Effekten af en reduceret sagsstamme

nen af ledige til programmerne og en ændring i kraft af indførslen af voucherne. Imidlertid kan ef­

fekten af voucherne ikke estimeres direkte, da man ikke har data for, hvem der har fået dem, men kun for hvilke borgere, der har indløst en voucher. Det, der estimeres, er derfor nærmere en ’inten­

tion-to-treat’-effekt af det nye regime. Det vil sige, at data kan opdeles i fire grupper, som er voucher­

indløsere og ikke-indløsere i henholdsvis 2002 (før) og i 2003 (efter).

Metodemæssigt hviler resultaterne på en dobbelt matching-procedure og registerdata, hvilket bety­

der, at identifikationen af kausale effekter forudsætter, at datasættet indeholder netop alle de rele­

vante oplysninger om forhold, der samtidigt påvirker på deltagelsen og beskæftigelsesudfaldet. Den dobbelte matching betyder i praksis blot, at man først bruger ’propensity score matching’ til at ba­

lancere kontrolgruppen og derefter almindelig regression til at udjævne resterende ubalancer. Stik­

prøven består af 1.300 deltagere i det nye regime (2003) og 25.000 i det gamle (2002). Samlet er der ca. 600.000 personer i kontrolgruppen hvert af de to år. Der følges op i 18 måneder, og ledig­

heden er omkring 10 % af arbejdsstyrken i perioden. Resultaterne viser, at den overordnede effekt er lille, men positiv, hvilket dels tilskrives en positiv effekt af voucherne, som både øger beskæfti­

gelsen og lønnen, og dels en lille negativ selektionseffekt, hvor udvælgelsen af ledige, der har de bedste jobchancer, altså reducerer effekten af aktiveringsprogrammerne. Effekten af voucheren, dvs. den institutionelle del af reformen, er signifikant seks måneder, efter den ledige påbegyndte sit program, og aftager herefter moderat frem mod slutningen af opfølgningsperioden på halvandet år.

Størrelsesordenen af effekten svinger, men ligger på et niveau omkring 10 procentpoint højere be­

skæftigelse i reformgruppen. Det fremgår, at effekterne drives af de faglærte deltagere, mens der ikke er nogen effekt for ufaglærte.

Huber, Lechner & Mellace (2017) bygger videre på Behncke, Frölich & Lechner (2010a) (der finder, at ikke-samarbejdsorienterede sagsbehandlere er mere effektive, se afsnit 3.4) og bruger de samme data, men har en længere opfølgningsperiode (frem til udgangen af 2006). De undersøger, hvordan de mindre samarbejdsorienterede sagsbehandlere opnår deres højere effektivitet ved at dekompo­

nere effekten i to dele. Effekten kan skyldes, a) at de mindre samarbejdsorienterede sagsbehandlere i højere grad vælger effektive aktiveringsprogrammer til den ledige, eller b) øvrige forhold. De syv mulige typer af aktiveringsprogrammer er: kursus i jobsøgning, personlighedstræning, sproguddan­

nelse, computeruddannelse, erhvervspraktik, job med løntilskud eller intet. Resultaterne viser, at den førstnævnte effekt a) ikke er økonomisk eller statistisk signifikant, og at det i stedet for er effek­

ten af b), de øvrige kendetegn ved sagsbehandlerens vejledning, der driver sammenhængen på omkring 2 procentpoint øget beskæftigelse. De øvrige forhold kan ikke undersøges i detaljer, men kan omfatte øget brug af sanktioner eller større krav i forhold til den ledige, fx med hensyn til at gå til jobinterview.

