BAGGRUND FOR INITIATIVET
BOKS 2.1
”Tidligere anbragte har særlig brug for vejledning og rådgivning, når anbringelsen ophører.
Derfor gennemføres der et forsøg i et antal kommuner, hvor alle tidligere anbragte gives ret til støtte efter anbringelsen. Forsøget gennemføres med henblik på at vurdere, om loven evt. skal ændres, således at der gives ret til efterværn.”
Kilde: Aftale om satspuljen på det sociale område 2008-2011.
Efterværn er et tilbud efter serviceloven, der primært er rettet mod unge, der har været anbragt umiddelbart op til det fyldte 18. år. Formålet er at hjælpe de unge til en smidig overgang til voksenlivet, og efter de gælden-de regler gives tilbudgælden-det, når man vurgælden-derer, at støtten er af væsentlig betydning for den enkelte. Unge kan modtage efterværn fra myndigheds-alderen, og frem til de fylder 23 år, og der kan i denne periode både være tale om, at bestemte foranstaltninger opretholdes eller genetableres, eller at der iværksættes helt nye tiltag. Reglerne om efterværn findes i service-lovens § 68 og § 76.
Efter de gældende regler (som er blevet justeret i forbindelse med ’Barnets Reform’, det vil sige efter igangsættelsen af
forsøgsprojek-22
terne under ’Lige Muligheder’) kan efterværn omfatte følgende støttemu-ligheder:
– at man opretholder døgnophold på et anbringelsessted – at man udpeger en fast kontaktperson for den unge
– at man etablerer en udslusningsordning i det hidtidige anbringelses-sted
– at man tildeler andre former for støtte, der har til formål at bidrage til en god overgang til en selvstændig voksentilværelse.
Det sidste punkt, der lægger op til en mere åben brug af støttemulig-heder, er først blevet introduceret med ’Barnets Reform’, men er i øvrigt i god overensstemmelse med forsøgsprojekterne under ’Lige Mulig-heder’, hvor man netop afprøver forskellige typer af indsatser. Som no-get nyt er det nu desuden lovfæstet, at der skal ske en målrettet indsats vedrørende anbragte unges fremtidsudsigter allerede ved 16-års-alderen.
Således skal handleplanen på dette tidspunkt indeholde konkrete mål for overgangen til voksenlivet og en selvstændig tilværelse.
Formålet med ’Lige Muligheder’-initiativet vedrørende efterværn er at gennemføre forsøg med indsatser, der styrker de eksisterende til-bud, således at tidligere anbragte unge får samme muligheder for person-lig udfoldelse, udvikling og sundhed som deres jævnaldrende på trods af de særlige udfordringer, der er forbundet med, at en anbringelse ophører.
Det er velkendt, at overgangen til voksenlivet kan være vanskelig for unge, der har været anbragt uden for hjemmet (jf. Egelund m.fl., 2009).
Sammenlignet med deres jævnaldrende får tidligere anbragte fx sjældnere en uddannelse, har svagere tilknytning til arbejdsmarkedet og har dårlige-re psykisk og fysisk helbdårlige-red. Målsætningerne for initiativet afspejler dette, da fokus er rettet mod, at de unge, der modtager tilbud om efterværn, kommer i (eller forbliver i) et uddannelsesforløb eller opnår stabil til-knytning til arbejdsmarkedet. Derudover er det en målsætning, at de unge opnår stabile boligforhold og stabile relationer til familie og andre netværk. Yderligere er der fokus på, at efterværnsindsatsen forebygger unges misbrug, kriminalitet og selvmord. Projekterne skal som udgangs-punkt arbejde med flere af fokusområderne, men ikke nødvendigvis dem alle.
Projektmidlerne blev meldt ud som en ansøgningspulje, hvorfra kommuner kunne søge om midler til to typer aktiviteter: dels at tilbyde
efterværn som en ret til alle anbragte unge, der fylder 18 år, dels at udvik-le nye metoder på området.
SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd har i 2010 på foranledning af Socialministeriet gennemført en selvstændig midtvejseva-luering af efterværnsprojekterne under ’Lige Muligheder’ (Jakobsen, Hammen & Steen, 2010). Behovet for en midtvejsevaluering opstod, fordi man skulle drøfte en mulig styrkelse af efterværnsindsatsen ved satspuljeforhandlingerne for 2011. Midtvejsevalueringen er ikke en del af den foreliggende evaluering af ’Lige Muligheder’, men den bidrager na-turligvis med væsentlig viden om de hidtidige erfaringer med projektar-bejdet, ikke mindst set fra de unges perspektiv. Mens beskrivelserne i den foreliggende rapport giver en status på projekterne ved projektstart, kan vi henvise til den nævnte midtvejsevaluering for yderligere informa-tion om efterværnsprojekterne og deres foreløbige resultater.
DE IGANGSATTE FORSØGSPROJEKTER
Efterværnsinitiativet blev meldt ud af Servicestyrelsen som en ansøg-ningspulje, som kunne søges af kommuner, alene eller i samarbejde med private, regionale eller selvejende institutioner og foreninger. Den samle-de ramme for initiativet var 51,2 mio. kr. Der blev givet midler til i alt 10 efterværnsprojekter, som alle var kommunale. Ansøgerne skulle angive, hvilken type projekt de søgte om midler til: 1) Tilbud om efterværn til alle og 2) Udvikling af nye metoder til efterværn. Tilbud om efterværn til alle vil sige, at alle anbragte unge, der fylder atten år, får et tilbud om støtte i overgangsfasen til voksenlivet. Dette adskiller sig fra de gældende regler, hvor efterværn tilbydes ud fra en individuel behovsvurdering. 8 ud af 10 projekter valgte at fokusere på begge dele, mens de to sidste pro-jekter udelukkende søgte om midler til henholdsvis tilbud om efterværn til alle og udvikling af nye metoder. Tabel 2.1 viser en oversigt over de kommunale projekter, der blev givet midler til.
De 10 projekter fik besked om, at de havde modtaget midler i begyndelsen af 2009. Flere forhold fik betydning for, hvordan opstarts-perioden forløb, og hvornår projekterne kunne påbegynde deres egentli-ge arbejde. De forhold, som de interviewede projektledere hyppigst nævnte, vedrørte: ansættelse af nye medarbejdere, ændringer i lokalepla-ner, rekruttering af deltagere og ændringer i projektets indhold.
Op-24
startsperiodens længde har i særlig grad været afhængig af, om man først skulle ansætte personale, eller om de relevante medarbejdere allerede fandtes inden for organisationen. Flere projekter havde desuden allerede ved interviewet i efteråret 2009 haft udskiftning i personalegruppen, og en del projektledere berettede om vanskeligheder med at finde egnede kandidater til stillingerne. 5 ud af 10 projektledere pegede på personale-problemer af forskellig art. I tre tilfælde havde ændringer i lokaleplaner mv. medført, at projektet var placeret i midlertidige fysiske rammer.
TABEL 2.1
De igangsatte projekter med efterværn til tidligere anbragte unge.
Kommune Projekttitel
Ballerup Integreret efterværnsforløb med fokus på uddannelse, arbejde, bolig, selvdestruktiv adfærd, sociale reaktioner og fritidsliv for tidligere anbrag-te børn
Bornholm Projekt Efterværn
Haderslev Efterværn med lokal forankring i Haderslev Kommune
Holbæk Sammenhængende efterværnsindsats for tidligere anbragte unge i Holbæk Kommune
Lyngby-Tårbæk Fastholdelse eller udstødelse
Næstved Efterværn med nærvær og tæt opfølgning Randers Efterværn – tilbage til fremtiden
Sønderborg Etablering af brugerstyret netværk og mentorordning for tidligere anbrag-te børn
Thisted Fra anbringelse til voksenliv – via efterværn Århus Netværk, der virker
Flere steder pegede man på vanskeligheder med at rekruttere unge til projekterne fra den på forhånd fastlagte målgruppe. Blandt andet nævnte flere projektledere, at det kunne være vanskeligt at definere projektets styrker over for sagsbehandlerne og andre kommunale samarbejdspart-nere. Projektlederne pointerede, at det i de fleste tilfælde var sagsbehand-lere, som visiterede de unge til projektet, og at der typisk var andre,
’konkurrerende’ efterværnstilbud i kommunen.
