Til
Ekspertgruppen om udredning af den aktive beskæftigelsesindsats
Dokumenttype
Rapport
Dato
Marts 2015
ANALYSE AF
DEN TVÆRFAGLIGE
REHABILITERENDE
INDSATS
INDHOLD
1. Om analysen 1
1.1 Analysens baggrund 1
1.2 Analysens formål og metode 1
1.3 Rapportens opbygning 4
2. Hovedkonklusioner vedr. den tværfaglige
rehabiliterende indsats 5
2.1 Brugen af indsatser til de aktivitetsparate
kontanthjælpsmodtagere 5
2.2 Brugen af indsatser i ressourceforløb 6
2.3 Tværgående konklusioner for ressourceforløb og
aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere 7
3. Målgruppen og rammer for den tværgående
rehabiliterende indsats i kommunerne 9 3.1 Rammer for den tværgående rehabiliterende indsats i
kommunerne 9
3.1.1 Den forberedende del og målgruppen i et
rehabiliteringsperspektiv 10
3.2 Målgruppen for denne undersøgelse 11
3.2.1 Målgruppen af aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere 11
3.2.2 Målgruppen af borgere på ressourceforløb 12
4. Indsats for aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere 14
4.1 Omfanget og typen af indsats 14
4.2 Konkrete indsatser på beskæftigelsesområdet 16
4.3 Konkrete indsatser på socialområdet 18
4.4 Konkrete indsatser på sundhedsområdet 19
4.4.1 Brugen af mentorer og støtte-/kontaktpersoner – en gråzone
mellem fagområder 20
4.5 Tværfaglighed i indsatsen 21
4.6 Måldannelse og indsatsens målretning 23
4.7 Sammenfatning 23
5. Indsatsen i Ressourceforløb 24
5.1 Omfanget og typen af indsats 24
5.1.1 Konkrete indsatser på beskæftigelsesområdet 28
5.1.2 Konkrete indsatser på socialområdet 29
5.1.3 Konkrete indsatser på sundhedsområdet 30
5.1.4 Brugen af mentorer og støtte-/kontaktpersoner – til
motivation og støtte 31
5.2 Tværfaglighed i indsatsen 33
5.2.1 Koordinerende sagsbehandler og ventetider som en del af
tværfagligheden 35
5.3 Måldannelse og indsatsens målretning 36
5.4 Sammenfatning 37
OVERSIGT OVER FIGURER OG TABELLER
Figurer
Figur 1: Indsatser i kontanthjælpsforløb fordelt på områder (% af alle 348 indsatser) ... 15 Figur 2: Oversigt over sager med en tværfaglig kombination af indsatser (i % af alle 151
sager) ... 16 Figur 3: Brugen af konkrete indsatser på beskæftigelsesområdet i kontanthjælpssager (%
af de 196 indsatser på beskæftigelsesområdet)... 17 Figur 4: Brugen af konkrete indsatser på socialområdet i kontanthjælpssager (% af de 65
indsatser på socialområdet) ... 18 Figur 5: Brugen af konkrete indsatser på sundhedsområdet i kontanthjælpssager (% af de 87 indsatser på sundhedsområdet) ... 19 Figur 6: Oversigt over hvordan indsatser igangsættes i forhold til hinanden i
kontanthjælpsforløb (% af alle 151 kontanthjælpssager) ... 21 Figur 7: Oversigt over kontanthjælpssager der igangsættes parallelt med en tværfaglig
kombination af indsatser (i % af sager der igangsættes parallelt) ... 22 Figur 8: Fordeling af de tre første indsatser på områder (i kontanthjælpssager hvor
indsatser igangsættes sekventielt) ... 22 Figur 9: Andel af indsatser i ressourceforløb fordelt på områder (% af alle 393 indsatser) ... 26 Figur 10: Oversigt over sager med en tværfaglig kombination af indsatser (i % af alle 168 sager) ... 27 Figur 11: Brugen af konkrete indsatser på beskæftigelsesområdet i ressourceforløb (% af
de 119 indsatser på beskæftigelsesområdet) ... 28 Figur 12: Brugen af konkrete indsatser på socialområdet i ressourceforløb (% af de 89
indsatser på socialområdet) ... 29 Figur 13: Brugen af konkrete indsatser på sundhedsområdet i ressourceforløb (% af de 185 indsatser på sundhedsområdet) ... 30 Figur 14: Hvordan igangsættes indsatser i forhold til hinanden i ressourceforløb (% af alle 168 ressourceforløb) ... 33 Figur 15: Oversigt over sager der igangsættes parallelt med en tværfaglig kombination af
indsatser (i % af sager der igangsættes parallelt) ... 34 Figur 16: Fordeling af de tre første indsatser på områder (sager hvor indsatserne
igangsættes sekventielt) ... 34 Figur 17: Delmål for ressourceforløb opdelt på områder (% af alle 122 sager med delmål) ... 36 Tabeller
Tabel 1: Oversigt over antallet af indsatser i kontanthjælpssager (%) ... 14 Tabel 2: Andel af sager med indsats på forskellige områder (% af antal sager) ... 14 Tabel 3: Brug af mentorindsats og støtte-/kontaktperson i kontanthjælpsforløb (% af antal sager) ... 20 Tabel 4: Oversigt over antallet af indsatser i ressourceforløb (i antal sager og %) ... 25 Tabel 5: Andel af sager med indsats på forskellige områder (% af antal sager) ... 25 Tabel 6: Brug af mentorindsats og støtte-/kontaktpersoner i ressourceforløb (% af antal
sager) ... 31
1. OM ANALYSEN
1.1 Analysens baggrund
Førtidspensions- og fleksjobreformen indeholder en ræk- ke tiltag, som er rettet imod at understøtte en bedre tværfaglig og helhedsorienteret indsats i ressourceforløb for de mest udsatte borgere. En tilsvarende mulighed for at iværksætte en tværfaglig indsats for de svageste akti- vitetsparate borgere blev også etableret i forbindelse med kontanthjælpsreformen, der trådte i kraft fra 2014.
Reformen af førtidspension og fleksjob indebærer også ændringer i kommunernes organisering (etablering af rehabiliteringsteams) og tilgang til målgruppen. Mange steder opfattes ændringerne som udfordrende og som et egentligt paradigmeskift.
I 2. halvår af 2013 gennemførtes en første evaluering af kommunernes implementering. Ekspert- gruppen for udredningen af den aktive beskæftigelsesindsats har med denne rapport ønsket en analyse af indholdet i den tværfaglige rehabiliteringsindsats i kommunerne.
En succesfuld implementering af førtidspensions- og fleksjobreformen i kommunerne har store potentielle gevinster for mange aktører. For borgerne er en succesfuld implementering af refor- men afgørende for deres muligheder for at opnå et selvstændigt og meningsfuldt liv med tilknyt- ning til arbejdsmarkedet. For kommunerne er der bl.a. en række økonomiske perspektiver ved en succesfuld implementering af reformen.
Yderligere er en succesfuld implementering afgørende for at lykkes med at sikre det paradigme- skift, som reformen kan ses som et led i. Der er tale om:
Et skift fra sektoropdelte indsatser til helhedsorienterede tværfaglige indsatser
Fra omsorg, problemfokus og afprøvning til fokus på mestring, udvikling og ressourcer Fra diagnose og individfokus til fokus på funktionsniveau, social kapital og netværk Fra fagprofessionelle, specialister og eksperter til sparringspartnere samt fokus på empowerment, ejerskab og ligeværd.
1.2 Analysens formål og metode
Det overordnede formål med denne analyse er at under- søge, om borgere med komplekse problemstillinger får en koordineret tværfaglig rehabiliterende indsats, herun- der hvad indholdet af den indsats, de tilbydes, er.
Analysen omfatter to målgrupper:
Borgere i ressourceforløb
Aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere.
Der findes pt. ikke centrale valide data på social- og sundhedsområdet, der kan belyse, hvorvidt borgere med komplekse problemstillinger får en tværfaglig og koordineret indsats, herunder ind- holdet af indsatsen. Der findes data i såvel kommunale som regionale systemer, men der findes ikke en umiddelbart tilgængelig måde at sammenkøre de forskellige data på. Derfor er der behov for en sagsgennemgang af omfang, indhold og tilrettelæggelse af indsatserne for de udsatte bor- gere. Sagsgennemgangen er suppleret med en række kvalitative interview for at afdække de erfaringer, udfordringer og den læring, som er opnået i kommunerne, siden reformen trådte i kraft. Interviewene skal bidrage til at uddybe, nuancere og perspektivere resultaterne i sagsgen- nemgangen.
DEFINITION AF REHABILITERING
"Rehabilitering er en målrettet og tidsbe- stemt samarbejdsproces mellem en borger, pårørende og fagfolk. Formålet er, at borge- ren, som har eller er i risiko for at få bety- delige begrænsninger i sin fysiske, psykiske og/eller sociale funktionsevne, opnår et selvstændigt og meningsfuldt liv. Rehabilite- ring baseres på borgerens hele livssituation og beslutninger og består af en koordineret, sammenhængende og vidensbaseret ind- sats."
Kilde: Hvidbog om rehabilitering, 2011
Se Bilag XX for en uddybende referen- celiste
FORMÅL MED ANALYSEN
At undersøge om borgere med komplekse problemstillinger får en koordineret tværfag- lig indsats, herunder hvad indholdet af den indsats, de tilbydes, er.