3.3 Effekten af en reduceret sagsstamme

I dette afsnit præsenteres den viden, som VIVE har afdækket omkring effekten af en reduceret sagsstamme, hvor hver sagsbehandler får reduceret sin mængde af sager, hvilket kan føre til, at den enkelte borger bliver tilgodeset med en bedre og mere intensiv vejledning mv. Da samtlige studier inden for dette område finder signifikant positive effekter på afgangen fra ledighed, og fire af fem studier er publiceret i internationale fagfællebedømte tidsskrifter, så konkluderer VIVE, at der eksisterer moderat evidens for, at en reduceret sagsstamme er forbundet med positive effekter på borgerens afgang fra ledighed til beskæftigelse. I forhold til Beskæftigelsesministeriets videnshie­

rarki, som fremgår af Tabel 1.1, karakteriseres vidensniveauet ”moderat evidens” af en overvægt på to studier af høj kvalitet, der viser resultater, som går i samme retning. Når VIVE på trods af antallet af studier, der viser samme tendens, ikke vælger at konkludere, at der er stærk evidens, så skyldes

det både studiernes forskellighed i forhold til den evaluerede indsats og det forhold, at de bedste studier i mindre grad vurderes at være generelt overførbare til danske forhold.

VIVE har inkluderet fem studier, der alle ser på en reduktion af sagsbehandlerens sagsstamme, men på forskellig måde. Nogle studier analyserer effekter af lodtrækningsforsøg, hvor det er vilkår­

ligt, hvilke jobcentre eller borgere der har gavn af forsøget. Et studie ser på et forsøg, hvor deltagelse har været frivillig blandt jobcentrene, mens et andet studie udnytter naturlig variation i sagsbehand­

lernes sagsstamme henover året, hvor variationen kan tilskrives sæsonsvingninger i ledigheden.

Målgrupperne for indsatsen varierer også fra langtidsledige kontanthjælpsmodtagere over nyan­

kommne indvandrere til dagpengemodtagere og fyrede medarbejdere. To studier er svenske, hvor generaliserbarheden i forhold til en dansk kontekst vurderes at være meget høj, men heraf har det ene studie specifikt fokus på nyankommne indvandrere, hvilket svækker den generelle overførbar­

hed til en dansk kontekst. De øvrige studier er fra Holland, Tyskland og Frankrig, hvor generaliser­

barheden vurderes at være aftagende i den nævnte rækkefølge.

Tabel 3.3 Studier om sagsbehandlerens sagsstamme

Studie Indsats Målgruppe Effekt Risiko for bias

Hainmueller et al.

me. Antallet af sager pr. sagsbehandler var 40 vs. 100 i ind­

sats- og kontrolgrup­

pen.

Kontanthjælpsmodta­

gere i 14 jobcentre og 779 kontroller. Selv­

barhed i forhold til danske forhold vurde­ (klynger) i 8 regioner.

Fyrede og marginali­

Lav risiko for bias, idet der er tale om et klyngelodtræknings­

forsøg, og balance­

ringstest er accepta­

bel. Generaliserbar­

hed i forhold til dan­

ske forhold vurderes

250 sager til 35-40 sager pr. måned.

effekter efter 2 år.

21 % og 14 % hen­

holdsvis i indsats- og kontrolgruppen. Effek­

siko for bias; kontrol for observerbare for-hold. Høj grad af vur­

deret generaliserbar­

hed til danske forhold.

Liljeberg & Lundin samt et større fokus på opsøgende kon­

takt til virksomheder og intensiveret støtte til den langtidsledige.

Registrerede langtids­

ledige i Stokholm i 2007. 764 personer i indsatsgruppen.

Positive effekter i form af 3 ugers hurtigere overgang til ordinær for-hold vurderes at være god.

Studie Indsats Målgruppe Effekt Risiko for bias

Koning (2009).*

The effectiveness of Public Employment Service workers in the Netherlands.

NL

Udnytter naturlig vari­

ation i antallet af le­

dige pr. sagsbehand­

veau. 132 jobcentre i varierende størrelser. inflowet af ledige også reduceres i kraft af en bedre screening.

Middel til høj risiko for bias, idet designet vurderes til at være middel til god.

Anm.: * Indikerer, at artiklen er publiceret i et fagfælle-vurderet internationalt tidsskrift.

Note: “Risiko for bias” og studiernes generaliserbarhed til danske forhold er baseret på en subjektiv og umiddelbar vurdering af forfatterne ud fra deres sektor- og metodekendskab. Se nærmere beskrivelse i kapitel 4.

