PSYKOSOCIALT
SUNDHEDSBEREDSKAB
KORTLÆGNING AF KOMMUNALT OG
REGIONALT BEREDSKAB
Katastrofe- og
Risikomanageruddannelsen, Københavns Professionshøjskole
Forfatter:
Frederikke Kock Engesgaard, Projektmedarbejder
Bidragsydere:
Lotte Kragh, ph.d., Adjunkt
Josephine Moll Thayssen, Projektmedarbejder
Nina Blom Andersen, ph.d., Docent
Studentermedhjælpere:
Johanne Brøns Marcussen
Lasse Frost
1. udgave 2021
3
Forord
Planlægning er ikke alt, og en alvorlig hændelse vil til enhver tid udfordre de planer og procedurer, der er udtænkt i roligt vejr og med god tid til at tænke over organisationens modsvar på en ulykke.
Men forudsætningen for at en organisation kan stille med kompetent svar på en krævende
udfordring er, at der er tænkt tanker og defineret et grundlæggende sæt af principper for, hvordan en opgave kan løses.
Inden for beredskabsplanlægning er der ofte fokus på de opgaver, der klart og utvetydigt knytter sig til de centrale sektorers kerneopgaver. Planlægning af det psykosociale beredskab er dog ikke en opgave, der tiltrækker stor opmærksomhed. I denne rapports kortlægning, analyse og
perspektivering bliver nogle af årsagerne præsenteret: Området er bredt og kræver både meget specialiserede ressourcer samt yderst generelle, men også diffust formulerede praktiske løsninger.
Der er et delt sektoransvarsprincip, og opgaverne varierer markant fra hændelse til hændelse.
Indsatsen knytter sig både til respons og genopbyggelsesfasen, og går på den måde ikke kun på tværs af sektorer, men også på tværs af faserne i en hændelse.
Opgaven er dog vigtig og kræver detaljeret planlægning og overvejelser over krav til kompetencer og ressourcer. Psykosocial støtte vil ofte berøre en stor gruppe af mennesker, og den kan i flere tilfælde række ind i en lang periode efter en hændelse, hvor andre myndigheder ellers har trukket sig tilbage og har færdiggjort arbejdet.
Den langstrakte indsats omkring corona pandemien 2020-2021 har med stor tydelighed sat streg under betydningen af psykosocial støtte: Der har også været stor brug for hjælp, der rækker ud over det sundhedsfaglige kerneberedskab med fokus på forebyggelse og behandling af sygdom.
Behovet for psykosocial støtte af forskellig karakter har vist sig nødvendigt, alt som krisen udviklede sig.
Rapporten har fokus på planlægningen af det psykosociale beredskab, og evaluerer ikke indsatsen efter faktiske hændelser. Genstandsfeltet for rapporten er en kortlægning af planlægningsdelen, og er derfor ikke en kortlægning af det samlede beredskab. Det vil vi dog opfordre til praksis i højere grad end det hidtil har været tilfældet. Kun på denne måde kan der komme mere fokus på
opgaverne og videndelingen mellem aktørerne.
Katastrofe- og Risikomanageruddannelsens forsknings- og udviklingsmiljø ved Københavns Professionshøjskole har søgt Røde Kors om midler til denne analyse. Røde Kors har finansieret størstedelen af arbejdet, mens Københavns Professionshøjskole selv har finansieret en mindre del. Røde Kors har fungeret som dialogpartner undervejs i udarbejdelsen, da Røde Kors har erfaringer, kompetencer og ressourcer til at løfte opgaver af psykosocial karakter under og efter en
4
hændelse på linje med andre civilsamfundsorganisationer. Det skal dog understreges, at undersøgelsen er gennemført uafhængigt af Røde Kors. Rapporten er alene udarbejdet af Københavns Professionshøjskole, der er ansvarlig for resultaterne.
På vegne af Københavns Professionshøjskoles Katastrofe- og Risikomanagermiljø ønsker jeg god læselyst og inviterer med rapporten til øget fokus på området.
Nina Blom Andersen Ph.d., Docent
5
Abstract
I denne rapport præsenteres en kortlægning af det psykosociale beredskab i Danmarks kommuner og regioner, med henblik på at undersøge og identificere om det er muligt at styrke områder i den psykosociale indsats ved beredskabshændelser. Undersøgelsens kvantitative data bygger på en omfattende indsamling af kommunale og regionale sundhedsberedskabsplaner: Der er i alt indsamlet 82 kommunale og 5 regionale sundhedsberedskabsplaner. Undersøgelsens kvalitative data bygger på interviews med 8 udvalgte kommuner og 1 region.
Undersøgelsen er udarbejdet med afsæt i Sundhedsstyrelsens rapport fra 2014 ’Styrkelse af den psykosociale indsats ved beredskabshændelser’ samt vejledning fra 2017 ’Planlægning af sundhedsberedskab – vejledning til regioner og kommuner’. Det undersøges, hvordan disse udgivelser har påvirket og styrket det kommunale og regionale psykosociale beredskab.
I undersøgelsen er der identificeret flere opmærksomhedspunkter, der med rette fokus og implementering kan styrke de kommunale og regionale psykosociale indsatser. Disse opmærksomhedspunkter er blevet udformet til 8 anbefalinger:
• Planer for psykosocial indsats skal være omsættelige og anvendelige i praksis
• Afhold netværksmøder og workshops – det styrker planlægningen
• Få en god vertikal og horisontal koordinering i og mellem kommuner og regioner
• Skriv en kortfattet vejledning i sundhedsberedskabsplanlægning til kommunerne
• Ekspliciter overgangen fra indsatsens akutte fase til den opfølgende fase
• Sørg for kendskab til indsatsledelsens aktiveringsveje
• Sørg for allokering af ressourcer til længerevarende indsatser
• Overvej at inddrage civilsamfundsorganisationer og andre eksterne aktører
6
Indhold
1.0 SAMMENDRAG ...8
2.0 INTRODUKTION ...14
2.1 Problemstillinger ...14
2.2 Rapportens opbygning ...15
2.3 Lovgrundlag og planlægningsforudsætninger...16
3.0 UNDERSØGELSENS UDGANGSPUNKT ...17
3.1 Helhedsorienteret beredskabsplanlægning (HOB) ...17
3.2 Undersøgelsens metode ...18
Kvantitativ metode ...19
Den kvalitative interviewundersøgelse ...19
3.3 Begrebsdefinition ...22
Psykosocialt beredskab ...22
Social assistance ...23
Krisestøtte ...23
Kriseterapi ...25
Beredskabshændelser ...26
3.4 Feltet: Viden og udvikling ...26
Internationale retningslinjer ...26
Seneste vidensopsamlinger, erfaringer og hændelser ...27
Norge – Terrorangreb Social assistance ...29
Danmark – Stormflod Social assistance...30
4.0 UNDERSØGELSENS RESULTATER ...31
4.1 Inkonsistens i terminologi: Social assistance, krisestøtte, kriseterapi ...31
4.2 Den vertikale og horisontale koordinering ...35
Intern horisontal koordinering ...37
4.3 Delt sektoransvar ...38
Aktivering ...41
7
4.4 Opgavevaretagelse i den kommunale sundhedsberedskabsplanlægning ...42
Den kommunale opgavevaretagelse ...42
Opgavevaretagelse i §60 beredskabsenheder ...43
Kommunens brug af regionens planlægning ...44
4.5 Vejledning i kommunal sundhedsberedskabsplanlægning ...45
Behov for øvelser ...46
4.6 Kommuners ressourcer ved psykosocial indsats ...47
4.7 Behovet for psykosocialt beredskab ...56
4.8 Benchmarking – de gode eksempler...57
5.0 EKSTERNE AKTØRER ...59
5.1 Beredskabspræster ...60
5.2 Civilsamfundsorganisationer ...60
Spontanfrivillige ...61
5.3 Private virksomheder...61
6.0 AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER ...62
7.0 LITTERATURLISTE...66
8.0 BILAG ...68
8
1.0 Sammendrag
Rapportens formål er at kortlægge det psykosociale beredskab i de danske kommuner og regioner. I undersøgelsen repræsenteres 82 ud af de i alt 98 kommuner og alle 5 regioner. Det psykosociale beredskab i Danmark er blevet defineret af Sundhedsstyrelsen i en rapport fra 2014
’Styrkelse af den psykosociale indsats ved beredskabshændelser’ og i en efterfølgende vejledning fra 2017 ’Planlægning af sundhedsberedskab – vejledning til regioner og kommuner’. Disse to udgivelser har haft til formål at styrke regioners og kommuners sundhedsberedskabsplanlægning, herunder den psykosociale indsats.
