Velfærdstatens spor
- en historisk komparativ policyanalyse af to efterlønsreformer
Larsen, Christian Albrekt; Kallestrup, Morten; Klitgaard Kristensen, Michael
Publication date:
1999
Document Version
Også kaldet Forlagets PDF
Link to publication from Aalborg University
Citation for published version (APA):
Larsen, C. A., Kallestrup, M., & Klitgaard Kristensen, M. (1999). Velfærdstatens spor: - en historisk komparativ policyanalyse af to efterlønsreformer.
General rights
Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.
- Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.
- You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain - You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal -
Forord
Dette projekt er en revideret udgave af et 8. semesters projekt på cand.scient. adm. studiet ved Aalborg Universitet, udarbejdet i foråret 1999. Foruden de undertegnede, var stud.scient.adm.
Anne Sloth også med i forårets arbejde.
Vi skal ikke lægge skjul på, at processen og anstrengelserne var store. I projektets opstartsfase blev vi nemlig opfordret til, ”at bide til bollen”, hvilket vi efter bedste evner forsøgte at ef- terleve, selv om den var voldsom at gabe over. Under processen fik vi imidlertid både kyndig og kritisk vejledning af professor Henning Jørgensen, der betjente sig af en effektiv og inspi- rerende blanding af ”piske, gulerødder og præk”. En vejledning, der er alt mulig grund til at takke for. Uden den ville vi selv være kørt af sporet op til flere gange.
Projektets forfattere
________________________ ____________________ ______________________
Michael Klitgaard Kristensen Morten Kallestrup Christian Albrekt Larsen
Abstract
During the 1998 negotiations of the national budget for 1999, the Danish Pre-Retirement Act was changed. It became more difficult to enter the pre-retirement system; it was decided, that the act also had to be financed not only by public funding but also by personal contributions, and; it became less attractive to enter pre-retirement early in age. In comparison to the 1986 changes, which methodically are interesting to compare to the 1998-changes because of si- milar characteristics in certain variables, it seemed peculiar that the changes of the Pre- Retirement Act were limited and universal oriented in 1986, while they were extensive and selective oriented in 1998. This is the central problem of this project. The project contains a historical comparative policy analysis of the policy changes and it emphasises four different levels in the analysis: the socio-economic system; the political system; the political subsy- stem; and the policy level. The analysis generates certain explanations of the specific policy change in the Pre-Retirement Act and in the general structure of the elements in the Danish welfare state.
After having applied empirical data on a developed version of J.W Kingdon’s theoretical fra- mework of streams, decisions and policy windows, it is quite obvious, that the problem stre- am, the solution stream and the political stream were not all connected at the same time in 1986, due to different reasons. Furthermore it is shown, that there was not a common under- standing of unemployment being a structural problem in the labour market subsystem, and generally it seemed like as if the Danes were still heading for universalistic building bricks in the construction of the Danish welfare state. These factors kept the policy in its original path – the path of the universal welfare state.
In 1998, the problem stream was far stronger. The problem recognition, concerning the Pre- Retirement Act, was far more developed – partly as a result of feedback and indicators – as to which a decent amount of solutions were connected. When the political stream had matured and synergetic effects among the streams occurred, a policy window for policy change ope- ned. These developments within and among the streams had furthermore taken place under changed belief systems – changed understandings of the labour market and the welfare state.
Unemployment was now being considered a structural problem to which a certain workfare- welfare strategy belonged.
The analysis shows that the policy change can not be considered to be part of a dismantlement of the universal welfare state. Instead it is an example of the use of selective elements in a strategy to overcome the future problems of the welfare state – concerns about the how to finance the present welfare state in the future are prevalent. The policy changes though, can lead to institutional spill over effects, which during the last few years has shown in pension policy systems.
Indholdsfortegnelse
1 PROBLEMSTILLING ...6
1.1 INDLEDNING...6
1.2 DET UNIVERSELLE UDGANGSPUNKT...7
1.3 BAGGRUND FOR- OG UDFORMNING AF EFTERLØNNEN...8
1.4 EFTERLØNSREFORMER FRA 1979 TIL 1998 ...9
1.5 AFGRÆNSNING TIL 1987-REFORMEN OG 1998-REFORMEN... 10
1.6 PROBLEMSTILLING... 11
1.7 MOTIVATION BAG PROJEKTET...12
2 METODE OG METODOLOGI...14
2.1 INDLEDNING...14
2.2 HISTORISK KOMPARATIV METODE...14
2.3 ANALYSENIVEAUER OG TILGANGE...15
2.4 TEORIVALG OG TEORIBRUG...18
2.5 METODE TIL GENERERING AF EMPIRI... 20
2.6 ANALYSESTRATEGI OG VIDENSKABSTEORETISK PLACERING... 22
3 TEORI ...25
3.1 INDLEDNING...25
3.2 VELFÆRDSSTATEN OG VELFÆRDSREGIMER...25
3.2.1 Velfærdsstaten...25
3.2.2 Velfærdsregimer - det institutionelle approach...26
3.3 TEORINIVEAU 4: SOCIOØKONOMISKE SYSTEM...30
3.4 TEORINIVEAU 3: DET POLITISKE SYSTEM...35
3.4.1 Indledning... 35
3.4.2 Det politiske system...35
3.4.3 Politik i den parlamentariske kanal ... 35
3.4.4 Politik i den korporative kanal ... 37
3.4.5 Efterlønsreformerne og det politiske system ...38
3.5 TEORINIVEAU 2: POLITISKE SUBSYSTEMER...41
3.5.1 Indledning...41
3.5.2 Advocacy coaltion...41
3.5.3 Giddens og ændringer i dybkerneforståelser ...46
3.5.4 Efterlønsreformen og subsystembetragtningen ...50
3.6 TEORINIVEAU 1: POLICYNIVEAUET...52
3.6.1 Indledning... 52
3.6.2 Dagsordener ... 52
3.6.3 Problemanerkendelses-strømmen. ... 53
3.6.4 Forslagsstrømmen...56
3.6.5 Den politiske strøm ...57
3.6.6 Policy-vinduer...59
3.6.7 Efterlønsreformerne og Kingdons strømme og policy-vinduer ...61
3.7 TEORETISK OPSAMLING OG DISKUSSION...63
4 ANALYSE ...66
4.1 INDLEDNING...66
4.2 ANALYSENIVEAU 1: POLICYNIVEAUET... 66
4.2.1 Indledning...66
4.2.2 Forslagsstrømmen...66
4.2.3 Problemstrømmen ...74
4.2.4 Opsamling og partielle koblinger ...82
4.2.5 Delkonklusion 1 ...84
4.3 ANALYSENIVEAU 2: SUBSYSTEMET...85
4.3.1 Indledning...85
4.3.2 Det arbejdsmarkedspolitiske subsystem...85
4.3.3 Arbejdstagerkoalitionen ...86
4.3.4 Arbejdsgiverkoalitionen ...91
4.3.5 Baggrund for udviklinger i forståelsessystemer og efterlønsreformen...93
4.3.6 Delkonklusion 2 ...96
4.4 ANALYSENIVEAU 3: DET POLITISKE SYSTEM...97
4.4.1 Indledning: ... 97
4.4.2 Den parlamentariske situation ... 97
4.4.3 Hensynet til opinionsfaktoren... 102
4.4.4 Inddragelse af den korporative kanal ... 105
4.4.5 Delkonklusion fra analyseniveau 3... 108
4.5 ANALYSENIVEAU 4: SOCIOØKONOMI OG VELFÆRDSSTATSUDVIKLING... 109
4.5.1 Indledning... 109
4.5.2 Et skifte mod et post-fordistisk akkumulationsregime?... 109
4.5.3 Et schumpeteriansk workfare regime?... 111
4.5.4 Nye institutionelle logikker på pensionsområdet?... 113
4.5.5 Delkonklusion 4 ... 114
4.6 ANALYTISK SYNTESE... 116
4.6.1 Indledning... 116
4.6.2 1986-reformen ... 116
4.6.3 1998-reformen ... 118
5 KONKLUSION... 121
6 LITTERATURLISTE... 123
1 Problemstilling
1.1 Indledning
En råkold efterårsaften i 1998 tonede Danmarks Radio journalisten Bent Stuckert frem på skærmen under TV-avisens 18.30 udsendelse. Han befandt sig i Finansministeriet og kunne offentliggøre, at der var indgået forlig om finansloven for 1999 mellem regeringen og de bor- gerlige partier. Han tilføjede; ”at det tør nok siges at være dramatiske sager, der kommer ud derinde fra”. Geografisk sigtede han mod de hermetisk lukkede forhandlingslokaler, hvor re- geringens og de borgerlige partiers repræsentanter stadig befandt sig, mens dramatikken handlede om de stramninger i efterlønnen og folkepensionsalderen, som kun en meget snæver kreds af regerings- og forligspartirepræsentanter på dette tidspunkt kendte det specifikke ind- hold af. Grunden til, at der med forliget blev foretaget en række ændringer i den populære efterlønsordning, er efterfølgende blevet forklaret med netop dens popularitet, bl.a. i forhold til problematikken omkring den stigende forsørgerbyrde, hvor der i fremtiden vil værre færre beskæftigede til at forsørge de ældre, som træder ud af arbejdsmarkedet.1 På baggrund af ef- terlønsreformen udvikledes efterfølgende en massiv kritik mod regeringen. Dels fordi stats- ministereren under valgkampen i marts 1998 udtalte, at efterlønnen ville der ikke ”blive pillet ved”, dels måden, hvorpå ændringen var blevet besluttet, men også mod selve indholdet. Det er netop indholdet i ”den nye efterløn”, herunder indføringen af selektive elementer, der dan- ner udgangspunktet for nærværende projekt. Det kan nemlig undre, at selektive elementer i velfærdspolitikken lader sig indføre i en universel velfærdsstat, specielt når den universelle models fortalere, socialdemokraterne, har regeringsmagten. Det ville umiddelbart være mere forventeligt, at det kunne foregå under en borgerlig ledet regering. Dette tilsyneladende poli- tikskifte er projektets grundlæggende interessefelt. Altså interesserer vi os ikke for om val- gløfter er blevet brudt, ej heller om ændringerne i efterlønnen er foregået efter en række de- mokratiske idealer.
