et nyt sammenbrudi de fo- restående forhandlinger om EU-forfatningen risikerer at føre til et EU i flere hastigheder. Hvor mindre grupper af lande beslut- ter sig for at udbygge deres sam- arbejde, mens andre lande må nøjes med at se til fra sidelin- jen. Den udvikling forudses i to rapporter fra to velrenomme- rede europæiske tænketanke.
En sådan udvikling vil place- re Danmark på sidelinjen, og derfor har statsminister Anders Fogh Rasmussen ualmindelig god grund til at ønske for- bundskansler Angela Merkel al mulig held med hendes igang- værende forsøg på at redde sto- re dele af EU-forfatningen. Se sidste uges ugebrev.
Tankerne og truslerne om et
“Europa i flere hastigheder” er stort set lige så gamle som sel- ve EF-samarbejdet. Det nye er den situation, som EU befinder sig i for øjeblikket. En situation, som kan give betydeligt mere vind i sejlene for et forstærket EU-samarbejde blandt mindre grupper af medlemslande, end det før har været tilfældet.
Diskussionerne om et Europa i flere hastigheder er ty- pisk dukket op som en teore- tisk trussel i forhandlinger om de forskellige EU-traktater.
Navnlig i de tilfælde hvor EU- traktater er blevet afvist. Det skete ved det danske nej til Maastricht-traktaten i 1992 og det irske nej til Nice-traktaten i 2001. Og enkelte lande forsøg- te da også at relancere tankerne, da franskmændene og hollæn- derne sagde nej til EU-forfat- ningen – igen med begrænset succes. Som ved tidligere lej- ligheder ønskede et flertal af landene at se, hvilke mulighe- derne der var for at finde en løsning, som kunne holde sam- men på medlemslandene. Hidtil har det været god tone at vente på det eller de lande, som har fået problemer med at følge med EU-tempoet.
Skulle det igangværende ty- ske forsøg på at genoplive EU- forfatningen mislykkes, vil situ- ationen ifølge de to tænketan- ke være væsentlig anderledes.
Fordi der er stor forskel på at vente én og vente flere gange.
Lykkes det ikke at blive enige om en ny traktat i løbet af kort tid, må man forudse, at en ræk- ke lande på grund af den fast- låste situation vil finde det ac- ceptabelt at gå videre med et tættere samarbejde. Det vil bli- ve langt mere legitimt for de lande, der i forvejen presser på for at styrke integrationen i EU:
“Hvis traktatreformproce- sen låses fast igen i 2007 og 2008, må man forvente, at dif- ferentieret integration bliver normen snarere end undtagel- sen,” skriver Pawel Swieboda, præsident for demosEUROPA, i en rapport udarbejdet for Center for European Strategy.
Udviklingen kan føre til “an- den- og tredjerangsmedlem- skaber,” konstaterer en anden rapport skrevet af Janis A.
Emmanouilidis for Center for Applied Policy Research.
Får de to tænketanke ret, be- tyder det, at der står væsentlig mere på spil for Danmark end for en række andre EU-lande, når den igangværende red- ningsaktion for EU-forfatnin- gen for alvor går i gang. Med de fire forbehold vil vi i tilfælde af EU i flere hastigheder være sikret en plads langt fra mag- tens centrum.
Den hårde kerne
Hele spørgsmålet om et Europa i flere hastigheder er væsentlig mere kompliceret, end det umiddelbart lyder. Det dækker reelt over en række forskellige typer af samarbejde, og er i ti- dens løb blevet benævnt med vidt forskellige begreber som
“Hård kerne”, “Europa a la car-
Mandagmorgen 19
MM0719. februar 2007
Nyt sammenbrud
Hvis det ikke lykkes at redde EU-traktaten, vil Europa i flere hastigheder blive hovedreglen, forudser tænketank.
Risiko for opsplitning af EU
Et nyt sammenbrud i forhandlingerne om den ny forfatning vil blive startskuddet til et
EU i flere hastigheder – Hvor mindre grupper af lande udbygger samarbejdet, mens
andre ser til fra sidelinjen – Sådan lyder vurderingen fra to velrenommerede tænketanke
– Med fire forbehold er Danmark selvskrevet til en plads langt fra magtens centrum
te”, “Europa med variabel geo- metri” og “Forstærket samar- bejde”
Den grundlæggende ide stammer fra de oprindelige EU- lande, der i takt med udvidel- sen blev stadig mere bekymret- de for, om integrationen i bred- den – med stadig flere lande – skete på bekostning af integra- tionen i dybden – et stadigt snævrere politisk og økonomisk samarbejde. En løsning på pro- blemet kunne være, at en lille gruppe kernelande – inden for traktatens rammer – dannede en eksklusiv klub, som de nye medlemmer kunne søge opta- gelse i, når tiden var moden.