Det er vigtigt at nævne, at alle projekterne på interview-tidspunktet befandt sig i opstartsfasen, og at der bl.a. af de ovennævnte grunde var stor forskel på, hvor langt man i den enkelte kommune var kommet i forhold til det samlede projektforløb (jf. tabel 2.2).
Samtlige forsøgsprojekter henvender sig til begge køn, og forde-lingen mellem piger og drenge var nogenlunde jævn i opstartsfasen. Det gælder også, at projekterne henvender sig til alle unge uanset etnisk
bag-grund. Mønstret i opstartsfasen var dog, at det hovedsageligt var unge med etnisk dansk baggrund, som indgik i forsøgsprojekterne (for en status medio 2010, se Jakobsen, Hammen & Steen, 2010). Tabel 2.2.
viser en oversigt over antal deltagere i de enkelte projekter og deltagernes alder.
26
TABEL 2.2
Antal deltagere i projekterne med efterværn til tidligere anbragte unge og deltagernes alder.
Målgruppe/alder (år) Antal deltagere
Kommune Projekttitel Forventet Okt. 2009
Forventet
2009-2012 Okt. 2009 Ballerup Integreret efterværnsforløb med fokus på uddannelse, arbejde, bolig,
selvde-struktiv adfærd, sociale reaktioner og fritidsliv for tidligere anbragte børn 18-23 18 52-60 3
Bornholm Projekt efterværn 18-23 20
Haderslev Efterværn med lokal forankring i Haderslev Kommune 18-23 17-18 89 5
Holbæk Sammenhængende efterværnsindsats for tidligere anbragte unge i Holbæk Kommune
17-23 17-18 100 18
Lyngby-Tårbæk Fastholdelse eller udstødelse 18-23 17-18 13-16 5
Næstved Efterværn med nærvær og tæt opfølgning 17-23 17 18-20 13
Randers Efterværn – på vej til best practice 17-25 76
Sønderborg Etablering af brugerstyret netværk og mentorordning for tidligere anbragte børn 18-23 28-40
Thisted Fra anbringelse til voksenliv – via efterværn 17-22 70 9
Århus Netværk, der virker 17-23 72
FÆLLESTRÆK OG VARIATIONER
FORMÅL OG AKTIVITETER
Generelt har projekterne valgt at fokusere på tre af de formål for initiati-vet, som blev meldt ud fra Servicestyrelsen. Alle 10 projekter anførte således i deres ansøgninger, at de har fokus på at styrke de unges tilknyt-ning til uddannelse og/eller arbejdsmarked og på at styrke de unges soci-ale netværk. Derudover vægtede otte af projekterne at skabe stabile bo-ligforhold for de unge. Dette tolkes i de fleste tilfælde som en form for botræning med kurser i madlavning, økonomistyring mv. Desuden sigte-de hovedparten af projekterne mod at forbedre sigte-de sociale og sundheds-mæssige forhold for de unge, herunder undgå misbrug, kriminalitet og selvmord. Den sidste overordnede målsætning, som projekterne kunne vælge at fokusere på – at de unge hjælpes til at udvikle stabile relationer til familie og netværk – blev ikke tildelt så megen plads i projektansøg-ningerne. Dog anførte flere ansøgninger, at den unges familie og pårø-rende skulle inddrages i aktiviteterne i det omfang, det ville være muligt og relevant.
Mange af ansøgerne har betragtet de nævnte formål som delmål i en samlet indsats, der har til hensigt at give de unge bedre livsforhold og gøre dem uafhængige af det offentlige system. Derfor vægtede 8 af de 10 projekter at inkludere samtlige de formål, som var blevet udmeldt fra Servicestyrelsen. Et væsentligt mål for flere af ansøgerne var således også bredt at styrke og kvalificere den kommunale efterværnsindsats, hvilket tre af projekterne gjorde eksplicit opmærksom på i deres ansøgning. I tråd med dette ønskede et af projekterne at styrke den tværfaglige ind-sats, både inden for og uden for forvaltningens rammer.