I dette første kapitel vil vi lægge ud med at etablere fundamentet for projektet. I første afsnit beskriver vi kort den universelle velfærdsstat og dens dynamikker. Dernæst beskrives bag- grunden for - og udformningen af - efterlønsordningen i 1979. I tredje afsnit beskrives refor- mer i efterlønsordningen i perioden fra 1979 og frem til 1998. I det fjerde afsnit afgrænser vi studieobjektet til to reformer. Disse fire afsnit danner grundlaget for selve problemstillingen.
Afslutningsvist beskriver vi nærmere vores motivation for projektet og nogle bagvedliggende værdipræmisser.
1.2 Det universelle udgangspunkt
Ifølge den komparative velfærdsstatsteori må man kategorisere Danmark som en universel velfærdsstat. Den universelle model er bl.a. karakteriseret ved, at de sociale ordninger er dækkende for hele befolkningen, finansieret over skatterne og gives som flat-rate ydelser, dvs.
der gives det samme beløb til hele befolkningen. Historisk set er den danske folkepension et af de mest rendyrkede eksempler på sådan en universel ordning.2
Pensionsområdet som policyfelt er også et klart eksempel på, hvordan policies, når de først er lanceret, følger et bestemt spor. Da man i 1891 etablerede en behovstestet flat-rate pension i Danmark lagde man allerede grunden til den senere universelt dækkende folkepension. Med andre ord udspillede de efterfølgende interessekonflikter sig indenfor det allerede etablerede institutionelle set-up. Konflikterne kom til at handle om, hvem der skulle dækkes af pension, og hvor stor denne dækning skulle være. Det handlede ikke om, hvorvidt man overhovedet skulle have en skattefinansieret medborgermodel i stedet for en bidragsfinansieret forsik- ringsmodel. Man havde allerede passeret "the point of no return", altså at modellen var insti- tutionaliseret og rangeret ind på et nærmest ufravigeligt spor. Policyfeltet oplevede en sporaf- hængighed, der formåede at fastholde pensionspolitikken gennem det meste af det 20 århund- rede. Der er således tale om en slags institutionel dynamik eller inerti, der sætter rammer for de politiske aktørers adfærd. Sporafhængigheden gør sig dog ikke kun gældende indenfor den universelle velfærdsstatsmodel. Esping-Andersen har påvist, hvordan de lande, der kategori- seres under samme velfærdsstatstyper, udvikler tilnærmelsesvist ensartede politikstrategier på de forskellige politikfelter.3 Det er således en af velfærdsstatsteoriens væsentligste pointer, at der, i de forskellige modeller, dannes forskellige institutionelle faktorer, der både holder poli- tikkerne på plads og samtidig udstikker retningen for den videre udvikling. Det er endvidere en pointe i velfærdsstatsteorien, at det historisk betingede institutionelle set-up ikke kun sæt- ter grænser for aktørerne, men også skaber rammer og aktører. I en skandinavisk kontekst har de universelle ordninger og den udbyggede offentlige sektor skabt helt nye klasser eller inte- ressegrupper i samfundet, der har en egeninteresse i at opretholde og udbygge de allerede ek- sisterende velfærdsordninger. Man kan med andre ord sige, at udviklingen af forskellige typer velfærdsstater genererer sin egen opbakning. Derfor vil selv den relativt udgiftskrævende skandinaviske model være sikret mod såkaldte welfare backlash. Alle vil så og sige have en interesse i at bevare ordningerne. Undertiden er der blevet talt om, at alle gerne vil spare ge- nerelt, men ingen vil spare specifikt, hvorfor velfærdsstaten indeholder en inkrementalistisk udviklingsdynamik.4 På det politiske niveau sikres opbakningen typisk af socialdemokratier og midterpartier, der netop henter sine vælgere hos den brede middelklasse, hvoraf en stor del er ansat i velfærdsstaten.5 Den brede folkelige opbakning til den universelle velfærdsstat er også tydeligt blevet vist i empirisk forskning.6
2 Den nærmere afklaring af begreberne universalisme og selektivisme vil blive afklaret i kap. 3, hvor de forskel- lige velfærdsregimer kort præsenteres.
3 Esping-Andersen, 1990.
4 Se f.eks. Kristensen, 1987.
5 Esping Andersen, 1990, se teoriafsnit for yderligere uddybning.
6 Goul-Andersen, 1995. Det kan dog diskuteres om opbakningen snarere er udtryk for mere end snæver egeninte- resse, Goul-Andersen, 1988
1.3 Baggrund for- og udformning af efterlønnen
I starten af 1970’erne oplevede hovedparten af de vestlige lande en lavkonjunktur, der endte i en situation med stagflation. Tilstedeværelsen af både høj inflation og arbejdsløshed satte gang i spekulationer om nye måder at tackle arbejdsløsheden på. SID udarbejdede på bag- grund heraf et forslag i 1975 omkring tidligere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Her tog man udgangspunkt i, at ældre nedslidte medarbejdere skulle have mulighed for at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet inden pensionsalderen på gunstige økonomiske vilkår. SID’s for- slag havde således primært en socialpolitisk begrundelse, idet det i høj grad sigtede mod at løse problemerne for nedslidningstruede personer. Forslaget vandt indpas hos SF og VS, men fik dog først vind i sejlene i kraft af den stadigt stigende arbejdsløshed i de næste år, hvor specielt den meget høje ungdomsarbejdsløshed vakte stor bekymring. Man nedsatte således i 1977 ”Udvalget for fordeling af arbejdet”, hvor SID’s ideer blev taget op til vurdering. I ud- valgets endelige betænkning var indholdet imidlertid primært begrundet i beskæftigelsesmæs- sige hensyn. Det overordnede formål var således at trække en del ældre ud af arbejdsmarkedet for at give plads for yngre arbejdskraft. Betænkningen og den endelige vedtagelse af loven i 1979, placerede således efterlønnen i det arbejdsmarkedspolitiske felt, og ordningen fik ka- rakter af en arbejdsmarkedspolitisk foranstaltning, hvis hovedsigte var en beskæftigelsesmæs- sig omfordeling. SID’s socialpolitiske begrundelse fik derimod en meget perifer placering.7 I 1979 trådte efterlønsordningen i kraft. Dens vedtagelse var blevet aftalt i forbindelse med augustforlig III i 1978, hvor socialdemokraterne og Venstre dannede regering sammen.8 Reglerne indebar, at medlemmer af arbejdsløshedskasser havde ret til efterløn, såfremt 1) de var 60-66 år, 2) de havde været medlem af a-kassen i mindst 5 år indenfor de sidste 10 år, 3) de ved overgangen til efterløn opfyldte betingelserne for at have ret til dagpenge. De første 2½ år, man var på efterlønsordningen, kunne man højst få 100% af højeste dagpengesats, hvis man gik på efterløn fra beskæftigelse. De næste 2 år kunne man få 80% af højeste dagpenge- sats og derefter kunne man højst få 60% af højeste dagpengesats. På efterlønsordningen havde man ret til at arbejde 200 timer indenfor et kalenderår, uden at skulle udtræde af ordningen.