Kortlægningen viser, at alle 5 regioner og størstedelen af de 82 repræsenterede kommuner har udarbejdet en plan for psykosocial indsats i deres sundhedsberedskabsplan. Selvom de fleste kommuner har en plan for psykosocial indsats er der stadig plads til store forbedringer. Der er samtidig stor diskrepans i, hvordan kommunerne har udarbejdet deres plan for psykosocial indsats. Nogle er meget detaljenære og nuancerede, og andre er meget mangelfulde. Analysen peger på nogle overordnede opmærksomhedspunkter, der kan styrke det psykosociale beredskab.
Bedre understøttelse af planlægningen
Det er især kommunerne, der har brug for bedre understøttelse af deres
sundhedsberedskabsplanlægning, hvori planlægningen af det psykosociale beredskab indgår. 8 kommuner deltog i et kvalitativt interview, og de fandt alle Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2017 for omstændelig, lang og udfordrende at anvende. Der er forsøgt taget hånd om dette ved
workshops og netværksmøder, som 4 ud af 5 regioner afholder for regionens kommuner. Her kan der sparres på tværs af kommuner og med regionen. Men ikke alle kommuner har mulighed for dette, da ikke alle regioner faciliterer sådanne netværksmøder, og selvom der holdes
netværksmøder, finder kommunerne stadig Sundhedsstyrelsens vejledning svær at anvende.
Vi ser især en stor diskrepans i brug og forståelse af termerne ’social assistance’ og ’krisestøtte’, som præsenteres i Sundhedsstyrelsens udgivelser. Termerne skaber et fælles afsæt for
udarbejdelse af de psykosociale planer med dertilhørende arbejdsopgaver. At kommunerne har forskellige forståelser af termerne, kan lede til uklarheder med hensyn til opgavevaretagelsen ved en psykosocial indsats. Dette fører til næste opmærksomhedspunkt om strukturelle hindringer.
9
Strukturelle hindringer
Undersøgelsen viser, at der er flere strukturelle udfordringer ved det psykosociale beredskab, som især forekommer ved aktiveringen af beredskabet og ved indsatsen. Der bliver i analysen rejst spørgsmålstegn ved, hvad regioner og kommuner forstår som deres eget ansvar og
opgavevaretagelse ved psykosociale indsatser. Det synes ikke, at det delte sektoransvar er
defineret klart nok, og det kan skabe uklarheder i håndteringen af hændelser både i akutfasen, den opfølgende fase og i overgangen mellem disse.
Analysen viser blandt andet, at der er en uklarhed omkring overgangen fra den akutte fase af en indsats til den opfølgende fase med det skift i opgavevaretagelse, der hermed forekommer.
Analysen peger på, at problemstillinger relateret til denne overgang ikke fremgår klart nok af Sundhedsstyrelsens udgivelser. Desuden er der uklarheder for aktiveringsvejen af det psykosociale beredskab ved en hændelse.
Disse uklarheder og strukturelle hindringer fører til indsatser, der ikke bliver håndteret korrekt i akutfasen og i den opfølgende fase, hvilket i sidste ende kan gå ud over berørte borgere.
Ressourcer
Ud af de 82 repræsenterede kommuner i undersøgelsen, har 31 kommuner i deres plan for psykosocial indsats indskrevet de specifikke overvejelser eller konkrete valg, som de har gjort sig ved allokering af kommunale ressourcer til en psykosocial indsats. Det er vigtigt, at kommunen konkret tager stilling til hvilke funktioner, der skal allokeres til et kommunalt kriseteam, og hvilke opgaver, der skal varetages ved en psykosocial indsats. Det er vigtigt at tage højde for, at de psykosociale indsatser dækker over et bredt felt, hvor indsatser både kan være langvarige og kortvarige, eller af en særlig karakter, der både kræver eller ikke kræver professionelle
forudsætninger.
Ved nogle hændelser kan kommuner og regioner opleve udfordringer med mangel på ressourcer på et område, hvorfor inddragelse af eksterne civilsamfundsaktører kan være til nytte for at understøtte kommunens og regionens arbejde. Det fremgår af de 82 indsamlede kommunale sundhedsberedskabsplaner, at 14 kommuner i deres plan for psykosocial indsats har indskrevet eksterne aktører, der kan bistå kommunens arbejde.
På baggrund af kortlægningen af det psykosociale beredskab i Danmarks kommuner og regioner er der udarbejdet et sæt anbefalinger med henblik på at styrke den psykosociale indsats ved beredskabshændelser.
10
Samlet anbefaler undersøgelsen følgende:
Understøt planlægningen
Planer for psykosociale indsatser skal være omsættelige og kunne anvendes i praksis På baggrund af rapportens dataindsamling og analyse af de kommunale planer for psykosocial indsats er et vigtigt opmærksomhedspunkt, at der i en stor del af planerne ikke er taget højde for planernes omsættelighed til praksis, hvorfor de kan være udfordrende at anvende ved en
hændelse. Det anbefales derfor, at kommunerne i højere grad indtænker den lokale kommunale kontekst og kommunens ressourcer i sundhedsberedskabsplanlægningen, så der udarbejdes en plan, som er operationaliserbar for lige netop den kommune. Der kan bl.a. indtænkes konkrete funktioner og medarbejdere, der skal indgå i det kommunale psykosociale team. Det kan fx specificeres hvilke opgaver indenfor social assistance og krisestøtte, der skal varetages af de pågældende funktioner.
Afhold netværksmøder og workshops – det styrker planlægningen
Det anbefales, at regionerne faciliterer og afholder netværksmøder og workshops i
sundhedsberedskabsplanlægning for kommuner. 4 ud af 5 regioner faciliterer allerede disse netværksmøder, og det kan med fordel føres ud i alle regioner. På baggrund af kommunernes udsagn lyder det, at netværksmøderne har en positiv effekt på deres
sundhedsberedskabsplanlægning. Møderne skaber et fælles afsæt for kommunerne, samt sparringsmuligheder på tværs af kommuner og med regionen.
Få en god vertikal og horisontal koordinering i og mellem kommuner og regioner Koordineringen mellem region - kommune, kommune - kommune, og internt i organisationen (internt i region eller i kommunen) er essentiel for en god og gennemarbejdet plan for psykosocial indsats, og for en vellykket indsats i praksis. Koordineringen og samarbejdet kan styrke forståelsen af det delte sektoransvar, som er afgørende ved en indsats. Analysens resultater peger på, at både regioner og kommuner ønsker en styrket koordinering med hinanden. Dette vil bl.a. kunne skabe bedre forståelse for opgavevaretagelsen ved indsatser. Den manglende koordinering kan i sidste ende have negativ indvirkning på en psykosocial indsats, og dermed en uhensigtsmæssig påvirkning af de involverede borgere. Det anbefales derfor, at der hos kommuner og regioner bliver prioriteret et fokus på denne koordinering allerede ved udarbejdelsen af planen for psykosocial
11
indsats. Det kan også ske i sammenhæng med de føromtalte netværksmøder, som regionen opfordres til at facilitere.
Skriv en kortfattet vejledning i sundhedsberedskabsplanlægning til kommunerne
Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2017 ’Planlægning af Sundhedsberedskab – en vejledning til regioner og kommuner’ er overordnet set et godt værktøj til sundhedsberedskabsplanlægningen.
Flere kommuner finder dog vejledningen for omstændelig og skrevet på et for ambitiøst niveau til den kommunale sundhedsberedskabsplanlægning. Vejledningen opleves som udfordrende at arbejde med for de kommunale medarbejdere, der sidder med den sundhedsberedskabsfaglige opgave.
Det anbefales derfor, at der udarbejdes en kortere og mere komprimeret version af
Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2017. Den kortere version kan formidles til kommunerne som en mere brugervenlig vejledning, der understøttes af den officielle vejledning fra 2017.
Strukturelle hindringer
Ekspliciter overgangen fra indsatsens akutte fase til den opfølgende fase
Der er uklarhed om opgavevaretagelsen og overgangen fra den akutte fase til den opfølgende fase af en indsats. Det er et element, der hverken bliver løst i Sundhedsstyrelsens rapport fra 2014 eller vejledning fra 2017. Varigheden af de to faser beskrives, og der angives retningslinjer for
ansvarsfordelingen i overordnet forstand. Desuden understreges det, at regionen er kommunen hierarkisk overlegen, hvis begge psykosociale beredskaber er aktiveret. Der mangler dog en beskrivelse af, hvordan man overgår fra region til kommune og omvendt, samt hvordan processen fra akutfasen til den opfølgende fase skal håndteres. Det er problematisk, fordi der netop her ofte sker et skift i ansvaret og opgavepådragelsen.
Det anbefales derfor, at der udarbejdes mere klare definitioner af, hvad termerne ’akutfasen’ og
’den opfølgende fase’ henviser til i Sundhedsstyrelsens vejledning om psykosocialt beredskab.
