Forslag til indførelse af en kørselsafhængig vejafgift (kava)

(1)

Samfundsøkonomen nr 2. April 2008 Forslag til indførelse af en kørselsafhængig vejafgift (kava) 27

■ ■ ■

Note 1 Se http://www.trafikministeriet.dk/sw17092.asp

Note 2 Sandmo (2000) skriver: “The first clear statement of what is nowadays referred to as the marginal cost of public funds was provided by Pigou (1928; 1947: 34), who wrote:

Where there is indirect damage, it ought to be added to the direct loss of satisfaction invol- ved in the withdrawal of the marginal unit of resources by taxation, before this is balanced against the satisfaction yielded by the marginal expenditure.” Med hensyn til behovet for at tage de provenumæssige og fordelingsmæssige virkninger med i betragtning skriver Sandmo (2000): “This point was also realized by Pigou (19281947: 32-33): ...a government may pro- perly engage in larger expenditures (1) the less even is the distribution of income among its citizens and (2) the more progressive is the revenue-raising scheme that it decides to employ.“

direkte afhænger af de omkostninger, trafikanter påfører andre trafikanter og samfundet i øvrigt, og at en sådan afgift i givet fald fastsættes også ud fra skatteprovenumæssige og fordelingsmæssige hensyn.

Udfordringerne

Trafikpolitikken er et område, hvor der er et særligt behov for rettidig omhu fra vore politikere.For det første, fordi trængsel i de kommende år vil blive et stærkt stigende problem, dels på grund af stigende trafik, dels fordi kapaciteten både på vejnettet og på banenettet er tæt på kapacitetsgrænsen.For det andet, fordi der typisk går lang tid fra at der træffes en politisk beslutning om øgede investeringer i transportinfra- struktur til kapaciteten rent faktisk forøges.For det tredje, fordi de seneste års tekniske udvikling ikke alene gør det muligt at forhindre en pro- gressivt stigende trængsel, men også for at opnå provenumæssige, for- delingsmæssige og miljømæssige mål mere effektivt end med eksisterende skatteinstrumenter. Og endelig,for det fjerde, fordi Danmarks skattesystem på trafikområdet risikerer at bliver undermineret af beslutninger, som danske politikere har begrænset indflydelse på, fordi de følger af tiltag på EU niveau.

For at starte med det fjerde punkt. Givet de værdier, der i øvrigt ligger til grund for dansk skatte-, omfordelings- og miljøpolitik, kan man meget vel argumentere for at den i sammenligning med andre lande i Europa meget høje bilbeskatning har været hensigtsmæssig. Den har begrænset trængselsomkostninger og miljøbelastning af biltrafikken i forhold til lande vi kan sammenligne os med. Og desuden har den haft betydelige provenumæssige og omfordelingsmæssige virkninger, der kun med store administrative og allokeringsmæssige omkostninger ville kunne have være opnået med andre skatteinstrumenter. Men der er imidlertid flere grunde til nu at ændre dansk bilbeskatning. Det er velkendt at den høje registeringsafgift er grunden til at danske biler i gen- nemsnit er langt ældre end biler i lande vi normalt sammenligner os med, og at vi i Danmark har uforholdsmæssigt høje omkostninger til at vedligeholde vores bilpark. Det er derimod mindre kendt at det danske afgiftssystem bevirker, at brugte biler, der importeres fra andre EU- lande, bliver pålagt en relativt set langt højere registreringsafgift end nye biler. Hvis disse afgiftsregler blev underkendt ved domstolene som stridende med EU's regler, der har til formål at sikre lige konkurrencevil-

Forslag til indførelse af en kørselsafhængig vejafgift (kava)

Indledning

Befolkningen pendler længere, flere får bil, og erhvervslivets transporter varer længere. Befolkning og erhvervsliv oplever samtidig længere og længere køer på vejene. Omkostninger for bilisterne i Hovedstads- området som følge af trængsel er for 2001 blevet skønnet til ca 6 mia kr.¹Siden er disse omkostninger steget kraftigt. Dette er langt hen ad vejen udtryk for at det går godt med dansk økonomi, men også for at vi i brugen af vores transportsystem er tæt på kapacitetsgrænsen.

Samtidig med at der er kommet et stærkt fokus på transport som en af de mest betydelige kilder til CO2 udledning.