Tilbuddet om efterlønsordningen var et engangstilbud således, at var man først udtrådt af ord- ningen, kunne man ikke indtræde igen.9
Umiddelbart kunne ordningen minde om en kontinentaleuropæisk forsikringsmodel, hvor de forsikrede på arbejdsmarkedet indbetaler bidrag til en pension. Det fremgår også af bekendt- gørelsen fra udvalgsarbejdet i 1979, at staten skulle holdes udgiftsneutral, idet den skulle fi- nansieres ved en forhøjelse af det årlige medlemsbidrag fra 2,25 til 3 gange dagpengenes stør- relse, og ved en forhøjelse af arbejdsgiverbidraget fra 135 kr. årligt pr. forsikret helårsarbejder til 2 gange dagpengenes størrelse pr. forsikret helårsarbejder.10 I realiteten fik efterlønsord- ningen dog langt mere tilfælles med en universel ordning. Først og fremmest var efterlønnen en flat-rate ydelse. Hvis man opfyldte betingelser for efterløn, modtog alle den uanset tidlige- re indkomst. Betingelserne for at få efterløn bevirkede dog, at ordningen var indskrænket til at dække forsikrede personer på arbejdsmarkedet i stedet for hele befolkningen. Endda med den yderlige indskrænkning, at personer skulle have været forsikret i en a-kasse i en vis årrække samt være dagpengeberettiget ved overgang til efterløn. Ikke desto mindre var efterlønnen et
7 Platz m.fl., 1983, s. 14-25, Lind, 1985, s.121-125 og Plovsing, 1994, s.198
8 Lind, 1985, s.121-125
tilbud til en meget stor del af befolkningen, hvilket skyldes den relativt høje erhvervsfrekvens og organisationsgrad i Danmark. Endeligt blev, og bliver, ca. totredjedele af udgifterne til efterløn og dagpenge finansieret via almindelig indkomstbeskatning. En meget stor del af be- folkningen fik således tilbudt en flat-rate ydelse, hovedsageligt finansieret over skatterne, hvilket har givet ordningen et klart universelt præg.
Dens succes har da også været udtalt. Ved ordningens indførelse regnede man med, at ca.
17.000 ville benytte sig af tilbuddet i 1979, 22.000 i 1980 og 27.000 i 1981. Men allerede i januar kvartalet i 1979 var 28.800 personer gået på efterløn, og det samlede antal nåede i 1983 81.600 personer.11 Et tal, som i 1998 var vokset til 136.000 personer, og kostede samfundet 15,6 mia. kroner.12
1.4 Efterlønsreformer fra 1979 til 1998
Socialpolitisk set var efterlønsordningen tænkt som en hensigtsmæssig velfærdsordning for ældre, nedslidte arbejdere. Set med arbejdsmarkedspolitiske briller blev efterlønsordningen indført som et reguleringsinstrument, der blev taget i anvendelse i sammenhæng med den ge- nerelle beskæftigelsessituation, hvor der på daværende tidspunkt var en meget høj arbejdsløs- hed. Mere perifert placeret var den socialpolitiske begrundelse, hvor efterlønsordningen var tænkt som en velfærdsordning for nedslidte ældre arbejdere. Men ordningen blev hurtigt be- tragtet som en del af velfærdsstatens setup, og blev af mange efterhånden opfattet som en vel- fortjent medborgerrettighed, hvilket giver den et skær af socialpolitik. Men administrationen af ordningen og de ændringer, der løbende er foretaget i den, er foregået i det arbejdsmar- kedspolitiske system. I det følgende har vi i punktform beskrevet ændringer i den indholds- mæssige side af efterlønspolicien; ændringer der fortrinsvist er foranlediget af, at antallet af ældre på efterløn har været kraftigt stigende i perioden siden dens indførelse.
• I 1980 blev reglerne ændret således, at man nu skulle have været medlem af en a-kasse i mindst 10 år indenfor de sidste 15 år. I 1982 blev 60% satsen forhøjet til 70%. I perioden fra 1982 til 1987 fastfryses dagpengesatsen, hvilket samtidig reducerede værdien af efter- lønnen.13
• I 1987 blev 70%-satsen fjernet, således at man kun opererede med 100% og 80% satsen, samt forhøjelse af medlems- og arbejdsgiverbidrag.
• I 1992 gennemgik efterlønsordningen en række justeringer og ændringer. For det første skulle man nu have været medlem af en a-kasse i mindst 20 år indenfor de sidste 25 år.
For det andet blev der indført et tilbud, der betød, at man ville få det fulde dagpengebeløb resten af perioden, såfremt man ventede med at gå på efterløn til man blev 63 år. For det tredje indførtes en bestemmelse, så man kunne forlade ordningen en gang, for at tage ar- bejde, og derefter kunne man indtræde i ordningen igen.14 I 1994 blev 80% satsen i efter- lønsordningen forhøjet til 82%.
11 Lind, 1985, s.121-125
12 Finansminsteriets Budgetredegørelse, 1998, s.97-98
13 Garodkin, 1986, s. 88
14 Plovsing, 1994, s. 86
• I 1995 indførtes delefterlønsordningen, som tilbød godtgørelse til beskæftigede, der op- fyldte betingelserne for at indtræde i efterlønsordningen, såfremt man nedsatte sin ar- bejdstid. Arbejdstiden skulle nedsættes med mindst ¼, og ville udgøre et fast beløb pr. ti- me på 82% af 1/37 af højeste dagpenge pr. uge, i forhold til det timetal arbejdstiden blev nedsat.15
• I 1998 gennemføres den hidtil mest gennemgribende reform på området som led i finans- lovsforhandlingerne. Indholdet er kort skitseret herunder.
• Det gøres sværere at blive berettiget til efterløn. Man skal have været medlem af en a-kasse i 25 år, indenfor de sidste 30 år.
• Hertil kommer det som for alvor markerer bruddet; personlig bidragsfinansiering bundet til en personlig konto, så det kan tilbagebetales såfremt man ikke ønsker at gå på efterløn.
• Dernæst gøres det mindre attraktivt at gå som 60-årig. Fra at udgøre 100 % af mak- simal dagpenge-sats de to første år bliver satsen sat ned til 91 %. Endvidere indfø- res modregning i kapitalpensionen. På den anden side gøres det økonomisk mere attraktivt at udskyde tilbagetrækningen til man er mindst 62 år. Hvis man har arbej- det mere end 3120 timer får man lempeligere pensionsmodregning samt en skattefri præmie.
• Ordningen gøres mere fleksibel ved at ophæve begrænsningerne på antal timer ef- terlønsmodtagerne må arbejde ved siden af. Dermed bliver der skabt én efterløns- ordning, idet fuldefterløn og delefterløn slås sammen.
• Endeligt indføres et symbolsk efterlønsbevis og folkepensionsalderen nedsættes til 65 år.
Ovenstående gennemgang viser tydeligt, at efterlønsordningen har været løbende justeret helt siden ikrafttrædelsen. Efterlønssatserne er generelt blevet forbedret i forhold til den maksi- male dagpengesats. Til gengæld er adgangen til ordningen løbende blevet indskrænket ved at hæve antal påkrævede år i a-kasse. Endelig har man flere gange forsøgt at gøre ordningen mere fleksibel ved at tilbyde en mere gradvis tilbagetrækning. Her tænkes specielt på delpen- sion, overgangsydelse og seniorydelser. Det er dog vigtigt at bemærke, at ændringer før 1998 først og fremmest indeholder justeringer af allerede eksisterende parametre i ordningen. Ud- over de øgede krav til medlemskab af a-kasse bryder reformerne på intet tidspunkt med det universelle spor. Det forbliver flat-rate ydelser, der primært finansieres via indkomstbeskat- ning. Hovedparten af 1998-reformen regulerer også på allerede velkendte ”skruer”, men skil- ler sig udfra tidligere reformer ved at indføre direkte efterlønsbidrag og individuelle “konti”, hvilket peger i retning af en mere selektiv ordning.
1.5 Afgrænsning til 1987-reformen og 1998-reformen
Udfra ovenstående gennemgang af ændringer i efterlønsreformen vil vi afgrænse projektets historiske fokus. Vi har valgt at analysere 1998-reformen i forhold til 1987-reformen, da disse
indeholder en række principielle forskelle. Ændringerne fortaget i 1987 var meget begrænse- de, og satsforhøjelsen fra 60 % til 80 % af maksimale dagpenge må nærmest betegnes som
”creeping universalism”. Modsat indeholdt 1998-reformen mange ændringer, hvoraf bidrags- finansiering og individuelle ”konti” kan tolkes som ”creeping selectivism”. Det kan virke pa- radoksalt af en række grunde. Først og fremmest var den stigende forsøgerbyrde allerede ble- vet klargjort i midten af firserne. De første fremskrivninger viste endda et mere dystert billede end de nuværende.16 Dernæst fandt begge reformer sted i en situation, hvor der var begynden- de mangel på arbejdskraft i visse sektorer. Arbejdsløsheden var således 7,9 % af arbejdsstyr- ken i 1987, hvilket svarer præcis til arbejdsløsheden i 1997. I 1998 faldt arbejdsløsheden dog yderligere til omkring 7, 2 %.17 I begge situationer var der således tale om en højkonjunktur, dvs. de strukturelle problemer på arbejdsmarkedet var ikke væsentligt forskellige på de to reformtidspunkter.18 For det tredje fandt 1987-reformen sted under en borgerlig regering, der generelt var skeptisk overfor den universelle velfærdsstat og havde som erklæret mål at redu- cere de offentlige udgifter. Omvendt fandt 1998-reformen sted under en socialdemokratisk ledet regering, der har haft efterlønnen som en mærkesag siden ordningens indførelse i 1979.