Desuden anbefales det, at kommuner og regioner sammen diskuterer de processer, der er indeholdt i overgangen fra akutfasen til den opfølgende fase. Herunder det
koordineringssamarbejde, som det kræver at få denne overgang til at lykkes. Resultatet af disse drøftelser indskrives i de respektive planer for psykosocial indsats både i regionen og i
kommunerne.
12
Sørg for kendskab til indsatsledelsens aktiveringsveje
Vurderingen af, hvorvidt det psykosociale beredskab skal aktiveres ved en hændelse, ligger hos indsatsledelsen på skadestedet, eller hos den overordnede ansvarlige for hændelsen. Det er vigtigt for den psykosociale indsats, at indsatsen fra start bliver aktiveret korrekt. Forkert aktivering skaber mange muligheder for misforståelser videre gennem hele indsatsen.
Det anbefales derfor, at der fokuseres på at få formidlet den korrekte aktiveringsvej overfor indsatslederne. Det gælder både på indsatslederuddannelsen og i praksis, blandt de fungerende indsatsledere.
Ressourcer
Sørg for allokering af ressourcer til længerevarende indsatser
COVID-19 har fået flere kommuner og regioner til at aktivere dele af deres sundhedsberedskabsplaner, herunder også planer for den psykosociale indsats.
Sundhedsberedskabsplanerne er udarbejdet til at være aktiveret i en vis tidsperiode, og flere organisationer har på baggrund af COVID-19 måtte erkende, at deres sundhedsberedskabsplan ikke er tilstrækkelig ved en længerevarende hændelse.
Det anbefales derfor, at både regioner og kommuner indtænker i
sundhedsberedskabsplanlægningen, hvordan de ved en længerevarende hændelse vil allokere ressourcer, så en fortsat indsats ikke har meget omfattende konsekvenser for den daglige drift i organisationen. Ved længerevarende hændelser kan de allokerede ressourcer med fordel hentes fra lokale aktører og fra et øget samarbejde med civilsamfundsorganisationer. Ved således at understøtte indsatsen via et samarbejde med lokale civilsamfundsaktører og med
civilsamfundsorganisationer generelt kan ressourcerne til fortsat opretholdelse af det psykosociale sundhedsberedskab strækkes over længere tid. Dette uden voldsomme udsving og potentielt skadelige følger for fx borgerservice, ældrepleje, uddannelsessektoren, sygehusvæsenet og andre vitale områder i kommunens eller regionens daglige drift.
Bemandingen af Evakuerings og Pårørende Center (EPC) skal også indtænkes som ressourcer ved indsatsen, og vil bl.a. kunne koordineres med civilsamfundsorganisationer.
13
Overvej at inddrage civilsamfundsorganisationer og andre eksterne aktører
Der er flere eksterne aktører, der kan bistå kommuner og regioner i deres psykosociale indsats ved beredskabshændelser. Dette kan fx være civilsamfundsorganisationer og private virksomheder. På nuværende tidspunkt har 14 kommuner indskrevet eksterne aktører, som kan bistå kommunerne med ekstra ressourcer ved en psykosocial indsats. Inddragelse af civilsamfundsorganisationer som eksterne ressourcer kan understøtte den psykosociale indsats, så den kan opretholdes over en længere periode uden at medføre ressourcemæssige problemer for kommunens daglige drift.
Styrken ved disse organisationer er, at de ofte har en stor gruppe organiserede frivillige, som ønsker at hjælpe og engagere sig. En del af de frivillige kan have faglige kompetencer og
uddannelse, som kan være til nytte under indsatsen. Organisationerne kan også have kapacitet til at organisere spontanfrivillige, som med den rette koordinering kan være til stor nytte for en indsats. Andre eksterne ressourcer kan fx være beredskabspræster fra Folkekirkens
Katastrofeberedskab. Beredskabspræsterne er tilknyttet regionerne, og de er på nuværende tidspunkt allerede repræsenteret i mange kommunale sundhedsberedskabsplaner, og i alle regionale sundhedsberedskabsplaner.
Det anbefales, at især kommuner reflekterer over egne kommunale ressourcer til en psykosocial indsats. Påpeges der en mangel på ressourcer, kan kommunen overveje et øget samarbejde med eksterne aktører som fx civilsamfundsorganisationer.
14
2.0 Introduktion
Ved store kriser og ulykker er der brug for indsats og omsorg overfor borgerne på en lang række områder. Nogle borgere kan have brug for medicinsk og lægefaglig behandling, andre kan være traumatiserede og har brug for kriseterapeutisk hjælp. Mange borgere kan også have brug for social støtte og psykosocial indsats under og efter krisen, så de på bedste vis kan komme igennem krisen, uden at de nødvendigvis har brug for behandling hos en professionel terapeut. Det er i nationale (fx Baron, 2020) og internationale sammenhænge (fx UNICEF, 2020) beskrevet, hvordan mennesker berørt af hændelser såsom klimaforandringer, voldsomt vejrlig, terrorangreb, epidemier og pandemier, kan være utilpasse og mistrives i en periode efter en alvorlig krise. Dette også selvom de hverken selv er kommet til skade, har mistet nære pårørende eller personligt har været udsat for kritiske situationer, der kan forventes at resultere i et traume.
Sundhedsstyrelsen udgav i 2014 rapporten ’Styrkelse af den psykosociale indsats ved
beredskabshændelser’. Rapporten tog bl.a. udgangspunkt i terrorhændelserne i Norge i 2011 på øen Utøya og i hovedstaden Oslo. Terrorhændelserne i Norge viste, at det psykosociale
beredskab spillede en stor rolle, hvorfor Sundhedsstyrelsen i Danmark fandt det nødvendigt at præcisere opgaver, roller og ansvar for aktører på området i Danmark. Rapporten blev i 2017 fulgt op af vejledningen ’Planlægning af sundhedsberedskab – vejledning til regioner og kommuner’.
Rapporten fra 2014 og vejledningen fra 2017 danner et afsæt for kommuner og regioner for, hvordan den psykosociale indsats skal tilrettelægges og varetages blandt de to sektorer.
2.1 Problemstillinger
Med Sundhedsstyrelsens udgivelser i 2014 og 2017 rejser spørgsmålet sig, om danske
kommunale og regionale sundhedsberedskabsplaner i dag er blevet styrket tilstrækkeligt. Er der i dag tilstrækkeligt gode planer for den psykosociale indsats i danske kommuner og regioner? Det er også interessant, om der i dag er den nødvendige kapacitet til at løse og organisere opgaver forbundet med det psykosociale sundhedsberedskab i kommunalt og regionalt regi, og om koordineringen og det delte sektoransvar mellem kommuner og regioner fungerer
hensigtsmæssigt.
Rapportens primære fokus er samlet om den psykosociale indsats i regioner og kommuner i
15
Danmark. Vi leverer et øjebliksbillede af sundhedsberedskabsplanlægningen i danske kommuner og regioner ud fra sundhedsberedskabsplaner indsamlet i efteråret 2020, samt fra en serie opfølgende kvalitative interviews. Rapportens analyse berører dog også dele af kommunernes og regionernes sundhedsberedskabsplanlægning generelt. Dette fordi den generelle
sundhedsberedskabsfaglige planlægning har stor indvirkning på udformningen af den psykosociale indsats i de enkelte kommuner og regioner.
Den empiriske undersøgelse, som ligger bag undersøgelsesresultaterne fremlagt i denne rapport, gennemgås i rapportens afsnit 3.2.
2.2 Rapportens opbygning
Kapitel 1: Indeholder en række anbefalinger til, hvordan det psykosociale beredskab i Danmark kan styrkes på baggrund af undersøgelsens resultater.
Kapitel 2: Indeholder en kort introduktion til undersøgelsens dele samt relevante problemstillinger.
Kapitlet rummer endvidere en oversigt over undersøgelsens lovgrundlag og planlægningsforudsætninger.
Kapitel 3: Indeholder undersøgelsens udgangspunkt, herunder en kort introduktion til
Beredskabsstyrelsens Helhedsorienterede Beredskabsplanlægning (HOB). Herefter præsenteres undersøgelsens kvantitative og kvalitative metode, der er anvendt ved undersøgelsens
dataindsamling. Dette er efterfulgt af begrebsdefinitioner og redegørelse for eksisterende viden på feltet.
Kapitel 4: Indeholder en præsentation og diskussion af undersøgelsens resultater.
Kapitel 5: Indeholder en kort præsentation af eksterne aktører.
Kapitel 6: Indeholder undersøgelsens afsluttende bemærkninger.
16
2.3 Lovgrundlag og planlægningsforudsætninger
Rapportens analyse og undersøgelsens kvantitative og kvalitative dataindsamling er tilrettelagt ud fra et sæt af hypoteser, der kan ses i bilag 1.