Økonomer har siden Pigou argumenteret for, at trafikanter skulle betale de fulde samfundsmæssige omkostninger ved transport. Men først de seneste år er det med anvendelse af GPS teknologi blevet teknisk muligt at differentiere beskatningen af brugen af en given vejstrækning i forhold til de faktiske trængsels- og miljøomkostninger. Ved at gøre beskatningen højest i spidsbelastningsperioder og på de vejstrækninger, hvor trafikken er størst i forhold til kapaciteten, sker der en udjævning af trafikken over døgnet og over vejnettet således at trængslen for- mindskes. Indførelse af kørselsafhængige vejafgifter med en samtidig udbygning af den kollektive trafik vil desuden på sigt kunne reducere CO2 udledningen og desuden gøre det muligt mere effektivt at vareta- ge de formål med hensyn til skatteprovenu og indkomstomfordeling,² som i dag tilgodeses med det eksisterende skattesystem.

Med denne artikel vil vi først og fremmest argumentere for at vi i Danmark, som det er sket i Holland, træffer en principbeslutning om over en længere periode at omlægge registreringsafgiften, der er en afgift på bilejerskab, til en kørselsafhængig vejafgift, der helt anderledes

Kava er et middel til at begrænse trængslen og miljøbelastningen, og til at effektivisere skatteindkrævning. Det er et system Pigou allerede i 1928 gjorde sig til talsmand for, og som udviklingen af GPS og mobiltelefoni nu gør mulig.

■ Knud Jørgen Munk

Professeur Invité, Université catholique de Louvain

■ Otto Anker Nielsen Professor, DTU-Transport

(2)

kår på det indre marked, ville det resultere i stærkt øget import af brugte biler og en kraftig reduktion af indregistreringen af nye biler i Danmark. Dette ville kraftigt reducere provenuet fra registreringsafgiften og give anledning til så store administrative omkostninger, at det ville gøre det umuligt at opretholde registreringsafgiften i sin nuværen- de form. Desuden pågår der i EU et udredningsarbejde med henblik på en harmonisering af beskatning af transport i EU (se CEC 2006). Når resultaterne af dette arbejde bliver udmøntet i bindende direktiver vil det sætte det danske bilbeskatningssystem yderligere under pres.

En hurtig afvikling af registreringsafgiften som følge af pres fra EU vil ikke alene få alvorlige skatte- og omfordelingsmæssige konsekvenser, men vil også få alvorlige negative konsekvenser for trængslen på vore veje og for miljøet. Alvoren af denne trussel følger af den stigende trængsel, og at det vil tage lang tid at øge transportkapaciteten. Op til den kapacitet de er designet til at kunne klare, er der relativt begræn- sede trængselsproblemer på vore veje. Men når kapacitetsgrænsen overskrides, fører trængsel relativt hurtigt til at den samlede trafik- mængde reduceres til langt under kapacitetsgrænsen, fordi trafikken i spidsbelastningsperioder simpelthen går i stå. Dette er velkendt blandt trafikforskere, men der er en klar tendens til at politiske beslutningsta- gere alligevel først handler, når kapacitetsgrænsen er tæt på at være overskredet. Derfor: Hvis danske politikere først handler når problemer- ne for alvor opstår, vil vi mange år i fremtiden skulle leve med eskale- rende trængselsproblemer på vore veje.

Sammenhængen mellem optimal prisfastsættelse og optimale infrastrukturinvesteringer

Spørgsmålet om prisfastsættelse på transport og investeringer i trans- portinfrastruktur kan ikke skilles ad. På den ene side afhænger de marginale trængsels- og miljøomkostninger af vejnettets størrelse og pla- cering; på den anden side afhænger vejnettets optimale udformning af den pris bilisterne skal betale for at benytte det. Det kommissorium som Infrastrukturkommissionen i sin tid fik af Regeringen, var derfor problematisk ved at udelukke løsninger, der indebar en forøgelse af prisen for brug af transportinfrastrukturen. Resultatet af Infrastruktur- kommissions arbejde er derfor ikke egnet som grundlag for overordne- de politiske beslutninger om transportinfrastrukturinvesteringer.

Infrastrukturkommissions rapporter³indeholder intet om hvorledes bilisterne i fremtiden skal betale for de trængselsomkostninger og for de miljøomkostninger, de påfører samfundet, herunder for det store CO2 udslip. En øget beskatning af transport vil imidlertid, hvad enten det er for at begrænse trængslen eller CO2 udledningen, medføre en reduktion i behovet for investeringer i udvidelse af vejnettet og øge behovet for investeringer i kollektiv transport. Dette må der naturligvis tages hensyn til ved planlægningen af vores fremtidige transportinfra- struktur.