Deres hidtidige holdning til kontingentforhøjelse kom til udtryk ved Folketingets behandling af ’92 reformen, hvor den daværende arbejdsmarkedspolitiske ordfører, Poul Nyrup Rasmus- sen, sagde, at partiet klart måtte sige fra overfor det punkt, der handlede om at øge egenfinan- sieringen af ordningen.19 Indførelse af de selektive elementer i 1998 passer således dårligt med Socialdemokratiets tidligere holdninger og velfærdsstatsteoriens beskrivelse af, hvorle- des stærke socialdemokratier er koblet til universelle velfærdsstater. Denne pointe har især været hævdet af velfærdsstatsteoriens klassemobilliseringshypotese, som bl.a. Walter Korpi har forfægtet.20
1.6 Problemstilling
Ovenstående fire afsnit danner udgangspunkt for projektets problemstilling. På den ene side er den danske velfærdsstat måske det mest rendyrkede eksempel på en universel velfærdsstat, og indeholder dermed den universelle models inerti og dynamik. Universalismen satte også sit tydelige præg på udviklingen i efterlønsordningen siden 1979 og reformerne af denne frem til 1995. På den anden side introducerede efterlønsreformen i 1998 mere selektive elementer, hvilket synes at kunne betegnes som et principielt path-break. Billedet bliver specielt skarpt, hvis man holder ændringer i 1987 og 1998 op overfor hinanden. De førstnævnte var moderate og peger mod universalisme, mens ændringerne i 1998 er radikale og peger mod selektivisme, selvom man umiddelbart kunne forvente det modsatte pga. forsørgerbyrdeberegning, ar- bejdsmarkedssituation og regeringsfarve. Dette danner udgangspunkt for projektet, hvor vi vil søge at besvare følgende spørgsmål:
16 Det Økonomiske Råd, 1986, s.161
17 Danmarks statistik, 1992 og 1998
18 Det må bemærkes, at højkonjunkturen i 1987 var uventet, og ikke spået den samme holdbarhed, som var til- fældet ved den højkonjunktur, der startede i 1994. Se f.eks. vismandsrapporterne fra Det Økonomiske Råd 1986 og 1987.
19 Folketingstidende, 1987 og 1992
20 Jensen i Den jyske historiker, nr. 82, 1998.
• Hvorfor er ændringerne i efterlønsordningen begrænsede og universalistiske i 1987, mens ændringerne i 1998 er omfangsrige og selektive?
Når ændringer i efterlønsordningen beskrives som henholdsvis begrænsede og omfangsrige, sigtes der ikke så meget til antallet af instrumenter, der indføres og reguleres på, som til disses konsekvenser for den enkelte efterlønsmodtager. I problemstillingen ligger det altså implicit, at ændringerne i 1998 får større konsekvenser for den enkelte modtager, end 1987 ændringer- ne fik for modtagerne dengang. I forlængelse heraf må det også nævnes, at vores primære interesse vedrører universalismen henholdsvis selektivismen i de to reformer. I øvrigt findes det nødvendigt at knytte en kommentar til anvendelsen af reformbegrebet. Det kan indikere store forandringer og bliver i den politiske retorik ofte benyttet som et signal om, at noget uønsket transformeres til noget ønsket gennem omfattende processer. Vores brug af begrebet er dog mindre ambitiøs, idet vi forstår det som omskabelse af noget allerede eksisterende.21 Derfor bruges begrebet også i relation til både ’87 og ’98 forandringerne.
Med den formulerede problemstilling tager vi udgangspunkt i den indholdsmæssige side, dvs.
policyperspektivet. Det betyder dog ikke, at projektet fokuserer snævert på indholdssiden, idet det er vores opfattelse, at politics- og polityperspektiverne vil have en afgørende forklarings- kraft i forhold til at forstå ændringen i policien. Derfor fokuseres også særskilt på de processer og institutionelle rammer der har ligget bag, og omgivet reformerne
Herudover søges problemstillingen besvaret ved en komparativ analyse, der metodisk bliver nærmere beskrevet i næste kapitel. Men som udgangspunkt er det ændringerne af efterløns- ordningen fra 1998, der har vores primære interesse. Det hænger sammen med, at netop denne reform var omfangsrig og selektivt præget, hvilket tyder på en decideret policytransformation, eller et path-break, hvorimod 1987 reformen var mere begrænset. Det er altså selve politik- skiftet vi i særlig grad er interesserede i, hvilket kan forklare, hvorfor vi eksemplevis ikke interesserer os særligt for efterlønnens indførelse. Alt i alt finder vi komparationen 1987 og 1998 mest velegnet til generering af ”path-break forklaringer”.
1.7 Motivation bag projektet
Den faglige motivation bag projektet udspringer af et forsøg på at forklare et fænomen, som ikke umiddelbart kan forklares udfra velfærdsstatsteorien. Specielt det institutionelle vel- færdsstatsperspektiv har været optaget af at forklare, hvorfor velfærdsstaterne følger bestemte spor. Her trækkes normalt på traditionel politologisk teori om klasser, institutioner og parla- mentariske beslutningsprocessor. Til gengæld har teorierne svært ved at forklare et sporskifte.
Derfor mener vi, at det er af forskningsmæssig interesse at undersøge, hvordan path-break genereres, hvormed vi læner os op ad et felt den danske magtudredning udpeger som interes- sant.22 Det er vores forhåbning, at policyanalysens bredere og mere konstruktivistiske syn på problemdefinition, agendasetting og politikformulering kan bibringe ny forståelse.
Endvidere er vi motiveret af de praktiske konsekvenser som path-break kan have for den fremtidige udvikling af samfundet. Historien bag velfærdsstaternes udbygning er i høj grad en historie om, hvorledes små og ofte tilfældige ændringer får afgørende betydning for den vide-
re samfundsudvikling. Med andre ord kan man forstille sig, at små path-break kan starte en proces, hvor der skabes nye path-dependencies. Der kan endda tænkes spill-over effekter fra ét velfærdsområde til et andet velfærdsområde, således, at en "creeping selectivism" kan ende med at sætte den universelle velfærdsstat på en alvorlig prøve.
I forlængelse heraf ligger der også en perifer demokratisk motivation bag projektet, omend den ikke forfølges eksplicit. Vi mener, at det er vigtigt at diskutere de langsigtede konsekven- ser af ændrede politikker. Specielt når man tager i betragtning, at reformen blev pakket ind i en kort og lukket finanslovsprocedure. Sat på spidsen, har vi en opfattelse af, at politikerne måske er ved "at smide den universelle velfærdsstat ud med badevandet". Det er således en bagvedliggende værdipræmis for projektet, at hvis ”barnet” skal smides ud, bør det diskuteres i en bred offentlighed, fremfor at det udelukkende foregår ved en svært synlig inkrementali- stisk politisk proces.
Med forankring i dette kapitel vil vi i det næste redegøre for metoden til besvarelse af pro- blemstillingen. Dette vil videre føre os frem til de teoretiske perspektiver, der på forhånd me- nes at kunne give forklaringer på de to reformers forskellige udseende. Endvidere vil vi i næ- ste kapitel fremlægge den komparative analysestrategi, der anvendes.
2 Metode og metodologi
2.1 Indledning
I dette afsnit vil vi redegøre for projektets metode til besvarelse af den opstillede problemstil- ling. I det først afsnit redegør vi for den historisk komparative metode, mens vi i de næste afsnit præsenterer forskellige analyseniveauer og teoretiske tilgange, og placerer projektet i denne kontekst. På den baggrund specificeres vores valg og vores brug af teori i det tredje afsnit. I det fjerde afsnit redegøres for vores metode i forbindelse med generering af empiri.
Slutteligt præsenterer vi den videre analysestrategi og placerer projektet i en videnskabsteore- tisk kontekst.
2.2 Historisk komparativ metode
Som det fremgår af vores problemformulering forsøger vi at beskrive en policytransformation ved at anvende en historisk komparativ metode. Generelt er den komparative metode anven- delig i samfundsvidenskab pga. den manglende mulighed for eksperimentelle design. Den typiske udformning af et komparativt design er en sammenligning imellem forskellige lande, men mange af de metodiske overvejelser kan overføres på historisk komparative studier in- ternt i et land.