Desuden bygger rapporten på følgende regelsæt vedrørende det psykosociale beredskab i de danske regioner og kommuner:
• Sundhedsloven, LBK nr. 903 af 26. august 2019; kapitel 65, § 210 og § 211
• Bekendtgørelse om planlægning af sundhedsberedskabet BEK nr. 971 af 28. juni 2016
• Styrkelse af den psykosociale indsats ved beredskabshændelser, Sundhedsstyrelsen 2014
• Planlægning af sundhedsberedskab - vejledning til regioner og kommuner, Sundhedsstyrelsen 2017
• Cirkulære om Folkekirkens katastrofeberedskab. CIR1H nr. 9475 af 18. september 2009
Af bekendtgørelsen om planlægning af sundhedsberedskab fremgår det, at både regioner og kommuner skal have et psykosocialt beredskab. Endvidere fremgår det, at kommunalbestyrelsen og regionsrådet én gang i hver valgperiode skal udarbejde og vedtage en plan for
sundhedsberedskabet.
17
3.0 Undersøgelsens udgangspunkt
3.1 Helhedsorienteret beredskabsplanlægning (HOB)
Rapportens analyse og vurdering af planer tager udgangspunkt i principper fra
Beredskabsstyrelsens Helhedsorienteret Beredskabsplanlægning (HOB). HOB er et redskab til vejledning i udarbejdelse og optimering af beredskabsplaner, og projektets databehandling og analyse udføres i regi af denne vejledning. HOB modellen er gengivet i figur 2.
Figur 2: HOB, Beredskabsstyrelsens Helhedsorienteret Beredskabsplanlægning
HOB fokuserer på beredskabsplanlægningens generelle opbygning af kapaciteter, og på hvordan kapaciteten kan kvalitetssikres. Desuden indeholder HOB modellen forslag til de konkrete
fremgangsmåder i beredskabsplanlægningen. HOB modellen opererer med en struktur, hvor beredskabsplanlægningen fokuserer på 7 overordnede områder, som alle skal tilgodeses. Disse områder fremgår af modellen i figur 2. Modellen angiver, at beredskabsplanlægningen består af i alt 6 områder, der er angivet i de blå felter, og som alle er forankret i ledelsen (der tæller som det 7. område). Ledelsens centrale rolle illustreres af det hvide felt i midten.
7 områder i Helhedsorienteret Beredskabsplanlægning
18
Beredskabsplanerne udføres i medfør af beredskabslovens §25, og udmøntes i henhold til beredskabslovens §26.
At beredskabsplanlægningen bør være ’helhedsorienteret’, betyder i denne sammenhæng, at organisationen skal sikre en måde at komme rundt om alle områder vist i HOB modellen. Desuden skal organisationen sikre, at beredskabsplanlægningen foregår ud fra den enkelte organisations egne behov. Endelig skal organisationens ledelse og relevante medarbejdere på tværs af organisationen involveres i beredskabsplanlægningen og have kendskab til den endelige plan.
Planlægning af det psykosociale sundhedsberedskab er en del af den generelle beredskabsplanlægning i kommunalt og i regionalt regi. Planen for det psykosociale
sundhedsberedskab kan derfor med fordel udformes og struktureres efter retningslinjerne i HOB modellen. Beredskabsstyrelsens vejledning har dannet grundlag for den måde, som de
kommunale og regionale planer er blevet vurderet i denne rapport. Ikke overraskende gælder det særlig for den parameter i HOB modellen, der omhandler generelle anbefalinger for udformningen af beredskabsplaner (HOB, 2008; 30).
Et område der ikke berøres i HOB, men som med fordel kan indtænkes i
beredskabsplanlægningen, herunder sundhedsberedskabsplanlægningen, er opmærksomhed på afviklingen af en indsats. Med dette forstår vi et fokus på hændelsens afslutning. Flere planer er udarbejdet til at kunne håndtere en kritisk hændelse inden for en afgrænset tidsramme. Det kan imidlertid være uklart, hvad der sker, når en kritisk hændelse trækker ud, som vi fx har set under COVID-19. Hvornår er en hændelse i realiteten afsluttet? Hvad sker der, når en hændelse trækker ud - hvordan skal ressourcerne i organisationen (regionen såvel som kommuner) allokeres ved en længerevarende indsats?
Senere i rapporten ser vi nærmere på nogle af de problemstillinger, der kan opstå i relation til afvikling af indsatsen ved hændelser, der udstrækkes over lang tid.
3.2 Undersøgelsens metode
Dette afsnit beskriver undersøgelsens kombination af kvantitativ og kvalitativ metode. Først har vi indsamlet kommunale og regionale sundhedsberedskabsplaner. Siden har vi gennemført
semistrukturerede interviews med repræsentanter for udvalgte kommuner. Der er skrevet udførlige referater af de gennemførte interviews. Den kvantitative og kvalitative indsamlingsproces uddybes i det følgende afsnit.
19
Kvantitativ metode
Undersøgelsens kvantitative data bygger på en omfattende indsamling af kommunale og regionale sundhedsberedskabsplaner. For at opnå generaliserbarhed var målet at indhente så mange
sundhedsberedskabsplaner som muligt. Ud af de i alt 98 danske kommuner er der blevet indhentet 82 sundhedsberedskabsplaner, og alle 5 regionale sundhedsberedskabsplaner (se boks 1).
Sundhedsberedskabsplanerne ligger ofte offentligt tilgængelige, så relevante brugere har adgang til planerne. Det er dog ikke et krav at planerne ligger offentligt tilgængeligt. Det var derfor muligt at indsamle flere planer via kommunernes og regionernes hjemmesider. Øvrige planer er indsamlet via e-mail og telefonisk kontakt. 16 kommunale planer er ikke indhentet. Her har kommunen enten ikke svaret på vores henvendelse, eller har ikke villet udlevere sundhedsberedskabsplanen eller planen for psykosocial indsats.
Boks 1: De indsamlede kommunale sundhedsberedskabsplaner Region Hovedstaden: 23 ud af 29
Region Sjælland: 14 ud af 17 Region Syddanmark: 19 ud af 23 Region Midtjylland: 16 ud af 18 Region Nordjylland: 10 ud af 11
I alt er der indsamlet 82 kommunale sundhedsberedskabsplaner fordelt på 5 regioner
Undersøgelsens i alt 87 kommunale og regionale sundhedsberedskabsplaner er kodet og
registreret i et dataregistreringsskema med henblik på kvantitativ opgørelse. Tabeller, der ikke er inddraget og kommenteret i selve rapporten, kan ses i rapportens databilag.
Den kvalitative interviewundersøgelse
Ud fra den kvantitative analyse blev 10 kommuner og 1 region kontaktet for et uddybende interview. Det var ikke muligt at aftale interviews med alle 10 kommuner, hvorfor vi endte med 8 kommuner og 1 region (se boks 2).
20
Boks 2: Fordelingen af interviewpersoner
I de udvalgte kommuner blev vi henvist til den medarbejder, der deltog i interviewet om kommunens psykosociale indsats. Det var samme procedure i regionen.
I de valgte 8 kommuner har vi interviewet 3 sundhedskonsulenter, 2 sundhedschefer, 1 chefkonsulent, 1 udviklingskonsulent og 1 administrationschef. I regionen har vi interviewet 1 udviklingskoordinator.
Der blev opstillet følgende kriterier for valg af kommuner til interviewundersøgelsen:
• Outliers
o Detaljenær og nuanceret plan for psykosocial indsats o Mangelfuld plan for psykosocial indsats
• Kommunernes geografiske placering i landet
• Repræsentativitet af kommuner fordelt på landets 5 regioner
Outliers 1
Outliers er i denne rapport defineret på baggrund af Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2017, hvor termerne ’social assistance’, ’krisestøtte’ og ’kriseterapi’ defineres for hhv. region og kommune.
Det er således ud fra definitionerne i Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2017, at kodningen i herværende undersøgelse af de kommunale og regionale planer for psykosocial indsats har fundet sted.
Planen for psykosocial indsats er defineret som detaljenær og nuanceret, hvis terminologien anvendt i planen er operationaliserbar2 til den kommunale kontekst. De planer, hvor terminologien indgår på en meget detaljenær og nuanceret måde i forhold til kommunens og regionens specifikke
1 Udtrykket ”outliers” henviser til et udvalg af ekstreme eller afvigende cases, som er informationsrige, netop fordi de er usædvanlige eller specielle. Logikken bag ekstrem case udvælgelse er, at det er muligt at lære noget særligt fra usædvanlige omgivelser og ekstreme udfald. (Neergaard, 2003:24)
2 Udtrykket ”operationaliserbar” anvendes om tilfælde, hvor det skønnes, at sundhedsberedskabsplanen og den dertil knyttede plan for psykosocial indsats kan omsættes til regionens eller kommunens lokale kontekst.
