Med strategien på arbejde
- En analyse af strategi og strategiarbejde i UCC
Lars Schøtt Hansen
Master of Public Administration
CBS, januar 2010
Vejleder: Jens Astrup Madsen
Indhold
Indledning ... 5
Problemfelt ... 6
Strategiudvikling i Professionshøjskolen UCC ... 8
UCCs strategiplan ... 10
Afhandlingens opbygning ... 12
Analysedesign og metode ... 13
Problemformulering ... 13
Iagttagelsespunkt ... 14
Iagttagelsesposition ... 14
Teorivalg ... 15
Empiri ... 15
Analytisk tilgang ... 16
Refleksion over metode ... 16
Vektorteori ... 18
Professionshøjskolernes omverden ... 20
Legitimitet ... 22
Legitimitetsudfordringer ... 23
Legitimitetstyper ... 24
Pragmatisk legitimitet ... 24
Moralsk legitimitet ... 24
Kognitiv legitimitet ... 25
Legitimitetsstrategier ... 25
Legitimitetsanalyse. ... 27
Empirien ... 27
Strategisk udfordring ... 27
Legitimitetstyper ... 31
Pragmatisk legitimitet ... 31
Moralsk legitimitet ... 32
Kognitiv legitimitet ... 34
Delkonklusion. ... 34
Aktør-netværkteori ... 36
Baggrund og anvendelse. ... 36
Aktører ... 37
Netværk ... 38
Oversættelser ... 39
ANT og magt ... 40
ANT og dokumenter ... 41
ANT-analyse ... 43
Kursen sættes ... 44
Vision 2012 ... 46
Sammenfatning ... 49
Strategiplanen sætter fra havn ... 49
Sammenfatning ... 54
Strategien sætter retning ... 54
Studerende som aktører ... 55
Fra plan til kontrakt ... 57
Fra kontrakt til penge. ... 60
De lokale projekter ... 62
Centrale projekter ... 63
Korrektion af kursen ... 68
Delkonklusion ... 71
Konklusion ... 74
Diskussion og perspektivering ... 76
Teori ... 76
Empiri ... 77
Perspektivering ... 78
Abstract ... 80
Litteratur... 82
Links. ... 83
Kilder... 84
Forsidefoto: © A. Garth-Grüner foto-arkiv.dk
Figur 1 - Let bearbejdning af Whittington (2002), s. 15 ... 9
Figur 2 – UCCs Strategimodel ... 11
Figur 3 - Normative vektorer - efter Klausen (1999) ... 18
Figur 4 - Krydspres på professionshøjskoler ... 21
Figur 5 - Legitimitetsudfordringer og -typer ... 26
Figur 6 - Udbud og rolle (Konsekvenspapir s. 6)... 28
Figur 7 - Ledelsesstruktur (Konsekvenspapir s. 17) ... 33
Figur 8 - Omstrukturering af udbudssteder ... 47
Figur 9- Billede fra demonstration 25. juni 2009 ... 56
Figur 10 - Fra udviklingskontrakten s. 3 ... 57
Figur 11 - Fra Strategisk Fokus 2010 side 4 ... 68
Figur 12 - Statusrapport side 17 ... 69
Hvad der engang er skrevet, cirkulerer i alle kredse, lige så godt mellem dem, der forstår det, som mellem dem, der ikke begriber et muk; og ingen skriftlig fremstilling magter selv at afgøre, hvem den skal henvende sig til, og hvem ikke. (Sokra- tes i Platons dialog Phaidros)
Indledning
Det er en banal sandhed, at jo mere man studerer strategi og strategisk ledelse, jo sværere bliver det at beskrive præcist, hvad begreberne indeholder. Det er som en uendelig forvandlingskugle, som man hele tiden kan få til at skifte farve, men hvor kernen ikke rigtigt dukker frem. Strategi er både noget, som enhver organisation med respekt for sig selv har, og samtidig er strategi noget, vi gør løbende i en moderne innovativ virksomhed. Men hvordan strategi udøves, er der mange bud på. Litteraturen er næsten uudtømmelig, og definitionerne og værktøjerne står i kø for at byde sig til.
Det er måske nemmere at sige, hvad strategi ikke er. Strategi er ikke almindelig drift eller den daglige håndtering af opståede spørgsmål og hændelser. Altså må strategi have karakter af at være fremadret- tet og langsigtet. Det er ikke strategisk lederskab blindt at adlyde ordrer fra ens overordnede eller for- holde sig afventende til problemer. Så en strategisk tænkende og handlende leder må have en selv- stændig stillingtagen og agere proaktivt i forhold til de udfordringer som organisationen møder.
For et år siden var jeg sammen med en medstuderende i gang med et projekt om, hvordan strategi bliver til i en konkret organisation. Hvordan iscenesættes og struktureres processen, hvordan og hvor- når inddrages medarbejdere, hvilke eksterne interessenter får adgang til at påvirke udviklingen, og hvordan træffes de endelige beslutninger om strategiens gennemførsel. Af private årsager måtte jeg desværre springe i målet og overlade færdiggørelsen af masterafhandlingen til denne medstuderende.