Den overordnede analysemodel er illustreret i figuren nedenfor.
Ser vi nærmere på den praktiske gennemførsel, så er der i sagsgennemgangen blevet gennem- gået 151 kontanthjælpssager og 168 ressourceforløb fra nedenstående ni kommuner:
Hjørring Hvidovre Nyborg Holbæk Aalborg Randers Odense Svendborg Aabenraa
De samme ni kommuner har deltaget i to interviews á 1,5 time hver med 3-4 medarbejdere, der arbejder med hhv. aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere og ressourceforløb. Herudover har Odsherred også deltaget i interviews, men ikke i sagsgennemgangen.
De indhentede sager er blevet kodet efter en struktureret kodningsprocedure, således der er registreret samme data for hver sag, der herefter har kunnet indgå i de videre analyser. Det er væsentlig at have kendskab til kodningsprocedurerne for at kunne forstå og fortolke data i den rette kontekst. Kodningen har derudover stor betydning for resultaterne og for validiteten af data i de enkelte delanalyser. I forhold til kodeproceduren har der været udformet en kodeinstruktion, der har været med til at sætte rammen for en ensartet kodning. I det følgende vil vi gennemgå væsentlige punkter fra instruktionen.
I kortlægningen af indsatser har det først og fremmest været væsentligt at få afklaret, hvilke tiltag vi registrerer som en decideret indsats. Dette er afgrænset ved at benytte både en positiv og en negativ afgrænsning. Den positive afgrænsning indebærer, at det skal fremgå klart af sagsakterne, at der er tale om enten gennemførte eller planlagte tiltag. Den negative afgræns- ning er, at der ikke medtages indsatser som kun er anbefalet på lang sigt. Denne afgrænsning har især haft betydning for gennemgangen af ressourceforløb, hvor der er forholdsvist få gen-
ANALYSEMODEL
Analyse Sagsgennemgang af
ressourceforløbssager
Gruppeinterview med sagsbehandlere for
aktivitetsparate kontanthjælps-
modtagere Sagsgennemgang af kontanthjælpssager
Gruppeinterview med koordinerende sagsbehandlere samt
rehabiliteringsteam- medlemmer
nemførte eller igangsatte indsatser, hvorimod der er en række planlagte indsatser i indsatspla- nen. Her har vi i kodningen medtaget både de gennemførte, de igangsatte og de planlagte ind- satser, hvorimod tiltag der kun er anbefalet på længere sigt ikke er medtaget. I kontanthjælps- sagerne derimod er der medtaget indsatser, som indgår i den nyeste jobplan for borgeren eller den nyeste redigerede jobplan – det vil sige indsatser, der er tildelt inden for de seneste tre år.
Årsagen til, at der ikke tages anbefalede indsatser med, er, at det ikke kan vides med sikkerhed, hvorvidt disse vil blive planlagt og gennemført. På grund af manglende tidsangivelse for indsat- serne i sagerne, har det i nogle tilfælde været en vurderingssag i hver enkelt sag, hvorvidt de pågældende indsatser er blevet registreret. Disse metodiske valg betyder i praksis for analysen, at de indsatser, der analyseres på i ressourceforløb har en vægt på planlagte indsatser, mens der i kontanthjælpssagerne er vægt på faktisk gennemførte indsatser. Det har betydning for, hvor- dan vi tolker forskelle mellem de to sagstyper, da det vægtningsmæssigt i nogen grad vil være planlægningen af den kommende indsats i ressourceforløbene der holdes op i mod de faktisk gennemførte i kontanthjælpsforløbene. Der er i analysen af kontanthjælpssager medtaget infor- mation om indsats fra oktober 2014 og tre år tilbage, mens der for ressourceforløbssager er set på indsats fra lovgivningens ikrafttræden 1. jan. 2013 til okt. 2014. Dertil kommer, at planlagte indsatser ligeledes er medtaget i analysen. I praksis er planlægningen langt mere detaljeret og strækker sig væsentligt længere ud i fremtiden i ressourceforløbssagerne, hvilket i praksis bety- der, at de perioder, som analyserne dækker, tilnærmer sig hinanden i tidslig udbredelse. Når man skal tolke på de to analyser og i det omfang man søger at perspektivere den ene analyse med information fra den anden, vil man imidlertid skulle være sig bevidst, at analysen af res- sourceforløbssagerne vil være forbundet med større usikkerhed, da planlagt indsats ikke altid ender med at blive den faktisk gennemførte. Sammenligningen af de to sagstyper kan således primært tjene som en perspektivering af den formodede retning, som brugen af indsatser vil bevæge sig i ved overgang fra kontanthjælp til ressourceforløb.
Som det fremgår af ovenstående, har vi anvendt en bred definition af, hvad en indsats er. Dette er et bevidst valg ud fra en betragtning om, at det er væsentligt at få alle tænkelige tiltag med i kortlægningen af den tværfaglige indsats. Havde der eksempelvis været fastsat en tidsbegræns- ning på minimum én dags varighed, havde vi ikke fået registreret enkeltstående lægekonsultati- oner. Med baggrund i de gennemførte interviews i kommunerne, har vi valgt at medtage indsat- ser som eksempelvis lægekonsultationer, da de er med til at vise, hvorvidt den koordinerende sagsbehandler har overblik over og benytter sig af tiltag på andre områder. Derudover kan korte tiltag som en lægekonsultation i mange tilfælde være starten på en længerevarende behandling, og derfor have betydelig tværfaglig relevans, hvis den er initieret fra jobcenteret eller med sam- menhæng til det arbejde, der pågår i beskæftigelsesregi.
Det har ligeledes været væsentligt at få et overblik over målgruppernes sammensætning. Det vigtigste definitoriske karakteristikum for målgruppens sammensætning er borgerens primære barriere. I registreringen af primærbarrierer er der sket en vurdering i den enkelte sag ud fra de modtagne sagsakter, hvor der er lagt vægt på de igangsatte indsatser samt de vedliggende be- grundelser, beskrivelser og notater fra sagsbehandlere angående indsatsen og forløbet. Selvom mange borgere har komplekse problemer, har det dog stået klart i stort set alle sager, hvilken barriere der er den primære.
Udover ovenstående centrale definitioner opererer vi også i rapporten med en skelnen mellem parallel og sekventiel indsats. Vi forstå her parallel indsats som et forløb, hvor der igangsættes to eller flere indsatser på samme tid. Disse indsatser kan være såvel tværfaglige som monofaglige.
Det vil sige, at der godt kan være tale om igangsættelsen af to samtidige beskæftigelsestiltag.
Det vil stadig være en parallel tilgang til forløbet, hvor man ønsker at adressere mere end én udfordring af gangen. Modsat dette er et sekventielt forløb et forløb der bygges op af på hinan- den følgende indsatser uden overlap. Indsatserne vil således først igangsættes når den tidligere indsats er afsluttet. En skelnen mellem disse tilgange til forløbene giver mulighed for at skabe viden om, hvilke typer af indsats, der gives parallelt og hvilke typer af indsats, der gives sekven- tielt. Det vil ligeledes være muligt at se på forskellene mellem forløbene for aktivitetsparate kon- tanthjælpsmodtagere og deltagere i ressourceforløb.
Det har desuden været nødvendigt at definere, hvad der kan betegnes som tværfaglig indsats.
Først og fremmest defineres tværfaglige indsatser, som indsatser i andre forvaltninger der er initieret af en koordinerende sagsbehandler i jobcenteret. Er der derimod tale om indsatser der er igangsat uden koordination, men som stadig er noteret i de gennemlæste sagsakter, er disse blevet registeret særskilt som indsatser i andet regi. Det har dog været meget begrænset, hvor mange indsatser i andet regi, der har været noteret i sagsakterne, og derfor er der ikke udarbej- det analyser på baggrund af denne del af dataindsamlingen. Da der ikke er modtaget sagsakter fra andre forvaltninger, har vi ikke registreret sideløbende indsatser i andre dele af kommunen, som ikke er en del af det beskæftigelsesrettede tværfaglige forløb. Den enkelte borger kan der- med godt modtage andre indsatser i andre dele af kommunen, men de er kun blevet registeret hvis jobcenteret er med i koordinationen. Den samme definition af tværfaglighed er blevet an- vendt i sagsgennemgangen af kontanthjælpssagerne og ressourceforløbene.
1.3 Rapportens opbygning
I kapitel 2 gives en opsummering af hovedkonklusionerne i rapporten. Dernæst følger i kapitel 3 en kort beskrivelse af de rammer, kommunerne agerer inden for, og en gennemgang af de un- dersøgte målgrupper. Herefter starter analysedelen, som er opdelt i to dele. Først fremlægges analysen af indsatsen målrettet de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere i kapitel 4 og der- næst analysen af den samlede indsats i ressourceforløb i kapitel 5.
I analyserne i kapitel 4 og 5 vil data fra sagsgennemgangen blive rapporteret, og der vil løbende blive suppleret med input fra de gennemførte interview. I analysen af ressourceforløb (kap. 5) vil resultaterne desuden blive tolket i forhold til resultater fra analysen af de aktivitetsparate kon- tanthjælpsmodtagere. Dermed vil vi i dette kapitel også komme ind på, hvilke forskelle der er mellem de to grupper i forhold til den tværfaglige rehabiliterende indsats.