Kilde: VIVEs læsning af de udvalgte studier.

Effekterne måles forskelligt i studierne, men Joona & Nekby (2012) finder eksempelvis, at en kraftigt reduceret sagsstamme medfører en forøgelse i andelen af beskæftigede indvandrere på 7 procent­

point efter to år i Sverige, mens Liljeberg & Lundin (2010) finder, at svenske langtidsledige kommer tre uger hurtigere i beskæftigelse, bl.a. som følge af en reduceret sagsstamme. I Holland har Koning (2009) fundet, at lavere sagsstamme har små positive effekter på kort sigt, mens Hainmueller et al.

(2016) i Tyskland finder, at en omtrentlig halvering af sagsbehandlerens sagsstamme reducerer varigheden af ledighedsforløbet med 6 dage i gennemsnit for kontanthjælpsmodtagere. Endelig fin­

der Ferracci & Martin (2015), at en fransk ordning i privat regi, hvor sagsbehandlerne fokuserer på den tiendedel af ledige i deres sagsstamme med største potentiale i én måned, at afgang til beskæf­

tigelse øges med 5 procentpoint efter et år.

For at en lavere sagsmængde pr. sagsbehandler skal give samfundsøkonomisk mening, er det imid­

lertid vigtigt, at de omkostninger, der er forbundet med fx at ansætte flere sagsbehandlere, også afspejles i økonomiske gevinster, fx i form af en hurtigere overgang fra dagpenge eller kontanthjælp til ordinær beskæftigelse blandt de ledige. I den forbindelse er det værd at nævne, at resultaterne i flere af studierne tyder på, at reduktionen af sagsstammen kan være omkostningseffektiv.

Flere forhold gør sig gældende i forhold til resultaternes generaliserbarhed til danske forhold, her-under fx konjunkturer, det lokale arbejdsmarked, målgruppen og borgerens arbejdsmarkedsparat­

hed. Endvidere må det antages, at sagsbehandlerens rolle i forhold til borgeren kan være en væ­

sentlig mediator for så vidt angår både effektstørrelse og den eksterne validitet. Fungerer sagsbe­

handleren fx både som virksomhedskonsulent, mentor og myndighedsperson med de opgaver, det indebærer, såsom eksempelvis vejledning, formidling af jobs samt monitorering af borgeren under ledighedsperioden og i forhold til screening af de borgere, der har ret til en ledighedsydelse? VIVE har ikke indgående kendskab til, hvilke regimer forsøgene med de reducerede sagsstammer er im­

plementeret under – udover hvad der er beskrevet i det refererede kildemateriale.

Tilsvarende er det værd at være opmærksom på, at resultaterne af en reduceret sagsstamme må ses i relation til sagsstammens niveau. Det er sandsynligt, at den samme reduktion i sagsstamme har en større effekt, hvis den sker fra et højt end fra et lavt niveau, dvs. at effekten af reduceret sagsstamme aftager med sagsstammens størrelse. Dette er imidlertid ikke noget, som studierne undersøger, og vi kan derfor ikke udtale os om, hvorvidt og i hvilken grad dette er tilfældet. I den sammenhæng bør man også være opmærksom på, hvad det kontrafaktiske scenarie er, hvilket i

dette tilfælde oftest er den sædvanlige sagsbehandling. I de tilfælde, hvor størrelsen af sagsstam­

men i det kontrafaktiske scenarie adskiller sig væsentligt fra den danske norm, vil overførbarheden til danske forhold også være tvivlsom.

De identificerede studier

Nedenfor gennemgår vi de fem enkeltstudier i detaljer. Først de to svenske studier, der vurderes at være særligt interessante set i forhold til danske forhold.

Det første svenske studie er Joona & Nekby (2012), som analyserer resultaterne fra et lodtræk­

ningsforsøg, hvor målgruppen er indvandrere, der får intensiveret sagsbehandling (reduceret sags­

stamme) set i forhold til den almindelige sagsbehandling. Indsatsen er forbundet med positive be­

skæftigelseseffekter. I indsatsen reduceres sagsbehandlernes sagsstamme betragteligt fra 200-250 sager til 35-40 sager pr. måned. Ni kommuner i tre amter deltager i forsøget, der foregik i 2006.