Men da jeg skulle i gang med denne masterafhandling, kunne jeg fornemme, at jeg slet ikke var færdig med at undersøge strategisk arbejde, så jeg besluttede mig for at samle bolden op, hvor den landede i det tidligere projekt. Den langstrakte proces med udarbejdelse af en strategi er nu afsluttet, og jeg interesserer mig for det enkle spørgsmål om, hvilken betydning strategiarbejdet har. Eller med titlen fra Richard Whittingtons bog om emnet: What is strategy – and does it matter. Mit personlige ud- gangspunkt er, at strategiarbejde gør en forskel. Der er utvivlsomt også meget show-off i strategiud- meldinger. Nogle gange kan man godt få det indtryk, at organisationers strategiplaner er skåret over samme konsulentlæst, hvor det handler om at sige de rigtige og indlysende ting frem for at lægge pla- ner, der gør en forskel. Men alternativet til ikke at forholde sig strategisk er dog værre og ikke en reel option i organisationer, der opererer i et konkurrencepræget felt.
Alle strategier har som intention at flytte noget, at skabe forandring, og mit forehavende med dette projekt er at efterspore disse forandringer. Hvad kom der ud af strategiarbejdet, hvordan kan man fortolke den konkrete strategi og hvordan arbejder strategien i organisationen efter dens offentliggø- relse? Med andre ord vil jeg tage med strategien på arbejde og eftersøge, hvordan strategien sætter spor i de beslutninger, som organisationen løbende tager og i den interne og eksterne kommunikation, som udspiller sig.
Mit afsæt for denne opgave vil være min egen organisation – Professionshøjskolen UCC – hvor jeg er ansat som uddannelsesleder på Pædagoguddannelsen Frøbel på Frederiksberg
Men inden jeg konkret går i gang med analyserne af strategien i arbejdstøjet, vil jeg i det næste afsnit indkredse mit problemfelt.
Problemfelt
Da regeringen i november 2005 udsendte et debatoplæg til Globaliseringsrådet om Videregående ud- dannelser i verdensklasse – vision og strategi, indvarslede det dramatiske ændringer i institutionsstruk- turen på de videregående uddannelser og specifikt på MVU-sektoren1, som jeg beskæftiger mig med i denne opgave. Allerede på første side i oplægget slår regeringen fast:
Institutionsstrukturen for de korte og mellemlange videregående uddannelser er ikke tidssvarende. Der er for mange små institutioner. Det gør det svært at leve op til fremtidens krav om bedre uddannelser og om nye uddannelser på tværs af fagområder.(Videregående uddannelser, s.1)
Sektoren bestod på dette tidspunkt af 80 uddannelsessteder, hvoraf de 60 var samlet i 22 såkaldte Centre for Videregående Uddannelser (CVU’ere). CVU’erne blev etableret gennem en række frivillige fusioner af selvstændige institutioner i 2000 og havde således kun haft fem år til at vise deres beretti- gelse. Men institutionsbilledet var ganske mudret. Nogle CVU’ere var fusioneret sammen i én juridisk enhed (ubetinget CVU), mens andre fastholdt en struktur, hvor de enkelte seminarier etc. beholdt en høj grad af selvstændighed (betinget CVU). Samtidig var der en række institutioner, der valgte at stå helt uden for CVU-dannelsen og i stedet oprettede et netværkssamarbejde af Frie Samarbejdende In- stitutioner (FSI). Alle disse institutioner havde selvstændige bestyrelser og brugte mange ressourcer på at konkurrere med hinanden ofte med betydelig lokalpolitisk opbakning. Fra ministeriets perspektiv betød det, at det var umådeligt vanskeligt at styre MVU-området. Et de væsentligste styringsværktøjer var Flerårsaftaler og midler knyttet hertil, men i praksis var det ikke muligt at styre så mange instituti- oner på denne måde.
Debatoplægget fortsatte med at beskrive, hvordan den hidtidige struktur havde spillet fallit på en lang række områder. Uddannelserne var ikke gode nok på en international målestok, lærerne manglede opdaterede kompetencer og de faglige miljøer var for små, frafaldet var for stort og de mange små institutioner havde ikke innovativ kraft til at udvikle nye uddannelser i takt med samfundets behov. Så konklusionen var entydig:
De nuværende 22 CVU’ere med mellemlange videregående uddannelser skal samles til 6-8 flerfaglige regionalt baserede højskoler for videregående uddannelser med fagligt stærke og moderne campusser med flere uddannelser… Alle MVU-institutioner – herunder også de institutioner, som i dag ikke delta- ger i et CVU – inddrages i de nye højskoler for videregående uddannelser. (Videregående uddannelser s. 7)
Formelt set var regeringens indlæg et oplæg til debat, først i Globaliseringsrådet og efterfølgende med alle interessenter, men reelt var der allerede truffet beslutning om at omkalfatre institutionsbilledet, og sektoren tog det til efterretning og begyndte på forhandlingerne rundt omkring i landet. I forhold til det oprindelige udspil blev der kun foretaget kosmetiske justeringer, og den formelle lovgivning kom på plads i juni 2007. Professionshøjskolerne oprettedes den 1. august 2007,og de skulle reelt fungere fra januar 2008, hvor bestyrelse skulle være udpeget, og direktionen ansat. Umiddelbart kan professi- onshøjskoleetableringen læses som en ren institutionel omlægning, der dels skulle skabe bedre organi-
1 MVU – de mellemlange videregående uddannelser er professionsbacheloruddannelser af typisk 3 ½ års varighed, som eksempelvis pædagog, folkeskolelærer, socialrådgiver, diplomingeniør og journalist
satoriske vilkår for at optimere og kvalificere produktet uddannelse og dels skulle etablere en bedre styringsmulighed for statsforvaltningen gennem en voldsom forenkling af institutionsstrukturen. Men derudover ser jeg nogle afgørende elementer i lovgivningskomplekset, der ændrer på den måde MVU- institutionerne har fungeret gennem mange år.