Den første metodiske overvejelser går på antal cases i undersøgelsen. Her er der et generelt trade-off imellem dybde og brede. Vi har valgt kun at tage udgangspunkt i to historiske tids- punkter for at sikre dybden. Det næste metodiske spørgsmål er, hvilke to tidspunkter, der skal sammenlignes mellem. Her findes to forskellige strategier i udvælgelsen. Man kan udvælge tidspunkter, hvor variable ligner hinanden mindst muligt for finde forklaringer i denne diskre- pans. Eller man kan vælge tidspunkter, hvor variable ligner hinanden mest muligt for at neu- tralisere ”uvedkommende” variable og fokusere på det væsentlige.23 Vi har metodisk valgt en blanding af disse to strategier. Vi har således udvalgt to historiske tidspunkter, hvor de socio- økonomiske vilkår på en række områder er ensartede, samtidig med, at ændringerne i forhold til efterlønsordningen er meget forskellige, jævnfør problemformuleringen. Dermed forsøger vi at holde en række variable konstante, samtidig med at den centrale variabel ændres mar- kant. Et tredje metodisk spørgsmål går på, hvordan, og hvad, vi komparerer; vi sammenligner og søger forklaringskraft ved at måle forskellene i ændringerne i policien på de to givne tids- punkter. De variable, som forskellene måles på, dvs. det, der kompareres på, er en række faste objekter på de fire forskellige analyseniveauer, jf. nærmere nedenfor. Vi mener i denne for- bindelse, at ændringerne 1987 kan ses som repræsentant for den samlede tendens i ændringer- ne af efterlønsordningen frem til 1995, dvs. det er i 1998 selve policytransformationen finder
sted. Derfor vil 1998-ændringer også være projektets primære fokus. Endelig skal det meto- disk overvejes, hvor lang tid, der skal være imellem de to historiske tidspunkter. Vi har, på baggrund af den teoretiske tilgang ved Sabatier og Jenkins-Smith (se næste kapitel) bestræbt os på, at der minimum skulle være ca. 10 år mellem de to tidspunkter. Argumentationen bag det kriterium er, at man, ved at vælge et kortere tidsperspektiv, kan overse betydningen af forskydninger i forståelsessystemer, hvilket er centralt for konstruktivistisk funderede forkla- ringer (se nedenstående). Generelt ligger der, i den historisk komparative metode, en antagel- se om, at en policytransformation ikke kun skyldes forskellige vilkår på to uafhængige tids- punkter, men også skyldes en udvikling i de tidligere givne historiske vilkår, dvs. der ligger et selvstændigt forklaringspotentiale i udvikling over tid.
2.3 Analyseniveauer og tilgange
Efter ovenstående generelle indledning til vores metode, vil vi i dette afsnit etablere et over- blik over det teoretisk felt ved at udskille forskellige analyseniveauer og dertil sampassende approaches. Efter dette grundlæggende rids placerer vi projektets specifikke problemstilling ind i den etablerede kontekst og redegør for vores valg af teoretiske briller.
Figur 2.1: Analyseniveauer for policy-forklaringer
I ovenstående figur skelner vi mellem fire forskellige analyseniveauer, der kan anlægges, når man vil forklare en policy. Det socio-økonomiske system (4) indeholder grundlæggende sam- fundsmæssige strukturer som f.eks. demografi, økonomi, økologi, teknologi, kultur osv. Det politiske system (3) indeholder politiske institutioner; f.eks. forfatning, lovgivning, samar- bejdsprocedurer og politiske aktører; f.eks. politiske partier, interesseorganisationer og rege-
Niveau 4: Socio-økonomisk system
Niveau 3: Politisk system Niveau 2: Politiske sub-systemer
Niveau 1: Policy Arbejdsmar-
kedspolitik
Social politik
ring.24 Endvidere tyder meget på, at man, indenfor det politiske system i udviklede industriali- serede samfund, kan skelne mellem en række politiske subsystemer (2).25 Med udgangspunkt i Sabatier og Jenkins-Smith definerer vi subsystem som de netværk af aktører fra forskellig- artede offentlige og private organisationer, der er aktivt involveret i et policyproblem eller policyspørgsmål.26 Endelig opererer vi med et policyniveau (1), hvor indhold, struktur og proces konkret kan beskrives. Disse analyseniveauer adskiller sig fra hinanden ved at have forskellige analyseobjekter, f.eks. er analyseobjektet på niveau 3 hele det politiske system, hvorimod det på niveau 1 primært er den helt konkrete policy. Endvidere lægger hvert af analyseniveauerne op til at benytte forskellige approaches i forhold til policytransformationen beskrevet i problemformuleringen. I det følgende vil vi skelne mellem fire hovedtyper af til- gange - funktionalistiske, aktørorienterede, institutionelle og konstruktivistiske.
Det socio-økonomiske analyseniveau (4) lægger op til at benytte funktionalistiske tilgange til analyse af en policy. Det var netop denne type tilgange, der prægede den tidlige velfærdsstats- forskning. Man betragtede groft sagt gennemførelsen af velfærdspolicies som forårsaget af socioøkonomiske ændringer i organisations- og produktionsmåde. Man kan her skelne mel- lem "logic of industrialism" og "logic of capitalism"-forklaringerne.27 I den første udgave var velfærdspolicies en følge af det moderne samfunds opløsning af det traditionelle samfunds økonomiske, politiske og kulturelle orden. I den anden udgave er velfærdspolicies forårsaget af kapitalismen, og er samtidig et middel til at sikre den eksisterende kapitalistiske produkti- onsmåde. I begge perspektiver er forholdene i det politiske system mere eller mindre ubety- delige mellemregninger i forhold til socioøkonomiske ændringer. Derfor var den tidlige vel- færdsstatsforskning også optaget af at forklare parallelle udviklinger af velfærdspolicies i for- skellige lande. En moderne udgave af funktionalistiske tilgange til velfærdspolicies genfinder man f.eks. i forbindelse med de mest firkantede betragtninger om udviklingen mod såkaldte post-fordistiske velfærdsstater; dvs. velfærdsstater hinsides den fordistiske produktionsmåde.
Policyskift fra "welfare" mod "workfare" forklares udfra en "logic of post-fordism". Staten bliver med andre ord nødsaget til at skifte til en reguleringsmåde, der funktionelt "passer" til ændringer i de socioøkonomiske omgivelser. Dermed bliver en ny konvergenstese i velfærds- statsudviklingen pludselig nærværende.28
Betragter man i stedet det politiske system (analyseniveau 3), begynder aktørtilgange at melde sig. Indenfor den komparative velfærdsstatsforskning blev man opmærksom på, at velfærds- staterne efterhånden udviklede sig i vidt forskellige retninger, hvilket vanskeligt kunne forkla- res direkte udfra de socioøkonomiske omgivelser. På den baggrund blev klassemobilisering- stesen fremtrædende som en tilgang til velfærdspolicies. Her blev styrken af fagbevægelsen og socialdemokratiet indenfor det politiske system en afgørende faktor for udvikling af vel- færdspolicies. Senere er klassemobiliseringstesen blevet nuanceret i klassekoalitionsteorien, hvor forklaringer i højere grad søges i venstrefløjens evne til at indgå i koalitioner med mid-
24 Den præcise afgrænsning af det politiske system er et centralt stridspunkt i moderne politologi. Vores policy kan dog nemt holdes indenfor Eastons politikdefinition, hvilket i første omgang overflødiggør en grundlæggende diskussion (se f.eks. Frølund, 1997). Interesseorganisationer kan være vanskelige at placere, da de til tider indgår direkte i den politiske beslutningsproces. Vi vælger at opfatte interesseorganisationerne som en del af det politi- ske system.
25 Sabatier og Jenkins-Smith, 1993
26 Sabatier og Jenkins-Smith, 1993, s.17.
terpartier.29 Andre aktørorienterede forklaringer fremføres f.eks. af public-choice inspirerede teoretikere, hvor partiernes stemmemaksimering omkring den bredde middelklasse sikrer fortløbende udbygning af velfærdspolicies.
På niveau 3 kan også benyttes institutionelle tilgange til analyse af velfærdspolicies. Dele af velfærdsstatsforskningen argumenterer for, at det var det institutionelle skift til demokratiske procedurer for beslutningstagen, der muliggjorde velfærdspolicies. I nyere varianter fremhæ- ver public-choice teoretikere f.eks. hvordan en asymmetrisk institutionel beslutningsstruktur gør det vanskeligt at nedlægge velfærdspolicies. Forklaringer fra den historisk institutionelle tilgang fremhæver, hvordan mere eller mindre historisk tilfældige policies skaber såkaldte path-dependencies, f.eks. via etablering af nye "klasser" i samfundet, dvs. en feedback til de socioøkonomiske omgivelser.
