Hvorfor bruger kommunalpolitikerne mere tid?

Der kan være flere forklaringer på, hvorfor kommunalpolitikerne bruger stadig mere tid på det kommunalpolitiske arbejde. En oplagt forklaring er, at opgavemængden i kommunerne stiger over tid (Knudsen 2004). Der er empiri, der underbygger denne forklaring. De kom-munale enheder var uændret imellem 1970 og 1995, og det taler for, at det øgede tidsforbrug kan tilskrives en generelt stigende arbejdsbyrde som følge af en løbende udbygning af den decentrale opgavevaretagelse i kommunerne og en større kompleksitet i opgavevaretagelsen.

På baggrund af undersøgelsens data vil denne generelle konklusion blive søgt udbygget og nuanceret. I det følgende analyseres det i hvor høj grad udviklingen i tidsforbruget kan forklares af henholdsvis kommunesammenlægningsprocessen, overflytningen af opgaveom-råder og stigende kommunestørrelse.

Ser vi først på kommunesammenlægningsprocessen, så kan det tænkes, at den proces, der er forbundet med at lægge to eller flere kommuner sammen til én, i sig selv kan medføre en øget arbejdsbyrde for kommunalpolitikerne. Hvis dette er tilfældet, vil kommunalpolitike-re i sammenlagte kommuner arbejde mekommunalpolitike-re end kommunalpolitikekommunalpolitike-re i ikke-sammenlagte kommuner. Tabel 4.2 viser, om det forholder sig sådan:

Tabel 4.2 Arbejdsmængde opgjort efter sammenlægning¹ Procent Kommunetype/ 1 Borgmestre er ekskluderet fra sammenligningen.

En test viser, at der ikke er nogen statistisk signifikant sammenhæng mellem de to typer af kommuner⁷. Der kan således ikke umiddelbart på baggrund af undersøgelsens data føres be-vis for, at der er en større arbejdsmængde i de kommuner, der er blevet lagt sammen frem for i de kommuner, der er uændrede. Det er dog ikke det samme som, at hypotesen uden videre kan forkastes. Der er en sammenhæng mellem størrelsen af en kommune, og hvorvidt den er blevet til som følge af en sammenlægning eller ej. Således er mange af de største kommuner som eksempelvis Odense, Århus og København, og de mindste kommuner som eksempelvis Læsø, Fanø og Vallensbæk uændrede i forhold til inden strukturreformen. Det kan betyde, at den effekt på arbejdsmængden, der blev påvist som følge af kommunestørrelse, kan være en bagvedliggende effekt, der undertrykker effekten af, om kommunen er sammenlagt eller ej.

Dette kan undersøges ved at se på, om der er forskel mellem sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner inden for forskellige grupper af indbyggertal. Tabel 4.3 viser de re-levante statistiske test for en sådan undersøgelse.

7 Det testes ved en gammatest, hvor gamma = -0,077 og p = 0,131.

Tabel 4.3 Sammenhæng mellem sammenlægning og arbejdsmængde opdelt efter

1 Sammenhængen er testet ved en gammakorrelation. En positiv værdi betyder, at arbejdsmængden er højere i sammenlægningskommuner, mens en negativ betyder, at arbejdsmængden er mindre.

Det viser sig, at der stadig ikke er statistisk signifikant sammenhæng mellem sammenlægning og arbejdsmængde inden for nogen gruppe af indbyggertal. Stærkest effekt er der i de mel-lemstore kommuner. Effekten her er svag til moderat og kun lige akkurat ikke signifikant.

Det kan således ikke påvises, at arbejdsmængden er større i de nyligt sammenlagte kommu-ner. Der kan være flere forklaringer på dette. En oplagt forklaring er, at der er gået mere end to år efter sammenlægningen blev gennemført, det er mere end tre år siden sammenlæg-ningsudvalgene trådte sammen, og det er næsten fem år siden, reformen blev besluttet. Dette kunne indikere, at ekstraarbejdet ved sammenlægning og koordinering af flere forvaltninger er overstået. En anden forklaring er, at det måske i højere grad er en administrativ opgave end en politisk opgave at sammenlægge forvaltninger. Er dette tilfældet, vil det betyde, at de ansatte i forvaltningen i højere grad end politikerne kan mærke en forskel i sammenlagte kommuner i forhold til i ikke-sammenlagte kommuner.

Det fremgår af casestudierne, at det har været en kompleks proces at sammenlægge flere kommuner til én kommune, og det i nogle tilfælde har betydet, at forvaltningen har strammet op på procedurerne i forhold til politikerne, så overgangsprocessen dermed kunne blive så enkel som mulig: ”Det har været en svær proces at komme igennem efter kommunesammen-lægningen. Der har været en sammenlægning af fem forskellige kommuners forvaltninger og to amters embedsmænd, og vi har skullet dannet nye forvaltninger. Derfor har vi været lidt strikse over for byrådet og sagt, at vi ikke vil have politikerne til at rende rundt og spørge for-skellige embedsmænd om det ene eller det andet” (borgmester).