2. HOVEDKONKLUSIONER VEDR. DEN TVÆRFAGLIGE REHABILITERENDE INDSATS
I dette kapitel fremlægges rapportens hovedkonklusioner. Først gennemgås resultaterne fra kapi- tel 4, som omhandler brugen af indsatser for de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere. Heref- ter fremlægges resultaterne fra kapitel 5 om brugen af indsatser i ressourceforløb. Afslutningsvis fremlægges, med forbehold for forskellighederne i datagrundlaget - nogle forskelle i den tværfag- lige rehabiliterende indsats mellem de to grupper, og der opstilles mulige forklaringer med ud- gangspunkt i de gennemførte interviews i de ti kommuner.
2.1 Brugen af indsatser til de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere
Konklusionen i forhold til indsatserne for aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere er, at de pri- mære indsatser er beskæftigelsesindsatser, og at der til en vis grad er tværfaglighed i indsatser- ne på tværs af forvaltningsområder. I nedenstående punkter er indsatserne opsummeret:
I den undersøgte periode er der blevet registreret 2,3 indsats pr. aktivitetsparat kontant- hjælpsmodtager. Der modtages i 40 % af sagerne kun 1 indsats, og i 66 % af sagerne mod- tages der enten 1 eller 2 indsatser. Der er dermed kun et begrænset antal sager, hvor der tildeles mere end 2 indsatser. Gennemsnittet på 2,3 indsatser per borger trækkes betydeligt op af enkelte borgere med et meget stort antal indsatser.
I langt størstedelen af kontanthjælpssagerne - 89 % af sagerne - tildeles der en indsats på beskæftigelsesområdet. I 36 % af sagerne tildeles der indsats på sundhedsområdet, mens der i 29 % af sagerne tildeles indsats på socialområdet.
I de i alt 151 analyserede kontanthjælpssager er der sammenlagt givet 348 indsatser. Over halvdelen af disse tilbydes på beskæftigelsesområdet, mens ca en fjerdedel tilbydes på sund- hedsområdet. Socialområdet er med ca. en femtedel af det samlede antal indsatser det om- råde, hvor der tildeles færrest indsatser.
Der kombineres indsatser fra flere områder i 35 % af alle kontanthjælpssagerne. Den hyppig- ste tværfaglige kombination er mellem beskæftigelsesområdet og sundhedsområdet med 13
%. Dernæst er den mest udbredte tværfaglige sammensætning en kombination af indsatser fra beskæftigelsesområdet, sundhedsområdet og socialområdet, denne kombination ses i 12
% af alle sagerne. Der er kun i 3 % af sagerne en tværfaglig kombination uden en indsats fra beskæftigelsesområdet.
På beskæftigelsesområdet er den mest benyttede indsats virksomhedspraktik i det private erhvervsliv, som udgør 22 % af alle indsatser på området. Dernæst følger mentorstøtte med 17 % og øvrige vejledningsforløb over fire uger med 15 % af indsatserne.
På sundhedsområdet benyttes der primært behandling hos psykiater i 25 % af indsatserne, og psykolog benyttes i 18 %. Derudover tildeles der livsstilstilbud og misbrugsbehandling i 15
% af alle indsatser på sundhedsområdet.
På socialområdet benyttes der primært støtte-/kontantpersoner, som benyttes i 28 % af alle indsatser på området. Herefter følger rådgivning og vejledning med 17 % og botilbud i 12 % af indsatserne.
De aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere har oftere tilknyttet en mentor end en støtte-/
kontaktperson. Der er fastsat et mål med forløbet i størstedelen af alle mentorforløb, hvor- imod der kun i begrænset omfang er fastsat mål for brugen af støtte-/kontaktpersoner.
I de sager, hvor der tilbydes mere end én indsats, igangsættes indsatserne typisk parallelt.
Det er dog pga. mangelfuld registrering af start- og sluttidspunkt svært at generalisere dette udsagn.
I 70 % af alle sagerne er der fastsat et slutmål, mens der kun er fastsat delmål i 29 % af sagerne.
2.2 Brugen af indsatser i ressourceforløb
Konklusionen i forhold til ressourceforløb er, at der er reel tværfaglighed i indsatserne med en høj anvendelsesgrad af tilbud fra øvrige forvaltningsområder. I nedenstående punkter er indsatserne opsummeret:
Der er i gennemsnit registreret 2,3 indsatser pr. ressourceforløb, hvilket umiddelbart er samme niveau som indsatsen målrettet aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere. Derudover er fordelingen i ressourceforløbsgruppen således, at 22 % modtager 1 indsats, 28 % 2 ind- satser og 21 % 3 indsatser. Sammenlignes dette med fordelingen i kontanthjælpssagerne hvor 40 % modtager 1 indsats, 26 % modtager 2 indsatser og 11 % modtager 3 indsatser ser vi en forskydning af antallet af indsatser, hvor færre ressourceforløbssager kun får 1 ind- sats, mens flere får 2. Desuden er der en højere andel af sager med mange indsatser i kon- tanthjælpssagerne end i ressourceforløbssagerne. Selvom gennemsnittet således forventes at være ens, forventer sagsbehandlerne med andre ord at gives et mere ligeligt fordelt antal indsatser i ressourceforløbssagerne end man i praksis giver til kontanthjælpssagerne. Der skal i forbindelse med denne sammenligning gøres opmærksom på og tages forbehold for, at datagrundlaget for de to grupper ikke er helt sammenligneligt. I kontanthjælpssager er der i optællingen overvægt af gennemførte indsatser, mens der i ressourceforløbssagerne er over- vægt af planlagte indsatser. Dette forhold betyder, at der i praksis kan vise sig forskydninger, når de planlagte indsatser i ressourceforløbene er gennemført. Det, som analysen viser, er således, at sagsbehandlerne i ressourceforløbene forventer at igangsætte det sammen antal indsatser, som man i praksis gennemfører eller planlægger i kontanthjælpssager.
I 76 % af de 168 analyserede ressourceforløbssager, er der givet indsats på sundhedsområ- det. I 58 % af sagerne er der givet indsats på beskæftigelsesområdet, mens der i 42 % af sagerne gives indsats på socialområdet.
Når der ses på tværs af de 168 analyserede ressourceforløbssager, er der tildelt i alt 393 indsatser. Af disse indsatser tildeles 47 % på sundhedsområdet, 30 % på beskæftigelsesom- rådet og 23 % på socialområdet.
Der kombineres indsatser fra flere områder i 61 % af alle ressourceforløb. Den hyppigste tværfaglige kombination er mellem beskæftigelsesområdet og sundhedsområdet med 25 % af alle ressourceforløb. Dernæst er den mest udbredte tværfaglige sammensætning en kombina- tion af indsatser fra beskæftigelsesområdet, sundhedsområdet og socialområdet. Denne kombination ses i 16 % af alle sagerne. Derudover ses det, at der er hele 14 % af sagerne er en tværfaglig kombination uden en indsats fra beskæftigelsesområdet, hvilket er væsentligt forskelligt fra kontanthjælpssagerne, hvor det kun gjorde sig gældende i 3 % af sagerne.
På beskæftigelsesområdet benyttes der primært mentorstøtte, hvilket anvendes i 34 % af alle indsatser på beskæftigelsesområdet. Herefter er virksomhedspraktik i det private erhvervsliv det anden mest udbredte med 31 %. Anvendelsen af løntilskud er til gengæld meget begræn- set med kun ca. 1 %.
På socialområdet tilbydes der støtte-/kontaktperson i 39 % af alle indsatserne på området, og personlig hjælp og omsorg i 19 % af indsatserne.
På sundhedsområdet er genoptræning og kronikertilbud den mest benyttede indsats med 26
% af alle indsatser på sundhedsområdet. Herefter er det kognitiv terapi med 18 % af alle ind- satser.
Borgere i ressourceforløb har oftere tilknyttet en mentor end en støtte-/kontaktperson. Der er i størstedelen af alle forløb med mentorer og støttekontaktpersoner fastsat et mål med ind- satsen.
Når der tilbydes flere indsatser i et ressourceforløb, hvilket er tilfældes i 61 % af sagerne, igangsættes indsatserne oftest parallelt.
I 83 % af alle ressourceforløb er der fastsat et slutmål, mens der er fastsat delmål i 73 % af sagerne.
Ud af delmålene er 40 % sundhedsmål, 30 % beskæftigelsesmål, 25 % sociale mål og 5 % uddannelsesmål.