Vi forstår ”omsættelighed” sådan, at sundhedsberedskabsplanens beskrivelser vil kunne fungere i praksis, i og med begrebsterminologien er præcis, velunderbygget og med mange konkrete detaljer. Derimod kan vi ikke ud fra undersøgelsens data vurdere, om sundhedsberedskabsplanerne i danske regioner og kommuner er omsættelige til praksis i betydningen, at der lokalt er afsat tilstrækkeligt med mandskab og økonomiske ressourcer til at kunne implementere alle oplistede tiltag og fastholde disse tiltag over tid. Det kræver oplysninger ud over, hvad der fremgår af de indsamlede regionale og kommunale
sundhedsberedskabsplaner.
21
lokale forhold, er også de planer, hvor vi har vurderet, at de vil fungere mest hensigtsmæssigt ved en psykosocial indsats. Med hensyn til planernes grad af detaljenærhed har det desuden været et krav, at indsatserne ’social assistance’ og ’krisestøtte’ skal være specifikt defineret, anvendt konkret i planen, og anvendt på en måde, så termerne kan skelnes fra hinanden. Det er noteret, om planen henviser til regionen, når betegnelsen ’kriseterapi’ er brugt, da dette er en regional opgave. Omvendt er planen for psykosocial indsats defineret som mangelfuld, hvis termerne blot nævnes eller er helt fraværende, eller hvis terminologien anvendt i planen ikke er tilstrækkeligt konkretiseret og dermed ikke operativt anvendelig for den kommunale kontekst.
Med denne tilgang har undersøgelsen fokuseret på cases, der har udmærket sig som ”specielle”
eller ”usædvanlige” ved i særlig høj grad at være detaljerede og informationsrige. Det vil sige, at fokus i undersøgelsen i særlig grad har været samlet om de sundhedsberedskabsplaner, der enten er meget mangelfulde eller meget vellykkede (Neergaard, 2003; 24).
Planerne er kodet i forhold til behandling af de tre termer ’social assistance’, ’krisestøtte’ og
’kriseterapi’:
• Ingen benævnelse: Ingen af termerne benævnes i kommunens plan for psykosocial indsats
• Omtales: Termerne bliver kort omtalt i den kommunale plan for psykosocial indsats
• Definition: Dybdegående definition af termerne i kommunens plan for psykosocial indsats, men definitionen kan være generel, og den påtænkte anvendelse kan være beskrevet i generelle termer, uden at der henvises til den lokale kommunale kontekst
• Operativ anvendelse: Termerne er defineret og anvendes i planen med henvisning til den lokale kommunale kontekst
Det understreges, at formuleringen operativ anvendelse i denne rapport henviser til termerne
’social assistance’, ’krisestøtte’ og ’kriseterapi’ med afsæt i Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2017. Rapportens kodning af danske regioners eller kommuners sundhedsberedskabsplaner og dertil knyttede planer for psykosocial indsats med betegnelsen ’operativ anvendelse’ henviser ikke til den samlede ressource anvendelse indenfor psykosociale indsatser i Danmark. Undersøgelses data giver ikke belæg for på nationalt plan at kunne sammenfatte specifikke oplysninger herom (se i øvrigt note 2).
Geografisk placering
Den geografiske placering af kommunerne har haft betydning for udvælgelse til den kvalitative interviewundersøgelse. Målet var en geografisk spredning, så både kommuner inde i landet og ved kysterne var repræsenteret, så der er fokus på områder, hvor eventuelle klimahændelser som fx
22
stormflod kan forekomme. En anden faktor var at have repræsentativitet i form af både små og store kommuner målt i forhold til antal indbyggere og geografisk størrelse. Begge dele er opnået.
Desuden er den kvalitative interviewundersøgelse gennemført med en målsætning om, at de største byer også skulle være repræsenteret. Dette er også opnået.
Fordelingen af kommuner på landets 5 regioner
En del af undersøgelsen belyser koordineringen mellem region og kommuner, og derfor var målet at få repræsenteret kommuner fra alle 5 regioner, hvilket er opnået.
3.3 Begrebsdefinition
Dette afsnit definerer centrale begreber, der er gennemgående i rapporten.
Psykosocialt beredskab
Den psykosociale indsats skal forstås som et samlet udtryk for en indsats, der både omfatter krisestøtte og social assistance i akutfasen, samt kriseterapi ved behov i opfølgningsfasen3. Hovedformålet med den psykosociale indsats er at forebygge uro, ængstelse og mistrivsel blandt borgerne generelt, for herigennem at afværge og lette mulige sociale og psykiske følgetilstande hos borgerne efter en større kritisk hændelse. Organiseringen af indsatsen for det psykosociale beredskab inddeles i 2 faser: 1) Den akutte fase 2) Den opfølgende fase. Den akutte fase dækker over perioden, hvor hændelsen indtræffer og otte uger frem (0-8 uger). Den opfølgende indsats dækker over perioden efter 8 uger. Denne fase kan vare i alt fra måneder til år efter den kritiske hændelse er indtruffet.
Samlet omfatter den psykosociale indsats således både varetagelse af de berørte borgere umiddelbart efter en kritisk hændelse, og den langsigtede indsats efterfølgende, hvor berørte borgere fortsat kan være påvirket af de oplevelser, de har været udsat for (Sundhedsstyrelsen,
3 I tilfælde af større kritiske hændelser kan det ske, at det kriseterapeutiske beredskab allerede aktiveres i den akutte fase. Dette så vi fx efter Tsunamien i Thailand i 2004, da de berørte danskere kom tilbage til
Danmark.
23
2014; 5).
Social assistance
Social assistance er en opgave, der varetages af den kommune, hvor den kritiske hændelse er indtruffet. Social assistance indebærer praktisk hjælp som fx indkvartering, forplejning, tøj, legetøj, transportmuligheder og hjælp med kontakt til andre myndigheder. Social assistance indgår i den akutte fase af en kritisk hændelse. Det skal fremgå af de kommunale sundhedsberedskabsplaner, hvordan denne bistand er planlagt og tænkes gennemført ved en hændelse (Sundhedsstyrelsen, 2014; 5).
Krisestøtte
Krisestøtte er en opgave både for regionen og for kommunen. Også krisestøtte indgår i den akutte fase af en kritisk hændelse. Uanset om opgaven udføres af regionen eller kommunen, kan
indholdet af krisestøtte skildres således (Sundhedsstyrelsen, 2014; 6):
• Møde de berørte med empati, bringe dem i sikkerhed og hvis muligt bekræfte at deres familie/venner er i sikkerhed
• Drage omsorg for basale behov (varme, beskyttelse, tørt tøj, mad, drikke, hvile, søvn, tag over hovedet mv.)
• Give information om normale fysiske og psykiske reaktioner, gerne både mundtligt og skriftligt
• Give saglig information om hændelsen
• Yde social omsorg, hvis muligt, i form af forening med familie og venner
• Berolige den som udviser voldsomme reaktioner
• Afklare og imødekomme individuelle behov
• Tage hensyn til kulturelle forskelle (herunder andre sprog)
• Understøtte den berørtes egen mestringsevne
• Vurdere de pågældende personer med henblik på behov for visitation til regionens psykiatri (hvis hjælperen er fagligt i stand til dette)
Nogle af disse opgaver omhandler således de psykologiske aspekter i krisestøtte, mens andre af opgaverne centrerer sig om at drage fysisk omsorg for den berørte og yde hjælp til basale behov.
Er regionen aktiveret i den akutte fase, er det regionens opgave at vurdere de berørte borgere med
24
visiterende sigte. Kommunen vil her bistå regionen og henvise borgere til regionens
kriseterapeutiske beredskab. Dette med henblik på en eventuel kriseterapeutisk/psykologisk behandling i den senere opfølgende fase. Denne specifikke regionale opgave omtaler vi i denne rapport som henvisningsvejen. Det fremgår imidlertid ikke af Sundhedsstyrelsens rapport, hvem der udfører hvilke krisestøttende opgaver, hvis både region og kommune er aktiveret. Denne problemstilling kommer vi nærmere ind på senere i rapporten.