For det første betyder PH-loven et totalt opgør med den frivillighed, som har præget sektoren siden institutionerne blev dannet – ofte af organisationer som KFUM etc. De såkaldte frie institutioner var en torn i øjet på både CVU’ere og ministerium og blev beskyldt for at skumme fløden ved eksempelvis at tiltrække de stærkeste studerende. Frøbelseminariet, hvor jeg var leder, fik tre uger til at bestemme, hvilken fusion vi ville indgå i, og ellers ville retten til at udbyde pædagoguddannelse blive taget fra se- minariet. PH-loven sætter således ens rammer og regler for MVU-sektoren.
For det andet etableredes professionshøjskolerne med én professionel bestyrelse og med enstrenget ledelsesstruktur. Hvor CVU’erne havde været kendetegnede ved flere bestyrelser og ledelser, der ofte primært havde haft lokalpolitiske referencer, blev professionshøjskolerne beskrevet med koncernter- mer, og ministeriet indsatte en række bestyrelsesmedlemmer, der skulle sikre en professionalisering af uddannelsesudvikling og –drift. Regionerne fik i lovgivningen indført en høringsret, hvis professions- højskolerne ville nedlægge udbudssteder, men det lignede mere en gestus end en reel indflydelse, da professionshøjskolerne jo har et selvstændigt økonomisk ansvar.
For det tredje ophævedes den interne konkurrence i sektoren. Med regionale professionshøjskoler ville det kun være en marginal gruppe af studerende, der ville zappe mellem disse, og intentionen var, at professionshøjskolerne i stedet kunne fokusere på at tiltrække flere studerende i stedet for at slås om de samme, hvilket skal ses i lyset af regeringens målsætning om, at 50 % af en ungdomsårgang skal have en videregående uddannelse.
For det fjerde gav PH-loven mulighed for at indføre nye styringsværktøjer på området. Som nævnt ovenfor havde den centrale styring tidligere haft vanskelige vilkår. Økonomisk var sektoren styret gen- nem taxametre, og derudover havde den væsentligste styring bestået af ministeriets ret til at definere udbud og optag på de enkelte institutioner sammen med love og bekendtgørelser for de enkelte ud- dannelser. Sammen med PH-loven introduceredes årlige udviklingskontrakter som den primære sty- ringsteknologi, og derudover skulle sektoren kvalitetssikres gennem løbende akkrediteringsprocesser.
Samlet set kan omlægningen iagttages som et eksempel på hvordan managementstaten – med nogen forsinkelse – sætter sig igennem i denne sektor. Professionshøjskolelovgivningen kan ikke ses som hverken en centralisering og decentralisering. Dorthe Pedersen beskriver det som
… at staten og forvaltningen gentegnes i billedet af det polycentriske samfund. Frem for et centrum og en klar rangordning bliver der mange (poly) centre, hvorfra der selvstændigt kan træffes beslutning.
Det er ikke længere givet, at de politisk valgte udgør det naturlige centrum for organisering og strate- gidannelse (Pedersen, 2004, s.11)
Ledelse bliver således ændret fra at forvalte politisk fastsatte mål til at handle om beslutningsdygtig- hed og selvskabelse, og således bliver det ledelsens evne til strategisk tænkning og ageren, der bliver efterspurgt.
Strategiudvikling i Professionshøjskolen UCC
Professionshøjskolen UCC2 blev etableret som en fusion af to CVU’ere (CVU Storkøbenhavn og CVU København & Nordsjælland) og et fritstående pædagogseminarium (Frøbelseminariet), og denne nye konstruktion samlede således 21 seminarier, fire Centre for Undervisningsmidler, to efter- og videre- uddannelsesafdelinger og to CVU administrative enheder. UCC har i dag ca. 12.000 studerende, 8.000 kursister og 1100 ansatte og uddanner primært lærere og pædagoger og men også sundhedspersonale som sygeplejersker, fysioterapeuter mm.
Som de andre professionshøjskoler begyndte UCC fusionsprocessen umiddelbart efter lovgivningens vedtagelse, og der var fokus på at kommunikere, at UCC ikke bare skulle iklæde de gamle institutioner nyt tøj, men at der skulle opbygges en helt ny garderobe
Udgangspunktet for Professionshøjskolen København University College er at skabe noget nyt og ikke blot ”at lægge sammen” (Udbygget normalsammenlægningsplan, 2007 s.5)
Et af de væsentligste midler til at tilvejebringe denne nye organisation var udviklingen og formulerin- gen af mission, vision, mål og strategier for UCC. Udviklingen blev defineret som en lang række af se- kventielle processer, der i løbet af ¾ år skulle føre frem til en færdig strategi. I kort form indeholdt for- løbet tre typer af hovedaktiviteter.
- Kortlægningsgrupper – disse fik ansvaret for at danne sig overblik over den viden, som allerede var til stede i de tre fusionerende organisationer, afdække behovet for yderligere viden og komme med forslag til, hvordan evt. mangler kunne udbedres. Der blev nedsat femten grupper med hver sit tema som Internationalisering, Samarbejde & partnerskaber og Aftagere. Grup- perne blev nedsat med deltagelse af kernemedarbejdere fra de fusionerende institutioner.
