Kopi fra DBC Webarkiv

(1)

Kopi fra DBC Webarkiv

Kopi af:

Blandede erfaringer med udlicitering

Dette materiale er lagret i henhold til aftale mellem DBC og udgiveren.

www.dbc.dk

e-mail: dbc@dbc.dk

(2)

Blandede erfaringer med udlicitering

6 12

Ustyrlige udgifter udfordrer kommunernes selvstyre

nr. 3 | september 2011

Regionerne – en overset

succeshistorie

24 TEMA Hvordan styrer

kommunerne mest

effektivt?

(3)

Lotte Bøgh Andersen, Mads Leth Jakobsen, Søren Serritzlew og Thomas Pallesen

Ole Helby Petersen

Karsten Vrangbæk AKF Nyt er magasinet om AKF's forskning.

Abonnement kan tegnes gratis på www.akf.dk.

Spørgsmål til abonnementet kan rettes til redaktør Charlotte Konow på cko@akf.dk

Mindre uddrag af artikler i AKF Nyt kan gengives med tydelig kildeangivelse. Ønskes hele artikler gengivet, sker dette efter nærmere aftale med AKF. Omtale, citater, anmeldelse eller lignende af artikler i AKF Nyt bedes sendt til AKF.

AKF Nyt udkommer fire gange om året.

UDGIVER

AKF, Anvendt KommunalForskning Købmagergade 22

1150 København K Tlf. 4333 3400 E-mail: akfnyt@akf.dk REDAKTION

Direktør Mette Wier (ansvarshavende) Redaktør Charlotte Konow

Forskningsleder Lene Holm Pedersen Programleder Jill Mehlbye

Programleder Kræn Blume Jensen Programleder Ulf Hjelmar

Redaktionen kan kontaktes på akfnyt@akf.dk LAYOUT

Phonowerk FOTO

Lars Degnbol © PORTRÆTFOTO Dennis Rosenfelt © TRYK

Litotryk København A/S OPLAG

3.300 ISSN 0105-1474

Indhold

Birgitta Gomez Nielsen

Sune Welling Hansen og Kurt Houlberg

Lotte Bøgh Andersen, Nicolai Kristensen og Lene Holm Pedersen Mette Wier

Ole Helby Petersen, Ulf Hjelmar og Karsten Vrangbæk

En ny offentlig sektor 5

Ustyrlige udgifter udfordrer kommunernes selvstyre 6

Besparelser uden for rampelyset 9

Blandede erfaringer med udlicitering 12

Nogle borgere kan udnytte det frie valg bedre end andre 15

Penge er vigtige for offentligt ansatte – nogle gange 18

Slip innovationen løs! 21

Regionerne – en overset succeshistorie 24

AKF lige nu ... 26

Blandede erfaringer med udlicitering

6 12

Ustyrlige udgifter udfordrer kommunernes selvstyre

Regionerne – en overset

succeshistorie 24

TEMA

Hvordan styrer kommunerne mest effektivt?

AKF Nyt nr. 3 | september 2011 AKF Nyt nr. 3 | september 2011

(4)

Det offentlige har været igennem store reformer de seneste år, og forandringstempoet ser ud til at accelerere. Der er behov for nytænkning, innovation og reorganisering, hvis sektoren skal kunne honorere de høje forventninger om bedre kvalitet for færre penge. Ændringerne er så store, at der er behov for grundlæggende nye måder at gøre tingene på. Nøgleordene er nye finansierings- og styringsmodeller, velfærdsteknologiske løsninger, udnyttelse af stordriftsfor- dele samt offentligt-privat samspil.

I dette nummer af AKF Nyt sætter vi fokus på udvikling og styring i det offentlige. Et af de mest perspektivrige temaer er det offentliges samspil med det private. I innovative partnerskaber mellem det offentlige og private – de såkaldte OPI samarbejder – er der gevinster at hente for begge parter. Den offentlige sektor får udviklet nye vel- færdsløsninger, som kan spare tid og levere bedre kvalitet i opgaveløsningen, samtidig med at de private virksomheder får mulighed for at udvikle og afsætte nye produkter. Men der er også en række barrierer, der stopper de innovative partnerskaber. Barriererne er bl.a. administrative hindringer, gammeldags styringsmodeller og vanskeligheder med at håndtere risici. Erfaringer fra vores nordiske nabolande viser, at mange af de samme udfordringer gør sig gældende der.

AKF’s forskning viser også, at de to sektorer har forskellige tilgange til opgaverne. Det betyder, at man må overveje nøje, hvilke områder der er mest egnede til private aktører, og hvilke der ligger bedst i offentligt regi. Et forskningspro-

jekt, som AKF netop har afsluttet, viser, at der generelt er flere positive effekter ved at lade private løse opgaver på de tekniske områder (fx affaldshåndtering, rengøring og vejvæsen) end på de bløde velfærdsområder (fx ældrepleje og daginstitutioner). På de bløde områder tyder resultaterne ikke på, at de private kan gøre det bedre. Erfaringerne med konkurrenceudsættelse på ét område kan altså ikke ukritisk overføres til andre opgaveområder.

Spørgsmålet om, hvorvidt det bedst kan betale sig at lade offentlige eller private løse forskellige velfærdsop- gaver, er der således ikke et entydigt svar på. Men ét er sikkert: selve konkurrencesituationen er gavnlig. AKF’s forskning viser, at det primært er konkurrencesituationen omkring løsningen af de offentlige opgaver, som giver positive økonomiske effekter for den offentlige sektor. Det er mindre vigtigt, om en udbudsrunde ender med, at opgaven løses af den ene eller den anden sektor – bare opgaven har været i udbud. Denne pointe er interessant i forhold til kommunernes fremtidige samarbejde med private aktører, fordi det peger på, at den offentlige sektor gradvist kan blive mere effektiv ved at konkurrere med private om opgaverne.

Læs mere i dette nummer af AKF nyt – og følg med i kommende publikationer om samme emne.

En ny offentlig sektor

Mette Wier er direktør i AKF. Hun er cand.polit. og har en forskningsmæs- sig baggrund, bl.a. som professor på Københavns Universitet. Hun har forsket i en række samfundsvidenska- belige problemstillinger med særligt fokus på offentlig regulering og styring. Hun har desuden været formand for regeringens Forebyggelseskom- mission, medlem af Klimakommis- sionen og af Det Frie Forskningsråd.

Mette Wier har været direktør for AKF siden 2005.

Mette Wier

Ansvarshavende redaktør

LEDER

AKF Nyt nr. 3 | september 2011

5

(5)

Stigende udgifter på social- og sundhedsområdet udfordrer kommunerne både økono- misk og politisk. Opbakningen til lokaldemokratiet risikerer at smuldre, påpeger en ny AKF-analyse.

Ustyrlige udgifter udfordrer

kommunernes selvstyre

Også budgetstyringen halter. Bud- getterne for de skattefinansierede driftsudgifter er nemlig i gennem- snit overskredet med næsten halv- anden procent om året siden 2007.

Det svarer til, at der hvert år bruges cirka 4 mia. kroner mere, end der er budgetteret med. Det udfordrer selvsagt den enkelte kommu- nes økonomi og gør det svært at styre de samlede offentlige udgifter. Men budgetterne mister også informationsværdi: Det bliver vanskeligere for politikere og borgere at fæste lid til det serviceniveau,

der fremgår af kommunernes budgetter.

Også når det kommer til budgetstyringen, er der stor forskel mellem udgiftsområderne. Som det fremgår af figur 1 på næste side, har kommunerne brugt mindre end budgetteret på administration og på ”øvrige skattefinansierede nettodriftsudgifter”, der dækker områder som kultur, miljø og vej- væsen. Omvendt er der brugt mere end budgetteret på overførsler, dagtilbud, folkeskoler og ældre- området samt ikke mindst på det

specialiserede socialområde. Selv om beregninger viser, at overskri- delserne på det specialiserede so- cialområde er mindre i 2010 end i 2009, er der stadig et iøjnefalden- de styringsproblem.

Gynger og karruseller

Sundhedsområdet har også ople- vet høj udgiftsvækst, men det ad- skiller sig fra de andre nye om- råder ved, at der set over hele perioden 2007-2010 ikke har været problemer med budgetstyringen. Kommunerne er bedre til at Sune Welling Hansen

Forsker swh@akf.dk Cand.scient.pol. og ph.d. Forsker i kommunernes økonomi og demokrati.