2.3 Tværgående konklusioner for ressourceforløb og aktivitetsparate kontanthjælpsmod- tagere
Øget fokus på tværfaglighed i ressourceforløb
Analysen viser, at der er et øget fokus på tværfaglig indsats i ressourceforløbssager end i kon- tanthjælpssager. Dette kommer til udtryk ved, at der samlet set gennemføres og planlægges flere tværfaglige indsatser i ressourceforløbssager end i kontanthjælpssager. Denne konklusion skal ses i lyset af, at datagrundlaget for ressourceforløb og kontanthjælpssager er forskelligt der- ved, at der i ressourceforløbene i højere grad analyseres på konkrete planlagte indsatser, mens der i kontanthjælpssagerne i højere grad er tale om faktisk gennemført indsats. Konklusionen er således forbundet med den usikkerhed, at planer kan vise sig at blive ændret i lyset af udvikling i sagerne over tid. Ser vi nærmere på forskellene i tværfaglighed kan vi se, at der i ressourcefor- løbssager hyppigst anvendes indsatser på sundhedsområdet, hvorimod der på kontanthjælpsom- rådet hyppigst anvendes indsatser på beskæftigelsesområdet. Dertil kommer, at der i væsentlig højere grad benyttes en tværfaglig kombination i ressourceforløbene, hvor beskæftigelsesrettede indsatser kobles med sundheds- eller sociale indsatser. Årsagen hertil kan bl.a. findes i forskellen i sammensætningen af målgrupperne, idet borgere i ressourceforløb i højere grad har fysisk funktionsnedsættelse som primær barriere. De har derfor et større behov for indsatser på sund- hedsområdet end de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere. En anden årsag til større tvær- faglighed i ressourceforløbene er, at rehabiliteringsteamet fungerer som en platform for faglig sparring og vidensdeling i forhold til mulige tilbud i de øvrige forvaltninger, hvilket er med til at sprede indsatsen mere på områderne.
Udpræget brug af mentorstøtte og privat virksomhedspraktik
Både for de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere og borgere i ressourceforløb gælder det, at de mest benyttede indsatser er hhv. mentorstøtte og privat virksomhedspraktik. Mentorstøtte bruges dog oftest i ressourceforløb, mens virksomhedspraktik er den hyppigst anvendte indsats for de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere. Begge indsatser benyttes desuden i større om- fang i ressourceforløb, end de gør i forløbene for de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere.
Populariteten af mentor som tilbud indebærer dog en stigende ventetid på at få tilknyttet en mentor i en række kommuner.
Primært brug af støtte-/kontaktpersoner på socialområdet
Et supplement eller alternativ til mentorordningen er støtte-/kontaktpersoner, der er den mest benyttede indsats fra socialområdet for både borgere i ressourceforløb og aktivitetsparate kon- tanthjælpsmodtagere. Primært anvendes der mentor, hvilket kan skyldes, at der skal anmodes om bevillinger fra jobcenteret til socialforvaltningen for at benytte støtte-/kontaktpersoner, hvor- imod mentorer kan bevilges via LAB. Derudover benyttes der generelt en anden indsatsvifte på socialområdet i ressourceforløbene, hvor personlig hjælp, pleje, støtte og omsorg udgør en stor andel af indsatserne, mens der i kontanthjælpsforløb primært gøres brug af råd og vejledning.
Stor variation i indsatser på sundhedsområdet
Mens den sundhedsrettede indsats på kontanthjælpsområdet typisk består i behandling hos en- ten psykolog eller psykiater, er indsatsen i ressourceforløb primært genoptræning og kronikertil- bud. Årsagen hertil kan bl.a. findes i sammensætningen af målgrupperne, idet 49 % af borgerne i ressourceforløb har en fysisk funktionsnedsættelse som primær barriere, mens 53 % af kontant- hjælpsmodtagerne har en psykisk funktionsnedsættelse.
Måldannelse og målsætning
Der arbejdes i de fleste sager efter et fastsat slutmål – dette gør sig gældende for både ressour- ceforløb og aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere. Derimod arbejdes der i langt højere grad efter delmål i ressourceforløb end i kontanthjælpssagerne. Der opstilles også i langt højere grad mål for støtte-/kontaktpersoner i ressourceforløb end i kontanthjælpssager. Disse forhold skyldes sandsynligvis den øgede koordinering af ressourceforløb, som kan medføre, at målene i højere grad noteres som en del af den samlede plan for borgeren.
Parallel iværksættelse af indsatser
Både i ressourceforløb og i kontanthjælpssager gælder det, at i de tilfælde, hvor der iværksættes flere indsatser, igangsættes disse typisk parallelt. Dette gælder, når vi ser på koblingen af alle typer af indsats – også fx når to beskæftigelsesindsatser med forskelligt fokus igangsættes. Når indsatser igangsættes parallelt, benyttes der oftere en tværfaglig kombination i ressourceforløbe- ne end i kontanthjælpssagerne. Derudover kombineres sundhedsindsatser og socialindsatser i langt højere grad i ressourceforløb end i kontanthjælpssager. I forhold til tolkningen af denne konklusion er det vigtigt, at datagrundlaget for analysen af de to områder er forskelligt, da der primært er analyseret på faktisk gennemførte indsatser i kontanthjælpssager mens der i analy- sen af ressourceforløbssager primært er tale om planlagte indsatser. Sammenligningen er såle- des forbundet med den usikkerhed, at det kan være, den planlagte parallelitet eksempelvis ikke kan gennemføres i praksis, eller at planerne af forskellige andre årsager må ændres. Sagsbe- handlerne giver med relation til disse forhold i interview udtryk for, at når ressourceforløb igang- sættes, har man udtømt de muligheder for indsats, man ser i beskæftigelsesregi. Rehabiliterings- teamets bidrag er på denne baggrund ofte at se nye vinkler i sagen med baggrund i sundheds- faglig og socialfaglig ekspertise.
Når indsatserne iværksættes sekventielt, er der primært fokus på sundhedsrettede indsatser først i ressourceforløbet, mens der for de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere er større fo- kus på at iværksætte de beskæftigelsesrettede indsatser. Dette kan delvist forklares med, at der er flere borgere i ressourceforløb med fysisk funktionsnedsættelse som primær barriere. Derud- over kan inddragelsen af en sundhedskoordinator i de rehabiliterende teams betyde, at der er mere fokus på det sundhedsfaglige. Igen skal vi fremhæve usikkerheden grundet forskellene i data og muligheden for, at de planer, der er lagt især for ressourceforløbene justeres undervejs.
Den analyserede data peger således på den overordnede konklusion, at der ydes en højere grad af tværfaglighed i indsatserne for ressourceforløbsmodtagere end for aktivitetsparate kontant- hjælpsmodtagere. Vi finder tre primære forklaringer på dette, for det første betyder den videns- deling og faglige sparring der finder sted i rehabiliteringsteamet at indsatsen bliver mere tvær- faglig. For det andet er der stor forskel på målgrupperne, hvilket betyder at de to grupper har forskellige behov. For det tredje har sagsbehandlerne mere tid til sagerne i ressourceforløbene, hvilket giver et bedre kendskab til borgeren og dennes barrierer.
I de næste kapitler præsenteres først rammerne for indsatserne, dernæst analyseres indsatsen for aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere og til sidst analyseres indsatsen for ressourcefor- løbsmodtagere i sammenligning med de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere.
3. MÅLGRUPPEN OG RAMMER FOR DEN TVÆRGÅENDE REHABILITERENDE INDSATS I KOMMUNERNE
I dette kapitel præsenteres kort rammerne for den rehabiliterende indsats i kommunerne. Ram- merne er belyst i øvrige analyser1, jf. afsnit 3.1.1, og derfor skitseres blot de overordnede ram- mer for at kunne analysere indsatsen. Denne analyses konklusioner om rammerne for indsatsen er i overvejende grad samstemmende med konklusionerne fra de tidligere rapporter. Til sidst i kapitlet præsenteres den udvalgte målgruppe for analyse af indsatserne, som foretages i de føl- gende kapitler.
3.1 Rammer for den tværgående rehabiliterende indsats i kommunerne
I dette afsnit undersøges rammerne for kommunernes tværgående rehabiliterende indsats.
Rammerne gennemgås fra et top-down-perspektiv med organisering først, dernæst styringsbe- tingelser som politisk og administrativt fokus samt incitamentsstyring. Herefter præsenteres rammerne for selve rehabiliteringsteamet og til sidst de ydre betingelser som fx samarbejde med regionen om indhentning af lægeattester.
Organisatorisk har de deltagende kommuner haft udpræget fokus på at implementere førtidspen- sions- og fleksjobreformen og få iværksat en tværgående rehabiliteringsindsats med dannelsen af rehabiliteringsteams. Halvandet år efter reformens ikrafttræden har alle de deltagende kommu- ner veletablerede arbejdsgange med faste procedurebeskrivelser for anvendelsen af rehabilite- ringsteamet, og medarbejdere, ledere og teamdeltagere har et klart billede af ansvars- og opga- vefordelingen i forhold til rehabiliteringsindsatsen.
Rehabiliteringsindsatsen har stor politisk og administrativ bevågenhed i kommunerne, og der er fokus på at styre indsatsen og sætte politiske retningslinjer, som eksempelvis at sikre at alle indsatser for kontanthjælpsmodtagerne er afprøvet, inden de indstilles til rehabiliteringsteamet. I hovedparten af de deltagende kommuner peger medarbejdere på, at der mangler ressourcer i arbejdet med rehabiliteringsteamet, hvilket medfører ventetider, før borgers sag kan komme for teamet. Med sygedagpengereformen og afklaringen af jobafklaringsforløbene forventer flere af kommunerne et stigende arbejdspres på rehabiliteringsteamet, og nogle kommunerne har som konsekvens heraf oprettet et yderligere rehabiliteringsteam.