Aktivering af det psykosociale beredskab
Vurderingen af, om det psykosociale beredskab skal aktiveres, ligger enten hos indsatsledelsen på skadestedet, eller hos den overordnede ansvarlige for hændelsen. Er ISL SUND ikke aktiveret, kan en anden myndighed som fx ISL BRAND eller ISL POLITI kontakte Akut Medicinsk Koordinering (AMK), som herefter kan aktivere regionens eller de relevante kommuners psykosociale beredskab (REFIL, 2018). Aktiveringen af regionens psykosociale beredskab sker altid via AMK, uanset hvilken myndighed der fremsætter anmodningen. Dette bør fremgå af beredskabsplanlægningen (Sundhedsstyrelsen, 2014). Er regionens psykosociale beredskab aktiveret, er det regionens leder på stedet, den såkaldte Koordinerende Psykiatrisk Kontaktperson (KOP), der leder og koordinerer den samlede indsats. Aktivering af kommunens krisestøttende beredskab er, udover at kunne aktiveres gennem AMK, et kommunalt ansvar, som kan besluttes af kommunen eller kommunens krisestab, og som etableres indenfor kommunens tilstedeværende ressourcer (Sundhedsstyrelsen 2014;19). Figur 3 giver et overblik over samarbejde, koordination og kommandoveje ved aktivering af det psykosociale beredskab.
25
Figur 3: Samarbejde, koordination og kommandoveje: Ledelse og koordination i akutfasen, region og kommune (Sundhedsstyrelsen, 2017)
Både kommune og region er repræsenteret i figur 3. Den fuldt optrukne linje henviser til ledelses- og referenceforholdet ved en indsats. Den stiplede linje henviser til koordinationen ved en indsats.
Er kommunen eller regionen aktiveret uden den anden aktør, refererer de som udgangspunkt til enheder indenfor hver sin sektor, hvilket vises med de fuldt optrukne linjer. Er begge aktører aktiveret, skal der koordineres imellem indsatsens enheder, hvilket vises med de stiplede linjer.
Kriseterapi
Kriseterapi er en opgave, der ligger placeret hos regionen som led i den opfølgende indsats efter en beredskabshændelse. Formålet med den opfølgende indsats er ved behov at forebygge og behandle symptomer på posttraumatiske belastningsreaktioner (PTSD) og andre mulige psykiske følgetilstande hos borgeren. Har regionens kriseterapeutiske beredskab været aktiveret i den akutte fase, så har regionen også ansvaret for henvisning til kriseterapi og behandling i
opfølgningsfasen. Regionen er med andre ord forpligtet til at sørge for, at berørte borgere med tegn på PTSD eller andre psykiske lidelser bliver henvist til den rette udredning og behandling (Sundhedsstyrelsen, 2014; 8). Allerede i akutfasen er det derfor essentielt, at berørte borgere får viden om regionens tilbud om kriseterapeutisk behandling. Regionen skal koordinere indsatsen med de relevante kommuner, og kommunerne skal videreformidle orientering om mulighederne for
26
kriseterapi til deres frontpersonale. I opfølgningsfasen kan kommunen bistå regionen med at identificere og henvise borgere, der måtte have behov for opfølgende kriseterapeutisk behandling.
Beredskabshændelser
Kortlægningen omhandler psykosocial indsats ved beredskabshændelser, som fx større ulykker og ekstraordinære hændelser såsom terror, større trafikulykker, omfattende oversvømmelser,
epidemier og pandemier. En ’beredskabshændelse’ defineres ofte som en alvorlig og kritisk hændelse, der berører et større antal mennesker. Det kan imidlertid også involvere en hændelse, der berører en mindre gruppe mennesker, men som er alvorlig nok til at aktivere det psykosociale beredskab. Dette kan fx være en familietragedie, hvor der har været børn involveret. Det kan derfor være individuelt, hvornår en hændelse kategoriseres som en beredskabshændelse, alt efter hændelsens omfang og graden af alvorlighed.
Kortlægningen i denne rapport inddrager som udgangspunkt ikke den krisestøttende indsats, der finder sted ved dagligdags ulykker og hændelser. Ved dagligdags ulykker og hændelser vil umiddelbar krisestøtte typisk blive ydet af det pågældende sundheds- og redningsmandskab, der er på stedet. Hvilke ressourcer der er behov for at rekvirere, afhænger af den konkrete hændelse og den beslutning, som indsatsledelsen tager (Sundhedsstyrelsen 2014; 13).
3.4 Feltet: Viden og udvikling
Dette afsnit gennemgår i kort form internationale retningslinjer indenfor området. Derudover refererer vi til nogle af de seneste års danske og norske erfaringer, der har bidraget til en øget indsigt i og perspektiver på de psykosociale opgaver.
Internationale retningslinjer
Centrale retningslinjer for det beredskabsfaglige arbejde, herunder tilrettelæggelse af
sundhedsberedskabsplanlægningen, er beskrevet i ’The Hobfoll Principles’. Det er internationalt anerkendte principper, som det anbefales, at den psykosociale indsats fokuserer på. Principperne er udviklet på basis af videnskabelige undersøgelser, og de stammer oprindelig fra rapporten Hobfoll et al. (2007) ’Five Essential Elements of Immediate and Mid Term Mass Trauma
27
Intervention: Empirical Evidence’. Det er en videnskabelig rapport skrevet af uafhængige forskere, som definerer følgende principper:
o Sikre sikkerhed / ensuring safety o Fremme ro / promoting calm
o Fremme egen og kollektiv handlekraft / promoting self- and collective efficacy o Fremme fællesskab / promoting connectedness
o Fremme håb / promoting hope
Disse 5 principper udgør også et grundlag og omdrejningspunkt for det civilsamfundsfaglige arbejde hos en aktør som fx Røde Kors. Både dansk og international Røde Kors har haft en fokuseret indsats på at få omsat Hobfolls principper til Røde Kors’ egen kontekst. Røde Kors i Danmark har udarbejdet undervisningsmateriale, der omhandler den psykosociale tilgang ved sociale indsatser og beredskabshændelser i Røde Kors regi. Heri indgår Hobfolls 5 principper, som hver især er blevet udfoldet og anvendes som fundament for de sociale indsatser. Ansatte og især frivillige i Røde Kors introduceres og undervises i dette materiale, så det kan inddrages og
anvendes for at styrke Røde Kors’ sociale indsatser (Røde Kors, 2019).
Der er sammenfald mellem flere af Hobfolls 5 principper og de danske principper, som Sundhedsstyrelsen fremlægger i rapporten fra 2014 og vejledningen fra 2017. De første 4 af Hobfolls principper er desuden integreret i Sundhedsstyrelsens 10 retningslinjer for indhold af krisestøtte i en psykosocial indsats. Sundhedsstyrelsens retningslinjer er præsenteret i denne rapport i afsnit 3.3.
Der refereres også til Hobfolls principper i den nye rapport ’New ways of volunteering. Challenges and opportunities – a working paper and toolbox for care and support for spontaneous unaffiliated volunteers’ (CMINE 2020). Rapporten kommer fra et større EU-forskningsprojekt om frivillighed ved beredskabsindsatser, herunder beskyttelse af de spontanfrivillige som led i det frivillige arbejde.
Seneste vidensopsamlinger, erfaringer og hændelser
Det er begrænset, hvad der er udarbejdet af offentligt tilgængelige evalueringer og opsamlinger vedrørende psykosociale indsatser i de seneste år. Vi skal ikke udelukke, at der kan være nyere undersøgelser og rapporter, som denne undersøgelse ikke har været opmærksom på, da et dækkende litteratur-review ligger udenfor undersøgelsens sigte. Ud fra de erfaringer, vi har fået i
28
arbejdet med denne rapport, er det imidlertid sparsomt med systematisk indsamlede offentligt tilgængelige evalueringer af psykosociale indsatser.
I det følgende omtaler vi to nyere og centrale, men også væsensforskellige rapporter fra Norge og Danmark. Rapporterne omhandler erfaringer fra en terrorhændelse (Utøya, Norge) hhv. en
stormflod (stormen Bodil, Danmark). Trods øvrige store forskelle er rapporterne samstemmende i deres understregning af behovet for at tænke bredt i forhold til tilrettelæggelse og varetagelse af psykosociale indsatser.
De to cases
På baggrund af terrorangrebene på regeringskvartalet og øen Utøya i Norge (2011) nedsatte Norges offentlige udredning (NOU) en såkaldt ’22. juli-kommisjon’, der udarbejdede en rapport med udredning af terrorangrebet og den dertilhørende beredskabsindsats. Rapporten inddrog bl.a.
indsatspersonale, berørte, pårørende og efterladte. Nedenfor følger et kort sammendrag af indsatsen ud fra de tre psykosociale termer: Social assistance, krisestøtte og kriseterapi.
I dansk regi bidrog oversvømmelserne i Jyllinge Nordmark (2013 og 2014) til indsigter i det psykosociale sundhedsberedskab på området. I 2020 udkom rapporten ’Genoprettelsesperioden efter stormen Bodils ødelæggelser i Jyllinge Nordmark i 2013/2014’ (Baron, 2020). Projektet er udgivet af Kystdirektoratet som led i EU-projektet ’Flood Resilient Areas by Multi-layEred Safety’
(FRAMES).
Læringspunkter
De to meget forskellige hændelser fra Norge og Danmark viser diversiteten i de psykosociale opgaver.