Som anført har man for projekterne kunnet søge om midler til 1) Tilbud om efterværn til alle unge, der ophører med en anbringelse og 2) Udvikling af nye metoder til efterværn. Otte af projekterne ønskede at tilbyde begge dele, mens de to sidste ansøgte om henholdsvis at tilbyde efterværn til alle og udvikle nye metoder for efterværnsindsatsen. For hver af de to projekttyper er der opstillet relativt klare rammer for de mulige aktiviteter.
Under projekttypen ’Tilbud om efterværn til alle’ kunne ansø-gerne vælge at arbejde med følgende konkrete indsatser (som følger af de gældende regler om efterværn, jf. servicelovens § 68 og § 76):
28
– Opretholdelse eller genetablering af døgnophold – Udpegning af personlig rådgiver for den unge – Udpegning af en fast kontaktperson for den unge
– Etablering af udslusningsordning for den unge på det hidtidige an-bringelsessted.3
Hovedparten af de projekter, som arbejder med at tilbyde efterværn som en ret til alle, valgte i udgangspunktet tilbuddet om en fast kontaktperson som en central aktivitet. Et enkelt projekt ønskede at tilbyde både per-sonlige rådgivere, faste kontaktpersoner og udslusningsordninger som mulige tilbud til de unge. Ingen af projekterne valgte at tilbyde ’Opret-holdelse eller genetablering af døgnophold’, hvilket dermed er den eneste underkategori, som ikke er dækket i initiativet.
Under projekttypen ’Udvikling af metoder til efterværn’ kunne projekterne søge om midler til arbejdet med forsøg inden for følgende indsatser:
– Programbaserede efterværnstilbud, ’Independent Living Program-mes/Leaving Care Programmes’, eller andre former for organiserede og strukturerede efterværnsforløb
– Nye efterværnsindsatser, fx individuelle forløb eller gruppeforløb og/eller netværksskabende aktiviteter med den unge med henblik på at skabe et netværk for og opbakning til den unge
– Beskæftigelses- eller jobtræningsordninger, forsøg med mentor-ordninger samt øvrige former for støtte til gennemførelse af uddan-nelse.
Syv projekter valgte at tilbyde ’nye efterværnsindsatser’, tre projekter ønskede at arbejde med ’programbaserede efterværnstilbud’, og tre ville udvikle ’beskæftigelses- eller jobtræningsordninger’. I tre af projekterne valgte man at fokusere på flere af disse muligheder samtidig.
Mangfoldigheden er stor med hensyn til de konkrete aktiviteter, som projekterne ønskede at gennemføre i forhold til ’Udvikling af meto-der til efterværn’. Aktiviteterne omfattede bl.a. følgende: mentorordning med private personer med tilknytning til uddannelsesinstitutioner
3 Bemærk, at disse paragraffer som følge af ’Barnets Reform’ er delvist ændret siden igangsættelsen af forsøgsprojekterne (jf. kapitlets indledning).
og/eller arbejdsmarked, etablering af opgangs-bofællesskaber, netværks-møder med ressourcepersoner fra den unges uddannelsesinstitution, arbejdsplads eller boligområde og individuelle og/eller gruppetera-peutiske forløb målrettet unges specifikke problemstillinger. Det er i øvrigt værd at bemærke, at en del af de nye metoder til efterværn, som projekterne beskriver, har paralleller til centrale aktiviteter under initiati-vet ’Netværk og samtalegrupper’ (jf. kapitel 4). Det gælder fx aktiviteter i form af individuelle og gruppeorienterede samtaleforløb.
Generelt fremhæver projekterne vigtigheden af en individ-orienteret tilgang, hvor man så vidt muligt tilpasser indsatsen ud fra den enkelte unges behov. En stor del af projekterne vægtede i denne ånd at tilbyde de unge en fast kontaktperson, som i tæt samspil med den unge skulle skabe den ønskede forandring.