- Scenariegrupper – der blev nedsat fem scenariegrupper, der fik i opdrag at opstille mindst tre forskellige scenarier med fokus på hver sit uddannelsesfelt. Som eksempel opstillede scenarie- gruppen for læreruddannelsen forskellige fremtidsscenarier, der går fra sammenlægning på ét sted i København til samarbejdende afdelinger placeret flere steder i regionen. Scenariegrup- perne inkluderede kun ledelsesrepræsentanter.
- Analysegrupper - disse fire grupper skulle analysere centrale tværgående områder og opstille målsætninger for professionshøjskolens profil. Målsætninger, som skulle kunne indgå i skabel- sen af en profil for UCC. En af analysegrupperne skulle tage fat i et af de væsentlige temaer fra globaliseringsoplægget vedrørende etablering af flerfaglighed, tværprofessionalitet og sam- menhæng mellem uddannelserne.
2 UCC hed oprindeligt Den pædagogiske professionshøjskole i København, og nåede at have flere forskellige navne undervejs i processen. Det nuværende navn er Professionshøjskolen University College Capital - i daglig tale (og mar- kedsføring) forkortet til UCC, som vil blive brugt herefter i opgaven.
Derudover blev der afholdt fyraftensmøder og medarbejderdage, inden direktionen i februar meddel- te, at den inddragende proces var slut, og direktionen ville så på baggrund af de mange hundrede si- ders input komme med et forslag til strategiplan, som skulle forelægges bestyrelsen.
Richard Whittington (2002) opstiller fire generiske tilgange til strategi baseret på en fire-felt analyse, hvor den ene akse definerer processen og den anden resultatet. I den ene ende af procesaksen er an- tagelsen, at strategi er en bevidst proces, der kan planlægges og styres, mens den anden yderpol tager afsæt i et syn på strategi som emergerende, som styret af tilfældigheder eller markedskræfter. På den anden akse skelner Whittington mellem to forskellige former for resultatorientering. Den ene tilgang handler om, at en organisation tænker strategi ud fra en enkelt resultatmål, defineret som profitmak- simering, mens strategitilgangen på den anden yderpol tager afsæt i, at en organisation ser andre mu- lige resultatmål end den rene profit. Med begreber som profitmaksimering er det jo tydeligt, at Whit- tingtons udgangspunkt er private virksomheder, men med en med simpel oversættelse af profitmak- simering til entydighed kan hans perspektiver også anvendes i en offentlig kontekst. Whittingtons per- spektiver kan bruges både til at analyse strategiprocessen og til at beskrive resultatet – selve strategi- en.
Resultat
Entydig
Klassisk Evolutionær
Proces Planlagt Emergeret
Systemisk Processuel
Plural
Figur 1 - Let bearbejdning af Whittington (2002), s. 15
Strategiarbejdet i UCC fremtræder umiddelbart som systemteoretisk orienteret. Der er ikke på forhånd defineret et bestemt resultat, som strategidiskussionerne skal rette sig imod. Tværtimod er definitio- nen af resultatet en integreret del af den proces, som forløber over ¾ år. Samtidig foregår processen i hovedsiden i et velplanlagt og meget bevidst forløb, der tager afsæt i en lokal, institutionel rationalitet med en række forskellige målsætninger.
En systemteoretisk tilgang til en strategiproces vil tage udgangspunkt i, at strategier er forskellige i forskellige sociale kontekster og vil derfor forsøge at inddrage interne og eksterne interessenter for at opnå en sociologisk sensitivitet, der kan sandsynliggøre strategiens bæredygtighed. En mere grundig analyse af UCCs strategiproces vil formentlig nuancere billedet mere, men dette rækker som baggrund for de analyser jeg skal i gang med.
UCCs strategiplan
Som lovet i februar fremlægger direktionen i april en strategiplan for UCC. Strategi 2008-2012 bliver fremlagt på et bestyrelsesmøde 21. april om aftenen og med militærisk præcision får alle ledere sene- re samme aften sendt planen på mail samt talepapir til fremlæggelse dagen efter kl. 9 på alle lokalite- ter.
Opmærksomheden samlede sig i første runde om det såkaldte titaniske blodbad. Direktionen – bosid- dende i Titangade – besluttede som led i strategiudmeldingen en voldsom omkalfatring af hele institu- tionsbilledet, der betød fyring af en række rektorer og omplacering af næsten alle andre ledere i orga- nisationen. Direktionen havde vist handlekraft, men samtidig betød de voldsomme organisatoriske ændringer, at der internt og eksternt kom meget lidt opmærksomhed på de indholdselementer, som strategiplanen fokuserede på.
Hovedsamarbejdsudvalget (HSU) nægtede at deltage i diskussionen, da de først fik fremlagt planen på selve HSU-mødet, alle ledere og ansatte var optagede af om og hvornår de skulle flytte og de stude- rende gik i aktion rundt omkring for at forsøge at forhindre lukningerne/sammenlægningerne af semi- narierne. Men uden held. Beslutningen var taget, bestyrelsen havde godkendt direktionens udspil og undervisningsministeriet var informeret, så der ikke kunne komme bagholdsangreb fra den side.
UCCs strategimodel ser i skematisk form således ud (Strategiplan 2008-2012, s. 2)
Figur 2 – UCCs Strategimodel
Som pilene mellem de forskellige niveauer indikerer, bygger UCCs strategimodel på en dynamisk stra- tegitænkning, hvilket skal forstås som et løbende samspil mellem de overordnede visioner og strategi- er og den konkrete organisatoriske adfærd.
Det strategiske grundlag, mål og principper fastlægges som udgangspunkt for en femårig periode, mens de strategiske fokusområder gennemgår en årlig revision og udmøntes i såkaldt etårige imple- menteringsbølger.