Undersøger bl.a. strukturreformens indvirkning på borgernes engagement i det lokale demokrati.

Kurt Houlberg Programchef kho@akf.dk

Cand.scient.pol. og ph.d. Ekspert i kom- munaløkonomi. Beskæftiger sig især med analyser af kommunernes udgifts- strukturer og potentielle stordriftsfor- dele.

Hvis der levnes mindre plads til de opgaver, som borgerne anser for at være de kommunale kerneydelser, så kan borgernes engagement i lokaldemokratiet lide. Ikke bare på valgdagen, men også i form af, at færre får lyst til at gå ind i kommunalpolitik

De borgernære områder er også de borgerkære områder. Børnepasning, skole og ældrepleje er det, som både borgere og politikere mindst af alt ønsker at spare på

Efter kommunalreformen har kommunerne haft svært ved at styre udgifterne på især sundhedsområdet og det specialiserede socialområde, der omfatter tilbud til udsatte børn og voksne samt handicappede. Det truer ikke bare kommunernes økonomi, men også det lokale demokrati og engagement. Borgernes interesse for lokalpolitik risikerer nemlig at dale i takt med, at klassiske velfærdsområder som skoler, børnehaver og ældrepleje fylder stadig mindre i de kommunale budgetter.

Udgifter boomer på nye områder

Kommunernes samlede skattefinansierede driftsudgifter er vokset med 20 mia. kr. fra 2007 til 2010. Det svarer til en vækst på 7,6 procent. Ud- gifterne er dog ikke vokset lige meget på de forskellige områder. Som det fremgår af figur 1 på side 8, har de største stigninger været på de nye områder, der kom til efter kommunalreformen: det specialiserede socialområde og sundhedsområdet. Her er udgifterne steget med 18-26 procent. Stigningen skyldes flere ting. Men en del af forklaringen kan være, at kommunerne ikke har haft tilstrækkelig viden og redskaber til at styre disse nye områder.

Udgifterne til indkomstoverførsler som kontanthjælp mv. er også steget betragteligt fra 2007 til 2010. Men det er ikke overraskende, for den økonomiske afmatning har betydet stigende ledighed i netop denne periode. Billedet er det modsatte på de klassiske kommunale serviceom- råder: dagtilbud, folkeskole og ældreområdet samt administration. Her er udgifterne steget mindre end gennemsnittet, og på ældreområdet er udgifterne faktisk faldet.

Budgetterne skrider

Kommunerne har ikke kun haft svært ved at styre udgiftsudviklingen.

6

7

(6)

indregne udgiftsstigningerne på sundhedsområdet i budgetterne, men det svinger meget fra år til år.

Samlet står udgifterne til udsatte børn, unge og voksne samt handicappede som de områder, der er vanskeligst at styre. Det er her på det specialiserede social- område, at budgetoverskridelserne har været størst, og udgifterne er steget mest. Uanset hvad forklaringen er, lægger det pres på kommunernes økonomi. Ikke mindst i en situation med krav om nul- vækst. Når udgifterne stiger på nogle områder, vil det kræve, at udgifterne reduceres tilsvarende på andre områder.

Klassisk velfærd under pres Efter kommunalreformen er de nye udgiftsområder kommet til at fylde mere og mere i de kommunale udgifter, mens de klassiske velfærdsområder som børnepas- ning, folkeskole og ældreområde relativt set udgør en stadig mindre andel af udgifterne. Kommu- nernes udgiftssammensætning er illustreret i figur 2, og tenden-

sen fremstår helt klar: de klassiske udgiftsområders andel af de samlede driftsudgifter er faldet med godt fire procentpoint siden 2007. Omvendt udgør udgifterne til overførsler, sundhed og udsatte grupper en større del af budgettet.

Udgifterne til sundhed og det specialiserede socialområde udgør i dag et par procentpoint mere end for fire år siden. Om tendensen fortsætter, vil tiden vise. Men hvis den gør, så viser figuren kontu- rerne af en ny udgiftspolitisk profil i kommunerne, hvor der lægges mindre vægt på de opgaver, som mange borgere ser som kerneydel- serne: dagtilbud, folkeskole og æl- dreområdet.

Borgerne mister lyst til lokalpolitik

Ændringer i kommunernes udgiftspolitiske profil kan også have konsekvenser for lokaldemokratiet. I lokalpolitisk henseende er de borgernære områder også de bor- gerkære områder. Børnepasning, skole og ældrepleje er de områ- der, som både borgere og politikere mindst af alt ønsker at spare

på. Det er også disse områder, der er mest fremtrædende i de lokale valgkampe, og som politikerne bruger til at markere deres politik på. Områder som børnepasning, skole og ældrepleje kan derfor være en væsentlig drivkraft for, at borgerne interesserer sig for lokalpolitik. Hvis der levnes mindre plads til de opgaver, som stør- stedelen af borgerne anser for at være de kommunale kerneydelser, så kan borgernes engagement i lokaldemokratiet lide. Ikke bare på valgdagen, men også i form af, at færre får lyst til at gå ind i kommunalpolitik. Kommunerne står derfor ikke kun over for økonomi- ske udfordringer som følge af af- matningen i økonomien og en æn- dret udgiftsprofil. Der ligger også en demokratisk udfordring og ven- ter i horisonten.

Figur 1. Kommunernes udgiftsvækst og budgetoverskridelser 2007-2010

Figur 2. Kommunernes driftsudgifter fordelt på områder 2007-2011

Besparelser

uden for rampelyset

Læs mere

Houlberg, Kurt og Kræn Blume Jen- sen(2010): Kommunernes økonomiske situation og udgiftspolitiske prioriteringer, AKF Rapport.

Kriser udløser spareplaner og reformer, som skaber hed debat i medierne. Men en del besparelser foregår uden for offentlighedens søgelys – fx i form af budgettekniske ændringer og regeltilpasninger

Krisen kradser, og over hele den vestlige verden gennemfører politikere storstilede økonomiske reformer. Reformer, hvor politikerne sikrer besparelser ved at vedtage velfærdsforringelser med ét enkelt hug, er et instrument, som ofte bliver brugt i krisetid.

Den slags reformer skaber typisk stor offentlig debat og medie- bevågenhed, og de retfærdiggøres

med, at økonomien skal genopret- tes på både kort og langt sigt. Men reformerne er imidlertid bare ét spareinstrument blandt flere. Be- sparelser og velfærdsforringel- ser kan også ske gennem andre og mindre synlige tiltag. Det kan for eksempel være, at man opnår en besparelse ved at regulere en bestemt offentlig ydelse ud fra ét in- deks frem for et andet. Den slags Birgitta Gomez

Nielsen Forsker bgn@akf.dk Cand.scient.pol. og ph.d. Forsker i boligpolitik, privatisering, effektivisering og offentlig styring. Har skrevet ph.d.-afhandling om VK-regeringens boligpolitik.

Udgiftsvækst 2007-2010 (pct.)

Gennemsnitlig budgetoverskridelse 2007-2010 (pct.)

-5,0 2007 2008 2009 2010 2011

-10,0 0

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

10,0 20,0 30,0

Udsatte voksne og handicappede

Sundhed

Specialiseret socialområde Administration

Administration

Dagtilbud

Dagtilbud, folkeskole og ældreområde Folkeskole

Ældreområdet Overførsler

Overførsler

Øvrige skattefinancierede nettodriftsudgifter

Øvrige skattefinancierede nettodriftsudgifter

Udsatte børn og unge

-2,5 0 2,5 5,0 7,5

8

(7)

tiltag er meget tekniske, og derfor når diskussionen om deres effekter sjældent den bredere offentlighed.

Ikke desto mindre kan konsekvenserne være betydelige offentlige besparelser.

Hvad er en besparelse?

Det er ikke helt enkelt at slå fast, hvornår en politisk forandring eller et bestemt styringsinstrument egentlig medfører en besparelse.

Inden for forskningen arbejder man med en smal definition af besparelser ud fra, hvor mange penge staten kan spare ved et givent reformtiltag sammenlignet med, hvis reformen ikke havde fundet sted. En udfasning af efterlønnen vil udover et øget arbejdskraftud- bud bl.a. medføre, at generationer fremover ikke får de samme ret- tigheder som deres forældre eller bedsteforældre, og det skæpper i den offentlige kasse. Efterlønsek- semplet er et meget klart eksempel på besparelser, der følger af et reformtiltag vedtaget af politikerne på Christiansborg. Men så gen- nemskuelige er besparelsesproces- ser langtfra altid.