De deltagende kommuner oplever ligesom i den øvrige beskæftigelsesrettede indsats at have flere incitamenter for tilrettelæggelsen af indsatsen, som kan være modsatrettede. I nogle kom- muner peger de på et incitament til at prioritere sygedagpengemodtagere i indstillingen af borge- re til rehabiliteringsteamet, da forsørgelsesudgifterne er højere for sygedagpengemodtagere end for kontanthjælpsmodtagere. En række kommuner oplever et incitament til, at borgere kun ind- stilles til rehabiliteringsteamet, når alle tænkelige muligheder er afprøvet, da der er et betydeligt højere ressourceforbrug til sagsbehandling af ressourceforløbene.
På trods af disse til tider modsatrettede incitamenter er medarbejderne langt overvejende positi- ve over for den nye tværfaglige rehabiliteringsindsats, og de oplever, at borgerne får en mere helhedsorienteret sagsbehandling. Det ”at have en sag på”, hvor medarbejderens borger skal til møde i rehabiliteringsteamet, opleves som en eksamen eller en test af medarbejderens evne til at vurdere sagen og oplyse sagen tilstrækkeligt. Også for borgeren kan rehabiliteringsmødet væ- re en milepæl og generelt er der stort fokus på at forventningsafstemme med borgeren før mø- det, således at der ikke gives falske forhåbninger om, hvad der kommer ud af rehabiliteringsmø- det. Organiseringen og måden, hvorpå rehabiliteringsteamets arbejde inddrages i sagerne, ska- ber således nogle sociale dynamikker på såvel medarbejdersiden som på borgersiden, der er væsentlige at have sig for øje, når man vil forstå, hvordan indsatsen virker for målgruppen.
1 Ankestyrelsen: ”Ankestyrelsens praksisundersøgelse om kommunernes anvendelse af rehabiliteringsteams” (Oktober 2014); Mind- Lab: ”Implementering af reformen af førtidspension og fleksjob” (BM 2013); Mploy: ”Status på kommunernes implementering af førtidspensions- og fleksjobreformen. Evaluering.” (2013)
I forbindelse med analysen har der desuden vist sig en række forhold, som rammesætter arbej- det og samarbejdet på tværs af forvaltninger, og som ofte giver årsag til ventetider og forlænge- de sagsforløb. Som det også er blevet belyst i tidligere analyser, peger kommunerne på en række problematikker i forhold til LÆ265, samarbejdet med klinisk funktion og ventetider hertil samt fri ansøgning på foreliggende grundlag med henvisning til Lov om Social Pension § 17. Disse pro- blematikker er enten velbelyste i tidligere analyser eller under nuværende undersøgelse, hvorfor det her blot konstateres, at denne analyse genfinder disse problematikker. I det omfang pro- blemfeltet berøres, vil det være som en rammesættende faktor i det tværgående samarbejde uden dog at gå i detaljer.
Implementeringen af rehabiliteringsteams har blandt andet haft til formål at forstærke det tvær- gående samarbejde på tværs af forvaltningerne ved blandt andet at sætte rammerne for en fæl- les dialog. Dette er lykkedes, når man spørger deltagerne i rehabiliteringsteamet. På trods af styrkelsen af det tværgående samarbejde er der dog fortsat en række bevillingsproblematikker på tværs af forvaltningerne, som influerer på indsatsen, hvilket belyses i kapitel 4 og 5.
3.1.1 Den forberedende del og målgruppen i et rehabiliteringsperspektiv
I dette afsnit beskrives med udgangspunkt i tre tidligere undersøgelser rammerne for den forbe- redende del af rehabiliteringsindsatsen og arbejdet med målgruppen i et rehabiliteringsperspek- tiv.
For at kunne skabe en klar forståelse af, hvordan den rehabiliterende indsats fungerer, hvad der adskiller indsatsen i forhold til kontanthjælpsmodtagere og indsatsen for personer i ressourcefor- løb, er det væsentligt at have indblik i det forberedende arbejde, og hvordan rehabiliteringstea- met arbejder. Der er tidligere gennemført flere undersøgelser, som har bidraget til at afdække dette. Mploy har i 2013 udarbejdet en evaluering af, hvor langt kommunerne var kommet med implementeringen af reformen, MindLab (2013) har foretaget en kvalitativ undersøgelse af, hvor- dan fem forskellige kommuner har implementeret reformen i praksis, og Ankestyrelsen (2014) har netop gennemført en praksisundersøgelse af kommunernes anvendelse af rehabiliteringste- ams. Nedenfor fremhæves centrale konklusioner fra disse undersøgelser.
Mploy (2013) konkluderer i deres rapport, at ni måneder efter reformens ikrafttrædelse har kommunerne implementeret den formelle del af reformen, og at de særligt er nået langt med de dele af reformen, der er tæt på rehabilitereringsteamets arbejde. Undersøgelsen viser, at kom- munerne i høj grad har taget rehabiliteringsteamets indstilling til sig som redskab. En gennem- gang af 130 indstillinger til ressourceforløb viser ydermere, at ressourceforløbene generelt er relativt korte (gennemsnit på 22 mdr.), og at der særligt tilbydes helbredsmæssige indsatser (87
% af indstillingerne) og beskæftigelsesrettede indsatser (75 %).
Derudover tildeles der mentorstøtte i 69 % af indstillingerne. Mploy finder, at der kan være lang ventetid, inden rehabiliteringsplanens indsatsdel foreligger, og at det er sjældent, at der er for- muleret konkrete delmål i indsatsdelen, der understøtter det overordnede slutmål. Undersøgelsen viser endvidere, at kommunerne ikke har det fulde overblik over eksisterende indsatser, og at kun hver tredje kommune mener, at de pt. kan tilbyde borgeren relevante tilbud og indsatser.
Endelig finder Mploy, at det tværfaglige samarbejde er udfordrende for flere kommuner. Derud- over oplever 65 % af kommunerne, at det tværfaglige samarbejde fortsat er i en opstartsfase.
MindLab (2013) finder flere indikatorer på, at reformen allerede tidligt i implementeringsproces- sen har stort potentiale for at medvirke til positive forandringer for borgerne. De finder således eksempler på, at borgere allerede oplever en radikal positiv forandring i måden, hvorpå det of- fentlige agerer og understøtter dem på. Undersøgelsen viser desuden, at det tværfaglige samar- bejde kan være en systemisk og metodisk udfordring, og at det er helt centralt for reformens succes, at der ledelsesmæssigt tages ansvar for den helhedsorienterede tilgang. Derudover kommer de frem til, at det generelt er en problemstilling i kommunerne, at medlemmerne af
rehabiliteringsteamet ikke har beslutningskompetence, og at samarbejdet med sundhedssyste- met ofte kan være vanskeligt.
Ankestyrelsens praksisundersøgelse (2014) af ti kommuners anvendelse af rehabiliteringsteams viser, at kommunerne overordnet set træffer rigtige afgørelser. I 94 % af ressourceforløbssager- ne, følger kommunerne reglerne. Skemaet til den forberedende del er desuden udfyldt i 79 % af alle ressourceforløb, og indsatsdelen til rehabiliteringsplanen udarbejdes i tre fjerdedele af sager- ne.
Ovenstående sammenfatter den eksisterende viden om brugen af rehabiliteringsteams og res- sourceforløb. Det er i sammenhæng hermed også vigtigt for nærværende analyse at nævne kon- tanthjælpsreformen, der igangsattes i år 2014. Denne reform berører området her, ved at have en ambition om at understøtte det tværfaglige samarbejde i kontanthjælpssager – blandt andet gennem brug af koordinerende sagsbehandlere med ansvar for at koordinere indsatsen på tværs af forvaltninger og aktører. Denne reform er grundet implementeringen i år 2014 ikke lige så langt i sin implementeringscyklus som det ovenfor beskrevne arbejde med rehabiliterende teams og ressourceforløb. Det er ud fra dette sandsynligt, at der i de kommende år efterhånden som man i kommunerne finder ind i gode arbejdsstrukturer og rutiner på kontanthælpsområdet, vil ske en øget tværfaglig koordinering og sandsynligvis også en øget brug af tværfaglig indsats som følge.
Disse perspektiver vil blive anvendt som baggrundsviden for analysen af indsatsen, som har den- ne rapports fokus.
3.2 Målgruppen for denne undersøgelse
3.2.1 Målgruppen af aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere
Målgruppens sammensætning præsenteret i dette afsnit afspejler de anvendte udvælgelseskrite- rierne for sagerne:
Sagerne er udvalgt blandt aktivitetsparate med mindst 3 års uafbrudt varighed på kon- tanthjælp – afbrud defineres som over 4 uger i beskæftigelse, uddannelse eller på anden offentlig forsørgelse
Halvdelen af sagerne er udvalgt blandt borgere, som er under 30 år, mens den anden halvdel er udvalgt blandt borgere, der er over 30 år
Sagerne kan pt. være såvel igangværende som afsluttede.
De sager vi har modtaget fra de ni kommuner fordeler sig på følgende måde:
47 % af de 151 sager er mellem 18 og 30 år, 21 % er mellem 31 og 40 år, 21 % er mellem 41 og 50 år, 9 % er mellem 51 og 60 år og endelig er 2 % over 61 år.
Selvom vi kun har modtaget 151 ud af de 200 efterspurgte kontanthjælpssager, så stemmer aldersfordelingen overens med udgangspunktet for dataindsamlingen, da fordelingen er 47 % er under 30 år og 53 % er over 30 år.