En anden mulig forklaring på den øgede tidsanvendelse blandt kommunalpolitikere er overflytningen af opgaveområder som følge af kommunalreformen. Som tidligere nævnt var kommunalreformen i 2007 således ikke kun en geografisk inddelingsreform, men den var i høj grad også en reform, der ændrede opgavefordelingen. Der skete således en betydelig over-flytning af opgaver til det kommunale niveau bl.a. på arbejdsmarkeds-, miljø- og socialområ-det.

Overflytningen af opgaveområder kan enten medføre en varig stigning i tidsanvendelsen for kommunalpolitikere, eller der kan være tale om en forbigående implementeringsfase.

Hvorvidt det ene eller det andet er tilfældet lader sig ikke afgøre ud fra den kvantitative ana-lyse, da overflytningen af opgaveområder på dette punkt er ens for alle kommuner. Alt andet lige må det antages, at opgaveoverførslen har medført nye og flere politikområder og sager, hvilket igen har medført en øget arbejdsmængde.

Et tredje forhold, der er relevant for at undersøge, hvilken betydning kommunalreformen har haft på politikernes tidsanvendelse, er, hvorvidt der er en sammenhæng imellem øget kommunestørrelse og arbejdsmængden hos politikerne i de nye kommuner. I forbindelse med kommunalreformen er kommunerne generelt blevet væsentligt større end tidligere, og dette kan i sig selv have en betydning for politikernes arbejdsmængde. Den umiddelbare sammenhæng fremgår af tabel 4.4, hvor det ses, at arbejdsmængden stiger i takt med kom-munestørrelsen.

Tabel 4.4 Sammenhæng mellem indbyggertal og arbejdsmængde¹. Procent 1 Borgmestre er ekskluderet fra undersøgelsen.

Anm.: Gammakorrelationen er lig 0,242, hvor p<0,001.

En statistisk test på baggrund af tabel 4.4 viser, at der er en moderat til stærk positiv sam-menhæng mellem kommunestørrelse og arbejdsmængde. Det vil sige, at politikerne i store kommuner arbejder mere end politikere i små kommuner. En mulig forklaring på, at det for-holder sig sådan, er, at der i de store kommuner simpelthen træffes flere beslutninger. Der er en større kommunalforvaltning med flere ansatte, der tilsammen løser flere opgaver. Dette må forventes at stille større krav til politikerne i store kommuner om forberedelse til og del-tagelse i møder og udvalg og andre aktiviteter.

Dette bekræftes også af de kvalitative casestudier, hvor der generelt blev givet udtryk for, at arbejds- og sagsmængden er betydelig større i de nye og større sammenlægningskommu-ner: ”Hvis man kommer fra en mindre kommune, så kan man godt få et kulturchok. Her er der lokalplaner, der skal behandles hele tiden, hvor man i en mindre kommune måske havde 1-3 lokalplaner om året” (menigt kommunalbestyrelsesmedlem).

Kommunalbestyrelsesmedlemmerne blev spurgt, hvor meget tid de brugte på syv forskel-lige områder som deltagelse i og forberedelse til udvalgs- og kommunalbestyrelsesmøder, hø-ringer, partiaktiviteter og andre aktiviteter i relation til deres politiske arbejde. Inden for alle områder er tendensen den samme: Der er en positiv sammenhæng mellem kommunestørrel-se og arbejdsmængden. Det vil sige, at uankommunestørrel-set hvilken del af det politiske arbejde der spørges til, så bruger kommunalbestyrelsesmedlemmerne generelt mere tid, jo større deres kommune er, jf. tabel 4.5

Tabel 4.5 Sammenhæng mellem tidsforbrug på forskellige opgaver og kommunestør-relse

Korrelation¹ Forberedelse til kommunalbestyrelsesmøder 0,099**

Deltagelse i kommunalbestyrelsesmøder 0,13**

Forberedelse til udvalgs-, råds-, kommissions- og nævnsmøder 0,107**

Deltagelse i udvalgs-, råds-, kommissions- og nævnsmøder 0,148**

Høringer, konferencer og kurser uden for rådhuset 0,132**

Deltagelse i gruppe-, parti- og vælgerforeningsmøder 0,162**

Andre aktiviteter i relation til kommunalbestyrelsesarbejdet 0,164**

1 Der er foretaget en gammakorrelation. ** signifikant ved p<0,01.