Jeg synes, det er interessant at afsøge, hvorledes Professionshøjskolerne som helt nystiftede organisa- tioner adopterer de samfundsmæssige ændringer og hvilke konkrete udtryk, der kan aflæses i den strategiske ledelse.
Jeg synes, det er interessant at undersøge, hvordan UCC med udarbejdelsen af strategiplanen konkret angriber de udfordringer som professionshøjskolerne står over for
Strategisk grundlag
Eksterne og interne rammer for strategiformule- ringen.
Mission (vores eksistensberettigelse) Vision (overordnet ambition)
Værdier (identitet)
Strategiske principper og strategiske mål.
Overordnede retningslinjer for hvordan Professi- onshøjskolen UCC realiserer og udmønter sin mis- sion, vision og værdier.
Strategiske mål (ambitioner) Strategiske principper
Strategisk handling
Prioritering og valg af konkrete indsatser.
Strategiske fokusområder (aktioner) Årlige implementeringsbølger
Jeg synes, det er interessant at eftersøge, hvordan strategien kommer til at spille en rolle i organisatio- nen, hvor dukker den op, fra hvilke positioner iagttages den, og hvordan fungerer det dynamiske sam- spil mellem strategisk grundlag og strategisk handling.
En kondensering af ovenstående interesser og temaer leder mig frem til min problemformulering Hvordan kan UCCs strategiplan læses som et projekt for legitimitetsopbygning, og hvorledes tilskrives strategiplanen efterfølgende magt i organisationen?
Afhandlingens opbygning
Jeg vil i det næste afsnit indlejre problemformuleringen i min metode og analysedesign og beskrive og reflektere over de valg og nogle af de fravalg, jeg har gjort, for at besvare mine problemstillinger.
Derefter følger de analytiske afsnit, hvor jeg først starter med at præsentere de teoretiske perspekti- ver, jeg lægger ned over min empiri efterfulgt af konkret analyser og delkonklusioner.
Afhandlingen afsluttes med samlet konklusion, diskussion og perspektivering.
Analysedesign og metode
Jeg har valgt nedenstående model til at beskrive mit analysedesign, som jeg vil anvende til at angribe min problemformulering:
Problemformulering
Mit projekt styres af en todelt problemformulering. Det tvedelte afspejler forskellige erkendelsesinte- resser og forskellige perspektiver. Det første spørgsmål skal besvare, hvad en strategi er og er rettet mod strategiens eksterne formål, og den anden del spørger til, hvad en strategi gør og er rettet internt i organisationen.
Problemformuleringen afgrænser mit projekt på flere niveauer. Dels en begrænsning af og i feltet – jeg beskæftiger mig kun med strategiarbejde i de nystartede professionshøjskoler og herunder kun i Pro- fessionshøjskolen UCC. Jeg vil uddybe den afgrænsning under afsnittet om iagttagelsespunkt. Problem- formuleringen trækker også en grænse for mit projekt i tid. Projektet tager afsæt i UCC s strategiud- melding i foråret 2008, og jeg vælger med denne indgang at iagttage strategiudmeldingen som en af-
Perspektiv
1. Krydspres og Legitimitet 2. ANT
Problemformulering
Hvordan kan UCCs strategiplan læses som et projekt for legitimitetsopbygning, og hvorledes tilskrives strategiplanen efterfølgende magt i organisationen?
Iagttagelsespunkt 1. UCCs strategiplan 2. Strategien i arbejde
Konditionering
1. Krydspresset analyseres vha. en vektoranalyse og legitimitetsanalysen bygger på begreberne pragmatisk, moralsk og kognitiv legitimitet
2. Analysen af arbejdet med strategien foretages ud fra begreberne aktør, netværk og oversættelse
gørende beslutning for organisationen. Jeg abonnerer således på Niels Åkerstrøm Andersen, der i sin artikel Beslutningens ubesluttelighed beskriver beslutningens form således:
Helt grundlæggende foreslår jeg, at beslutning er en kommunikation, der indebærer en stillingtagen til sociale forventninger. I enhver kommunikation cirkulerer konstant et væld af forskellige forventnin- ger... Beslutninger lægger ikke fremtiden fast. Beslutninger stiller og indstiller de forventninger, der er mellem organisationens medlemmer til, hvad der skal ske i organisationen og hvad de hver især skal gøre, og ikke mindst hvad de kan forvente sig af fremtidige beslutninger. Beslutninger indstiller for- ventninger til senere beslutninger. En beslutning indføjer et skel i kommunikationen mellem før og ef- ter beslutningen. En beslutning kløver verden i før og efter. (Andersen, 2001)
Andersen definerer et "før", hvor der principielt foreligger mange forskellige udgange, hvilket betegnes som en åben kontingens, og hvornår denne periode ophører, er i sig selv en beslutning og genstand for diskussion. Jeg vælger således at definere vedtagelsen af strategiplanen i april 2008 som en beslutning, der sætter et skel mellem "før" og "efter". Denne definition hviler ikke primært på at strategiplanen af direktion og bestyrelse bliver kommunikeret som en beslutning, men mere på en erfaringsbaseret op- levelse af, at strategiplanen i blev tilskrevet beslutningskraft i hele organisationen. Der var i al efterføl- gende kommunikation sat et tydeligt skel mellem før strategiplanen og efter strategiplanen. Strategien kunne have været anderledes, og dermed kunne der også være indsat andre forventninger til fremti- den, men med kommunikationen om strategiplanen indsattes en fikseret kontingens, der ændrer på de sociale forventninger til fremtiden.