Målgruppen er nyligt ankomne indvandrere i alderen 20-64 år med opholdstilladelse i Sverige, der har medbragt en uddannelse eller arbejdserfaring. I praksis blev kravet om uddannelse dog droppet.

I alt omfatter analysen 1.288 nyankommne indvandrere, hvoraf 953 personer deltager i interventi­

onsgruppen, mens der er 335 personer i kontrolgruppen. Opfølgning på baggrund af registerdata sker til maj 2009. Efter et år med eksperimentet viser resultaterne, at der er signifikante positive effekter af den intensiverede vejledning på beskæftigelseschancerne såvel som på sandsynlighe­

den for, at indvandrerne deltager i almindelige aktiveringsprogrammer, hvilket i sig selv kan øge overgangen til beskæftigelse, såfremt aktiveringen har en positiv programeffekt. Efter ca. to år har deltagerne stadig en højere beskæftigelse end personerne i kontrolgruppen – henholdsvis 21 % og 14 %. En cost-benefit analyse viser, at indsatsens omkostninger netop står mål med indtægterne efter to eller tre år afhængig af de underliggende antagelser.

Det andet svenske studie, Liljeberg & Lundin (2010), finder, at en mere intensiv beskæftigelses­

indsats via en reduceret sagsstamme samt et større fokus på opsøgende kontakt til virksomheder og intensiveret støtte har en positiv effekt på langtidslediges overgang til beskæftigelse og støttet beskæftigelse. Målgruppen var langtidsledige borgere uden behov for supplerende indsatser, der var registreret ved et jobcenter i Stockholmsområdet i perioden 2005-2007. I gennemsnit deltog borgerne i indsatsen i 3,5 måneder. Effekten af indsatsen blev undersøgt ved statistisk matching blandt borgere, der potentielt var i målgruppen for indsatsen i samme periode og geografiske om­

råde. Opfølgningsperioden varede indtil i februar 2008. Resultatet af indsatsen måles som antal dage til overgang til beskæftigelse i året efter indsatsens start. Borgere i indsatsen overgik til ordinær beskæftigelse tre uger før borgerne i den matchede kontrolgruppe (perioden i arbejdsløshed var i gennemsnit 6 % kortere blandt borgerne i indsatsgruppen). De tilsvarende tal er 55 dage eller 15 % kortere arbejdsløshedsperiode, hvis vi inkluderer overgangen til støttet beskæftigelse. Forfatterne gennemfører en række følsomhedsanalyser for at vise, at resultaterne med meget høj sandsynlig­

hed skyldes indsatsen og ikke uobserverbare forskelle mellem indsatsgruppen og den matchede kontrolgruppe. Den samfundsøkonomiske effekt af indsatsen vurderes at være positiv.

Det tyske og det franske studie adskiller sig fra det hollandske i og med, at sidstnævnte studie ikke har nogen decideret indsats, men blot udnytter naturlig variation i størrelsen af sagsbehandlerens sagsstamme. Det franske studie skiller sig ud ved, at det dels er et lodtrækningsforsøg, dels foregår i regi af en stor privat aktør på det franske marked. Det tyske studie evaluerer et forsøg, der har fundet sted som et led i den store Hartz IV-reform, som medførte mange ændringer i det tyske system for ledighedsydelser.

Det franske klyngelodtrækningsforsøg i 2010-2011, der evalueres i Ferracci & Martin (2015), om-fatter to indsatser med det formål at øge sagsbehandleres effektivitet, og det finder positive effekter.

I den første indsats blev sagsbehandlerne i starten af hver måned bedt om at identificere og fokusere på den tiendedel af borgerne, som de forventede ville have mest gavn af deres hjælp (“PARI”).