De langstrakte besparelser I forskningen kan definitionen af en besparelse også bredes ud til at omfatte forringelser for bestemte grupper på længere sigt. Besparel- ser forstås her som, hvilken grad af beskyttelse velfærdsstaten sikrer borgerne over tid i forhold til fx børnepasning, sygdom, arbejds- løshed, hjemløshed og alderdom over tid. Her ses der altså ikke kun på reformtiltagene på Christians- borg. Derved bliver besparelser og velfærdsforringelser ikke blot et resultat af én bestemt beslutning,

der kan gøres op i et specifikt antal sparede statslige kroner. Her kan besparelser også være et resultat af en udvikling over længere tid og opstå som følge af ændrede omstændigheder i omverdenen.

Prisloft bremsede boligbyggeri Et godt eksempel på en teknisk ændring, der har haft omfattende økonomiske konsekvenser, finder vi på det almene boligområde. Cirka hver femte bolig i Danmark er al- men, og de almene boliger består både af ungdomsboliger, familie- boliger og ældreboliger. De dri- ves af almene, non-profit boligsel- skaber og er delvist finansieret af det offentlige. I 2003 genindførte politikerne på Christiansborg et prisloft på kvadratmeterprisen for opførelsen af nye almene boliger.

Hvis kvadratmeterprisen på nybyggeri ramte loftet, kunne kommunerne ikke give tilladelse til op- førelse af byggeriet. Formålet var at undgå stigende starthuslejer i det almene byggeri. Derved ville man sikre, at de nyopførte almene boliger ikke blev for dyre og uat- traktive for lejerne.

Men i de følgende år steg byggeomkostningerne gevaldigt, og derfor blev det vanskeligt for en række af landets kommuner at bygge almene boliger. Byggeriet af nye ældreboliger, almene familie- boliger og ungdomsboliger stagne- rede. I 2008 måtte staten give dis- pensation til en række kommuner, der var nødt til at bygge nye æl- dreboliger, for at de kunne opfylde ældreboliggarantien. Prisloftet fik altså den konsekvens, at byggeriet stort set gik i stå. Derved sparede både stat og kommuner penge til nybyggeri af almene boliger i en

årrække. I 2009 blev prisloftet æn- dret, og kommunerne kan nu igen give tilsagn og bruge penge på at støtte nye almene boligbyggerier. Politik og teknik

smelter sammen

Eksemplet viser, at besparelser ikke altid og udelukkende sker som følge af en reform. Her skete det som en konsekvens af en regule- ringsmæssig ændring (et prisloft) i kombination med ydre omstændig- heder (dvs. byggeomkostningerne), der ændrede sig drastisk. Ingen kunne have forudset højkonjunktu- ren i byggebranchen, da prisloftet blev indført. Imidlertid blev prisloftet ikke ”opdateret” til de nye omstændigheder af politikerne, selv om de blev gjort tydeligt op- mærksom på konsekvenserne af både embedsmænd og interesseor- ganisationer. Tilsyneladende væg- tede hensynet til konjunkturerne i dette tilfælde højere end behovet for nye almene boliger. Den besparelse, som staten og kommunerne opnåede i en årrække, var en afledt, men væsentlig konsekvens.

I eksemplet om prisloftet smelter teknik og politik på sin vis sammen. En teknisk ændring, der angår regulering af prisloftet, bliver på grund af ydre omstændig- heder (boomet i byggebranchen) afgørende for, om der bygges almene boliger i Danmark eller ej. Den slags tekniske ændringer defineres typisk i et samarbejde mellem politikere og embedsmænd. Men tek- nikaliteterne bag sådan et tiltag debatteres sjældent i medierne, og det er vanskeligt at placere et politisk ansvar. I det konkrete tilfælde var byggestoppet ikke det formelle formål med at genindføre prislof-

tet. Det ændrer imidlertid ikke ved, at den lave byggeaktivitet sparede staten for penge til medfinansie- ring af almene boliger i en årrække, uden at staten skulle røre en finger. Besparelsen opstod ikke som følge af en åbenlys og bevidst politisk prioritering, men snarere fordi politikerne undlod at handle. Usynlige processer frem i lyset Besparelser er i udgangspunk- tet upopulære hos de grupper, der rammes. Men økonomien i Dan- mark skal hænge sammen, og derfor er beslutningstagerne i stat og kommuner nødt til at prioritere benhårdt i de kommende år. Hvis vi vil forstå, hvordan velfærds- staten tilpasses og forandres i de kommende år, er det ikke nok kun at diskutere de store reformer. De mindre synlige processer må også frem i lyset, for at vi kan forstå, hvad der sker.

Hvis vi udvider vores forstå- else af besparelser til at tænke på dem i bredere forstand, får vi bedre muligheder for at forstå og forholde os til den tilpasningspro- ces, som den danske velfærdsstat står overfor. De store reformer er den ene side af mønten. Den anden side af mønten er de mere tekniske processer. Her fremstår besparelsen som et resultat af en udvikling, hvor flere forskellige omstændighe- der har spillet sammen undervejs.

Læs mere

Birgitta Gomez Nielsen (2010): The Hidden Politics of a Haunted Sector – Retrench- ment in Danish Housing Policy 2001-2009, Ph.d.-afhandling, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

(8)

Der er stor forskel på effekterne ved at udlicitere på de tekniske og de bløde områder.

Desuden kan udlicitering give dårligere vilkår for medarbejderne. Det viser en syste- matisk gennemgang af dansk og international forskning på området

Der er i disse år meget fokus på at effektivisere den offentlige sektor via udlicitering af opgaver til private virksomheder. For at få et samlet overblik over de dokumenterede effekter ved udlicitering har vi i foråret og sommeren 2011 sy- stematisk indsamlet og gennem- gået litteraturen om effekter ved udlicitering. Formålet har været at beskrive studiernes hovedkonklu- sioner samt at gennemføre en ind- holdsmæssig kvalitetsvurdering af hver enkelt undersøgelse og nå frem til en overordnet vurdering af, hvad der er dokumenteret af effekter af udlicitering.

Forskningsprojektet gennem- går dansk, nordisk og engelskspro- get litteratur fra 2000-2011. Vi har i alt indsamlet 3893 studier, hvoraf de 80 er blevet udvalgt til nærmere gennemgang. Det gør undersøgel-

sen til den hidtil mest omfattende danske forskningsoversigt over effekterne ved udlicitering. Under- søgelsen viser, at erfaringerne med udlicitering er blandede: De økono- miske effekter er meget forskellige på de tekniske og de bløde områ- der. Man ved kun lidt om konsekvenserne for kvaliteten, mens udlicitering kan være forbundet med faldende tilfredshed og dårligere arbejdsvilkår for medarbejderne.

Økonomi og kvalitet

I projektet har vi vurderet doku- mentationen af effekter for pris og kvalitet ved udlicitering. Generelt viser studierne, at der er forholds- vis små besparelsesgevinster ved at udlicitere på de tekniske om- råder, som fx veje, vandforsyning, rengøring, dagrenovation mv. Der er dog stor variation på tværs af de

forskellige undersøgelser, og mange af studierne mangler en grun- dig vurdering af de kvalitetsmæs- sige effekter. En besparelse på fx 10 procent på rengøring af skoler eller sygehuse giver ingen mening i sig selv, hvis kvaliteten er faldet tilsvarende eller mere. Kun ganske få studier har i tilstrækkelig grad belyst, hvad konsekvenserne er for kvaliteten, og derfor må man tage de rapporterede besparelsespoten- tialer med forbehold.

Mangelfulde analyser

Der er heller ikke mange af de gen- nemgåede studier, som i tilstrække- ligt omfang medregner omkostninger til at gennemføre og kontrollere udbudsforretninger. Disse transaktionsomkostninger til administration og juridisk ekspertise kan være betydelige og bør selvsagt

Blandede erfaringer udlicitering med

Ole Helby Petersen Forsker

ohp@akf.dk Cand.scient.pol. og ph.d. Forsker i offentlig organisering og forvaltning.

Ekspert i samspillet mellem det offentlige og private, især udlicitering og offentlige-private partnerskaber.