De direkte og indirekte samfundsmæssige fordele ved indførel- se af en kørselsafhængig vejafgift (kava)

Det er i dag som nævnt teknisk muligt at graduere betaling for vej- transport i tid og rum i forhold til de omkostninger den enkelte bilist påfører resten af samfundet, samt efter bilens karakteristika og formå- let med kørslen. Denne teknologi, som har været under udvikling i en årrække, ikke mindst med bidrag af danske ingeniører, er baseret på GPS modtagere og mobiltelefoni, d.v.s. en teknologi, som de fleste dan- skere på anden måde er fortrolige med. Der er en vis forvirring med hensyn til hvad man skal kalde denne teknologi. Vi vil slå til lyd for at vi lægger os fast på at kalde det en ”kørselsafhængig vejafgift” (kava).

Ordet ”roadpricing”, som har været brugt i denne forbindelse, er ikke dansk og desuden mindre sigende, med det resultat, at der i den offentlige debat ikke foretages en klar sondring imellem kørselsafhængige vejafgifter og bompenge. Dette er uheldigt, da bompenge i dansk sam- menhæng, ligesom registreringsafgiften, er et forældet system til at reducere trængsel, og specielt belastningen af miljøet.

En kava vil give en direkte fordeli form af en reduktion af trængsel og miljøbelastning, hvis trafikanterne kommer til at betale de fulde sam- fundsmæssige omkostninger, der er forbundet med deres brug af vejnettet. En optimal kava vil imidlertid derudover give en indirekte fordel ved at effektivisere skattesystemet, så det mere effektivt tilgodeser provenumæssige og omfordelingsmæssige hensyn end det er muligt med de eksisterende skatteinstrumenter, herunder registreringsafgiften og indkomstskatten. Indførelse af en optimal kava vil således være forbundet med hvad der i den miljøøkonomiske litteratur er blevet kaldt en ”dobbelt-dividende” (se Munk 2000 og Munk 2008).

En kava vil ved at stimulere arbejdsudbuddet indebære en mere effektiv indkrævning af et givet skatteprovenu. Der er to grunde til dette: For det første ved at reducere trængslen uanset transportformål (fritidskør- sel, pendling, erhvervskørsel). For det andet vil en differentieret afgift, hvor fritidskørsel beskattes med en relativt høj sats og pendling med en relativt lav sats, også stimulere arbejdsudbuddet. En høj pris på fritids- kørsel vil gøre fritid mindre attraktiv, og en relativ lav pris på pendling vil gøre det mere attraktivt at påtage sig et arbejde. For USA, hvor beskatningsniveauet er væsentligt lavere end i Danmark, er værdien heraf blevet estimeret til at være af samme størrelsesorden som de direkte fordele ved reduktion af trængslen (se Peary og Bento 2001) . Givet at vi har et meget højere beskatningsniveau end i USA vil denne dobbelt-dividende i Danmark alt andet lige være af større betydning end i USA.

Hvorledes en vejafgift skal moduleres for at opnå fordelingsmæssige formål er naturligvis et spørgsmål politikere med forskelligt partipolitisk tilknytningsforhold kan forventes at ville besvare forskelligt, selv ud fra de samme faktuelle præmisser. Imidlertid vil der formodentligt kunne etableres en bred forståelse for at den omfordelingseffekt, der er opnå- et igennem den høje og progressive danske registreringsafgift, mere

■ ■ ■

Note 3www.infrastrukturkommissionen.dk

(3)

Samfundsøkonomen nr 2. April 2008 Forslag til indførelse af en kørselsafhængig vejafgift (kava) 29 effektivt vil kunne opnås igennem en ekstra afgift på kørsel med store,

dyre og stærkt forurenende biler.

Den af Regeringen nys nedsatte Skattekommission har som formål at udarbejde forslag til reform af det danske skattesystem med henblik på at reducere skatten på arbejdsindkomst og desuden understøtte Regeringens målsætninger på klima- og energiområdet. Det synes i denne sammenhæng særdeles relevant ikke alene at overveje en omlægning af registeringsafgiften til en kava, men også en forøgelse af bilbeskatningen med henblik på at reducere CO2 udslippet og trængsel.

En evaluering af en sådan omlægning kræver imidlertid et betydeligt empirisk arbejde med opbygning af såkaldte Computable General Equilibrium (CGE) modeller (se Munk 2003) med tilhørende databaser (se Mulalic og Munk 2006 og Danmarks Statistik 2005). Det vil også være nødvendigt at estimere hvorledes bilister reagerer på sådanne afgifter (se Nielsen 2004 og Rich og Nielsen, 2007).

Hvorfor indføre en kava i Danmark før andre lande?

