I denne rapport præsenteres en evaluering af udbredelsen og implementeringen af Housing First-tilgangen i Danmark. Evalueringen er foretaget i tilknytning til satspuljeprogrammet ’Ud-bredelsen af Housing First på hjemløshedsområdet i Danmark’ I det følgende introduceres baggrunden for programmet og evalueringens fokus. Derefter gennemgås rapportens struktur, med henvisning til de kapitler, hvor greb og løsninger til at styrke implementeringen af Housing First er identificeret.
1.1 Baggrund og formål
Siden Hjemløsestrategien i 2009 har Socialstyrelsen i samarbejde med en række kommuner arbejdet på at udvikle hjemløshedsindsatserne i Danmark ud fra Housing First-tilgangen. I Hou-sing First-tilgangen er grundprincipperne en tidlig stabilisering af boligsituationen samtidig med, at der gives en intensiv og fleksibel social støtte, der er tilpasset borgerens støttebehov. Den tidlige boligløsning kombineret med den sociale støtte er ifølge Housing First-tilgangen afgø-rende for, at borgeren kan komme ud af hjemløshed, idet den ustabile boligsituation i sig selv udgør en væsentlig barriere for, at en recovery- og forandringsproces kan finde sted. Kernen i Housing First-tilgangen er, at borgere tilbydes en permanent boligløsning for at skabe forud-sætning for, at der samtidig kan etableres en støtterelation og gives en specialiseret social støtte, som kan medvirke til en stabilisering af boligsituationen for borgeren og til at styrke borgerens øvrige livssituation.
Housing First-tilgangen og de evidensbaserede bostøttemetoder, CTI, ICM og ACT har været anvendt i en række tidligere indsatsprogrammer og projekter, herunder ’Hjemløsestrategien’
og ’Implementerings- og forankringsprojektet’ (Rambøll & SFI, 2013; Benjaminsen m.fl., 2017).
Udbredelsen af Housing First forløb fra medio 2016 til 2019, og programmet lå således i for-længelse af Implementerings- og forankringsprojektet. Formålet med Udbredelsen af Housing First har generelt været ”medvirke til at nedbringe hjemløsheden i Danmark gennem en fortsat og udvidet indsats for at udbrede og forankre Housing First princippet og de evidensbaserede bostøttemetoder Critical Time Intervention (CTI), Intensive Case Management (ICM) og Asser-tive Community Treatment (ACT) i kommuner og på § 110 boformer”.1
Programmet har haft løbende optag af kommuner i projektperioden fra medio 2016 til 2019, hvor 32 kommuner og enkelte § 110-boformer har deltaget i programmet i en kortere eller længere periode. Den konkrete understøttelse af det lokale implementeringsarbejde er sket gennem et tæt samarbejde med Socialstyrelsens rådgivningsfunktion på hjemløshedsområdet efter aftale med den enkelte kommune eller boform og med afsæt i kommunernes lokale kon-tekst og organisering samt omfanget af borgere i hjemløshed. Det har været muligt for kom-muner og boformer at indgå i programmet i hele eller dele af programperioden. Der er en del af kommunerne, der har været tilknyttet samarbejdet med Socialstyrelsen og modtaget proces-støtte i en del af perioden, mens andre kommuner har deltaget i samarbejdet gennem hele perioden. Ud over § 110-boformer, som har været involveret i samarbejdet som en del af sam-arbejdet med kommunerne generelt, har to § 110-boformer indgået i programmet gennem en selvstændig aftale med Socialstyrelsen.
1 https://socialstyrelsen.dk/projekter-og-initiativer/voksne/udbredelse-af-housing-first
Evalueringsrapporten tegner en status for implementeringen af Housing First-tilgangen på tværs af kommunerne med fokus på, hvilke faktorer og forhold der henholdsvis fremmer og hæmmer den gode implementering af Housing First-tilgangen. Der er i rapporten lagt vægt på at afdække både løsningsmuligheder og barrierer, og der gives undervejs i rapporten eksem-pler på, hvordan de udfordringer, der har gjort sig gældende i en del kommuner, er blevet håndteret i andre kommuner, hvor der har været en stærkere implementering af indsatsen.
