Danish University Colleges
Effekten af integrationsydelse på antallet af nyankomne asylansøgere En kritisk kommentar til arbejdspapiret ”The Welfare Magnet Hypothesis.”
Poulsen, Stinne Østergaard
Publication date:
2020
Link to publication
Citation for pulished version (APA):
Poulsen, S. Ø. (2020). Effekten af integrationsydelse på antallet af nyankomne asylansøgere: En kritisk kommentar til arbejdspapiret ”The Welfare Magnet Hypothesis.”. Paper præsenteret ved Samfund og Mangfoldighed.
General rights
Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.
• Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.
• You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain • You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal
Download policy
If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim.
Download date: 05. Jul. 2022
Notat
Effekten af integrationsydelse på antallet af ny- ankomne asylansøgere
En kritisk kommentar til arbejdspapiret ”The Welfare Magnet Hypothesis.”
I arbejdspapiret “The Welfare Magnet Hypothesis. Evidence From an Immigrant Welfare Scheme in Denmark” (Agersnap et. al 2019) for- søges effekten af den danske integrationsydelse på antallet af ny- ankomne migranter undersøgt. Forfatterne konkluderer, at undersø- gelsen påviser en isoleret, kausal effekt mellem henholdsvis
(gen)indførelse af integrationsydelsen og fald i antallet af migranter, der søger ophold i Danmark.
Dette notat er en kritisk kommentar til, hvorvidt forfatterne kan kon- kludere, som de gør, og dermed hvorvidt en kausal effekt mellem in- tegrationsydelse og antal nyankomne migranter overhovedet er på- vist. Notatet anfægter ikke den anvendte økonomiske metode, men derimod undersøgelsens indsigt i den praksis, der undersøges.
Der stilles altså ikke spørgsmålstegn ved om, der er regnet rigtigt, men derimod ved om der er regnet med de relevante tal? Og dermed om analysen i praksis overhovedet dokumenterer det, den påstår?
Nærværende notats påstand om falsifikation af arbejdspapirets kon- klusion rummer tre hovedpointer: 1) Antagelser om velfærdens ef- fekter på migranters destination bør undersøges ved brug af indrej- setal 2) Det er særdeles vanskeligt at isolere effekten af én lovæn- dring 3) I sammenligningen med de øvrige skandinaviske lande for at kontrollere for effekten af EU’s aftale med Tyrkiet forveksles sagsbe- handlingstider med effekt af integrationsydelsen.
NOTAT
Udarbejdet af:
Stinne Østergaard Poulsen Adjunkt
Center for Ledelse, Organisation og Samfund E: stip@via.dk
Dato: 16. januar 2020 1/5
2/5 Virker integrationsydelse som indirekte grænsevagt?
En række lande, heriblandt Danmark, har længe anvendt såkaldt ”indirect deterrence” (Gammeltoft-Han- sen 2017: 100) strategier, hvor stater i stedet for direkte at afvise adgang til asylsystemet, har anlagt for- skellige afskrækkelses-strategier med henblik på at fremstille levevilkårene for migranter så uattraktive som muligt i håbet om at migrantruterne går mod andre destinationslande. (Gammeltoft-Hansen & Tan 2017)
Strategierne blev intensiveret i forbindelse med den såkaldte flygtningekrise i Europa i efteråret 2015 og rummede både lovændringer, der forringede levevilkår og rettigheder for nyankomne flygtninge og kom- munikationsstrategier, bl.a. via kampagner på sociale medier, der havde til formål at visualisere modtager- landenes stramninger overfor migranter en route (Brekke & Thorbjørnsrud 2018). Strategierne kan samlet set siges at være udtryk for tesen om, at et højt niveau af velfærd virker som en magnet på migranter. Det er imidlertid en tese, der er særdeles vanskelig at be- eller afkræfte i en kompleks, globaliseret migrations- virkelighed, hvor mixed migration, komplekse individuelle navigationsstrategier og rygte- og rutedannelse er svære at undersøge, fastholde og dokumentere. Det betyder også, at det er særdeles vanskeligt at iso- lere og måle effekten af konkrete velfærdsændringer på et sådant komplekst og foranderligt migrations- landskab udgjort af en række sammenvævede push- og pull-faktorer.