Men da det som bekendt er to af EU-samarbejdets oprindelige fædre – Frankrig og Holland – der har stemt nej til den ny for- fatning, forekommer en sådan ultimativ model ikke videre sandsynlig.
Allerede i dag eksisterer mo- dellen på enkelte samarbejds- områder. Mest tydeligt er for- skellen på de lande, som har indført den fælles valuta. Deres særlige samarbejde indebærer, at de mødes dagen før det månedlige møde i Bruxelles med finansministrene fra de øvrige EU-lande.
Et andet udbygget samarbej- de er Schengen, hvor en min- dre gruppe af EUs medlemslan- de er gået forud for andre og har afskaffet kontrollen ved de indre grænser – samtidig med at de har udbygget deres sam- arbejde på andre områder som eksempelvis inden for visum- og politisamarbejde.
Man kan sagtens forestille sig, at den type af samarbejder udvides, hvis forhandlingerne bryder sammen. Men så længe det sker inden for traktatens rammer, og så længe samarbej- det er åbent for alle medlem- slande, er det ikke den helt sto- re trussel for det samlede EU.
Den store bekymring blandt politikere, diplomater og eks- perter er, at udviklingen vil fo- regå langt mere uformelt, og at det reelt vil føre til en form for samarbejde, som risikerer at underminere EU-samarbejdet på længere sigt.
Et eksempel på den type af samarbejde ses allerede i dag.
Når det gælder ømtålelige nati- onale spørgsmål som terror- bekæmpelse, immigration og politisamarbejde, føler en ræk- ke af de største EU-lande sig utrygge ved frit at præsentere deres informationer om særligt ømtålelige sager i et lokale, hvor der er ministre og embedsmænd fra samtlige 27 medlemslande.
EU-samarbejdet er simpelthen blevet for stort, og tilliden til kollegerne i ministerrådet – og måske i endnu højere grad til embedsmændene – er så lav, at vigtige emner og informatio- ner i dag holdes borte fra dette forum.
De fem største EU-lande, Tyskland, Frankrig, Storbritan- nien, Italien og Spanien, har nu gennem mere end to år haft en fast regel om, at indenrigs- og justitsministrene fra disse fem lande mødes i Bruxelles til mor- genmad – inden de efterfølgen- de mødes med alle deres øvrige kollegaer. Det er ved disse mor- genmadsseancer, som foregår på skift hos de fem landes EU- ambassadører, at de mest øm- tålelige sager og informationer håndteres.
Lykkes det ikke at enes om en ny traktat, som sikrer sam- menhængskraften og effektivi- serer samarbejdet i EU, kan man frygte, at uformelle samarbej- der af den type breder sig til an- dre områder.
De to tænketanke er enige om, at det nuværende eksiste- rende EU-samarbejde vil fortsætte med opgaver som håndtering af det indre marked,
landbrugspolitik etc. Den sto- re bekymring og frygt retter sig frem for alt imod, at de store diskussioner om de politiske retningslinjer og målsætninger for Europa vil flytte sig væk fra EUs institutioner og ud i fora, hvor mindre grupper af lande lægger retningslinjerne.
Ny udenrigspolitik
Det mest oplagte område er udenrigspolitikken. Tænketan- ken Centre for European Strategy vurderer, at de største EU-lande vil begynde at fast- lægge en udenrigspolitisk kurs i fællesskab, og de mindre EU- lande kun vil få minimale mu- ligheder for at justere på kur- sen.
En del af logikken bag en sådan udvikling præsenterede og forklarede den italienske udenrigsminister, Massimo d’Alema, da han i sidste uge del- tog i et seminar i Bruxelles med titlen “Relancer l’Europe” –
“Relancér Europa”.
D’Alema forklarede, at hvor der ved tidligere traktatændrin- ger frem for alt var behov for reformer af hensyn til de inter- ne forhold i EU, drejer det aktu- elle behov for ændringer sig først og fremmest om EUs handlekraft over for omverde- nen.
“I de seneste årtier var refor- merne af EU-samarbejdet nød- vendige af hensyn til interne forhold i Unionen – det gælder skabelsen af et indre område for sikkerhed, det indre mar- ked etc. I dag kommer det sto- re behov for at reformere Europa udefra på grund af glo- baliseringens mangler. Enten vil Europa eksistere som en po- litisk realitet. Eller også vil Europa snart være uden vægt.
Hvis det sker, vil det om 30-40 år være sådan, at der ikke vil være et eneste europæisk land blandt verdens syv-otte rigeste Mandagmorgen 20
MM0719. februar 2007
Uformelle møder
Nogle landes ministre mødes i uformelle fora og håndterer EU-sager udenfor
mødelokalerne i Bruxelles.
i G7/G8. Det, vi behøver i dag, er et politisk Europa, der er en realitet på den internationale scene. Vores eneste alternativer er Europa eller forfald,” sagde Massimo d’Alema i Bruxelles.