Med dette udgangspunkt kan jeg således iagttage strategiplanen som kommunikation, der sætter en beslutning/et valg og dermed afslutter en periode med åben kontingens og samtidig åbner min pro- blemformulering så for muligheden af at iagttage, hvordan beslutningen om strategi bliver iagttaget fra organisationen efterfølgende. Hvordan denne organisation agerer indenfor den fikserede kontin- gens er omdrejningspunktet for anden del af min problemformulering.
Iagttagelsespunkt
Min dobbelte interesse i, at blive klogere på hvad strategi er og gør, medfører med problemformule- ringens fokusering på strategiarbejdet i UCC, at iagttagelsespunktet for min analyse dels vil være UCCs konkrete udformning af strategipapirer og dels vil være strategiens afspejling i organisationen, som den kommer til udtryk i de dokumenter, som jeg inddrager i min undersøgelse.
Iagttagelsesposition
Som nævnt i indledningen er jeg ansat i UCC som uddannelsesleder på Pædagoguddannelsen Frø- bel/Hovedstaden. I relation til mit projekt er det derfor nødvendigt at klargøre min position, som kort kan beskrives som ”intern, deltagende observatør”. Jeg har kun haft en ganske marginal indflydelse i forhold til strategiudmeldingen. Konkret deltog jeg i en af de første kortlægningsgrupper, og jeg tog også del i en af de medarbejderdage, som alle ansatte var inviterede til i januar 2008. Jeg modtog såle- des strategiudmeldingen på samme måde som resten af UCCs medarbejdere, men min tilgang til ana- lysen må nødvendigvis være præget af, at strategien også fik personlige konsekvenser for mit arbejds- liv. Min rektor blev omplaceret og jeg fik selv defineret et nyt ansvarsområde, samtidig med at strate- gien fastlagde de fusioner, der har haft stor indvirkning på mit ledelsesarbejde i perioden siden. Stra-
tegien er nu en del af organisationens fælles bevidsthed, og derfor noget jeg løbende må forholde mig til. Jeg har derfor været inkluderet i strategiens arbejde og således under påvirkning heraf, hvilket gør det nødvendigt at have et skarpt blik på, hvornår mine forforståelser spiller ind i mine analyser.
Teorivalg
Udgangspunktet for min første delanalyse er, at strategiudformningen er styret af legitimitetshensyn.
Jeg har derfor valgt at analysere planen med afsæt Mark C. Suchmans begrebsapparat med fokus på tre forskellige former for legitimitet (pragmatisk, normativ og kognitiv). Suchman fokuserer blandt andet på hvordan en organisation kan skabe legitimitet, og dette er en relevant indfaldsvinkel i forhold til en nyetableret organisation som UCC. Men inden jeg giver mig i kast med legitimitetsanalysen, vil jeg med afsæt i Kurt Klaudi Klausen vektorperspektiv give et bud på, hvilket krydspres professionshøj- skolerne er udsat for og dermed analysere, hvilken omverden UCC skal legitimere sig i forhold til.
Aktør-netværks teorien (ANT) vil jeg bruge til at undersøge, hvad strategien foranstalter i organisatio- nen. Mit forhåndskendskab til ANT er relativt begrænset, og jeg kender det mest fra de berømte og lettere specielle teknologianalyser. Jeg forventer, at ANT gennem sit begrebsapparat tilbyder mig nog- le analyseperspektiver, der kan bidrage til at udvirke strategiens opdukken i organisationen og dermed til at besvare spørgsmålet om, hvordan strategien tilskrives magt. Det er væsentligt her at gøre op- mærksom på, at jeg med denne tilgang ikke abonnerer på en definition af begrebet magt som eksem- pelvis Dahls klassiske A kan få til at gøre noget, som B ellers ikke ville have gjort(Christensen & Jensen, 2008) hvilket er kendetegnende for den direkte magtudøvelse, også betegnet som magt over. Min ambition er ikke at lave egentlig magtanalyse, men jeg anskuer strategien i et magt til perspektiv. Med Foucaults definition
..what defines a relationship of power is that it is a mode of action that does not act directly and im- mediately on others. Instead, it acts upon their actions: an action upon an action, on possible or actual future or present actions…. Power is exercised only over free subjects, and only insofar they are “free”.
(Foucault, 1982 s. 220-221)
Magt skal således læses som en produktiv ressource, som ikke eksisterer i en entydig hierarkisk relati- on, men kan dukke op flere steder. Strategiplanen får således kun magt gennem de tilskrivninger, som andre aktører giver den. Jeg vil i teoriafsnittet om ANT nærmere redegøre for, hvordan magt kan iagt- tages i denne optik.