BEMANDING, LEDELSE OG SAMARBEJDSPARTNERE
Bemandingen af forsøgsprojekterne bestod ved projektstart alle steder af team på mellem to og seks medarbejdere. Generelt er det vanskeligt at opgøre det samlede timetal for arbejdet inden for de enkelte projekter, da en del af medarbejderne allerede er tilknyttet en eksisterende efterværns-ordning eller et kommunalt afsnit, som projektet er underlagt. I mange tilfælde arbejder medarbejderne således deltid på forsøgsprojektet og er samtidig ansat i et andet kommunalt tilbud. I størstedelen af projekterne indtager projektlederen en mere overordnet ledelsesrolle og agerer der-udover som en sparringspartner for projektmedarbejderne. På grund af denne form for ’ad hoc’-tilknytning var det for nogle af projekterne på interviewtidspunktet stadig vanskeligt præcist at redegøre for, hvor man-ge ressourcer projektlederen forventedes at lægman-ge i arbejdet. For omkring halvdelen af projektlederne gjaldt det, at de også havde en ledelsesrolle andetsteds i forvaltningen.
Personalet på efterværnsprojekterne har først og fremmest pæ-dagogisk baggrund, men der er også ansat en del socialrådgivere og psy-kologer. Projektlederne har fagligt set en mere blandet baggrund, men hovedparten har fungeret i lederstillinger gennem en længere årrække, og 8 ud af 10 har enten uddannet sig i eller taget kurser i projektledelse.
Alle projekterne er forankret i kommunalt regi, og derfor havde man alle steder allerede inden projektstart en stor viden om målgruppen lokalt og et stort samarbejdsnetværk vedrørende indsatser over for
nuvæ-30
rende og tidligere anbragte unge. Det er dette netværk, som projekterne benytter til at rekruttere målgruppen.
MÅLGRUPPE OG BRUGERGRUPPE
Målgruppen for initiativet ’Efterværn til tidligere anbragte unge’ er defi-neret som 17 ½-årige, hvis anbringelse planlægges til ophør ved det fyld-te 18. år. I ansøgningen har flere af projekfyld-terne beskrevet deres målgrup-pe som hele alderssmålgrup-pektret for efterværn, nemlig 17 ½ til 23 år. I de fem projekter, der på undersøgelsestidspunktet (oktober 2009) havde nået at rekruttere unge til efterværn, lå deltagernes alder mellem 17 og 19 år (se tabel 2.2; for en opfølgning medio 2010, se Jakobsen, Hammen & Steen, 2010).
Projekterne beskriver meget forskellige erfaringer med rekrutte-ring af unge i opstartsfasen. I nogle tilfælde var kontakten til målgruppen etableret helt fra begyndelsen, hvilket lettede rekrutteringen betydeligt (dette var fx muligt, hvis forsøgsprojektet var knyttet direkte til det kommunale børne-unge-team). De fleste steder oplevede man dog, at det var vanskeligt at vinde gehør som et nyt efterværnstilbud og dermed finde et tilstrækkeligt antal relevante kandidater.
TIDSPLAN
Alle projekterne har en planlagt aktivitetsperiode på 4 år. Samlet set var tidsplanen for projekterne allerede på interviewtidspunktet rykket lidt i forhold til det, der var kalkuleret med i ansøgningerne. Dette forklarede projektlederne bl.a. med, at tilsagnet om finansiering var kommet senere end forventet, og at forberedelsesfasen havde varet længere end planlagt (fx pga. behovet for nyansættelser). På interviewtidspunktet i oktober 2009 havde fem af projekterne igangsat egentlige efterværnstilbud.
Tidshorisonten i forhold til de individuelle deltagere varierer meget fra projekt til projekt. Hovedparten af projekterne tilpasser læng-den af efterværnstilbuddet til læng-den enkelte deltager, men læng-den gennem-snitlige deltagelsestid vurderes meget forskelligt på tværs af de 10 projek-ter. I et af projekterne have man således den holdning, at det ville være mest hensigtsmæssigt, hvis de unge forblev i projektet frem til det fyldte 23. år. I andre projekter blev det formuleret på den måde, at de unge kun skulle være i projektet, indtil de havde opnået bestemte fastsatte mål. På interviewtidspunktet var det en generel forventning, at de unge i
gen-nemsnit ville være tilknyttet projektet 1-1 ½ år. Kun et enkelt projekt arbejdede med en fast tidsramme, hvor alle unge forventedes at følge et program af 1 års varighed.