Vi vil afsluttende forholde os til et spørgsmål som måske mange vil stille sig: Hvorfor vil det være relevant at indføre en kava i Danmark før lande, hvor der er langt større trængsel, og hvorfor ikke benytte et bompenge- system? Vi vil her fremføre tre hovedargumenter for at indføre en kava i Danmark før andre lande. Det første og måske væsentligste argument er det generelt høje skatteniveau, og behovet for at erstatte høje afgifter baseret på ejerskab med afgifter på brug i stedet. Dernæst har Danmark et bilbeskatningssystem, der allerede tilgodeser skatteprovenumæssige og fordelingsmæssige hensyn, hvilket gør det politisk relativt nemt at opnå den dobbelt-dividende, som et system af kørselsafhængige vejafgifter giver mulighed for. Da de administrative omkostninger ved implementering af et sådant system er ganske høje er det vigtigt at der blandt danske bilister kan forventes en relativ høj ”complience”. Endelig besidder Danmark ingeniørmæssige kompetencer på området, der vil muliggøre en teknisk effektiv implementering og måske en realisering af en ”first mover advantage", som på vindmølle området.

Mens prissætningen i et kava-system kan tilnærmes forholdsvist tæt til de marginale samfundsmæssige omkostninger, så er det vanskeligt at opnå det samme med bompengeringe. Grunden hertil er, at bilture inden for ringen og uden for ringen ikke prissættes, mens ture, der krydser ringen betaler samme beløb uanset om der er talte om korte eller lange ture. Det medfører at betalingen for de vejsegmenter, der ligger langs ringen er mange gange større end den marginale samfunds- mæssige omkostning ved at benytte disse vejsegmenter, mens der for andre vejsegmenter ikke er nogen betaling. Dette medfører risiko for uhensigtsmæssige adfærdsændringer som følge af at bilisterne søger at undgå betaling, f.eks. ændrede destinationsvalg for indkøbsture og omvejsture uden om ringen. I heldige tilfælde kan man designe en ring og et betalingssystem der er samfundsøkonomisk rentabelt, men resultatet vil som regel ligge langt fra det optimum, der kan opnås med et kava. I Hovedstadsområdet tyder meget på, at omkostningerne ved

etablering og drift af en bompengering ikke vil kunne dækkes af betalingen af bompenge, dvs etablering af en bompengering ikke vil kunne bidrage til at nedbringe andre skatter (Larsen & Nielsen, 2008). Disse analyser bekræfter tidligere beregninger foretaget for Institut for Miljøvurdering.

Skitse til handlingsplan

Set fra en fagøkonomisk synsvinkel er spørgsmålet om hvad provenuet fra en kava skal bruges til irrelevant. Justering af skatter og offentlige investeringer, som følge af indførelse af kørselsafhængige vejafgifter (herunder en reduktion af registreringsafgiften), skal ud fra et sådant synspunkt fastlægges på grundlag af effektivitets- og fordelingsmæssi- ge hensyn, uanset hvor pengene kommer fra. Spørgsmålet om hvordan provenuet bruges, er imidlertid af den største betydning for opnåelse af politisk og folkelig opbakning til en sådan reform. Det er derfor vigtigt, at indførelse af en kava sker som del af en samlet pakke for klart at vise hvilke konsekvenser en sådan reform vil få for andre skatter og for det offentlige forbrug, naturligvis specielt på transportområdet. En pak- keløsning med tiltag indenfor en 3-10 års tidshorisont, som det ud fra dette synspunkt ville være relevant for økonomer i samarbejde med trafikingeniører at regne på, bør omfatte følgende:

■ Indførelse, først i hovedstadsregionen, men gradvis i hele landet af en kava, først moduleret ud fra trængselsomkostninger og miljøbelastnin- gen, samt faren for tab af liv og helbred, men i takt med afviklingen af registreringsafgiften, også baseret på skatteprovenumæssige og forde- lingsmæssige hensyn,

■ Gradvis afvikling af registreringsafgiften således at bilejere ikke påfø- res urimelige kapitaltab,

■ Beregning af befordringsfradraget for bilkørsel i indkomstskatten på grundlag af informationer fra kava-systemet,

■ Udbygning af den kollektive trafik i Hovedstadsområdet, i Østjylland og i de store provinsbyer, og af fjernbaner i takt med at efterspørgslen efter kollektiv transport stiger som følge af indførelse af en kava.