Den italienske udenrigsmi- nisters holdning er udtryk for en grundholdning, som deles af mange lande. EU kan vente én gang på at få gennemført de nødvendige reformer af EU- samarbejdet. Men hvis det an- det forsøg også mislykkes, an- ser mange medlemslande, at det vil være nødvendigt at finde andre veje fremad.
Hvis ikke EU-samarbejdet forbedres og effektiviseres – hvilket blandt andet indebærer en mere central rolle til Javier Solana, som i EU-forfatningen er tiltænkt rollen som EU-uden- rigsminister – vil de store EU- lande begynde at koordinere deres udenrigspolitik i højere grad. Det store problem er, at det vil ske i fora uden for møde- lokalet i Ministerrådet i Bruxel- les. Det betyder, at et land som Danmark ikke vil være inddra- get og blive hørt i diskussioner- ne på samme måde, som tilfæl- det er i dag.
Når det gælder emner som terrorisme og politisamarbej- de, er der allerede i dag et sam- arbejde mellem justits- og in- denrigsministrene fra de fem store lande. Men dette samar- bejde er blevet kritiseret af de øvrige lande, og alle insisterer på efterfølgende at diskutere al- le emner ved de rådsmøder, hvor alle 27 medlemslande del- tager. Men i tilfælde af et nyt sammenbrud i forhandlingerne om forfatningstraktaten vil de fem landes ministre med en vis ret kunne sige, at deres samar- bejdsform har fået mere legiti- mitet. Derfor vil de kunne ud- bygge deres samarbejde, hvis der er et fælles ønske om det.
Det samme gælder eurolan-
denes økonomi- og finansmi- nistre. I dag er der en forståel- se med de øvrige lande om, at de på mødet dagen før holder sig til diskussioner, som er for- holdsvis snævert begrænset til emner af relevans for de lande, som har den fælles valuta. Men reformeres ministerrådet ikke, og EU-samarbejdet sander til, vil det være naturligt, at euro- gruppen udbygger sit samar- bejde til at omfatte stadig flere områder. Også på dette områ- de vil et sammenbrud give den udvikling væsentlig mere legi- timitet.
Danske forbehold på tværs En sådan udvikling vil placere Danmark yderligere på sidelin- jen i EU. I dag har Danmark fi- re EU-forbehold over for hen- holdsvis den fælles mønt, for- svarssamarbejdet, det retlige samarbejde og unionsborger- skabet.
Et udvidet samarbejde mel- lem eurolandene kan vi derfor selvsagt ikke deltage i. Men for- beholdene gør det også svært for Danmark at gå aktivt ind i andre former for forstærket samarbejde. I princippet ville det være muligt. De danske for- behold går specifikt på, at Danmark ikke kan deltage i og være forpligtet af EU-beslutnin- ger på de pågældende områder.
Formelt ville der altså ikke være noget i vejen for, at Danmark i uformelle fora deltager fuldt og helt i diskussioner, som er med til at fastlægge linjen for en gruppe af EU-lande.
Men et er teori – noget an- det praksis. For på de områder, hvor Danmark har forbehold, betragtes vi ikke i Bruxelles som en fuldgyldig spiller. Dertil kommer, at den danske linje konsekvent har været, at der ik- ke skulle “fifles” med forbehol- dene. Det skal kunne mærkes, at Danmark har sagt nej.
Som det fremgik af sidste uges gennemgang af scenari- erne for den genopblussede kamp om EU-forfatningen, kan en succesfuld udgang meget vel føre til, at en dansk statsmini- ster i perioden fra marts 2008 frem til juni 2009 skal afholde tre valg inden for 14 måneder:
valg til Folketinget, folkeafstem- ning om en EU-traktat og et valg til Europa-Parlamentet.
Bryder traktatforhandlinger- ne sammen, falder folkeafstem- ningen selvsagt væk. Det bliver forløbet dog ikke mere enkelt af. For skal Danmark bevare sin nuværende indflydelse i et Europa i flere hastigheder, for- udsætter det afholdelsen af en folkeafstemning om ophævel- sen af et eller flere forbehold.
Kun derved kan Danmark de- monstrere den nødvendige vil- je til at være med i de mere cen- trale dele af EU-samarbejdet – og undgå at komme endnu læn- gere ud på sidelinjen. MM
Ole Vigant Ryborg|or@mm.dk
Mandagmorgen 21
MM0719. februar 2007
Forbehold
Med de fire danske EU- forbehold har Danmark klart signaleret, at vi ikke ønsker at være en central spiller i EU.