Ulf Hjelmar Programleder ulf@akf.dk

Mag.art. i sociologi og ph.d. i offentlig forvaltning. Forsker bl.a. i offentlig organisering samt lokalpolitisk og regional udvikling. Ekspert i evaluering af offentlige indsatser.

Karsten Vrangbæk Forskningsleder kvr@akf.dk Cand.scient.pol. og ph.d. Forsker primært i organisering og udvikling af sundhedssektoren, udvikling af offentligt-privat samarbejde samt i samspillet mellem kommuner, regioner og stat.

12

13

(9)

Fru Petersen på 92 år kan få sin varme mad bragt til døren af ét firma, mens hun kan få et andet firma til at støvsuge under sin sofa.

Og hvis hun vil, kan hun vælge et tredje firma til at hjælpe med ba- det. Spørgsmålet er imidlertid, i hvor høj grad fru Petersen er i stand til at udnytte denne valgfrihed?

På en række serviceområder er der blevet åbnet op for øget valgfrihed i forbindelse med offentlige serviceydelser. Det gælder for eksempel på hjemmehjælpsområ- det, hvor de ældre borgere i mange kommuner kan vælge mellem forskellige private leverandører. Si-

den Græsted-Gilleleje Kommune i 1996 som en af de første kommuner i landet indførte privat leve- rance af praktisk hjælp og lettere omsorgsydelser, har mange andre kommuner fulgt trop. I dag har valgfriheden mellem forskellige leverandører bredt sig til fx sund- hedsvæsenet, skolevæsenet og dag- institutionsområdet. Men denne valgfrihed stiller krav til borgernes handlingskapacitet.

Hvad er handlingskapacitet?

AKF har undersøgt borgernes egen vurdering af deres handlingskapacitet, forstået som deres evner til at forstå, vælge mellem og give de-

res mening til kende om offentlige ydelser. På skoleområdet er handlingskapacitet fx forældrenes evne til at skaffe sig viden om de lokale skolers kvalitet og bruge den viden til at vælge den bedste skole til deres børn. Forældrenes handlingskapacitet handler også om deres evne til at give udtryk for deres mening over for skolelederen og lærerne samt deltage aktivt i sko- lebestyrelsen.

Højtuddannede har høj handlingskapacitet

I undersøgelsen finder vi, at folk med en lang uddannelse har en større kapacitet til at forstå, på-

Lotte Bøgh Andersen Lektor

lba@akf.dk

Cand.scient.pol., ph.d. i statskundskab og lektor på AKF og Institut for Stats- kundskab, Aarhus Universitet. Forsker især i incitamenter, motivation, adfærd og performance i den offentlige sektor.

Nicolai Kristensen Programleder nik@akf.dk

Cand.oecon. og ph.d. i økonomi. Forsker bl.a. i brugerundersøgelser og offentligt ansattes jobtilfredshed. Ekspert i ef- fektmåling, særligt på arbejdsmarkedet, uddannelses- og sundhedsområdet.

Lene Holm Pedersen Forskningsleder lhp@akf.dk

Cand.scient.pol. og ph.d. i forvaltning. Ekspert i regulering af den offentlige sektor. Forsker bl.a. i reformers betydning for lokaldemokrati og offentligt ansattes motivation.

Fritvalgsordninger, hvor private firmaer tilby- der at klare de offentlige serviceopgaver, bliver

mere og mere udbredt. Men valgfrihed stiller krav til borgerne, og ikke alle er i stand til at udnytte valgmulighederne lige frit

Nogle borgere kan udnytte

det frie valg bedre end

andre

inddrages i vurderingen af, om der er økonomiske besparelser ved udlicitering. Det er samtidig centralt at holde sig for øje, at der også er transaktionsomkostninger ved at løse opgaven i den offentlige sektor, hvorfor det er forskellene i disse omkostninger, som ideelt set skal måles.

En anden svaghed ved flere af de gennemgåede studier er, at de kun giver et øjebliksbillede af effekter ved første udliciteringsrun- de. I de studier, hvor man har analyseret de økonomiske fordele ved udlicitering gennem en længere periode, er tendensen, at de relative fordele ved brug af private aktører svinder over tid. Det kan skyldes, at de private bliver mere realisti- ske i deres prissætning. Men det kan også skyldes, at de offentlige aktører øger effektiviteten over tid.

Derved kan de dokumenterede besparelsesgevinster aftage ved gen- tagne udbud på et område.

Forskel på tekniske og bløde områder

Projektet gennemgår også de øko- nomiske og kvalitetsmæssige effekter på henholdsvis de tekniske og de bløde områder. Undersøgelsen viser, at det særligt er på de tekniske områder, at der er dokumentation for besparelser, navnlig på områder som affaldshåndtering, rengøring og vejområdet.

Der er ikke i samme omfang belæg for økonomiske besparelsesgevinster ved udlicitering på de bløde velfærdsområder, som fx æl- drepleje, børnepasning, uddannelse og beskæftigelse. Effekterne for kvaliteten på disse områder er også meget dårligt dokumenterede. Det kan skyldes metodemæssige vanskeligheder med at lave sådanne undersøgelser, samt at der er læn- gere og større tradition for udlicitering på de tekniske områder og dermed flere eksempler at evaluere på. Der er også en lavere grad af markedsmodning på velfærdsom- råderne, som kan betyde færre ge-

vinster. Desuden er de administrative omkostninger ved at udbyde, beskrive og overvåge opgaver på de bløde velfærdsområder relativt høje, fordi ydelsernes kompleksitet er stor. Endelig kan en forklaring være, at bløde velfærdsområder er mere arbejdskraftintensive, og at der dermed er færre muligheder for effektivisering gennem stordrifts- fordele i privat regi.

Effekter for medarbejderne

Projektet har også kigget på de relativt få studier, som analyserer konsekvenserne for de medarbejdere, som berøres af udlicitering. De internationale studier viser, at udlicitering har en tendens til at på- virke løn og arbejdsvilkår negativt.

Studierne peger på, at højere ar- bejdstempo, lavere jobtilfredshed, usikkerhed om ansættelse, stress og udbrændthed er ofte forekom- mende konsekvenser af udlicitering. De danske studier viser mere blandede resultater. Fire danske studier finder rent negative konsekvenser i form af højere tempo, stress, ringere fysiske arbejdsfor- hold, mindre tryghed og generel utilfredshed med ansættelsen. Seks danske studier viser blandede konsekvenser.

De dokumenterede negative effekter for medarbejderne viser, at man i højere grad bør inddrage medarbejderperspektivet i fremtidige effektanalyser af udlicitering.

Set fra de private virksomheders side er fleksibel løndannelse og mulighed for at ændre på arbejds- vilkår, arbejdstider og arbejdssted formentlig en forudsætning for økonomiske gevinster. Set fra medarbejdernes side er det omvendt ret veldokumenteret, at udlicitering kan føre til lavere jobtilfredshed, dårligere løn- og ansættelsesvilkår, stigende stress og sygefravær. Det er bemærkelsesværdigt, at de internationale studier er mere entydigt negative end de danske undersø- gelser. Det kan måske skyldes, at de regulerings- og aftalemæssige

forhold, bl.a. loven om virksom- hedsoverdragelse, sikrer danske medarbejdere bedre vilkår ved udlicitering end i udlandet. Det bør udforskes nærmere i fremtidige undersøgelser på området.

Behov for bedre dokumentation

Der er i Danmark et politisk ønske om at udlicitere flere ydelser på de bløde velfærdsområder, fx på æl- dre- og dagsinstitutionsområdet.

Men der er ikke forskningsmæs- sigt belæg for, at man kan forvente generelle økonomiske besparelser ved udlicitering på disse områ- der. Der er heller ikke tilstrække- lig dokumentation for, at man kan fastholde eller forbedre kvaliteten - hverken på de tekniske eller blø- de områder. På de bløde velfærds- områder hænger det bl.a. sammen med, at der kun er få valide under- søgelser af de økonomiske effekter af udlicitering. Og flere af de hid- tidige undersøgelser bygger på et meget lille antal cases, hvilket be- grænser muligheden for en bredere generalisering.

Desuden er det væsentligt at tage højde for de mere langsigtede samfundsøkonomiske omkostninger, som kan opstå som følge af afskedigelser, nedslidning, lavere jobsikkerhed, mv. Vi vil således pege på, at det er vigtigt at skabe bedre dokumentation af såvel di- rekte som indirekte effekter ved udlicitering af offentlige opgaver.