1. Antagelsen om velfærdens effekter på migranters destination bør undersøges ved brug af indrej- setal
Hypotesen om at velfærd i Danmark udøver en magnetisk effekt på visse typer af migrantgrupper, især asylansøgere, præsenteres ofte i en bred forståelse af velfærd: Levevilkår på asylcentre, økonomiske ydel- ser, rettigheder (især til familieliv), sikkerhed og varighed i forhold til opholdstilladelsen. Den centrale anta- gelse i hypotesen er, at velfærdsniveau betyder noget for migranters valg af destinationsland. Hvis det skal undersøges, om ændringer i velfærdsniveau har en effekt på disse migrantgruppers indrejse, bør man se på brutto-indrejsetallet og ikke antal meddelte opholdstilladelser.
Brutto-indrejsetallet registreres og offentliggøres af Udlændingestyrelsen og rummer samtlige udlæn- dinge, der indrejser i Danmark og søger om asyl. En stor andel af disse personer får aldrig opholdstilladelse og optræder derfor ikke i øvrige statistikker eller registerdata. Antallet af meddelte opholdstilladelser vi- ser derimod, hvor mange der faktisk har fået ophold efter bestemmelserne i udlændingeloven, primært § 7.
Under tesens antagelser kunne man f.eks. forestille sig en stor gruppe af migranter, der oplever ikke-asyl- kvalificerende nød, (romaer fra Serbien, unge, fattige mænd fra Nord- og Vestafrika, civile fra Afghanistan, Somalia eller Irak, der flygter grundet den generelle sikkerhedssituation), som rejser til Danmark (og regi- streres i indrejsetallet), men som får afslag efter § 7 (og derfor ikke registreres i opholdstallet/register- data).
Anerkendelsesprocenten – altså hvor stor en andel af de indrejste, der får opholdstilladelse, varierer fra år til år og er afhængig af både sammensætningen af migrantgruppen og udlændingemyndighedernes prak- sis. De seneste år har Udlændingestyrelsens anerkendelsesprocent f.eks. varieret mellem 36% og 85%
(Udlændingestyrelsen 2018). Men tallene dækker over vidt forskellige asylansøgere med tilhørende for- skelligartet asylretlig praksis. F.eks. oplevede Danmark i 2018 en stigning på næsten 600% i antallet af personer fra Georgien, der søgte om asyl. Men da de danske myndigheder ikke fandt grundlag for at med- dele asyl, var anerkendelsesprocenten 0%, og dermed fik ingen georgiere opholdstilladelse – uanset den massive stigning i indrejsetallet. Det omvendte tilfælde er personer på flugt fra krigen i Syrien, hvor aner- kendelsesprocenten i flere år har været cirka 97%. Her er der stor sammenhæng mellem et højt indrejsetal og – med sagsbehandlingstidens forsinkelse – et højt antal meddelte opholdstilladelser (Udlændingesty- relsen 2018).
Hvis tesen om at velfærd, f.eks. økonomiske ydelser, udgør en magnetisk pull-faktor skal undersøges, giver det derfor udelukkende mening at se på brutto-indrejsetallet. Det er netop kun det tal, der vil vise
stigninger og fald i (asyl)migrationsstrømme mod Danmark, og som dermed kan anvendes i forsøget på at isolere og teste bestemte lovændringer. Anvendes antallet af meddelte opholdstilladelser derimod får man intet retvisende billede af ændringer i migrationsstrømme mod Danmark.