De to nederste analyseniveauer (1 og 2) - politisk subsystem og policyniveau - åbner i højere grad mulighed for konstruktivistiske tilgange til policies. Her antages det, at en objektiv so- cioøkonomisk eller politisk virkelighed ikke direkte kan determinere policies.30 Man kan der- for operere med, at både de politiske subsystemer og de konkrete policies har et "selvstændig liv", der er væsentligt for at forklare policies. På disse analyseniveauer er det centralt at analy- sere policiens udvikling over tid og de dominerende forståelser i relevante subsystemer.
Udfra dette rids af analyseniveauer og forskellige tilganges hidtidige forklaringer i velfærds- statsforskningen, vil vi i det følgende indplacere projektets problemstilling og redegøre for vores eget udgangspunkt.
Man kan søge forklaringer på efterlønsreformerne, via funktionalistiske tilgange, ved at ana- lysere ændringer i de socio-økonomiske omgivelser (niveau 4). I den videnskabelige og of- fentlige debat har man specielt været optaget af, hvordan den demografiske udvikling har nødvendiggjort en efterlønsreform. For at dokumentere nødvendigheden henvises ofte til fremskrivninger lavet af OECD, Finansministeriet, Det økonomiske råd osv. Ser man analy- serne af de socioøkonomiske ændringer efter i sømmene fremgår det imidlertid, at de funktio- nelle tilganges forklaringer synes utilstrækkelige til at forklare vores problemstilling. Hvad angår den demografiske udvikling kan man finde den bemærkelsesværdige sammenhæng, at det danske samfund fra 1945 og frem til 1985 faktisk oplevede en "pensionsbombe".31 Ikke desto mindre er det netop i denne periode, at man for alvor udbyggede de universelle vel- færdsydelser bl.a. på pensionområdet. Der er således ikke en klar funktionel sammenhæng mellem demografisk udvikling og begræsninger i universelle ordninger. I forhold til bidrags- finansieringen skal man i øvrigt være opmærksom på, at der stadig er tale om en "her og nu"
finansiering. Det betyder, at bidragsindbetalinger ikke funktionelt letter byrden for den kom- mende arbejdsstyrke (hvilket ville være tilfældet med en etablering af en fond). Byrden lettes kun dermed, at bidragene måske kan holde flere væk fra ordningen. På den baggrund er det vores udgangspunkt, at vores problemstillingen ikke kan besvares via den rene funktionalisti- ske tilgang.
29 Jensen i Den jyske historiker, nr. 82, 1998.
30 I den konstruktivistiske tradition er det endvidere et centralt spørgsmål, hvorvidt man overhovedet kan operere med en objektiv given virkelig, dvs. en virkelig, der ikke er konstrueret.
31 Goul-Andersen m.fl., 1991
Til gengæld mener vi, at de aktørorienterede- og institutionelle tilgange indenfor det politiske system (niveau 3) kan bidrage til en besvarelse af problemstillingen. Her er det relevant at undersøge, hvorledes ændringer i aktørernes magtpositioner og institutionelle procedurer kan bidrage med en forklaring på ’98 reformens relativt vidtgående karakter. I den sammenhæng er vi også åbne for historiske institutionelle forklaringer om feed-back fra tidligere begiven- heder, f.eks. indførelse af arbejdsmarkedspensioner i overenskomsterne i 1980'erne. Men vi vil dog stadig være skeptiske overfor "rene" forklaringer fra aktør- og institutionstilgangene, da de forudsætter en objektiv politisk virkelighed (med undtagelse af de sociologiske institu- tionelle tilgange). Indenfor velfærdsstatsforskningen løb klassemobiliseringstesen ind i det problem, at arbejderklassen blev mobiliseret på forskellige måder; i Skandinavien indenfor en socialistisk/reformistisk diskurs, mens det i kontinental Europa ofte foregik indenfor en kri- sten-demokratisk diskurs. Det er derfor vores opfattelse, at klasseinteresser kun delvis er ob- jektivt givne, dvs. den historiske givne mobilisering og den diskursive rekonstruktion af klas- seinteresser har betydning.
Dette leder frem til mulige konstruktivistiske tilgange, som specielt knytter sig til analyseni- veauerne; politisk subsystem og policy (niveau 2 og 1). Den type forklaringer vil stå centralt i forhold til dette projekt. Vi tager således udgangspunkt i den simple iagttagelse, at ændringer i en objektiv given virkelighed, hvis en sådan findes, nødvendigvis skal ”fortolkes” af politiske aktører indlejret i institutionelle sammenhænge, før de kan påvirke policien. Dermed bliver de politiske aktørers opfattelse af virkeligheden af central betydning for konstruktivistiske for- klaringer. Det benægtes ikke, at der sker reelle socioøkonomiske ændringer f.eks. demografi- ske forskydning, men det bliver centralt at undersøge, hvordan policyproblemet er blevet agendasat, og indenfor hvilke diskursive rammer de politiske subsystemer forholder sig til policyproblemet. Den form for autonomi for policies og subsystemer gør det relevant også at inddrage politisk læring (eller fejllæring) som en mulig forklaring på policytransformation.
2.4 Teorivalg og teoribrug
Ovenstående beskrivelse af vores overordnede udgangspunkt for besvarelse af vores problem- stilling afspejler sig i teorikapitlet. I det første indledende teoriafsnit benytter vi Esping- Andersens teori om ”golden-age” velfærdsstater og forskellige regimetyper. Efter dette be- grebsafklarende afsnit er resten af teorikapitlet struktureret udfra de forskellige analysenive- auer.
I det andet afsnit forsøger vi således via den generelle velfærdsstatsteori at finde forkla- ringselementer fra analyseniveau 4. Her benytter vi primært Bob Jessop's teori om et skifte fra keynesianske velfærdsstater til Schumpeterianske workfare regimer samt forskellige idealty- piske "stier" mod det regime.
Det tredje teoriafsnit søger forklaringer ved at inddrage teorier om det politiske system (3).
Her tager vi udgangspunkt i Easton, men udleder de teoretiske forklaringer fra rational-choice og korporatisme teori. Dermed placerer vi os i en traditionel politologisk tradition, hvor ny- institutionelle "passenhedslogikker" ikke er så centrale, hvor dette fravalg skyldes, at den ny- institutionelle først og fremmest kan forklare kontinuitet i policies og ikke policytransforma- tioner. Endvidere er der et simpelt pladsmæssigt hensyn.
Det næste afsnit i teorikapitlet beskæftiger sig med teoretiske forklaringsfaktorer fra subsy- stem niveauet (2). Her gennemgår vi først Sabatier og Jenkins-Smith teori om "advokati- onskoalitioner" og mulighederne for politisk læring i subsystemet. Udfra denne ramme for forståelse af subsystemer beskriver vi, ved hjælp af Giddens, hvordan forståelsessystemer kan være ændret i koalitionerne i policyfeltet.
Det femte afsnit beskæftiger sig med det specifikke policyniveau (1). Vi anerkender Sabatiers og Jenkins-Smiths kritik af den snævre cyklusbetragtning, og tager derfor udgangspunkt i Kingdons teori om, hvorledes tre forskellige strømme i det politiske system afgør, hvad der kommer på beslutningstagernes dagsorden. På policyniveauet handler det om problemaner- kendelsesstrømmen og forslagsstrømmen. Den tredje strøm, den politiske strøm, indeholder elementer fra analyseniveau tre. Dermed bruges Kingdon til at uddrage forklaringer fra det specifikke policyniveau og til at sammenkoble de to analyseniveauer, hvilket vil afspejle sig i analysefasen.
Strategien i teoriafsnittet er således at bevæge os fra det brede socio-økonomiske og politiske systemniveau ned til det specifikke policyniveau. Fremstillingsmæssigt vil afsnittet strukture- res som en slags kileformet teoretisk gennemgang, hvor teorierne starter på et makroteoretisk abstraktionsniveau som herefter løbende nedjusteres i relation til teoriernes analyseobjekter.
Formålet er, at der etableres en teoretisk forståelse, som bevæger sig udover policyanalysers hang til udelukkende at fokusere på mikroniveauet f.eks. ved undersøgelse af overensstem- melse mellem policymål og policyinstrument. På den anden side giver den policyanalytiske fundering mulighed for at gå de ofte deterministiske makroteorier om velfærdsstatsudviklin- ger ”efter i sømmene”. På hvert af niveauerne vil vi via en hypotetisk-deduktiv metode udlede en teoretisk besvarelse af vores specifikke problemstilling, dvs. f.eks. "trækkes" teori fra analyseniveau 4 helt ned til besvarelse af vores problemstilling, der befinder sig på analyseni- veau 1. Som det fremgår, har vi således ikke valgt at benytte os af et instrumentalistisk ap- proach til analysen af policien.
I forhold til et sådant ”orgie” af teorier er det vigtigt at klargøre, hvilken status de udledte teoretiske forklaringer har i forhold til hinanden. De teoretiske forklaringer kan være konkur- rerende, supplerende eller komplementære.