Det er også vigtigt at få et klarere billede af de forudsætninger, som skal være til stede for at skabe gevinster ved udlicitering. Dermed vil man få et mere nuanceret grundlag for fremtidige udliciteringsbeslut- ninger.

Læs mere

Ole Helby Petersen, Ulf Hjelmar, Karsten Vrangbæk og Lisa la Cour: Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. En forsk- ningsbaseret gennemgang af danske og internationale undersøgelser fra 2000-2011.

København: AKF.

14

15

(10)

virke og vælge mellem leverandø- rer af offentlig service end folk med en kortvarig uddannelse. Ana- lysen viser også, at erfaring med det pågældende serviceområde øger borgerens handlingskapacitet.

På figuren her til venstre kan man tydeligt se, at handlingskapacite- ten generelt er højere hos de borgere, der har erfaring med at bruge hospitaler. Om man bor på Sjæl- land, på Fyn eller i Jylland har til gengæld ingen betydning for, hvordan borgerne selv oplever deres evne til at forstå, påvirke og vælge mellem serviceleverandører, viser undersøgelsen.

Valgfrihed for de stærke

Der er en række potentielle fordele ved øget valgfrihed. Borgerne bli-

ver i højere grad herrer over deres eget liv, når de har mulighed for at skifte leverandør, hvis de er util- fredse med servicen. Idéen er, at denne valgmulighed vil gøre leve- randørerne mere serviceoriente- rede, og at det vil føre til mere til- fredse borgere, uden at det bliver dyrere for kommunen.

Imidlertid er det meget forskelligt, hvor stor borgernes handlingskapacitet er. Reelt er en del borgere ikke i stand til at gøre brug af valgfriheden eller kun i stand til at gøre det i et lille omfang. Navnlig på ældreområdet kan svage ældre have svært ved at overskue en stor palet af valgmuligheder. Fru Petersen, som vi nævnte i eksemplet i starten af ar- tiklen, er måske så dement, at hun

ikke er i stand til at udnytte sine mange valgmuligheder.

Valgfrihed til de rette borgere

De potentielle gevinster ved valgfrihed kan komme mange borgere til gavn, og de fleste vil sætte pris på flere valgmuligheder. Men når borgernes handlingskapacitet varierer, vil nogle borgere i højere grad end andre drage nytte af valgfriheden. Det bør kommunerne have med i overvejelserne, når de beslut- ter, hvordan fritvalgsordningerne skal udformes.

Det er således væsentligt at sikre sig, at borgerne formår at skaffe de relevante oplysninger om ydelsernes kvalitet, når de vælger. Men hvordan sætter man borgerne (eller i hvert fald deres pårørende) i stand til at foretage kvalificerede valg? Og hvordan sikrer man, at alle kan give deres mening til kende om ydelserne, så det ikke kun er de stærkeste borgere, der bliver hørt, når serviceleverandørerne be- stræber sig på at tilpasse ydelserne til brugernes behov?

For at sikre, at borgerne har mere lige muligheder for at udnytte valgfriheden, kunne kommunerne for eksempel tilbyde uvildig as- sistance til de svageste borgere. En anden mulighed er at lade vores viden om brugernes handlingskapacitet på de forskellige serviceområ- der indgå i overvejelserne om, hvor det især er fordelagtigt at indføre mere valgfrihed. Hvis mange brugere af en given ydelse har meget begrænsede evner til at forstå og give deres mening til kende om den relevante ydelse samt vælge mellem leverandører, skulle man må- ske prioritere at sikre kvaliteten på anden vis.

Læs mere

Lotte Bøgh Andersen, Nicolai Kristensen & Lene Holm Pedersen (2011): Public Service Efficacy. Konferencepapir, AKF.

00,0050,010,015Andel af de adspurgte

0 20 40 60 80 100

erfaring ingen erfaring

0,02

Lav handlingskapacitet Høj handlingskapacitet

Handlingskapacitet på hospitaler

Reelt er en del borgere ikke i stand til at gøre brug af valg- friheden eller kun i stand til at gøre det i et lille omfang.

Figuren viser sammenhængen mellem folks erfaring med hospitalsvæsenet og deres handlingskapacitet. Erfaring er målt ud fra, om de adspurgte har svaret ja eller nej til spørgsmålet:

Har du eller en af dine nære pårørende (fx partner, børn eller forældre) været igennem et længerevarende behandlingsforløb på et hospital (fx hofteoperation eller kræftbehandling)?

FAKTA om undersøgelsen

• AKF’s forskere har udviklet et mål for borgernes handlingskapacitet, som kan anvendes på tværs af forskellige sektorer.

• Formålet er at måle borgernes opfat- telse af deres egen evne til at forstå, vælge mellem og give deres mening til kende om en given type offentlig serviceydelse.

• ”Måleværktøjet” bygger på syv spørgs- mål, der tilsammen udgør et samlet mål for borgernes handlingskapacitet på et konkret område.

• 1056 borgere har svaret på et web- baseret spørgeskema om deres handlingskapacitet i forhold til hospi- talsydelser samt i forhold til dagpas- ning, grundskoler og videregående uddannelser.

16

17

(11)

let. Men når elevtallet falder, går det ikke den anden vej. Incitamen- tet fraviges, fordi det er bøvlet at fyre lærere. For friskolerne ser det imidlertid anderledes ud. Her er det økonomiske incitament fast- sat i lovgivningen, og friskolerne er derfor nødt til at reagere på

incitamentet og tilpasse udgif-

terne til antallet af

ele-

ver. Ellers går de fallit. Der bliver også lukket folkeskoler i disse år, men det sker sjældent, fordi de har haft underskud. Generelt har incitamenter kun betydning, hvis de har en vis troværdighed.

Faglige normer er stærkere

Der er også masser af incitamenter i regionerne. Eksempelvis får de praktiserende læger et honorar for hver ydelse, de leverer til patien- terne. I modsætning til folkeskolerne er der tale om et meget trovær-

digt incitament. Hverken regioner eller læger kan ensidigt ændre

indholdet af overenskom- sterne, og incitamentet

er også rettet mod den enkelte læge. Læ-

gerne er imidlertid professionelle, og når der på et om- råde eksisterer faste normer, overtrumfer de effekten af de økonomiske incitamenter. For eksempel har størrelsen af ydelseshonoraret kun meget begrænset betydning for, hvor hyppigt lægerne bruger almindelige læge-

konsultationer, fordi der er stærke normer på det felt. Det ser helt anderledes ud for samtaleterapi, hvor der er svage normer for, hvornår ydelsen skal gives. Patienter med læger, der har mange patienter, får således ikke så mange samtalete- rapikonsultationer, og antallet af disse konsultationer stiger også, når ydelseshonoraret sættes op. In- citamenter påvirker med andre ord primært adfærden, når der ikke findes stærke modsatrettede professionelle normer.

Slår penge skår i arbejdsglæden?

Hensigten med økonomiske incitamenter er ofte at få offentlige organisationer og ansatte til at yde en større indsats. Men penge er ikke den eneste motivationsfaktor. Fornøjelsen ved at udføre et godt stykke arbejde eller gøre noget for andre kan være mindst lige så motiverende. Hvis de økonomiske incitamenter bliver opfattet som kontrolforanstaltninger, kan de fortrænge de ansattes indre, ikke- økonomiske motivation. Hvis de økonomiske incitamenter bliver Økonomiske incitamenter bruges

i stigende omfang til at styre ad- færden hos offentligt ansatte og offentlige myndigheder. Spørgsmålet er imidlertid, om det virker efter hensigten? Ofte tager vi for givet, at de økonomiske tilskyndelser fø- rer til mere af den adfærd, der be- lønnes. Men i den offentlige sektor viser vores forskning, at det ikke er så simpelt.

For det første er økonomiske incitamenter ofte rettet mod en offentlig organisation og ikke mod den enkelte ansatte. Den enkelte medarbejder har derfor sjældent en personlig økonomisk interesse i at reagere på den økonomiske tilskyndelse. For organisationens politiske ledelse er andre hensyn også ofte vigtigere end penge. Væl- gernes interesser og gunst kan for

eksempel veje tungere.

For det andet er det vanskeligt at skabe troværdige økonomiske incitamenter i en

offentlig sektor, hvor grund- loven giver politikerne

ultimativ magt til at ændre de

økonomiske incitamenter undervejs.