Sagsbehandlerne organiserede derefter deres opgaver på en måde, som sikrede, at de udvalgte borgere ville få den hjælp og støtte i løbet af måneden, som sagsbehandlerne vurderede, at de havde brug for. Indsatsen består således i at støtte sagsbehandlerne til at organisere deres tid så effektivt som muligt. I den anden indsats, der indgår som en del af afsnit 3.4 nedenfor, fik fire ekstra sagsbehandlere til opgave at matche udvalgte borgere til jobs og sikre, at borgerne søgte de jobs, de var blevet matchet til (“RENT”). Resultatmål var fast ansættelse eller midlertidig ansættelse af mindst seks måneders varighed. I alt omfattede forsøget 23.600 borgere, hvoraf godt 5.600 deltog i den første indsats og knap 7.000 i den anden. Der var 110 klynger (jobcentre), som blev tilfældigt udvalgt til én af de to indsatser eller til kontrolgruppen. Der er estimeret intention-to-treat-effekter på grund af muligheden for både positive og negative spillovers på de øvrige borgere i klyngen, samt separate effekter for både bestand og inflow af ledige. Resultaterne viste, at selv om matchning­

indsatsen (“RENT”) havde en positiv effekt på overgangen til beskæftigelse, var indsatsen ikke om­

kostningseffektiv på grund af ansættelsen af nye medarbejdere til at varetage matchningen. Effekten var en øget andel med afgang til beskæftigelse efter 12 måneder på 5 procentpoint for inflow-sam­

plet, mens der ikke var en signifikant effekt for bestanden. Den første indsats (“PARI”) havde en positiv effekt på overgangen til beskæftigelse på 6 procentpoint for inflowet, mens det ligeledes ikke var nogen effekt på bestanden. For målgruppen af marginaliserede var der kun en signifikant effekt efter 6 måneder for inflowet til matchningsindsatsen. Da omkostningen for fokuserings-indsatsen (“PARI”) var meget lav, var den også omkostningseffektiv.

Det tyske studie af Hainmueller et al. (2016) er en evaluering af et pilotforsøg, hvor der ansættes 490 ekstra sagsbehandlere i 14 ud af landets 779 jobcentre med stor geografisk spredning. Evalu­

eringen af den reducerede sagsstamme finder positive effekter af indsatsen. Antallet af sager pr.

sagsbehandler var ca. 40 i indsatsjobcentrene og ca. 100 i kontrolgruppen, hvor indsatsen var den ordinære. Indsatsen gennemførtes i marts til maj 2007, og målgruppen var ledige kontanthjælps­

modtagere. Indsatsjobcentrene blev ikke tilfældigt udvalgt, og derfor anvendes en kombination af matching og en såkaldt difference-in-difference-teknik for at evaluere indsatsens kausale effekt på jobcenterniveau. Indsatsen resulterede i en reduktion på 0,39 procentpoint (13 %) i ledighedsraten, og den gennemsnitlige arbejdsløshedsperiode var 6 dage kortere (4 %) i de deltagende jobcentre.

Samlet set resulterede indsatsen i en besparelse på € 90.000 pr. ”behandlet” jobcenter pr. år. Ind­

satsens positive effekt kan knyttes til en øget sanktionsrate samt en stigning i antallet af identifice­

rede ledige stillinger i jobcentre, hvor sagsbehandlerne har en mindre sagsstamme og derfor mere tid til at kontakte virksomheder.

Endelig tager Koning (2009) udgangspunkt i, at antallet af ledige pr. sagsbehandler varierer meget over tid i Holland. Data, der er fra 2004, er aggregeret på jobcenterniveau og omfatter 132 jobcentre med mellem 240 og 4.740 klienter, hvilket svarer til 19,2 sagsbehandlere pr. 1.000 klienter med under 6 måneders ledighed. Tallet varierer mellem ca. 16 og 22 sagsbehandlere pr. 1.000 klienter, primært som følge af ændringer i ledigheden og ikke som følge af ændringer i antallet af sagsbe­

handlere. Der måles på afgangsraten fra ledighed i jobcenteret. Resultaterne viser, at en reduceret sagsstamme marginalt øger afgangsraten i den første del af ledighedsperioden, men ikke på læn­

gere sigt. En én procent højere sagsbehandler-til-klient-ratio øger afgangsraten med kun 0,041 %.