1.2 Rapportens struktur
Ud over rapportens indledning og kapitel 2 om metode og data består rapporten af seks kapit-ler. I kapitel 3 præsenteres Housing First-modellen i form af modellens værdigrundlag og ker-nekomponenter. I kapitel 4 gennemgås den tidligere brug af Housing First-tilgangen i Danmark med udgangspunkt i resultater og erfaringer fra Hjemløsestrategien, Implementerings- og for-ankringsprojektet og de øvrige indsatsprogrammer, der har været baseret på Housing First-tilgangen.
I kapitel 5 gives der en overordnet status for implementeringen af Housing First på tværs af de kommuner, der har deltaget i programmet. Der sondres i kapitlet mellem kommuner med en stærk implementering af Housing First-tilgangen, kommuner med en delvis implementering og kommuner med en begrænset implementering af Housing First-tilgangen.
Kapitel 6 og 7 belyser de to helt centrale kernekomponenter i Housing First, nemlig henholdsvis de evidensbaserede bostøttemetoder og boligdelen. I kapitel 6 afdækkes brugen af de evi-densbaserede bostøttemetoder CTI, ICM og ACT, hvor der blandt andet ses på erfaringerne i de kommuner, der kun benytter én af metoderne, sammenholdt med kommuner, der benytter mere end én metode, hvor der blandt andet ses på, hvordan brugen af flere af metoderne giver en bedre mulighed for at differentiere den sociale støtte ud fra kompleksiteten af borgernes støttebehov. Der ses også på forhold omkring støtteindsatsens kapacitet og dækningsgrad i målgruppen.
Kapitel 7 omhandler boligdelen og kommunernes udfordringer med og muligheder for at skaffe boliger til indsatsen. Der ses på udfordringerne i en del kommuner med, at der mangler syste-matiske procedurer for at skaffe boliger til indsatsen, ligesom der også ses på erfaringerne fra de kommuner, der har gode erfaringer med allokeringssystemer og samarbejdsaftaler med boligorganisationerne. Dermed gives der eksempler på, hvordan en kommune kan gribe arbej-det med at skaffe boliger til borgere i hjemløshed an, samtidig med at kapitlet også peger på de samfundsmæssige barrierer og udfordringer af mere strukturel karakter, der har indvirknin-gen på mulighederne for at skaffe boliger til borgere i hjemløshed.
I kapitel 8 belyses samspillet mellem indsatsens kernekomponenter, samtidig med at kapitlet belyser betydningen af organiseringen og samarbejdet mellem de relevante aktører rundt om indsatsen. Der gives eksempler på, hvordan kernekomponenterne og organiseringen gensidigt understøtter hinanden i den vellykkede implementering, mens der også gives eksempler på, hvordan udfordringer i implementeringen af indsatsens kerneelementer eller barrierer omkring organiseringen omvendt hæmmer forankringen af Housing First-tilgangen. Endelig ses der i kapitlet også på kompetencedelen og på betydningen af ledelse og styring for at sikre en suc-cesfuld implementering.
Samtidig med, at barrierer og udfordringer ved at implementere Housing First-tilgangen afdæk-kes i rapporten, er der i kapitlerne 5, 6, 7 og 8 lagt særlig vægt på at fremdrage de gode ek-sempler på mulige løsninger af disse udfordringer og barrierer, som har kunnet identificeres på tværs af kommunerne. Analyserne har således også en handlingsanvisende karakter, således at en kommune, som oplever et behov for at styrke implementeringen af Housing First-tilgan-gen, kan lade sig inspirere af eksempler og mulige løsninger på, hvordan de forskellige udfor-dringer kan håndteres.