Der var meget stort fokus på den psykosociale indsats efter terrorangrebet i Norge. Både ud fra kommissionens, de pårørendes og de berørtes udsagn var den psykosociale indsats lige efter terrorhændelsen god. I den opfølgende fase blev kvaliteten af den psykosociale indsats oplevet som meget varierende. Flere steder blev den opfattet som utilstrækkelig, hvilket er et læringspunkt, som rapporten påpeger. Terrorangrebet på det norske regeringskvartal og Utøya havde også effekt på det danske psykosociale beredskab. Sundhedsstyrelsen henviser både i rapporten fra 2014 og vejledningen fra 2017 til angrebet som et grundlag for at præcisere opgave- og
rollefordelingen mellem region og kommuner.
29
Stormfloden i Jyllinge efter stormen Bodil viste, at kommunen ikke havde en plan for psykosocial indsats, hvilket afspejlede sig i indsatsen. Det var uklart både for borgerne og for kommunen, hvad de borgere, der havde brug for psykologisk hjælp, skulle stille op. Der var et generelt
koordinerings- og kommunikationsproblem mellem kommunen og borgerne på det psykosociale område.
Røde Kors spillede en aktiv rolle i genopbygningen efter stormen Bodil. De varetog både opgaver indenfor social assistance og krisestøtte. Det var en indsats, som borgerne havde gavn af, og som understøttede områder, kommunen ikke selv var forberedt på at skulle varetage.
Vi har opsummeret pointer fra disse rapporter for at give et kortfattet indblik i erfaringerne ud fra de tre psykosociale termer: Social assistance, krisestøtte og kriseterapi.
Norge – Terrorangreb
Social assistance
Efter terrorangrebet i Norge i 2011 var der bl.a. fokus på vigtigheden af at etablere kontakt til efterladte og pårørende. Der blev hurtigt opstillet evakuerings- og pårørende centre (EPC) på blandt andet hospitaler og hoteller. Der blev oprettet kriseteams med personer fra den gældende beredskabsplan, tilkaldevagter samt medarbejdere, der frivilligt meldte sig til at hjælpe. Der blev også oprettet støtteteams. Især pårørende vurderede, at centrene havde en vigtig funktion.
Centrene gav dem den praktiske hjælp og de informationer, som de havde brug for, samt omsorg og en mulighed for at få varetaget deres umiddelbare behov (NOU, 2012).
Krisestøtte
Krisestøtten kom bl.a. til udtryk ved, at de berørte ved Utøya blev taget imod af sundhedsfagligt personale, der stod klar til at hjælpe dem. De nedsatte EPC var opdelt således, at der var en lokation for berørte og deres pårørende, og en anden lokation for efterladte til dræbte personer.
Kommissionen har efterfølgende påpeget dette som en god beslutning. Desuden blev der etableret et fast psykosocialt støtteteam til patienter og deres pårørende. Det skabte kontinuitet for de
berørte og aflastede personalet (NOU, 2012).
30
Kriseterapi
I Norge fik berørte og pårørende tilbudt kontaktpersoner og psykologisk hjælp ude i kommunerne.
Her blev lokale praktiserende læger og kommunens kriseteams benyttet. Flere berørte og
pårørende fortæller, at kvaliteten af opfølgningen i kommunerne var varierende. Dette særlig med hensyn til psykologisk opfølgning, lokalt kriseberedskab, kontaktpersoner, kriseteams og
kompetencer hos de ansatte tilknyttet kriseteamet. En del har også fremhævet, at grupper af pårørende og efterladte ikke blev omfattet af opfølgningen, som fx søskende, stedforældre og bedsteforældre (NOU, 2012).
Danmark – Stormflod
Social assistance
Ved genopbygningen i Jyllinge Nordmark havde bl.a. Røde Kors fokus på at yde praktisk hjælp og psykosocial støtte til de berørte borgere. Frivillige gik fra hus til hus for at tale med borgerne om deres behov for hjælp. Denne information blev videregivet til kommunen, der kunne følge op på dette. Borgerne blev også informeret om andre tilbud, såsom muligheden for at hente gratis ting i genbrugsbutikker. Borgerne opfattede denne henvendelse og opmærksomhed meget positivt. For borgerne understregede det, at der var nogle, der var opmærksomme på deres behov og
udfordringer. Røde Kors’ sociale assistance og opmærksomhed på borgerne var et godt tiltag, der fik borgerne til at føle sig set og hørt i dagene efter stormfloden (Baron, 2020).
Krisestøtte
Efter stormfloden i Jyllinge tilkendegav en del borgere, at de ikke oplevede, at kommunen var klar til at håndtere de psykiske udfordringer hos borgerne, som stormfloden kunne medføre. Der var en forventning til, at kommunen ville tilbyde en krisehjælpsordning, som kunne hjælpe borgerne videre. Der manglede konkrete informationer til borgerne, hvilket skabte forvirring om, hvor man som borger skulle henvende sig, hvis man havde det psykisk dårligt. Senere afholdt kommunen et borgermøde, hvor en psykolog bl.a. kom ud og fortalte om normale psykiske reaktioner, som en kritisk hændelse som en stormflod kan føre med sig. Senere blev der også oprettet en anonym rådgivningslinje, som borgerne kunne ringe til (Baron, 2020).
31
Kriseterapi
Flere borgere i Jyllinge Nordmark oplevede i større eller mindre grad negative psykiske
eftervirkninger efter oversvømmelsen. Kommunen var ikke forberedt på dette og på de behov, som det medførte. Kommunen havde ikke en plan for, hvordan og hvem der skulle reagere på
borgernes henvendelser. Eksperter har efterfølgende påpeget, at en forebyggende indsats i akutfasen og i den opfølgende fase kunne muligvis have reduceret de psykiske eftervirkninger hos mange borgere.
4.0 Undersøgelsens resultater
4.1 Inkonsistens i terminologi: Social assistance, krisestøtte, kriseterapi
Sundhedsstyrelsens rapport fra 2014 ’Styrkelse af den psykosociale indsats ved beredskabshændelser’ og den efterfølgende vejledning fra 2017 ’Planlægning af
sundhedsberedskab – vejledning til regioner og kommuner’ definerer termerne ’social assistance’,
’krisestøtte’ og ’kriseterapi’ og de tilhørende arbejdsopgaver, der skal varetages af hhv. regioner og kommuner ved beredskabshændelser. Der er indeholdt en praktisk arbejdsdeling i måden, som de tre termer anvendes på. Det har derfor konsekvenser, hvis snitfladerne mellem de tre termer ikke er tilstrækkelig tydeligt beskrevet, eller ikke kan opfattes entydigt i forhold til arbejdsopgavernes tilrettelæggelse og varetagelse.
I det ovenstående afsnit 3.4 så vi nærmere på dokumenterede praksiserfaringer fra
beredskabshændelser med psykosociale indsatser. Afsnittet viste, hvordan de tre termer retter sig mod forskellige dele af den psykosociale indsats med forskellige tilhørende arbejdsopgaver.
Begrebernes praktiske arbejdsdeling peger således i retning af, at en tydelig og afgrænset brug af termerne kan spille en vigtig rolle for, om en psykosocial indsats forløber korrekt, og om indsatsens enkelte dele er til gavn for de berørte borgere - både i akutfasen og i den opfølgende fase.
Undersøgelsen i denne rapport viser, det kan være utydeligt og i flere tilfælde er inkonsistent, hvordan de tre termer ’social assistance’, ’krisestøtte’ og ’kriseterapi’ indgår i
sundhedsberedskabsplanlægningen. Vi vil nu gennemgå dette.
32
Behandlingen af plan for psykosocial indsats i de 82 indsamlede kommunale og 5 regionale sundhedsberedskabsplaner viser, at terminologien i de 5 regionale planer for psykosocial indsats i høj grad ligger nær Sundhedsstyrelsens rapport fra 2014 og vejledning fra 2017. Der er større diskrepans i de kommunale planer mht. udformning af planen for psykosocial indsats og brug af de begreber, der henvises til i Sundhedsstyrelsens rapport og vejledning. I kommunerne er der stor forskel på, i hvor høj grad man forstår og kan begå sig i Sundhedsstyrelsens terminologi. Nogle kommuner har haft svært ved at omsætte Sundhedsstyrelsens terminologi til den lokale
kommunale kontekst, selvom disse termer som defineret af Sundhedsstyrelsen udgør en fællesnævner for hele den psykosociale indsats i Danmark.