For det tredje har mange offentligt ansatte nogle stærke professionelle normer, som de ikke vil gå på kompromis med for pen- genes skyld. Endelig kan

anden motivation end det rent øko- nomiske være mere afgørende for mange offentligt ansatte.

Incitamenter for

organisationen kan virke

Staten bruger økonomiske incitamenter til at styre kommunerne, som så igen udsætter de kommunale institutioner for diverse incitamenter. Da staten fx ændrede refusionen på kontanthjælpsområ- det, fik kommunerne en stærk øko- nomisk tilskyndelse til at få flere ledige i job eller aktivering. Vores undersøgelse viser, at økonomiske tilskyndelser på organisations- niveauet kan virke som tilsigtet, når der ikke er stærke vælger- eller producentinteresser til stede. I modsat fald har incitamenterne ingen betydning for den organisato- riske adfærd.

Troværdigheden er vigtig

Taxameterstyring i folkeskolerne er et eksempel på, at kommuner bruger incitamenter i forhold til deres institutioner. Når skolerne får en årlig sum pr. elev, stiger udgifterne godt nok i takt med elevtal-

Lotte Bøgh Andersen Lektor

lba@akf.dk

Cand.scient.pol. og lektor på AKF og Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Forsker især i incitamenter, motivation, adfærd og performance i den offentlige sektor.

Mads Leth Jakobsen Lektor

mads@ps.au.dk Cand.scient.pol. og lektor på Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Forsker især i bureaukratisering og økonomiske incitamenter på sygehus- området.

Thomas Pallesen Professor pallesen@ps.au.dk Cand.scient.pol., professor og institutle- der på Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Forsker bl.a. i offentligt ansattes forhold samt regionerne og de offentlige udgifter

Søren Serritzlew Professor MSO sorens@ps.au.dk

Cand.scient.pol. og professor MSO på Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet. Forskningsområdet er offentlig forvaltning med specielt fokus på danske kommuner.

En økonomisk belønning kan få en ansat til at yde en ekstra indsats. Men det gælder ikke altid i den offentlige sektor. Ny forskning klarlægger, hvordan økonomiske incita- menter virker i det offentlige

Penge er vigtige for offentligt ansatte – nogle gange

19

(12)

Slip kreativi- teten løs

opfattet som noget understøt- tende, så kan en økonomisk gulerod for- stærke de ansattes indre motivation.

For eksempel kan vi se, at væk- sten i univer- sitetsforskeres forskningspro- duktion afhænger

af, hvordan forskerne opfatter de incitamenter, der er blevet indført.

Mellem år 2000 og 2005 blev der indført ’publikationsbonus’ på en del institutter, og hvis forskerne så det som et forsøg på at kontrollere dem, faldt deres gennemsnitlige produktion, mens produktionen modsat steg, hvis de så incitamentet som understøttende for deres faglighed. Økonomiske incitamenter kan altså slå skår i arbejdsglæ- den, men de kan også styrke den.

En kompliceret logik

Samlet set afhænger effekten af økonomiske incitamenter altså af flere forhold: Udsigten til en øko- nomisk belønning spiller en mindre rolle, når der er stærke væl- ger- og producentinteresser. Og den økonomiske gulerod kan virke stik imod hensigten, når faste professionelle normer og andre stærke ikke-økonomiske motivationsfaktorer er på spil. Endelig er det vigtigt, at incitamenterne er troværdige og ikke pludselig bliver lavet om. Det er vanskeligt at sikre i den offentlige sektor.

Alt dette skal

dog ikke forstås så- dan, at økonomiske incitamenter ikke har betydning i den offentlige sektor. For det har de. Eksempelvis gør ret små beløb i en bonusordning en stor forskel på forskernes produktion. Og de praktiserende lægers brug af samtaleterapi afhænger også meget af ydelseshonoraret. Budskabet er altså, at virkningen af økonomiske incitamenter er mere kompleks, end den simple incitamentslogik tilsiger.

Send de rigtige signaler

Når økonomiske incitamenter virker meget forskelligt i forskellige sammenhænge, er det oplagt at nø- jes med at bruge dem dér, hvor de har en effekt. For eksempel skal man ikke bruge økonomiske incitamenter, når der er meget stærke vælger- og producentinteresser eller meget faste professionelle normer. Det vil bare være spild af penge og til besvær. Man skal dog huske på, at styrken af de ansat-

tes normer varierer meget mellem forskellige dele af

jobbet. Orto- pædkirurger har fx meget faste normer for, hvorvidt der skal bruges antibiotika i forbindelse med hofteoperationer.

Men de har ikke tilsvarende stærke

normer, når det handler om at

udvælge, hvilke patienter skal tilbydes en opera- tion på den pågæl- dende klinik.

Der kan faktisk være stærke effekter af relativt beskedne beløb i den offentlige sektor, og det hæn- ger givetvis sammen med incita- mentets signalværdi. Som offentlig leder handler det derfor om at sende det ’rigtige’ signal med et incitament og få medarbejderne til at se incitamentet som understøtten- de frem for kontrollerende. Derud- over er anbefalingen at reservere brugen af incitamenter til områder uden faste professionelle normer og uden stærke vælgerinter esser, og hvor det kan gøres relativt tro- værdigt.

Læs mere

Lotte Bøgh Andersen, Mads Leth Jakobsen, Søren Serritzlew og Thomas Pallesen (2011): Økonomiske incitamenter i den offentlige sektor. Bog, Hans Reitzels Forlag

Når det offentlige og private laver udviklingsprojekter sammen, kan det skabe vækst i virksomhederne og besparelser i kommunerne.

Men hvis innovationspartnerskaber skal lykkes, kræver det, at begge parter tør slippe styringen,

overvinde barriererne og løbe en s tørre risiko.

En udviklingsafdeling i en privat virksomhed og en ældrechef i en kommune finder sammen om at udvikle en ny intelligent trøje, som kan fore- bygge nedslidning blandt kommunens plejepersonale. De finder ud af, at de kan lave udviklingsopgaven i fællesskab som et offentligt-privat inno- vationspartnerskab (OPI). Men selv om den nye trøje umiddelbart har

20

21

(13)

et stort potentiale, kan en række barrierer spænde ben for projektet undervejs. Komplicerede udbudsregler, finansiering og manglende erfaringer kan gøre det vanskeligt at lykkes med den slags innovative projekter.

Fordele for begge parter

En ny AKF-analyse har kigget på erfaringerne med innovationspartnerskaber i de fem nordiske lande og giver seks anbefalinger til, hvordan kommuner og regioner i frem- tiden kan søsætte flere vellykkede OPI-projekter. Analysen viser, at OPI-samarbejder har lovende per- spektiver. Ved at indgå i partnerskaber med private virksomheder kan den offentlige sektor lære af de gode ideer og omsætte dem til bedre eller billigere velfærdsløsninger – til glæde for borgerne. Det offentlige kan på den måde effektivisere, spare tid og levere bedre kvalitet.

Samtidig får de private virksomheder mulighed for at udvikle og afsætte nye produkter. Det kan øge de private virksomheders indtje-

ning, øge beskæftigelsen og skabe eksportmuligheder. Teoretisk er der altså tale om en win-win-situation for alle parter.

Men analysen viser også, at der er en række barrierer for de innovative partnerskaber. Især udbudsregler, problemer med finansiering og manglende risikovillighed hos både offentlige og private aktører kan hæmme innovationen. Den offentlige styring er kort sagt ikke gearet til at styre de uforudsigelige innovationsprojekter.

Indviklede udbudsregler

En af de helt store udfordringer,

når offentlige organisationer ind- går i innovationspartnerskaber, er de komplekse og stramme udbudsregler. Formålet med udbudsreglerne er at skabe lige konkurren- cevilkår for private virksomheder og sikre, at den offentlige sektor styrer sine udgifter ansvarligt ved at købe ydelser til den bedste pris og kvalitet. Det er begge fornuftige og gode formål. Men udbudsreglerne passer dårligt til de innovative projekter, hvor man sjældent på forhånd kan definere helt præcist, hvilken ydelse eller hvilket pro- dukt, man har brug for.

Regeringen har for nylig ju- steret udbudsreglerne, så en offentlig organisation må have mere dialog med de private partnere, før de skal sende en opgave i udbud.

Det betyder, at det faktisk er muligt for det offentlige at invitere private partnere til en snak om projektet og derved udvikle ideerne i fælles- skab, før det sendes i udbud. Men området ville blive styrket, hvis man lavede endnu mere fleksible rammer. Fx kunne man oprette en statslig enhed med kompetence til at afgive bindende svar i udbudssager på samme måde, som Skat- terådet kan gøre det på skatteom- rådet.