I forhold til den etniske sammensætning er 83 % af de aktive kontanthjælpsmodtagere i denne undersøgelse etnisk danske og 17 % af anden etnisk herkomst. Denne fordeling er sammenligne- lig med fordelingen af etnisk herkomst for kontanthjælpsmodtagere som helhed, hvorfor dette perspektiv ikke har særlig analytisk interesse.
Ser vi på, hvilke primære barrierer gruppen står overfor i forhold til at opnå beskæftigelse, så ser det ud som følgende:
53 % har nedsat psykisk funktionsevne
22 % er hæmmet af sociale forhold 19 % har nedsat fysisk funktionsevne
6 % har øvrige udfordringer (fx stærke sproglige barrierer)
Derudover viser vores sagsgennemgang, at der ofte er tale om komplekse problemstillinger, hvor flere barrierer gør sig gældende for samme borger. Der har eksempelvis været nogle få sager, hvor det har været så svært at udpeger personens primære barriere, at personen har fået regi- steret to. Her er der tale om 5 sager, hvor borgeren har en kombination af nedsat fysisk- og psy- kisk funktionsevne og 4 sager hvor der er tale om en kombination af sociale forhold og nedsat psykisk funktionsevne.
3.2.2 Målgruppen af borgere på ressourceforløb
Målgruppens sammensætning præsenteret i dette afsnit afspejler de anvendte udvælgelseskrite- rierne for sagerne:
Sagerne kan være såvel igangværende som afsluttede
Sagerne er udvalgt, så de spreder sig over antal uger på ressourceforløb samt alder Sagerne har varet mindst et halvt år
Halvdelen af sagerne er udvalgt blandt borgere, som er under 30 år, mens den anden halvdel af sagerne er udvalgt blandt borgere over 30 år. Det er tilstræbt at opnå denne fordeling, men der er flere kommuner, der ikke har haft tilstrækkeligt med ressourcefor- løb med unge under 30 år til at vi kunne opnå denne fordeling.
De sager vi har modtaget fra de ni kommuner fordeler sig derimod på følgende måde:
24 % er mellem 18 og 30 år, 27 % er mellem 31 og 40 år, 30 % er mellem 41 og 50 år, 19 % er mellem 51 og 60 år og endelig er 1 % over 61 år.
Fordelingen af etnisk danske og borgere af anden etnisk herkomst er derimod meget lig fordelin- gen for kontanthjælpsmodtagere. Her er 81 % etnisk danske og de resterende 19 % af anden etnisk herkomst.
De primære barrierer, der gør sig gældende for denne gruppe, fordeler sig på følgende måde:
49 % har nedsat psykisk funktionsevne 43 % har nedsat fysisk funktionsevne 8 % er hæmmet af sociale forhold.
Denne gruppe er dermed primært begrænset af nedsat funktionsevne. Det fremgår imidlertid af sagsgennemgangen, at der også her er tale om komplekse problemstillinger, hvor den enkelte borger har flere barrierer på samme tid.
Ser vi samlet set på de udvælgelseskriterier, der har ligget til grund for analysen af de to mål- grupper, er der to forhold, som især er væsentlige at være klar over, når man skal tolke analy- sens resultater.
1. Eftersom effekten af inklusion på arbejdsmarkedet overordnet set bliver større og større jo yngre man er, er der foretaget en metodisk overvægtning af ungesager i udvælgelsen af sa- ger. Dette for i særdeleshed at kunne belyse den del af indsatsen, som giver de størst poten- tielle samfundseffekter. Denne udvælgelsesmetode betyder i praksis, at den analyserede gruppe vil indeholde flere ungesager relativt i forhold til fordelingen af sager i det hele taget.
Det virker sandsynligt, at årsagsbilledet blandt ungegruppen kan variere fra årsagsbilledet blandt en ældre målgruppe. Fx vil nedslidningsskader og arbejdsrelaterede skader i øvrigt alt andet lige sandsynligvis være mindre repræsenteret i ungegruppen frem for i den ældre del af målgrupperne. Dette betyder samtidig, at psykisk sygdom må forventes relativt at vægte
mere blandt de primære barrierer. Analysen kan derfor påregnes at have en forskubbelse mod denne primære barriere, set i forhold til de samlede målgrupper. Det betyder samtidig også, at eftersom der ikke har været tilstrækkeligt mange ungesager blandt ressourceforløbs- sagerne og eftersom at der her er suppleret med flere sager blandt ældre borgere i målgrup- pen, vil der heraf opstå en naturlig forskubbelse væk fra sociale forhold og psykisk funktions- evne hen imod flere fysiske primære barrierer.
2. I analysen af ressourceforløbene er det et inklusionskrav, at sagerne har været i gang i mindst et halvt år. I praksis viser undersøgelsen, at der i nogle sager godt kan gå mere end seks måneder før det lykkes at etablere konkrete planer om indsats på baggrund af rehabili- teringsteamets anbefalinger. I praksis har 15 ud af 168 sager vist sig ikke at have registreret nogen gennemførte indsatser eller konkrete planer om indsats. Til sammenligning er dette kun tilfældet i 6 sager ud af 151 sager i analysen af kontanthjælpssager. Havde man valgt at sætte kriteriet højere, fx til 9 måneder, ville det kunne have givet et højere antal sager med flere indsatser relativt, da man i videre omfang havde undgået nulindsatsgruppen. Det er dog en særskilt analytisk pointe, at denne gruppe af sager eksisterer, da det siger noget om den tid, det tager, at planlægge og igangsætte indsats på baggrund af rehabiliteringsteamets an- befalinger. Desuden har der i flere kommuner været for få sager især i ungegruppen til at få den fordeling, som var tiltænkt i analysen, hvilke ville være blevet yderligere vanskeliggjort hvis kriteriet var fastsat til 9 måneder. Resultatet for analysen er, at dette trækker ned i det gennemsnitlige antal indsatser per sag, når dette udregnes for ressourceforløbene, hvilket er et udtryk for den tid det tager, at planlægge og igangsætte indsats.
4. INDSATS FOR AKTIVITETSPARATE KONTANTHJÆLPS- MODTAGERE
I dette kapitel belyses indsatsen for de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere. Dette gøres med det formål at kortlægge omfanget og typen af indsats, tværfagligheden i indsatsen og mål- dannelsen i indsatsen. Et andet formål med at kortlægge indsatserne for aktivitetsparate kon- tanthjælpsmodtagere er at kunne perspektivere brugen af indsatser for borgere i ressourceforløb, hvilket gøres i kapitel 5. Dette vil dog kun kunne gøres i et vist omfang grundet forskellene i da- tagrundlaget for analyserne af de to grupper.
4.1 Omfanget og typen af indsats
I denne del af analysen afdækkes først omfanget af indsatserne, som den enkelte kontant- hjælpsmodtager modtager. Herefter ses der nærmere på, hvilke sektorområder indsatserne ud- bydes af, og hvordan indsatser fra forskellige områder kombineres.
Ud fra denne sagsgennemgang er vi kommet frem til, at der i gennemsnit er blevet tildelt 2,3 indsats pr. aktivitetsparat kontanthjælpsmodtager inden for de seneste 3 år, jf. udvælgelseskrite- rierne i forrige kapitel.
Tabel 1: Oversigt over antallet af indsatser i kontanthjælpssager (%)
Antal indsatser 0 1 2 3 4 5 6+ Total
Andel i % 4 % 40 % 26 % 11 % 7 % 5 % 7 % 100 %
Kilde: Gennemgang af kontanthjælpssager. n = 151 borgere. Sagerne er indsamlet i okt. 2014 og der er analyseret på ind- satser inden for de seneste 3 år samt den planlagte fremadrettede indsats.
Her ser vi, at omkring 40 % af kontanthjælpsmodtagerne modtager en enkelt indsats. Derudover modtager 26 % 2 indsatser og 11 % 3 indsatser. Alt i alt modtager 84 % mellem 1 og 4 indsat- ser. Analysen viser hermed, at der kun i mindre omfang gives mere end 5 indsatser som led i et forløb. Dertil kommer, at der i et mindre antal sager ikke er registreret nogen indsats. Dette kan enten skyldes mangelfuld registrering i jobplanen, eller at der af forskellige årsager ikke er igangsat indsats i sagen.
I sagsgennemgangen er det ydermere blevet registreret, på hvilke områder der modtages indsat- ser. Her fremstilles resultaterne på to forskellige måder. Først kortlægges det hvor stor en andel af sagerne, der har en eller flere indsatser på henholdsvis beskæftigelses-, sundheds- og social- området. Herefter ser vi på tværs af alle de tildelte indsatser, hvordan de fordeler sig mellem de tre områder. Dermed ser vi først på tværs af de 151 sager og herefter på tværs af de 348 indsat- ser, der i alt er blevet tildelt i sagerne.
I nedenstående tabel ses der på tværs af de 151 kontanthjælpssager, og det opgøres, i hvor mange sager der tildeles en eller flere indsatser på hvert af de tre områder.
Tabel 2: Andel af sager med indsats på forskellige områder (% af antal sager)
Indsatsområde Socialområdet Sundhedsområdet Beskæftigelsesområdet
Andel i % 29 % 36 % 89 %
Kilde: Gennemgang af kontanthjælpssager, n=151 sager. Sagerne er indsamlet i okt. 2014 og der er analyseret på ind- satser inden for de seneste 3 år samt den planlagte fremadrettede indsats.