”Imellem” brutto-indrejsetallet og antal opholdstilladelser står udlændingeloven – og praksisændringer i dansk og international fortolkning af konventionerne – som et filter, der de seneste år har sorteret mellem 64% og 15 % fra af de migranter, der har søgt ophold i Danmark. Dermed kan effekten af en lovændring, f.eks. indførelse af integrationsydelse, på migrationsstrømme mod Danmark ikke undersøges ved brug af antal meddelte opholdstilladelser, da tallet intet siger om, hvor mange, der har søgt Danmark som destina- tionsland, men udelukkende fortæller hvor mange af de indrejsende migranter, de danske myndigheder vurderer har juridisk krav på beskyttelse.
Da arbejdspapiret ” “The Welfare Magnet Hypothesis” anvender antal meddelte opholdstilladelser i sin analyse af effekten af integrationsydelsen på (mere eller mindre frivillige) valg af destinationsland er den matematiske analyse derfor foretaget på baggrund af misvisende tal.
2. Vanskeligt at isolere en enkelt lovændring
Arbejdspapiret påpeger, at undersøgelsen i vidt omfang har isoleret effekterne af afskaffelse og genindfø- relse af integrationsydelse fra periodens øvrige lovændringer – og at resultaterne dermed viser en effekt af integrationsydelsen på migration. Som påpeget af Rockwoolfonden (2019) er perioden kendetegnet ved mange, hyppige og forskelligartede stramninger. Arbejdspapirets forfattere har i dagspressen svaret, at disse øvrige ændringer er mindre væsentlige eller kun målrettet særlige grupper, men f.eks. periodens mange stramninger vedrørende adgang til permanent ophold og statsborgerskab er målrettet hele grup- pen.
Det er især svært at betragte genindførelsen i 2015 som succesfuldt isoleret, uanset om der kontrolleres for syriske flygtninge eller ej. Alene i 2015 blev der, foruden genindførelse af integrationsydelsen, indført en kort og midlertidig opholdstilladelse for civile flygtninge og udskydning af retten til familiesammenfø- ring. Især fraværet af muligheden for at få sin familie i sikkerhed var en særdeles alvorlig ændring for mange flygtninge. I 2015 blev symbolske ændringer som smykkeloven og teltlejre i snevejr samtidig ek- spliceret af regeringen som stærke signaler i den førte kamp mod migranters valg af Danmark som desti- nationsland.
3. Sammenligning med de øvrige skandinaviske lande.
I arbejdspapiret argumenteres for, at der er kontrolleret for EU's aftale med Tyrkiet – der var en af grun- dene til at antallet af asylansøgere faldt kraftigt i Europa fra 2015 til 2016 – ved at sammenligne med de øvrige skandinaviske lande. Idéen er god: Kan vi se en forskel på indrejsetallet i Danmark sammenlignet med de øvrige skandinaviske lande, så må der være sket noget særligt i Danmark i 2015, der gør, at mi- granter vælger andre destinationslande – uanset aftalen med Tyrkiet, der må antages at have samme ef- fekt på hele Skandinavien. Igen anvendes opholdstal – og ikke bruttoindrejsetal – i arbejdspapiret, hvilket igen gør at undersøgelsen får øje på resultater, der ikke er meningsfulde i praksis.
Ved at se på opholdstal (altså færdigbehandlede og udstedte opholdstilladelser) ligner det, at Danmark
”topper” i 2015, mens de øvrige lande først ”topper” i 2016. Det ligner altså, at ændringer indført i 2015 i Danmark gør, at tilstrømningen til de andre lande fortsætter på højt niveau, mens den falder i Danmark.
Men den forsinkelse er ved nærmere eftersyn blot sagsbehandlingstid.
Hvis man sammenligner indrejsetal fra de 4 lande, kan man se, at i både Danmark, Finland, Sverige og Norge topper tilstrømningen af asylansøgere i 2015. Og i alle 4 lande falder tilstrømningen drastisk i 2016.
Det meget høje antal asylansøgninger skal jo behandles i de pågældende lande, og det giver en forsin- kelse, især i Sverige, så opholdstallene først ”topper” i 2016. Men det er jo opholdstilladelser til flygtninge, der ankom i 2015.