Vi opfatter ikke vores teoretiske forklaringer som værende konkurrerende, dvs. at den ene forklaring udelukker den anden. Det skyldes først og fremmest, at vi udleder forklaringer fra teori, der beskæftiger sig med forskellige analyseobjekter, dvs. de siger umiddelbart ikke no- get om det samme.
Derimod opfatter vi vores teorier som værende supplerende, dvs. at de, uafhængigt af hinan- den, hver især kan bidrage med delforklaringer på vores problemstilling. Dette er baggrunden for de teoretiske forklaringer, der vil blive udledt udfra hvert analyseniveau. Her kan et kon- kurrenceelement blive, hvor meget analyseniveauerne hver især kan supplere med. Den bag- vedliggende antagelse er således, at virkeligheden er en kompleks affære, hvor teoretiske for- klaringer fra forskellige analyseniveauer formentlig har selvstændig forklaringskraft. Logik- ken er den, ”at der ikke kommer røg, hvis der ikke har været en brand”. Derfor stiller den brug af teori heller ingen krav om en konsistent teoribygning, dvs. en teoribygning uden indre selvmodsigelser mellem niveauerne. Problemet med denne fragmenterede teoribrug er at
vægte de teoretiske forklaringer i forhold til i hinanden, hvilket giver risiko for tilstedeværel- sen af overforklaringer.
Dette leder frem til vores forsøg på at anvende teorierne komplementært, dvs. at de teoretiske forklaringer ikke blot supplerer hinanden, men hænger sammen. En sådan anvendelse af teo- rierne kræver i princippet en konsistent teoribygning, der formodes at kunne give den endeli- ge forklaring på problemstillingen. Vi gør os ikke forhåbninger om skabe en sådan fuldstæn- dig konsistent teoretisk sammenbygning, men forsøger alligevel at trække nogle ”røde tråde”
mellem de forskellige analyseniveauer. Dette vil blive gjort løbende i teorigennemgangen og bliver forsøgt sammenfattet i en afsluttende teoretisk diskussion. Dermed når vi frem til en teoretisk forklaring, der ikke blot adderer delforklaringer, men derimod fortæller en sammen- hængende historie. Dermed er der en betydelig risiko for, at vi overser uoverensstemmelse mellem de forskellige teorier. Selvom projektets formål absolut ikke er at diskutere teorierne i forhold til hinanden, vil vi visse steder i projektet også notere uoverensstemmelser mellem teorierne. En anden fare ved denne teoribrug er risikoen for at udlede ”røde tråde”, der jvf.
post-modernister slet ikke er tilstede i en fragmenteret social virkelighed.32 Vores antagelse er, at de ikke har ret.
Alt i alt er ovenstående udtryk for, at vi ønsker at bruge teorier som analyseværktøjer i vores forsøg på at forklare en specifik policytransformation. Der er således på ingen måde tale om et teoritestende projekt, hvor det centrale ville være at verificere eller falsificere centrale teo- retiske antagelser.
2.5 Metode til generering af empiri
Efter ovenstående beskrivelse af det teoretiske arbejde vil vi i dette afsnit redegøre for vores metode i forbindelse med empiriindsamling. Valget af en historisk komparativ metode ligger naturligt op til brug af dokumentarisk materiale – ”resterne” fra historiens gang. Vores doku- mentariske materiale indeholder lovmateriale (forslag, betænkning og Folketingsforhandlin- ger 1979, 1987, 1992 og 1998), ministerielle redegørelser (bl.a. budget- og finansredegørel- ser, arbejdsmarkedspolitiske redegørelser 1982-1998), kommissionsarbejder (bl.a. Social- kommissionen og Zeuthenudvalget) samt artikler og interviews i massemedierne (primært Politiken og Jyllandsposten fra 1993-1998 via Pol-info). Det meste af det dokumentariske materiale vil blive inddraget kvalitativt, f.eks. hvilken holdning Finansministeriet har til for- søgerbyrden i 1995, dvs. dokumentets indhold er centralt. I forbindelse med dagsordensfast- sættelsen forud for efterlønsændringerne vil det dokumentariske materiale dog også blive an- vendt kvantitativt, dvs. vi kigger ikke på indholdet i f.eks. avisartikler, men derimod på om- fanget af artikler. Den kvantitative behandling af dokumentmaterialet lægger selvfølgelig be- grænsninger på analysen, men muliggør samtidig bearbejdning af et stort empirisk materiale.
Den væsentligste begrænsning ved det dokumentariske materiale er muligheden for at komme ind bagved beslutningsprocesserne, hvor uformelle, ikke nedskrevne faktorer kan have spillet en væsentlig rolle. Da netop beslutningsprocessen er relevant i forhold til vores problemstil- ling har vi bl.a. af den grund valgt at anvende interviews.
Interviewpersonerne er udvalgt i forhold til deres placering i forbindelse med 1998-reformen.
Dels fordi det er her policytransformationen finder sted, og dels fordi interviewpersoner i for- bindelse med 87’-reformen rent praktisk kan have meget svært ved at huske 10 år tilbage. I den nærmere udvælgelse kan man skelne mellem et politisk og administrativt niveau. På det politiske niveau har vi bestræbt os på at interviewe de mest centrale finanslovsforhandlere fra henholdsvis den borgerlige og socialistiske side af Folketinget. Finansminister Mogens Lyk- ketoft var således oplagt fra den socialistiske side, mens valget hos det største borgerlige parti, Venstre, stod mellem partileder Anders Fogh Rasmussen og den politiske ordfører Ulla Tør- næs. Da vi kontaktede Anders Fogh Rasmussen henviste han til Ulla Tørnæs.
På det administrative niveau har vi valgt at interviewe centrale embedsmænd i henholdsvis Finans- og Arbejdsministeriet, da førstnævnte institution var ansvarlig for embedsmandsstøtte under finanslovsforhandlingerne, mens sidstnævnte som ressortministerium generelt er an- svarlig for efterlønsordningen. Det viste sig i øvrigt, at der havde været et samarbejde mellem de to ministerier i forhold til hele beslutningsprocessen i 1998. I Finansministeriet intervie- wede vi chefkonsulent Birgitte Hansen, der, før 3 år i Finansministeriet, havde arbejdet i Ar- bejdsministeriet og Dansk Arbejdsgiverforening. I forhold til beslutningsprocessen i 1998 havde hun været ansvarlig for efterlønsdelen af Finansloven. I Arbejdsministeriet interviewe- de vi kontorchef Thomas Mølsted, der havde været ministeriets repræsentant i forhold til be- slutningsprocessen i 1998. Endvidere havde Thomas Mølsted været involveret i en stor del af det forberedende arbejde til efterlønsreformen forud for finanslovsforhandlingerne. Før an- sættelse i arbejdsministeriet havde Thomas Mølsted arbejdet 12 år i Finansministeriet. Perso- nerne fra det politiske og administrative niveau er blevet interviewet i perioden fra d. 12. til d.
18. maj udfra en på forhånd struktureret spørgeguide.
Endeligt har vi benyttet os af interview med Ralf Pittelkow og Verner Sand Kirk, selvom de ikke har haft direkte adgang til beslutningsprocessen i 1998. Til gengæld formodes de at have indgående kendskab til Socialdemokratiet. Ralf Pittelkow via tidligere ansættelse som per- sonlig rådgiver for statsminister Poul Nyrup Rasmussen og Verner Sand Kirk som arbejds- markedspolitisk chefanalytiker for Socialdemokratiet og tidligere ansættelse som personlig rådgiver for tidligere arbejdsminister Jytte Andersen. Disse interviews får ikke status som uafhængige ekspertinterviews, men indgår på lige fod med de øvrige interviews, dvs. et mate- riale, der skal fortolkes (se nedenstående). Rent praktisk er spørgsmålene til Ralf Pittelkow stillet i forlængelse af et foredrag på Aalborg Universitet, mens interviewet med Verner Sand Kirk er foretaget af specialestuderende på Aalborg Universitet d. 12. Marts 1999. Disse spe- cielle vilkår betyder, at interviewene ikke er strukturerede på samme måde som de øvrige.
Ydermere er der en risiko for at gyldigheden i forhold til vores problemstilling er lavere end de interviews vi selv har foretaget pga. at spørgsmålene er stillet med en anden problemstil- ling for øje. Dette har vi dog søgt at tage højde for ved at diskutere og vurdere respondentud- talelserne kritisk, inden de er blevet anvendt i analysen.