I langt de fleste sager tildeles der indsatser på beskæftigelsesområdet, i hele 89 % af kontant- hjælpssagerne er der en eller flere indsatser på beskæftigelsesområdet. Der tildeles derudover i 36 % af sagerne en eller flere indsatser på sundhedsområdet, og 29 % af sagerne tildeles der en eller flere indsatser på socialområdet.
Flere af borgerne har modtaget flere end én indsats, hvilket betyder, at der i alt er registreret 348 indsatser fordelt på de 151 sager. I det følgende ser vi på tværs af alle de 348 tildelte ind- satser. Indsatserne fordeler sig på tre områder, jf. Figur 1.
Figur 1: Indsatser i kontanthjælpsforløb fordelt på områder (% af alle 348 indsatser)
Kilde: Gennemgang af kontanthjælpssager, der er flere sager med mere end en indsats, derfor har vi både et n for sager og for indsatser; nsager=151 og nindsatser =348.
Note: Søjletal angiver antal indsatser inden for området.
Størstedelen af de indsatser, der tildeles aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere, er på beskæf- tigelsesområdet, hvor hele 56 % af alle indsatser gives. Der er derudover omkring en fjerdedel af indsatserne, der gives på sundhedsområdet og omkring en femtedel på socialområdet. Det er dermed det samme mønster, som viste sig på tværs af sagerne jf. tabel 4.2. Begge opgørelser viser, at beskæftigelsesområdet spiller den største rolle i indsatsen, mens socialområdet har den mindste. Det skal i denne sammenhæng nævnes, at undersøgelsen har koncentreret sig om at afdække tværfaglig indsats, hvorfor opgørelsen er foretaget ud fra de sagsakter, man på beskæf- tigelsesområdet har haft på borgerne, samt den viden, man på beskæftigelsesområdet har haft om igangværende indsatser på andre områder. I tilfælde af at der har eksisteret viden om ind- sats på andre områder, er sagsakter og øvrige oplysninger indhentet fra øvrige forvaltninger i sagen. Der kan således godt foregå en indsats i sagerne på andre områder, som ikke er registre- ret her – men i disse tilfælde er indsatsen ikke en del af en tværfaglig beskæftigelsesrettet ind- sats.
Et andet væsentligt moment i den tværfaglige indsats er, hvorledes indsatser fra forskellige om- råder kombineres. I den forbindelse er der fire mulige kombinationer. En yderligere analyse viser, at der her er tale om en tværfaglig kombination i 35 % af alle kontanthjælpsforløbene, hvilket kan ses i den nedenstående figur.
19%
25%
56%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Socialområdet Sundhedsområdet Beskæftigelsesområdet
65 87 196
Figur 2: Oversigt over sager med en tværfaglig kombination af indsatser (i % af alle 151 sager)
Kilde: Gennemgang af kontanthjælpssager, n = 151 sager.
Note: Søjletal angiver sager med den pågældende kombination.
Det ses her, at den mest benyttede kombination er mellem indsatser på beskæftigelsesområdet og sundhedsområdet, og i næsten lige så udbredt grad finder der en kombination sted mellem alle tre områder. Der ses derimod sjældent en kombination mellem sundhedsindsatser og sociale indsatser.
Kombinationerne viser, at der finder tværfagligt samarbejde sted med en koordinering af indsat- ser på tværs af områder. Det er dog primært indsatser fra beskæftigelsesområdet, der i en ræk- ke tilfælde kobles med andre indsatser og særligt i kombination med sundhedsområdet.
Hermed er brugen af indsatser blevet afdækket på et overordnet plan. I det følgende vil det blive gennemgået mere uddybende, hvilke indsatser der benyttes inden for beskæftigelses-, social- og sundhedsområdet. Først vil brugen af konkrete indsatser på beskæftigelsesområdet blive gen- nemgået, herefter indsatserne på socialområdet og til sidst indsatserne på sundhedsområdet.
4.2 Konkrete indsatser på beskæftigelsesområdet
For at kunne sige noget mere specifikt om indsatserne på beskæftigelsesområdet arbejdes i den- ne del videre med de 196 indsatser, der er registreret på beskæftigelsesområdet (se Figur 1 ovenfor). Disse indsatser er fordelt på 135 sager. Det vil i det følgende blive gennemgået, hvilke konkrete indsatser der benyttes på området. Resultatet kan ses i den nedenstående figur.
13%
7%
3%
12%
65%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Beskæftigelse og sundhed Beskæftigelse og social
Sundhed og social Alle tre
Ingen tværfaglig kombination
18 98
20 11 4
Figur 3: Brugen af konkrete indsatser på beskæftigelsesområdet i kontanthjælpssager (% af de 196 indsatser på beskæftigelsesområdet)
Kilde: Gennemgang af kontanthjælpssager med indsatser på beskæftigelsesområdet, der er flere sager med mere end en indsats, derfor har vi både et n for sager og for indsatser; nsager=135 og nindsatser =196.
Note: Søjletal angiver antallet af indsatser.
Den mest benyttede indsats på beskæftigelsesområdet er virksomhedspraktik i det private er- hvervsliv. Dette stemmer overens med kommunernes opfattelse af indsatserne, som vi har af- dækket i casestudierne, hvor kommunerne forbinder virksomhedspraktik i det private med en positiv effekt. Derudover fremhæver flere kommuner deres deltagelse i projektet Virksomheds- center Generation 2, som har været med til at skabe gode relationer til lokale virksomheder og har åbnet for muligheden for praktikpladser til netop denne gruppe af borgere. Virksomhedsprak- tik i det offentlige er derimod ikke særlig udbredt for denne gruppe og omfatter kun 7 % af de samlede indsatser på området. Løntilskud benyttes næsten ikke for denne målgruppe, hvilket ifølge kommunerne hænger sammen med, at borgerne ikke har de fornødne ressourcer.
Mentorstøtte, der er den næstmest anvendte indsats, benyttes i alle kommunerne. Brugen af mentorer vil der blive gået mere i dybden med i kapitel 4.1.4. Dernæst er lange vejledningsforløb på over 4 uger den tredje mest benyttede indsats. Især i én kommune er der blevet fokuseret meget på lange vejledningskurser, og som udgangspunkt skal alle kontanthjælpsmodtagere i denne kommune deltage på et netværkshold, der fungerer som et længerevarende rådgivnings- forløb. Andet gruppen, der er den fjerde største, tæller blandt andet en sag, hvor der er tildelt timer hos en erhvervspsykolog, og en anden borger har fået afklaret sin arbejdsevne i et virk- somhedscenter.
Vi har desuden undersøgt hvilke indsatser, der hyppigst kombineres i borgernes forløb. Undersø- gelsen har set på såvel kombination med samme område, som med øvrige områder. Kombination mellem mentor og virksomhedspraktik i det private (15 sager), er den mest benyttede kombina- tion i kontanthjælpssagerne. Der er dermed en tendens til at benytte mentorer til at støtte bor- gere i virksomhedspraktik i det private, hvilket stemmer overens med, hvad der er blevet fortalt om brugen af mentorer i de gennemførte interview. Herefter er den anden mest benyttede kom- bination virksomhedspraktik i det private og øvrige vejlednings- og opkvalificeringsforløb over 4 uger (12 sager). Undersøgelsen viser således, at de hyppigst anvendte kombinationer foregår mellem indsatser inden for beskæftigelsesområdet.
23%
17%
15%
13%
12%
7%
7%
5%
1%
1%
1%
0% 10% 20% 30% 40%
Virksomhedspraktik, privat Mentorstøtte Øvrige vejledningsforløb >4 uger Andet Opkvalificerende uddannelse Virksomhedspraktik, offentlig Læse-, skrive-, regne- og…
Øvrige vejledningsforløb <4 uger Privat ansættelse med løntilskud Ansættelse med løntilskud, kommune Ansættelse med løntilskud, selvej. inst.
33 30 25 23 14 13 10 2 1 1 1
1
4.3 Konkrete indsatser på socialområdet
I det følgende undersøges de 65 indsatser på socialområdet nærmere, disse fordeler sig på 41 sager. Fordelingen af konkrete indsatser kan ses i nedenstående figur.
Figur 4: Brugen af konkrete indsatser på socialområdet i kontanthjælpssager (% af de 65 indsatser på socialområdet)
Kilde: Gennemgang af kontanthjælpssager med indsatser på socialområdet, der er flere sager med mere end en indsats, derfor har vi både et n for sager og for indsatser; nsager=41 og nindsatser =65.
Note: Søjletal angiver antallet af indsatser.
Den mest anvendte indsats på socialområdet i de analyserede sager er brugen af støtte-/kontakt- personer, hvilken omfatter 28 % af indsatserne på området. Dette stemmer ligeledes overens med kommunernes opfattelser tilkendegivet i interviewene, hvor der har været tilbagevendende fokus på anvendelse af og sammenhængen mellem mentor og støtte-/kontaktperson. Derudover påpeger en række kommuner, at der kan være lang ventetid på at få tildelt en støtte-/kontakt- person, hvilket ligefrem kan være begrænsende for brugen af støtte-/kontaktpersoner. Dette afdækkes nærmere i afsnit 4.1.4.
Efter brugen af støtte-/kontaktpersoner er rådgivning og vejledning den næstmest udbredte ind- sats med 17 % af indsatserne på området, hvilket afspejler gruppens behov for at få hjælp til at komme på rette spor på en række sociale områder.