Tabel 1: Social assistance i 82 kommunale planer for psykosocial indsats
N = 82 0 = ingen benævnelse i planen, 1 = omtales i planen, 2 = defineres i planen, 3 = operativ anvendelse i planen
Tabel 1 viser, at ud af de 82 indsamlede sundhedsberedskabsplaner er der 23 planer, hvor social assistance slet ikke nævnes, 11 planer hvor social assistance blot omtales, 33 planer hvor social assistance defineres generelt, og 15 planer hvor social assistance både defineres og anvendes operativt. Det vil sige, at lidt under en tredjedel af kommunerne nævner slet ikke social assistance i deres plan. Det er et væsentligt fund, som i det følgende vil blive sammenholdt med nedenstående tabel omhandlende krisestøtte.
0 5 10 15 20 25 30 35
0 1 2 3
Social Assistance
33
Tabel 2: Krisestøtte i 82 kommunale planer for psykosocial indsats
N = 82 0 = ingen benævnelse i planen, 1 = omtales i planen, 2 = defineres i planen, 3 = operativ anvendelse i planen
Tabel 2 viser, at der ud af de 82 kommunale sundhedsberedskabsplaner er 2 planer, hvor krisestøtte slet ikke nævnes, 13 planer hvor krisestøtte blot omtales, 42 planer hvor krisestøtte defineres generelt og 25 planer, hvor krisestøtte defineres og anvendes operativt.
Tabel 2 illustrerer, at der er 80 kommuner, som enten har omtalt, defineret eller anvendt krisestøtte i deres plan for psykosocial indsats. Som tabel 1 viste, er der kun 59 kommuner, der har omtalt, defineret eller anvendt social assistance i deres plan for psykosocial indsats. Derfor ser vi et skel på 21 kommuner, der i deres plan for psykosocial indsats nok inddrager krisestøtte, men slet ikke nævner social assistance. Dette selvom social assistance også er en kommunal opgave ved beredskabshændelser, som adskiller sig fra de kommunale krisestøttende opgaver.
Det er for undersøgelsen interessant at se, hvordan disse tal ser ud samlet og fordelt på landets 5 regioner. Der henvises til tabel 3 herunder.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
0 1 2 3
Krisestøtte
34
Tabel 3: Kommuner fordelt på regioner
N = 82
Tabel 3 afspejler, hvordan resultaterne fra tabel 1 og 2 repræsenteres, når de fordeles ud på regionerne. Det ses især, at Region Syddanmark og Region Nordjylland har en overvægt af kommuner, der ikke nævner social assistance i deres sundhedsberedskabsplan. I Region
Syddanmark nævner halvdelen af kommunerne ikke social assistance i deres plan for psykosocial indsats. I Region Nordjylland nævner kun to kommuner social assistance i planen for psykosocial indsats. I de tre resterende regioner ser tallene meget anderledes ud. Både I Region Sjælland, Region Hovedstaden og Region Midtjylland nævner næsten alle kommunerne social assistance.
Kun et par enkelte kommuner i hver region gør det ikke.
Der er således stor forskel på kommunerne med hensyn til benævnelse af social assistance i kommunernes plan for psykosocial indsats. Derimod er benævnelse af krisestøtte i de kommunale planer mere ligeligt fordelt. I Region Sjælland definerer eller anvender 13 ud af 14 kommuner begrebet krisestøtte i planen. I Region Hovedstaden ligger tallet på 22 ud af 23 kommuner, i Region Syddanmark ligger tallet på 14 ud af 19 kommuner og i Region Midtjylland ligger tallet på 15 ud af 16 kommuner. Kun i Region Nordjylland er tallet betydeligt lavere. Her er det blot 3 ud af 10 kommuner, der definerer eller anvender begrebet krisestøtte i deres plan.
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Social assistance
Krisestøtte Social assistance
Krisestøtte Social assistance
Krisestøtte Social assistance
Krisestøtte Social assistance
Krisestøtte
RSJ RH RSY RN RM
Kommuner fordelt på regioner
0=Ingen benævnelse 1=Omtales i planen 2=Defineres i planen 3=Operativ anvendelse i planen
35
Tabel 3 viser, at i nogle regioner er der en større andel af kommuner, der definerer eller operativt anvender begreberne social assistance og krisestøtte. I andre regioner er der en større andel, der ikke benævner eller kun meget kort omtaler begreberne social assistance og krisestøtte. Den manglende integration af social assistance og krisestøtte i planerne for psykosocial indsats kan hænge sammen med, at flere kommuner finder Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2017
udfordrende at arbejde med, hvilket de kvalitative interview viste. Dette til trods for de faciliterede netværksmøder med regionen.
Termerne ’social assistance’ og ’krisestøtte’ skaber et fælles afsæt for udarbejdelsen af planer for psykosocial indsats og dertilhørende arbejdsopgaver under indsatsen. At flere kommuner slet ikke inddrager termerne i deres planer, eller ikke gør det korrekt, kan bunde i manglende viden om termerne og dertilhørende arbejdsopgaver. Det kan senere skabe udfordringer som led i
koordinering af arbejdsopgaver mellem sektorer ved en psykosocial indsats. Det kan gå ud over kvaliteten af indsatsen og påvirke borgerne. Den manglende indarbejdelse af begreberne ’social assistance’ og ’krisestøtte’ i planerne for psykosocial indsats kan også skyldes, at der i visse tilfælde mangler koordinering og sparring med nabokommuner og regioner. Denne eventuelt manglende koordinering beskrives nærmere i næste afsnit.
4.2 Den vertikale og horisontale koordinering
Både ved hændelser af mindre skala og ved større beredskabshændelser er det indsatsledelsen eller de overordnede ansvarlige for hændelsen, der vurderer hvilke sektorer, der skal rekvireres.
Ved beredskabshændelser med behov for psykosocial indsats kan kommunen, regionen og
eksterne aktører såsom civilsamfundsorganisationer og beredskabspræster blive rekvireret. Det vil fra indsatsledelsen blive vurderet, hvem der skal rekvireres ud fra hændelsens behov
(Sundhedsstyrelsen, 2014). Det medfører et koordineringsarbejde, der skal sikre, at alle opgaver ved den psykosociale indsats bliver varetaget og udført korrekt. Det gælder både i akutfasen og den opfølgende fase. Både kommune og region bør derfor have et godt kendskab til hinandens psykosociale beredskab og have indskrevet mulige koordineringsveje i planen.
En velfungerende horisontal koordinering på tværs af kommuner og en jævnligt tilbagevendende vertikal koordinering mellem region og kommuner har stor betydning, både på planlægningsniveau og på operativt niveau. Det kommer til udtryk i projektets kvalitative interviews. Flere
36
repræsentanter fra de adspurgte kommuner understreger, hvor vigtigt det er for kommunens generelle sundhedsberedskabsplanlægning, at både en horisontal koordinering med
nabokommuner og en vertikal koordinering og sparring med regionen er til stede. Det afspejles fx i følgende citat:
Region Midtjylland faciliterer netværksmøder for tilhørende kommuner, og har opdelt disse i klyngesamarbejder, der rækker længere ud end §60-selskaberne. Her sparrer og videndeler vi på tværs af kommunerne og med regionen. Dette klyngenetværk har skabt et samarbejde kommunerne iblandt, også udenfor de faste mødedage.
(Kommune i Region Midtjylland)
Yderligere tre kommuner fra hhv. Region Nordjylland, Region Sjælland og Region Hovedstaden fortæller om lignende initiativer fra regionerne. I Region Sjælland har det medført, at de 17 kommunale sundhedsberedskabsplaner har flere fælles træk. Dels er planerne udarbejdet med afsæt i Sundhedsstyrelsens vejledning fra 2017, dels som led i sparring mellem region og kommuner på afholdte netværksmøder. En kommune fra Region Nordjylland uddyber:
Region Nordjylland faciliterer disse netværksmøder for alle regionens kommuner, og har gjort det siden 2017. Det har, i hvert fald for vores kommune, vist os hvor mange forskellige niveauer af sundhedsberedskabsplanlægningen, der findes. Vi i
kommunerne deler meget med hinanden, og vi deler bl.a. også
sundhedsberedskabsplaner, så vi kan blive inspireret. Det er en meget stor hjælp. På disse møder drøfter kommuner og regionen også forskellige scenarier, af større og mindre skala, for at få diskuteret hvilken sektor der gør hvad i en hændelse.
(Kommune i Region Nordjylland)
Den horisontale koordinering kommunerne imellem synes at spille en stor rolle med positive resultater for den kommunale sundhedsberedskabsplan. Generelt bliver planerne bedre og mere omsættelige i forhold til kommunernes lokale praksis, og samarbejdet styrker de beredskabsfaglige medarbejdere, der i nogle kommuner til daglig sidder alene med ansvaret for udarbejdelsen af planerne. Den horisontale kommunale koordinering giver de kommunale beredskabsfaglige ansatte et sparringsforum og en mulighed for på detaljenært niveau at se, hvordan andre kommuner løser konkrete sundhedsberedskabsfaglige udfordringer.