Ændringen ville imidlertid være omkostningseffektiv, idet resultaterne også viser, at sagsbehandlere med bedre tid er bedre til at screene de ledige i forhold til de krav, der stilles for at modtage en ydelse, som primært er, at der skal være sendt tre ansøgninger den seneste måned. Den strengere monitorering gør dermed, at færre modtager ydelsen, hvormed ændringen giver samfundsøkono­

misk mening.

I dette afsnit gennemgår og opsummerer vi de studier, som det ikke var meningsfuldt at kategori­

sere. Studierne undersøger en lang række sagsbehandlerrelaterede forhold. Resultaterne viser, at forholdsvis enkle og billige indsatser, som at hjælpe sagsbehandlerne at organisere sin tid og fore­

tage prioriteringer (Ferracci & Martin, 2015), at udbetale en bonus til sagsbehandleren, når borgeren kommer i beskæftigelse (Johansen, Holm & Rosdahl, 2009), at undgå sagsbehandlerskift (Rosholm, Sørensen & Skipper (2017) samt at undgå at aflyse planlagte møder (Schiprowski, 2017) har posi­

tive effekter på borgernes beskæftigelse.

Derudover viser studierne, at lighed mellem borger og sagsbehandler i forhold til køn, alder, uddan­

nelsesniveau, tidligere erfaring af ledighed og især nationalitet har positiv effekt på sandsynligheden for beskæftigelse (Behncke, Frölich & Lechner, 2010a), samt at sagsbehandlerens indstilling til bor­

gerens jobchancer har betydning (Rosholm, Sørensen & Skipper (2017). Behncke, Frölich & Lech­

ner (2010b) undersøger, om samarbejdsorienterede sagsbehandlere (som angiver, at man bør tage højde for borgerens ønsker i sagsbehandlingen) er mere effektive end ikke-samarbejdsorienterede sagsbehandlere. De finder omvendt, at ikke-samarbejdsorienterede sagsbehandlere er mere effek­

tive.

Tre af de syv studier i dette afsnit er publiceret i videnskabelige tidsskrifter (Behncke, Frölich &

Lechner, 2010a og b; Ferracci & Martin, 2015) og tre af studierne bruger slet ikke eller delvis ikke et kausalt design.

Resultaterne af studierne præsenteres i Tabel 3.4, og de gennemgås i omvendt kronologisk række­

følge i afsnit 3.4.1.

Tabel 3.4 Øvrige studier

Studie Indsats Målgruppe Effekt Risiko for bias

Rosholm, Sørensen &

lers tro på borgeren.

Ca. 3.500 aktivitets­

parate udsatte kon­

tanthjælpsmodtagere og 115 sagsbehand­

lere i 10 deltagende jobcentre (BIP¹).

Middel risiko for bias på grund af metode og antagelser. Middel overførbarhed, da det er en særligt udvalgt målgruppe og særligt

Ca. 382.000 ledige og 2.300 sagsbehand­

lere.

Negativ effekt for bor­

gere, der har en effek­

tiv sagsbehandler (øverste tredjedel af fordelingen). Ingen ef­

fekt for borgere, der har en ineffektiv sags­

behandler.

Middel risiko for bias på grund af identifika­ borgere til jobs i job-bank.^#

a. Ledige borgere langt fra arbejdsmar­

kedet. b. Borgere, der er blevet fyret. 7.000 borgere deltager i ind­

sats 2.

1. Positiv og omkost­

ningseffektiv på mål­

gruppe (a) 2. Positiv, men ikke omkost­

ningseffektiv på no-gen målgrupper. Ef­

fekt op til 5 procent­

point.

Lav risiko for bias, da der er tale om et ud­

mærket eksperimen­

telt design, men dårlig overførbarhed på baggrund af system­

forskelle

In document Sagsbehandlerrelaterede forhold som påvirker lediges jobchancer (Sider 24-29)