Empiri
Projektets empiri udgøres af en stor samling af dokumenter, der er produceret i UCC i perioden foråret 2008 til efteråret 2009. Til besvarelse af første del af problemformuleringen giver empirien sig selv – det er direktionens strategiudmelding, der samlet set inkluderer Strategiplan 2008-2012, Strategiplan – Baggrund og konsekvenser, og Strategiske fokusområder. Udvælgelsen af empirien til analysens an- den del er derimod udtryk for mine bevidste valg og fravalg. I en stor organisation som UCC med man- ge afdelinger, funktioner, stabe, medarbejdere etc. er dokumentproduktionen næsten uendelig, og det er i hvert fald umuligt for et projekt af dette omfang at ”læse alt”. Jeg vil i den konkrete analyse nær-
mere redegøre for de udvælgelser, jeg har truffet, men her kort skitsere de bærende principper, der har dikteret min udvælgelse. For det første skal dokumenterne have et strategisk perspektiv. Det vil i praksis sige, at dokumenterne skal omhandle den fremtidige udvikling af organisationen. Dokumenter, der udelukkende refererede bagud til strategien, bliver således fravalgt. For det andet skal de udvalgte dokumenter have forskellig status. Det betyder, at jeg har forsøgt at samle empiri, der både er beslut- ninger og kommunikation om disse men også arbejdspapirer uden formel status. For det tredje skal dokumenterne udspringe fra forskellige steder i organisationen. Det er selvfølgelig spændende, hvor- dan direktionen med tilhørende kommunikationsafdeling bruger strategien i det videre ledelsesarbej- de, men min interesse for, hvordan strategien tilskrives kraft i hele organisationen, fordrer, at jeg må opsøge iagttagelser af strategien andre steder og specielt på andre niveauer i organisationen. Konkret består øvelsen derfor i at skimme tusindvis af sider igennem for at fremdrage de dokumenter, der gi- ver styrke til min analyse.
Dokumentsamlingen består både af interne og eksterne dokumenter. De eksterne dokumenter vil i stort omfang kunne genfindes på UCCs hjemmesider, hvorimod de interne dokumenter er papirer, jeg kun har adgang til gennem min ansættelse i UCC, hvilket umuliggør en efterprøvning af min analyse.
Jeg vil derfor både være præcis i beskrivelsen af disse dokumenters udspring og kontekst og samtidig i stort omfang benytte mig af direkte citater.
Analytisk tilgang
Man kan betragte videnskabsteoretiske positioner som beliggende på skala, hvis yderpositioner defi- neres af en realistisk og en (social)konstruktivistisk tilgang. En realistisk synsvinkel tager afsæt i, at vir- keligheden eksisterer uafhængigt af den menneskelige erkendelse og at erkendelse opstår, når virke- ligheden formår at påvirke vores bevidsthed. En yderligtgående socialkonstruktivistisk tilgang derimod vil erklære at virkeligheden ikke eksisterer i sig selv men kun kan beskrives gennem vores erkendelse og det er vores blik på den, der får den til at fremtræde på en særlig måde (Collin, 2003; Ratner, 2009).
Mit eget udgangspunkt forud for arbejdet med denne afhandling har været en konstruktivistisk positi- on, men jeg har haft stigende vanskelighed med at abonnere på en teoridannelse, der er fokuseret på epistemologiske spørgsmål, som hvordan vi iagttager iagttagelser som iagttagelser, hvilket er baggrun- den for at jeg har valgt at bruge aktør-netværks teorien som analytisk perspektiv. Latour beskriver selv ANT som realistisk konstruktivisme - en hybrid mellem konstruktivisme og ontologi. ANTs tilgang er konstruktivistisk, da den ikke betragter en allerede eksisterende virkelighed men samtidig er den onto- logisk, ved at stille spørgsmålet om hvordan aktører skaber orden gennem en strøm af associationer og forskerens opgave er at følge disse strømme af forbindelser og interaktioner (Ratner, 2009 ).
Refleksion over metode
Det vil føre for vidt her at beskrive alle de fravalg, der har ført til ovenstående analysedesign og meto- de. Jeg vil dog redegøre for nogle af de beslutninger, jeg har truffet, da jeg er bevidst om at disse valg er kontingente, og at andre valg ville have medført andre resultater.
På trods af min generelle interesse i undersøge, hvordan professionshøjskolerne fra start forsøgte at forvalte de pund, de var givet med lovgivningen, besluttede jeg mig tidligt for, at projektets omfang nødvendiggjorde, at jeg udvalgte en enkelt af disse, som genstand for min analyse. Valget faldt således
på UCC af to primære årsager. For det første har jeg en let tilgang til empirien, hvilket eksempelvis betyder adgang til en række interne dokumenter, og for det andet ser jeg UCC som en af de helt cen- trale aktører i denne udvikling. UCC er en af de helt store professionshøjskoler og centralt placeret i forhandlinger med ministeriet. UCCs rektor Laust Joen Jacobsen er således også formand for Professi- onshøjskolernes rektorforsamling. Jeg har i forbindelse med projektopstart læst strategipapirer fra alle otte professionshøjskoler og på trods af åbenlyse forskelligheder, er det min opfattelse, at UCC kan bære rollen som eksemplarisk for udviklingen.
En anden central beslutning har været at fokusere ensidigt på dokumenter, som mit empiriske mate- riale. Det er min umiddelbare opfattelse, at dokumenter spiller en stadigt stigende rolle i moderne offentlige organisationer Justesen(2005). Dels er der et stort behov for at dokumentere overfor om- verdenen. I forhold til ministerium kommer det til udtryk i bl.a. resultat- og udviklingskontrakter, res- sourceregnskaber og akkrediteringsregimet, hvor dokumentation er altafgørende. Men også internt vokser dokumentmængden i både omfang og betydning parallelt med at organisationerne svulmer op.