Desuden i de tilfælde hvor subsidier til den kollektive transport har været begrundet med at de ville begrænse trængslen på vejnettet, fjer- nelse af disse subsidier,

■ Udbygning af vejnettet i hovedstadsområdet og omkring de store provinsbyer under hensyn til det reducerede behov for vejinvesteringer som følge af reduktionen og udjævningen af trafikken efter indførelse af en kava,

■ Øgede transportinfrastrukturinvesteringer i landdistrikterne i takt med det som følge af afviklingen af registreringsafgiften stigende behov, samt reduktion og omlægning af den kollektive transport i takt med ændringen i efterspørgslen herfor,

■ Fordeling af provenuet fra kørselsafhængige vejafgifter til stat og kommuner ud fra hensynet til at gøre reformen politisk acceptabel,

■ Under alternative antagelser om kava’ens størrelse, beregning af hvor stor en nedsættelse af indkomstskatten ovennævnte tiltag vil kunne resultere i.

(4)

Det vil desuden være relevant med en 10-30 årig tidshorisont, at fore- tage beregninger af hvad en sådan reform vil betyde for lokalisering af boliger og virksomheder, og dermed for den fysiske planlægning og for store trafikinvesteringer under alternative antagelser om stigningen i prisen på energi og reduktionen i behovet for transport som følge af forøget anvendelse af IT teknologi til kommunikation.

Det vil også det være relevant at overveje om en sådan reform, som et led i en øget satsning på intelligente trafiksystemer (ITS) til styring af parkering, signalanlæg, kørselsvejledning, m.v., vil kunne retfærdiggøre offentlige tilskud til investeringer i den teknologi, det vil være nødven- digt at videreudvikle med henblik på teknisk at implementere GPS- baserede kørselsafhængige vejafgifter i Danmark (således at Danmark på dette område som på vindmølleområdet kan opnå en ”first mover advantage”).

Endelig vil det også være relevant at overveje hvorledes danske beslutninger på dette område kan koordineres med beslutninger indenfor EU, herunder om udenlandsk registrerede bilers brug af det danske vejnet og om hvorledes forskelle i miljømæssige og fordelingsmæssige præfe- rencer kan afspejles i forskelle i nationale kava’er.

Konklusion

Vi har i denne artikel argumenteret for at der i Danmark, som det er sket i Holland, træffes en politisk principbeslutning om over en årrække at indføre et GPS-baseret system af variable kørselsafgifter samtidigt med at der sker en gradvis afvikling af registreringsafgiften. Vi foreslår desuden igangsat et udredningsarbejde med inddragelse af såvel øko- nomisk og teknisk ekspertise om hvorledes en sådan principbeslutning skal udmøntes i praksis, herunder hvilke justeringer der skal foretages med hensyn til investeringer i vejnettet og med hensyn til udbygningen af den kollektive transport.

■ ■ ■

Referencer

CEC (2008), Preparation of an impact assessment on the internalization of external cost:

Consultation Document

Danmarks Statistik (2005), Environmental Accounts for Denmark (NAMEA).

Mulalic, I. & Munk, K. J. (2006), The structure of the SAM-DK: Social Accounting Matrix for Denmark, Project Incidence Analysis, Aarhus University.

Munk, K. J. (2000),"Administrative costs and the double dividend", Working Paper, EPRU, University of Copenhagen.

Munk, K .J. (2003), Computable general equilibrium models and their use for transport policy analysis, Report 4, Danish Transport Research Institute.

Munk, K. J. (2008), Evaluation of the introduction of road pricing using a CGE model, i Road pricing, the Economy and the Environment, Jensen-Butler, B. Sloth, M.M. Larsen og O.A.

Nielsen, eds., Springer-Verlag

Larsen, Marie & Nielsen, Otto Anker. Road Pricing in Copenhagen – improving and optimi- zing system design. Submitted for Proceeding of the Institute of Civil Engineers – Transport (ISI journal). Special Issue Road User Charging. Submitted (ISI)

Nielsen, O.A. (2004). Behavioural responses to pricing schemes: Description of the Danish AKTA experiment. Journal of Intelligent Transportation Systems. Vol. 8(4). Pp. 233-251.

Taylor & Francis

Parry, I.W.H and A. Bento (2001), “Revenue recycling and the welfare effects of road pricing”, Scandinavian Journal of Economics, 102, 645-671.

Pigou, A. C. (1928), A Study in Public Finance. London: Macmillan. 3rd Edition, 1947.

Rich, J. & Nielsen, O.A. (2007). A socio-economic assessment of proposed road user charging schemes in Copenhagen. Transport Policy, No 14, pp.330-345, Elsevier

Sandmo, A. (2000), Public economics and the environment, Oxford University Press, Oxford.