Finansieringen er svær

En anden udfordring er, hvordan det offentlige kan gennemføre en ansvarlig økonomistyring af den her type udviklingsprojekter uden at kvæle innovationen. OPI-projek-

ter er per definition risikofyldte, fordi det ikke er sikkert, at projektet bliver vellykket. Man risikerer derfor at kaste millioner efter et projekt, der kan ende med ikke at blive til noget – og det kræver både risikovillighed og en anden form for budgettering, end man er vant til i den offentlige sektor.

Et bud på en løsning er, at man i den offentlige sektor indfø- rer specifikke udviklings- og inno- vationsbudgetter, hvor der gælder andre og løsere regler for økonomi- styring og resultatopfølgning end for almindelige driftsbudgetter. In- novationsbudgetterne kan være to-, tre- eller fireårige. Det centrale er, at der indbygges en høj grad af risikovillighed i de særlige innova- tionsbudgetter, så et mislykket in- novationsprojekt ikke er lig med en fyreseddel for de ansvarlige offentlige medarbejdere.

Overblik over støttemuligheder

Staten har nedsat en række offentlige puljer og fonde, fx ABT-fonden og Fornyelsesfonden, som støtter offentlig-private samarbejdsprojek- ter om udvikling af nye velfærds- løsninger. AKF’s analyse viser imidlertid, at det kan være svært for det enkelte OPI-projekt at finde frem til den rigtige pulje. Mange aktører peger også på, at ansøgningspro- cessen er tidskrævende og kompliceret. En løsning kunne derfor være at skabe en samlet indgang til de offentlige puljer, som støt- ter offentlig-private innovations-

partnerskaber. Den fælles indgang kunne både bidrage til at sænke omkostningerne ved opstart af et OPI-projekt og være en kvalificeret sparringspartner for offentlige og private aktører, som henvender sig med en god ide.

Én indgang til viden

Vanskelighederne ved at føre innovationspartnerskaber ud i livet kan også afhjælpes ved, at man opret- ter en OPI-kompetenceenhed, som samler de nødvendige kompeten- cer og erfaringer fra både den offentlige og private sektor. Sådan en OPI-enhed skal forankres både på statsligt, regionalt og kommunalt niveau, fordi OPI-projekter styres af statslige regler, men ofte udvik- les og igangsættes lokalt og de- centralt. Sådan en enhed ville også kunne udvikle et uddannelsespro- gram for ansatte i kommuner og regioner, som til daglig arbejder med innovationsprojekter. På den måde kan man støtte de offentlige og private partnere i innovative projekter, som kan forbedre velfærden og skabe attraktive rammer for de private virksomheder.

Læs mere

Weihe, Guri; Steven Højlund, Eline Theresa Bouwhof Holljen, Ole Helby Petersen, Kar- sten Vrangbæk og Jacob Ladenburg (2011): Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. AKF Rapport Forskernes 6 anbefalinger

AKF og COWI har for Erhvervs- og Byg- gestyrelsen og Nordisk Ministerråd analyseret erfaringerne med OPI i de 5 nordiske lande. Rapporten indeholder seks anbefalinger til, hvad der er behov for, for at OPI-samarbejder kan udbredes mere:

1. En klar og entydig juridisk ramme for OPI-projekter.

2. Oprettelse af en specialiseret OPI- enhed med deltagelse af stat, kommuner og regioner.

3. En national kompetenceenhed for udbud, som kan afgive bindende tilsagn i udbudssager.

4. Et uddannelses- og træningspro- gram for regionale og kommunale offentligt ansatte, der arbejder med OPS og OPI

5. En samlet indgang til de offentlige puljer, som støtter OPI-initiativer og -projekter.

6. En samlet portal om OPI med information om lovgivning, manualer og erfaringer fra tidligere projekter.

Hvad er OPI?

• Et OPI-projekt er en gensidigt forplig- tende samarbejdsaftale mellem offentlige og private organisationer, hvor målet er at forny og udvikle offentlige velfærdsløsninger

• Hvis OPI-projekter er vellykkede, kan det spare penge og/eller øge kvaliteten af de offentlige velfærdsydelser

• Samtidig kan OPI skabe nye forret- nings- og vækstmuligheder for de private virksomheder

• Parterne i et OPI-projekt deler løbende deres viden med hinanden, og både medarbejdere og brugere kan inddrages gennem brugerdrevet innovation

• OPI kan både resultere i produktinnova- tion (fx en ny teknologisk løsning) eller procesinnovation (fx nye arbejdsgange eller organiseringsformer).

Ole Helby Petersen Forsker

ohp@akf.dk

Cand.scient.pol. og ph.d. Forsker pri- mært i offentlig organisering og forvaltning. Ekspert i samspillet mellem det offentlige og private, især udlicitering og offentlige-private partnerskaber

22

23

(14)

Regionerne – en

overset succeshistorie

og regionerne har i store træk for- mået at holde sig inden for de lagte budgetter. Der bruges også relativt få ressourcer til administration og politisk ledelse, fx sammenlignet med kommunerne. Der er med andre ord ikke tale om en styrings- model, som er helt ude af kontrol i forhold til udgifterne.

Kvalitet for pengene?

Sundhedsministeriet udgav sidste år en benchmarkingrapport, som viser, at Danmark på mange områ- der sagtens kan måle sig med udlandet i forhold til kvalitet og service. I forhold til nogle kræftformer ligger vi ganske vist stadig dårli- gere end mange sammenlignelige lande. Men årsagerne til det skal ikke kun findes i behandlingssyste- met. Danskernes livsstil og adfærd spiller også en vigtig rolle. Vente- tider forekommer desværre også stadig, fx. i form af urimeligt lange ventetider på skadestuer i nogle regioner. Men generelt er ventetider til planlagte behandlinger kor- tere end fx i Sverige og England og kan næppe undgås, medmindre vi vil betale for at have overkapaci- tet i systemet. Og behandlingsga- rantien har jo givet mulighed for at finde alternativer, hvis det bliver for grelt.

Samlet set er der således ingen dokumentation for, at det nye bliver bedre end det eksisterende, hvis man iværksætter en omfattende omlægning af styringsstruktu- ren på sundhedsområdet.

Regionernes fremtid er endnu en gang blevet et varmt politisk emne dette efterår. De borgerlige partier meldte i august ud, at de ønskede en hurtig afvikling af det regionale, folkevalgte styre af sygehusvæse- net. Den politiske udmelding kom, uden at der havde været forudgå- ende grundige analyser af fordele og ulemper, som det ellers har væ- ret kutyme ved tidligere reformer, som fx Kommunalreformen, Dom- stolsreformen og Politireformen.

Men hvis man ser på den viden, der allerede eksisterer, om regionernes performance i deres 4½-årige liv, ser det faktisk ikke så ringe ud. Regionerne har løst de opgaver, de er blevet stillet, og intet tyder på, at opgaverne ville være blevet løst bedre, hvis fx staten, kommunerne eller de gamle am- ter havde styret processen. Og heller ikke i andre velfærdsstater kan man finde bud på markant bedre styringsmodeller. Det danske sund- hedsvæsen er nogenlunde lige så effektivt som andre sammenlignelige landes.

Sundhedsvæsen i udvikling Et af politikernes argumenter for at nedlægge regionerne har væ- ret, at regionerne har gjort sig selv overflødige ved faktisk at tage en række vanskelige beslutninger om den fremtidige sygehusstruktur.

Nu hvor slagsmålene om syge- huslukninger og placering af nye storsygehuse er overstået, er der kun driftsmæssige problematikker tilbage. Og så er regionernes rolle udspillet, lyder argumentet.

Men den argumentation virker ikke holdbar. For selv om ho- vedstrukturen er på plads, er der til stadighed mange beslutninger, der skal tages, om indretningen af fremtidens sundhedsvæsen. Fx om hvordan vi udnytter de hastigt ændrede teknologiske muligheder og tilpasser servicen til de befolk- ningsmæssige og geografiske forhold i forskellige dele af landet.

Den type beslutninger afgør, hvordan vi anvender en væsentlig del af det samlede offentlige budget og bør vel give anledning til en bredere og åben drøftelse i et politisk forum.

Findes der bedre modeller?