Generelt er der ellers tale om god gyldighed ved gennemførelse af kvalitative interview, da intervieweren kan stille uddybende spørgsmål og ”rette” den interviewede ind på vores pro- blemstilling. Til gengæld kan der opstå problemer med pålideligheden, der kan udtrykkes som sandsynligheden for, at andre forskere vil nå det samme resultat. Problemet er ofte, at forske- ren i en interviewsituation interagerer direkte med undersøgelsesobjektet, dvs. tilfældigheder i interviewsituationen kan påvirke de endelige resultater. Generelt er problemet uløseligt, men vi har forsøgt at mindske fejlkilden ved så vidt muligt at anvende strukturerede inteviewgui-
des. Endvidere kan det selvfølgelig påvirke pålideligheden, at vi ikke har interviewet alle in- volverede aktører i beslutningsprocessen, f.eks. finanslovforhandlere fra Det Konservative Folkeparti. Den kvantitative metodes krav om statistisk repræsentativitet er dog irrelevant i forhold til den kvalitative metode. Endelig skal det nævnes, at problemstillingens aktuelle politiske status kan tænkes at påvirke besvarelserne på vores spørgsmål. På det politiske ni- veau kan vi risikere at løbe ind i den traditionelle politiske retorik og på administrativt niveau kan embedsmændene være pålagt væsentlige tavshedshensyn. Dette kan have påvirket gyl- digheden i negativ retning, hvilket vi har søgt at mindske ved at indlede interviewene med at understrege, at vi ikke har et normativt udgangspunkt i forhold til indholdet og processerne omkring efterlønsreformen. Endvidere har vi påpeget, at interviewene kun vil blive brugt til et uddannelsesmæssigt formål.
2.6 Analysestrategi og videnskabsteoretisk placering
Efter at have redegjort for metoden i forbindelse med det teoretiske og empiriske arbejde, er det på tide at redegøre for forholdet mellem teori og empiri i forbindelse med analysen. Dette placerer samtidig projektet i en videnskabsteoretisk kontekst. Som tidligere beskrevet udleder vi hypotetisk-deduktive teoretiske forklaringer på vores specifikke problemstilling udfra ge- nerel teori på fire forskellige analyseniveauer. Endvidere er der blevet redegjort for, hvorledes disse teoretiske forklaringer anvendes supplerende og komplementært. I den komplementære brug opererer man med kohærenskriterium for sandhed, dvs. de teoretiske forklaringer er san- de, hvis de stemmer overens med en øvrige teoribygning.
Spørgsmålet er herefter, hvorledes disse mere eller mindre konsistente teoretiske forklaringer eller hypoteser videre skal behandles i analysen. I den positivistiske videnskabstradition me- ner man, at de hypotetisk-deduktivt frembragte hypoteser enten skal verificeres eller falsifice- res i forhold til de empiriske data. Man benytter således et korrespondens-sandhedskriterium, hvor teoretiske antagelser afprøves på en objektivt givet virkelighed med det formål at afdæk- ke generelle lovmæssigheder i samfundet. Denne form for erkendelsesmåde har været et cen- tralt diskussionsemne i den videnskabsteoretiske debat, specielt i forbindelse med samfunds- videnskaben. 33 Vi vil ikke fortabe os i debatten, men blot fremdrage nogle punkter, der har speciel relevans for vores problemstilling. Først og fremmest kan man stille et stort spørgs- målstegn ved tilstedeværelsen af en objektivt givet virkelighed, som teorierne kan verificeres eller falsificeres i forhold til. Den hypotetisk-deduktive metode leder klart frem til, at vi ser den empiriske verden gennem "teoretiske briller", dvs. der findes ikke nogen teoriløs virke- lighed, der positivt foreligger. Det efterlader forskeren i en håbløs situation, hvor verifikation og falsifikation bliver umulig.34
Vores pragmatiske svar på problematikken er, at både kohærens- og korrespondenskriteriet kan anvendes til at vurdere sandsynligheden af de opstillede teoretiske forklaringer. Analysen er således udtryk for en slags historieskrivning, hvor empirien "spilles op imod" teorien for at sandsynliggøre de teoretiske forklaringer. Dermed opfatter vi analysen som en hermeneutisk fortolkningsproces, der ikke søger efter generelle lovmæssigheder, men derimod prøver at forstå og forklare et komplekst fænomen. Dermed er vores empiriske materiale ikke noget
positivt foreliggende, men derimod et råmateriale, der skal indgå i en fortolkningsproces. Sel- ve fortolkningsprocessen beskrives ofte gennem den såkaldte hermeneutiske cirkel. Her søger forskeren at nå frem til en valid, entydig forståelse, der er fri for selvmodsigelser. Der lægges ud med en vag og intuitiv forståelse af fænomenets helhed, de forskellige enkeltdele fortolkes, og disse relateres så til helheden, som atter kan ændre karakter pga. ændret fortolkning af en- keltdelene osv. Forskeren ender afslutningsvis med en forståelse af fænomenet, som er fri for indre selvmodsigelser.35
I den hermeneutiske tilgang til videnskab kan man imidlertid skelne mellem traditionel og nyere hermeneutik, hvor forskellen har sin grund i en divergerende opfattelse af, hvor frit man kan forholde sig til sin egen og andres forståelseshorisont eller teoribygning.36 I den traditio- nelle hermeneutik har man generelt ment, at det, i studiet af egen og andres forståelseshori- sont, i høj grad er muligt at frigøre sig fra denne. En sådan tilgang havde bl.a. Edmund Hus- serl, som udviklede sin egen metode; den fænomenologiske. Her var pointen, at man via be- vidsthed om egne forudsætninger kan sætte disse i "parentes". I den hermeneutiske tradition kaldes metoden "epoche". Ved hjælp af nedbrydning, afskrælning eller dekonstruktion af vi- den og forståelse når man således frem til essensen af fænomener, som så kan beskrives så sagligt og neutralt som muligt.37
Martin Heidegger, som er repræsentant for den nyere hermeneutiske tilgang, kan imidlertid ikke tilslutte sig Husserls fænomenologiske refleksion. Skønt han tilslutter sig Husserls ide om, at enhver oplevelse eller handling må finde sted indenfor en forståelseshorisont, så mener han ikke, at denne kan iagttages refleksivt. Mennesket kan aldrig frigøre sin forståelseshori- sont, hvilket kan illustreres ved at sammenligne menneskets situation med en edderkop i sit net. Hvis man antager, at edderkoppen lever hele sit liv i nettet uden at forlade det, kan den ikke på noget tidspunkt betragte det udefra. Den kan kun danne sig et delvist overblik indefra ved at gå på de enkelte tråde i nettet. Menneskets forståelseshorisont er, iflg. Heidegger, som nettet - vi lever i det konstant, og kan aldrig betragte det udefra som en tilskuer, højst under- søge det partielt indefra.38 Muligvis kan vi ikke hæve os op over nettet og betragte dets for- bundne mønster i forsøget på at finde og skabe den mest præcise forklaring af det fænomen vi undersøger. Men mens vi bevæger os gennem trådene sikrer de forskellige analyseniveauer, at vi tvinges til at kigge på fænomenet fra forskellige vinkler, dvs. den betydelige risiko ved at se på fænomenet fra et enkelt sted i nettet mindskes. Til gengæld eksisterer muligheden for at blive spundet ind i mangfoldighedens tråde.
Mere specifikt opdeler vi analysekapitlet i fire delanalyser knyttet til hvert sit analyseniveau - gående fra det specifikke policyniveau til det generelle socio-økonomiske niveau. I disse de- lanalyser sammenholdes de teoretiske forklaringer rimelig konkret med den indsamlede teori- inficerede empiri, dvs. korrespondens bliver det mest sandsynlige symptom på sandhed. Ved at bevæge os gennem analyseniveauer håber vi at etablere en hermeneutisk cirkel, der ender op i et femte analyseafsnit, hvor vi forsøger at samle de analytiske delforklaringer til en sam- menhængende forklaring på det studerede fænomen. Fremstillingsmæssigt er der således tale om en "timeglas-udformning" af projektet; det teoretiske kapitel går fra det brede til det snæv-
35 Andersen, 1994, s. 230-231
36 Forståelseshorisonten kan defineres som mængden af de meninger og holdninger, ubevidste og bevidste, som vi har på et givet tidspunkt, og som vi ikke er opmærksomme på.
37 Kristensen, 1996, s. 22-23
38 Føllesdal, 1997, s. 98-99
re analyseniveau, mens analysekapitlet går fra det snævre analyseniveau til det brede analyse- niveau. Nedenstående figur viser skematisk en oversigt for projektets disponering.
Figur 2.2: Disponering af projektet
Kapitel I
Problem- stilling
Kapitel II Metode
Kapitel IV Analyse
Kapitel V Konklusion Kapitel III
Teori Velfærdsstat og velfærdsregimer
Analyseniveau 4 Analyseniveau 3
Teoretisk diskussi- on Analyseniveau 2 Analyseniveau 1
Analyseniveau 1 Analyseniveau 2
Sammenfattende analyse Analyseniveau 3 Analyseniveau 4