En anden relativt omfattende indsats er botilbud, som benyttes i 12 % af alle indsatserne på området, hvilket ligeledes afspejler, at der her er tale om en gruppe af borgere med begrænsede ressourcer.
Resultaterne fra undersøgelsen af kombinationer mellem indsatser viser her, at støtte-/kontakt- personer er den indsats på socialområdet, der hyppigst indgår i kombination med andre indsat- ser. Brugen af støtte-/kontaktperson indgår mest i kombination med psykolog (5 sager), psykia- ter (8 sager) og livstilstilbud (5 sager). Det er dog ikke særegent for brugen af støtte-/kontakt- personer, da mentorstøtte også benyttes i kombination med psykolog (6), psykiater (7) og livstilstilbud (7). Dette stemmer overens med sagsbehandlernes udsagn i de gennemførte inter- view, som påpeger, at mentorer og støtte-/kontaktpersoner ofte løser opgaver, der ligner hinan- den, hvilket vi kommer nærmere ind på i afsnit 4.4.1. Undersøgelsen viser også, at mentorind- satsen krydser grænserne mellem sektorområderne og hyppigt indgår i sammenhæng med ind- sats på socialområdet.
28%
17%
12%
8%
8%
8%
8%
6%
5%
2%
0% 10% 20% 30% 40%
Støtte-/kontaktpersoner Rådgivning og vejledning Botilbud Undersøgelse og behandling Personlig hjælp, pleje, støtte, omsorg Andet Aktivitets- og samværstilbud Almene tilbud
Ledsagelse Behandling
18 11 8 5 5 5 5 4 3 1
4.4 Konkrete indsatser på sundhedsområdet
Sundhedsområdet er, jf. Figur 1, det område med næst flest indsatser i form af 87 indsatser for- delt på 49 sager. Fordelingen af de konkrete indsatser på området kan ses i figuren nedenfor.
Figur 5: Brugen af konkrete indsatser på sundhedsområdet i kontanthjælpssager (% af de 87 indsatser på sundhedsområdet)
Kilde: Gennemgang af kontanthjælpssager med indsatser på sundhedsområdet, der er flere sager med mere end en indsats, derfor har vi både et n for sager og for indsatser; nsager=49 og nindsatser =87.
Note: Søjletal angiver antallet af indsatser.
Som det fremgår af figuren, er de mest benyttede indsatser på sundhedsområdet rettet mod psykiske problemer. En fjerdedel af indsatserne består i behandling hos psykiater og yderligere 16 % i psykologbehandling. Denne fordeling korresponderer ikke med udsagn fra medarbejderne i interviewene, hvor psykolog og psykiater opleves som ikke-tilgængelige tilbud. Fx oplever med- arbejderne, at psykologhjælp ofte kun kan benyttes med en stor egenfinansiering fra borger, hvilket borger ikke har tilstrækkelige økonomiske ressourcer til. Dette kan dække over, at beho- vet i virkeligheden er endnu større, da man hyppigt oplever denne barriere som en begrænsning i igangsættelsen af indsats.
Derudover er livsstilstilbud og misbrugsbehandling de indsatser, som oftest benyttes på sund- hedsområdet. Dette stemmer overens med udsagn fra flere interviews, hvor det fremhæves, at målgruppen ofte har en usund livsstil og i mange tilfælde har et erkendt eller latent misbrug.
I en videre analyse af de indsatser, der benyttes på sundhedsområdet, er det yderligere blevet undersøgt, hvorvidt der er tale om en indsats eller en enkeltstående konsultation, og hvilket regi de tilbydes i. Her har vi kun informationer om, hvilket regi forløbene tilbydes i for 56 % af alle sager med en indsats på sundhedsområdet. Dette betyder, at vi ikke kan sige noget generelt om indsatserne på sundhedsområdet, men vi kan dog fremhæve nogle tendenser ud fra de sager, hvor der er information tilgængelig. Her ser vi, at forløb primært tilbydes i regionsregi. Det sam- me gælder enkeltstående konsultationer, som også primært foregår i regionsregi, omend prakti- serende læger benyttes i mere udpræget grad, end når der er tale om forløb.
Ses der nærmere på, hvilke konkrete indsatser der bliver gennemført som forløb i regionsregi, er der primært tale om psykiatriske behandlingsforløb. De forløb, der udbydes hos praktiserende læge, er derimod mere varierede. Som eksempler kan nævnes en borger, der er i et forløb mod håndeksem og en anden borger i ambulant antabusbehandling.
Ift. de enkeltstående konsultationer er der i regionsregi tale om eksempelvis røntgenundersøgel- ser og scanninger, mens der hos de praktiserende læger primært er tale om henvisninger til vi- dere behandling.
23%
17%
16%
16%
11%
10%
6%
0% 10% 20% 30%
Psykiater Livsstilstilbud Psykolog Misbrugsbehandling Genoptræning og kronikertilbud Andet Kognitiv terapi
20 15 14 14 10 9 5
I det ovenstående har vi hermed behandlet brugen af indsatser på de tre områder. I det følgende vil der blive gået mere i dybden med brugen af mentorer og støtte-/kontaktpersoner, som spiller en væsentlig rolle på beskæftigelsesområdet og på socialområdet.
I forhold til kombinationen af konkrete indsatser på sundhedsområdet, så er det kombinationen af psykolog og psykiater, der er den mest benyttede kombination (9 sager).
4.4.1 Brugen af mentorer og støtte-/kontaktpersoner – en gråzone mellem fagområder
Efter at have set på viften af indsatser inden for de tre områder, vil der i det følgende blive foku- seret på brugen af mentorer og støtte-/kontaktpersoner. Denne del vil være baseret på data fra sagsgennemgangen suppleret med indsigter fra interviews, hvori der er blevet spurgt direkte ind til brugen af mentorer og støtte-/kontaktpersoner.
I forbindelse med sagsgennemgangen har vi registreret, i hvilke af de 151 kontanthjælpssager der benyttes mentor eller støtte-/kontaktperson. Det skal i den forbindelse nævnes, at det er muligt, at én borger både har fået tildelt en mentor og en støtte-/kontaktperson, og vedkom- mende derfor vil tælle med i begge opgørelser. Andelen af sager der har fået tildelt en mentor, en støtte-/kontaktperson eller begge opsummeres i nedenstående tabel.
Tabel 3: Brug af mentorindsats og støtte-/kontaktperson i kontanthjælpsforløb (% af antal sager)
Indsats Mentor Støtte-/
kontantperson
Kombination
Andel i % 27 % 12 % 5 %
Kilde: Gennemgang af kontanthjælpssager, n=151 sager. Sagerne er indsamlet i okt. 2014 og der er analyseret på indsatser inden for de seneste 3 år, samt den planlagte fremadrettede indsats.
Analysen viser, at der benyttes mentor i 27 % af alle kontanthjælpssagerne (36 sager) og støtte- /kontaktperson i 12 % af sagerne (16 sager). Derudover er der i 5 % af sagerne (7 sager) givet både mentor og støtte-/kontaktperson.
I flere af vores interviews er det blevet påpeget, at det ikke er klart defineret, hvilke opgaver der skal løses af en mentor, og hvilke der skal løses af en støtte-/kontaktperson – der er dermed en gråzone mellem de to fagområder.
Det betyder, at i de tilfælde hvor det er uklart, hvem der skal løse opgaven, skal de koordineren- de medarbejdere selv vælge mellem mentor og støtte-/kontaktperson. I disse tilfælde påpeger medarbejderne i interviewene, at de primært vælger at benytte en mentor. Dette skyldes en række forskellige forhold. For det første er det væsentligt at påpege, at da støtte-/kontakt- personer som udgangspunkt tildeles via serviceloven, er det frivilligt om borgeren vil tage imod indsatsen. Mentorer tildeles derimod via LAB-loven, og dermed kan borgeren risikere sanktioner, hvis ikke han eller hun tager imod indsatsen. For det andet er mentorerne som regel tilknyttet beskæftigelsesområdet, hvorfor de koordinerende sagsbehandlere selv kan bevilge dem. For det tredje har mentorerne i flere kommuner kontor på jobcenteret, hvilket gør det nemmere for medarbejderne at koordinere med en mentor frem for en støtte-/kontaktperson.
Derudover afspejler fordelingen mellem mentor og støtte-/kontaktperson en konkret forhand- lingssituation mellem beskæftigelses- og socialforvaltningen, hvor der foregår en løbende diskus- sion om bevillinger. I interviewene fortæller medarbejderne, at den uklare skillelinje mellem mentor og støtte-/kontaktperson betyder, at der i visse sager foretages en konkret forhandling om, hvor mange mentortimer jobcenteret bevilliger, hvis socialforvaltningen til gengæld bevilliger et bestemt antal støtte-/kontaktpersontimer.
I undersøgelsen af de to indsatser har vi ligeledes undersøgt, i hvor mange af disse forløb der er fastsat et mål for indsatsen. Her ses der udelukkende på de sager, hvor der benyttes mentorer eller støtte-/kontaktpersoner. Sagsgennemgangen viser her, at der i omkring 2/3 af alle mentor- forløb er fastsat et mål med indsatsen. Dette gør sig derimod kun gældende i 5 ud af de 16 for-