Spørgsmålet er naturligvis, om regionerne er den bedste platform for den slags drøftelser? Regio- nerne blev jo født med vanskelige funktionsbetingelser og en stækket beslutningskompetence, og befolk- ningens deltagelse i det regionale demokrati har hidtil været begræn- set. Men alternativerne er ikke nød-

vendigvis bedre. Statslig styring giver længere vej fra beslutning til udførelse, og erfaringer fra andre sektorer herhjemme er ikke overbevisende. Som eksempler kan næv- nes Forsvaret, hvor der har været flere eksempler på dårlig økono- misk styring af store nye projekter, eller Tinglysningen, som blev væ- sentligt forsinket og gav massive problemer i starten. Heller ikke i sundhedssektorerne i andre lande kan man finde overbevisende eksempler. Det gælder fx Norge, hvor en statslig overtagelse af sygehu- sene i 2002 førte til stigende udgifter og politisk turbulens på det nationale niveau. Bestyrelsesledede sygehuse eller privatisering fjerner den demokratiske legitimitet og risikerer at gøre koordination med eksempelvis den kommunale sund- hedsindsats vanskeligere.

Effektiv sygehusdrift

Hvad angår effektivitet, kan det danske sygehusvæsen godt tåle en sammenligning med vores nabolande. Ifølge regeringens egne tal har de danske sygehuse leveret en løbende produktivitetsstigning siden 2001. Det er ganske flot, både når man sammenligner med andre sektorer herhjemme og med sundhedssystemer i andre lande. Vi hø- rer ofte, at sundhedsvæsenet er frygteligt dyrt i Danmark, men det passer faktisk ikke. Danmark bruger nogenlunde samme andel af bruttonationalproduktet til sundhedsudgifter som resten af Europa, Karsten Vrangbæk

Forskningsleder kvr@akf.dk Cand.scient.pol. og ph.d. Forsker primært i organisering og udvikling af sundhedssektoren, udvikling af offentligt-privat samarbejde samt i samspillet mellem kommuner, regioner og stat.

Internationale sammenligninger viser, at de danske regioner sagtens kan måle sig med andre landes sundhedssystemer

Udgifter til sundhed og sygehuse

Danmark Sverige Norge

Finland Tyskland Holland Frankrig Sygehusudgifter

pr. indbygger i kr. (seneste år) Samlede sundhedsudgifter pr. indbygger i kr. (2007)

Kilde: International Benchmarking af det danske sygehusvæsen, februar 2010

35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

24

(15)

Gåhjemmøde 26. september:

HVILKE KONSEKVENSER HAR KONKURRENcEUDSæTTELSE?

Det offentlige bruger hvert år knap 280 milliarder på konkurrenceudsættelse og private leverandø- rer, og området er i stadig vækst. AKF har kortlagt, hvilken effekt konkurrenceudsættelse har for kom- munernes økonomi, for medarbejdernes forhold – og for den service og kvalitet, borgeren får. På et gåhjemmøde den 26. september fortæller for- sker Ole Helby Petersen om resultaterne. De øvrige oplægsholdere er formanden for Udbudsrådet, Jør- gen Lindegaard og Per Brøgger fra Offentligt Ansat- tes Organisationer, OAO. De vil fortælle om deres syn på fordele og ulemper ved konkurrenceudsæt- telse.

Gåhjemmøde 2. november:

HVORDAN KAN VI STyRKE SAMARBEJDET OM æLDRE MEDIcINSKE PATIENTER?

Mange ældre, medicinske patienter fejler flere for- skellige ting på én gang. De har tit et svagt net- værk og har svært ved at navigere mellem de for- skellige behandlingstilbud. De har derfor brug for, at der er et tæt samarbejde mellem den prakti- serende læge, hjemmesygeplejersken og forskel- lige sygehusafdelinger. Men i praksis halter sam- arbejdet på flere punkter, viser en ny AKF-rapport.

På dette gåhjemmøde vil forskningsleder Karsten Vrangbæk fortælle om resultaterne, og du kan høre repræsentanter fra en stor og en mindre kommune fortælle om, hvordan de håndterer det tværsektori- elle samarbejde.

AKF lige nu ...

NyE PROJEKTER

• Overgange i uddannelsessystemet

• Offentligt-privat partnerskab – et projekt i Halsnæs Kommune

• Reformering af velfærdsstaten

• Offentlig ledelse i perioder præget af omstilling og usikkerhed

• Digitale sagsbehandlingssystemers rolle i produktion af ledelsesinformation i offentlige forvaltninger

NyE UDGIVELSER

• PISA København 2010

• Dokumentation af effekter ved konkur- renceudsættelse

• Netværksanbringelser

• Evaluering af forebyggelsesindsatsen i Slagelse Kommune

• Opkvalificering af kommunernes tidlige indsats over for udsatte børn

• Indvandrerelevernes skolefærdigheder: familiebaggrund og sociale netværk

• Unge i erhvervsuddannelserne og på arbejdsmarkedet. Værdier, interesser og holdninger

• Langvarige effekter af højkvalitetsbør- nehaver

• Regioner og kommuners samarbejde om ældre medicinske patienter

• Effekter af aktiveringsindsatsen i Dan- mark

• Effekter af efteruddannelse af faglærte og ufaglærte

• Finansiering af kommunale opgaveæn- dringer

• Metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunernes konkurrenceudsæt- telse af offentlige opgaver

• Kommunestørrelsens betydning for

lokaldemokratiet

Læs mere på

www.akf.dk Du kan tilmelde dig på

www.akf.dk/kalender

AKF har sammen med en række kommuner udviklet en ny model for tid- lig opsporing af udsatte børn. Børnene hjælpes bedst, hvis deres problemer opdages tidligt, og forskere og prakti- kere har i fællesskab fundet frem til syv redskaber og metoder, som kommunerne i projektet nu skal implementere og afprøve i praksis. Bl.a. skal pædago- ger, lærere og sundhedsplejersker vur- dere alle børns trivsel ved hjælp af et skema hvert halve år. De skal etablere et godt samarbejde med forældrene – og med andre institutioner og offentlige myndigheder. Kommunerne skal formidle viden om det enkelte barn ud til alle fagfolk i institutionerne. Og fagfolkene skal have supervision, så de lærer at opfange og reagere på de udsatte børns signaler.

Den offentlige sektor gennemgår store reformer i disse år. Dette projekt under- søger, hvilke konsekvenser forandrin- gerne har for de ansatte og belyser sammenhænge mellem organisations- forandringer, ledelsen i ændringspro- cessen og de ansattes arbejdsmar- kedssituation. Usikkerhed omkring arbejdspladsens fremtidige udvikling og de ansattes egne personlige karri- ereudsigter kan medføre højere syge- fravær, en større personaleomsætning og tidligere pensionsalder end forven- tet. Projektet tager udgangspunkt i kommunalreformen i 2007 og anvender unikke data med information om sygefravær, jobskifte, tilbagetrækning og baggrundsfaktorer for de ansatte i kommunerne.

NyT OM MEDARBEJDERE

Jacob Nielsen Arendt er ansat som forskningsleder i AKF pr. 1. august. Jacob Niel- sen Arendt er cand. scient.oecon. og ph.d. Han forsker inden for arbejdsmarkeds-, sundheds- og uddannelsesområdet, og han har især fokus på at udvikle og anvende nye forskningsdesign og metoder til at evaluere effekter af offentlige indsatser. Jacob Arendt Nielsens forskning er baseret på kvantitative forsknings- metoder.

Ole Helby Peter- sen, cand.scient. pol., har modtaget ph.d.-graden og er blevet ansat som forsker i AKF. Ole Helby Petersen forsker i samspillet mellem det offentlige og private, kon- kurrenceudsættelse i den offentlige sektor samt problemstillinger relateret til styring og regulering af offentlige opgaver i krydsfeltet mellem offentligt og privat. Ole Helby Petersen har både fokus på danske forhold og på erfaringer og læring fra udlandet.

26

27

(16)

... at der kun er små besparelsesgevinster ved at udlicitere på tekniske områder, som fx veje, vandforsyning, rengøring og dagrenovation

Abonner på AKF Nyt!

Tilmeld dig på vores hjemmeside www.akf.dk. Abonnementet er gratis.

Vidste du?

Anvendt KommunalForskning Købmagergade 22

1150 København K telefon: 4333 3400 fax: 4333 3401 akf@akf.dk www.akf.dk