ØKONOMI OG FORANKRING
Projekternes samlede budget over den 4-årige periode varierer betragte-ligt, fra 1.676.500 kr. til 9.000.000 kr. 9 ud af 10 projekter har et budget på mere end 3 mio. kr. (jf. tabel 2.3).
TABEL 2.3
De budgetmæssige rammer for projekterne med efterværn til tidligere anbrag-te unge.
Kommune Projekttitel
Samlet budget (kr.) Ballerup Integreret efterværnsforløb med fokus på uddannelse,
arbejde, bolig, selvdestruktiv adfærd, sociale reaktioner
og fritidsliv for tidligere anbragte børn 3.998.252
Bornholm Projekt efterværn 4.360.000
Haderslev Efterværn med lokal forankring i Haderslev Kommune 9.000.000 Holbæk Sammenhængende efterværnsindsats for tidligere
anbragte unge i Holbæk Kommune 8.079.768 Lyngby-Tårbæk Fastholdelse eller udstødelse 1.676.500 Næstved Efterværn med nærvær og tæt opfølgning 5.152.919
Randers Efterværn – på vej til best practice 4.091.802
Sønderborg Etablering af brugerstyret netværk og mentorordning
for tidligere anbragte børn 3.004.900
Thisted Fra anbringelse til voksenliv – via efterværn 6.045.000
Århus Netværk, der virker 6.990.100
For hovedparten af projekterne gælder, at kommunen medfinansierer en del af projektet. To af projekterne er udelukkende finansieret af midler fra Servicestyrelsens pulje. For de øvrige projekters vedkommende var det på undersøgelsestidspunktet vanskeligt klart at adskille, hvilke udgif-ter der var dækket af henholdsvis kommunale midler og projektmidler.
Som nævnt var den overordnede ledelse af projektet ofte ikke indregnet i budgettet, og det var i disse tilfælde ikke klart, hvor mange ressourcer der ville blive brugt på at varetage denne funktion. Billedet gentager sig i et vist omfang i forhold til andre poster, fx brugen af administrativt perso-nale. Indtrykket under interviewrunden var, at mange af projekterne forventede at benytte sig af det administrative personale, der var ansat i
32
den forvaltning, som projektet hørte under. Det samme gjaldt i et vist omfang udgifter til lokaler. Enkelte projekter havde valgt direkte at dele udgifterne til personale op mellem projektmidler og kommunal finansie-ring.
FAGLIGE INDIKATORER
Forsøgsprojekterne under ’Lige Muligheder’ måles på en række faglige eller indholdsmæssige indikatorer, som indgår i den løbende evaluering (via projekternes årlige indtastninger i M&E-systemet). Indikatorerne vedrører tre overordnede temaer, som er fælles på tværs af initiativerne, henholdsvis målgrupper, aktiviteter og mål/målopfyldelse. For initiativet ’Ef-terværn til tidligere anbragte unge’ har vi opsat følgende målepunkter for de tre temaer:
– Målgrupper: det samlede antal projektdeltagere og deres kønsforde-ling, inklusions- og eksklusionskriterier for deltagelse, omfanget af unge, der takker nej til tilbuddet, og årsager hertil. Baggrunden for valg af disse indikatorer er, at retten til et efterværnstilbud er et cen-tralt element i de fleste af forsøgsprojekterne, og at det er væsentligt at afdække, i hvor høj grad det lykkes forsøgsprojekterne at indfange de tidligere anbragte unge, samt hvilke unge der af forskellige årsager ikke bliver del af projekterne. Det er velkendt, at der findes forskelli-ge sådanne udvælforskelli-gelsesmekanismer i forhold til efterværnsindsatser (jf. Bakketeig & Backe-Hansen, 2008).
– Aktiviteter: karakteren og bredden af efterværnsindsatserne, herunder hvilke aktiviteter der benyttes mest, hvilke aktiviteter der fremhæves som mest velegnede til bestemte målgrupper, hvilke nye metoder der
– Aktiviteter: karakteren og bredden af efterværnsindsatserne, herunder hvilke aktiviteter der benyttes mest, hvilke aktiviteter der fremhæves som mest velegnede til bestemte målgrupper, hvilke nye metoder der