Hvis man vil undersøge migranters valg af destination viser indrejsetallene således ingen forsinkelse in- ternt i Skandinavien. I 2015 indrejste 162.877 asylansøgere i Sverige og i 2016 ”kun” 28.939. Til gengæld
4/5
steg den gennemsnitlige sagsbehandlingstid fra 229 dage i 2015 til 328 dage i 2016. Samme tendens kan konstateres i Norge: 31.150 søgte asyl i Norge i 2015, mens indrejsetallet faldt til 3.460 i 2016. Til gen- gæld steg den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i Utlendingedirektoratet fra 4 måneder i 2015 til 8 må- neder i 2016. (UDI 2019. Migrationsverket 2019)
Undersøgelsens påstand om, at tilstrømningen til Danmark falder i 2016 i kraft af integrationsydelsen, mens det øvrige Skandinavien først oplever et fald i 2017, er således ikke meningsfuld. Alle lande topper i 2015 og alle lande falder markant i 2016. Forsinkelsen skal findes i sagsbehandlingstider i de enkelte lande.
Afslutning
Hypotesen om velfærd (her integrationsydelsen) som magnet på migranter synes således ikke menings- fuldt testet i arbejdspapiret. En test af hypotesen fremstår overordnet set kun meningsfuld, såfremt der analyseres på bruttoindrejsetal – og såfremt der opstilles et design, der effektivt kan isolere én lovændring fra de øvrige lovændringer. Ingen af disse to præmisser synes overbevisende gennemført i undersøgelsen.
Dertil kommer at forsøget på, at kontrollere for EU's aftale med Tyrkiet ved at påvise, at alene Danmark
”topper” i 2015, mens det øvrige Skandinavien først oplever et fald i antal asylansøgere i 2017, modsiges tydeligt ved en simpel sammenligning af henholdsvis indrejsetal i 2015 og 2016. Arbejdspapiret forveksler her effekt af integrationsydelsen med forskellige sagsbehandlingstider hos udlændingemyndighederne i Skandinavien.
Effekten af genindførelsen af integrationsydelsen i 2015 på migranters valg af Danmark som destinati- onsland fremstår derfor ikke meningsfuldt undersøgt eller dokumenteret i arbejdspapiret. Arbejdspapirets konklusion må læses i lyset heraf.
Litteratur
Agersnap, Jensen og Kleven 2019: The Welfare Magnet Hypothesis. Evidence From an Immigrant Welfare Scheme in Denmark. NBER Working Paper No. 26454.
Brekke & Thorbjørnsrud 2018: Communicating borders – Governments deterring asylum seekers through social media campaigns. Migration Studies 2018.. 1-23.
Gammeltoft-Hansen 2017: Refugee policy as “negative nation branding”: the case of Denmark and the Nordics. DIIS: Danish Foreign Policy Yearbook 2017. 99-126.
Gammeltoft-Hansen & Tan 2017: The End of the Deterrence Paradigm? Future Directions for Global Refu- gee Policy. Journal of Migration and Human Security. Volume 5 Number 1. 28-56.
Migrationsverket 2019: Inkomna ansökningar om asyl 2014/2015/2016. https://www.migrationsver- ket.se/Om-Migrationsverket/Statistik/Asyl.html
Migri 2019: Statistics. International Protection. https://statistik.migri.fi/index.html#decisions?l=en
Rockwoolfonden 2019: Kommentar om velfærdsydelser og indvandringen til Danmark.
https://www.rockwoolfonden.dk/kommentarer/kommentar-om-sammenhaengen-mellem-velfaerdsydel- ser-og-indvandring-til-danmark/
UDI 2019: Asylum applications lodged in Norway by Citizenship 2014/2015/2016.
https://www.udi.no/en/statistics-and-analysis/statistics/?year=0&filter=0&page=3
Udlændingestyrelsen 2018: Tal og fakta på udlændingeområdet 2018.