Konkret mærker jeg selv en stor forskel fra at have været leder på en lille institution – Frøbelseminariet –, hvor mundtlig kommunikation i form af møder var den centrale informationskanal til at være en del af en stor institution som UCC, der nødvendigvis må bruge skriftlig kommunikation som den vigtigste kanal. Samtidig er det min opfattelse at dokumenter kan 'gøre' noget ved de social situationer, de ind- går i, og de er derfor vigtige aktører i enhver organisation (Mik-Meyer, 2005)
Med valget af dokumentanalyse har jeg samtidig fravalgt at bruge interviews som dataindsamlingsme- tode, skønt det formentlig kunne have været givende i relation til anden del af min problemformule- ring. I forbindelse med et tidligere projekt på uddannelsen lavede jeg et par interviews med nogle medarbejdere, og jeg oplevede, at der var en vis usikkerhed knyttet til disse på trods af løfter om ano- nymitet. I interviewsituationen spiller min egen rolle som mellemleder i UCC mere ind, hvad enten jeg interviewer ”opad eller nedad” i organisationen.
Rene dokumentstudier er forholdsvis sjældne i et Aktør-netværk perspektiv og i det omfang de findes, har de ofte karakter af, at efterspore beretningers aftryk forskellige steder i samfundet. Jeg ser det derfor også som en udfordring for mig selv at bygge min analyse udelukkende på dokumentsamlinger.
Vektorteori
I dette kapitel vil jeg først præsentere teorien om vektorer og krydspres og derefter give et bud på, hvordan denne teori kan bruges i forhold til professionshøjskoler.
Kurt Klaudi Klausen (1999) opstiller et analyseapparat bestående af tre normative vektorer, der afbil- der forskellige rationaler, som er styrende for organisationers adfærd. De tre vektorer defineres som henholdsvis Stat, Marked og Civilt Samfund og kan læses som udtryk for forskelligt træk eller pres på en given organisation. Ifølge Klausen er alle offentlige og private organisationer underlagt disse ratio- naler, men rationalernes indbyrdes styrke – som afbildet i vektorernes længde – er forskellig fra sektor til sektor og i sidste ende fra organisation til organisation og må derfor fremanalyseres konkret.
Figur 3 - Normative vektorer - efter Klausen (1999)
Klausen argumenterer for, at en ledelses strategiske arbejde primært må handle om at agere i forhold til en organisations omverden, og at denne omverdenstilgang betyder, at strategisk ledelse grundlæg- gende fordrer manøvredygtighed i forhold til disse omgivelser.
Som modellen illustrerer trækker/presser de tre vektorer i forskellig retning og repræsenterer således også modsatrettede rationaler, som en organisation i sin strategi må håndtere.
Statsvektoren illustrerer et rationale, der er bundet op på politik, lovgivning, regler etc. og repræsente- rer således både det, som en organisation skal gøre, fordi det er bestemt af konkrete love, bekendtgø- relser, kontrakter med myndigheder, overenskomster og samtidigt det, som er politisk opportunt, fordi den politiske magt ønsker det.
Markedsvektorens rationale er grundlæggende konkurrencedygtighed. Alle organisationer skal bevise deres duelighed i en kamp med andre organisationer/institutioner/styrelser om at levere det rigtige produkt til den rigtige pris. Markedsvektoren peger mod det, som Luhmann (2006) kalder det økono-
Marked Stat
Civilt Samfund
miske system, hvor mediet er penge, og enhver ledelse må operere strategisk i forhold til dette sy- stem.
Det civile samfunds pres på en organisation handler hverken om love/regler eller kamp om markeds- andele men bygger på rationaler som moral, etik og værdier. En organisations strategi skal skabe tillid i det omgivende samfund, og civilsamfundets anerkendelse er en væsentlig forudsætning for enhver organisations levedygtighed.
Vektorteorien forsøger således at tilvejebringe tre distinkte rationaler, der hver især stiller krav om forskellige ledelsesaktioner. Men det er væsentligt at være opmærksom på, at der samtidig sker en interaktion mellem alle tre rationaler. Eksempelvis er der jo et klart dialektisk samspil mellem de ratio- naler, der udtrykkes af statsvektoren og civilsamfundsvektoren. Et nutidigt eksempel kunne være hele debatten om passiv rygning på arbejdspladser, der begyndte som en debat om værdier – er det rime- ligt at man på sit arbejde bliver udsat for passiv rygning og dermed sundhedsfare. Denne diskussion førte senere til lovgivningsinitiativer, der igen var medvirkende til at fokusere civilsamfundets debat om emnet. Og indimellem brugte nogle organisationer det røgfrie miljø som en del af deres branding på markedet.
Som nævnt indledningsvis er det rationalernes indbyrdes kraft, der er analytisk interessant, da det er denne fordeling, der må danne baggrund for enhver ledelses strategiske ageren. En umiddelbar syns- vinkel tilsiger, at private firmaer domineres af markedsvektoren, hvorimod offentlige institutioner pri- mært må forholde sig til pres af statsvektorens bagvedliggende rationale. Men både den private og offentlige sektor er underlagt nogle udviklingstendenser, der betyder, at de andre vektorer har fået større plads i de strategiske tænkninger.
Ofte bliver det tydeligt for omverdenen, når organisationer undervurderer de kræfter, der ligger i en eller flere vektorer. Et klassisk eksempel fra en privat organisation var Shells forsøg på at dumpe en olieplatform (Brent Spar) i Atlanterhavet. Formelt – i forhold til statsvektoren – handlede Shell helt korrekt, men firmaets ledelse havde åbenlyst underestimeret den kraft, som civilsamfundet havde.
Med Greenpeace i spidsen blev der skabt en stor offentlig debat om miljøpåvirkninger, og Shell kom i offentligheden til at fremstå som en organisation med ondt i etikken og i konflikt med de herskende værdier i samfundet og blev derfor nødt til at ændre beslutningen om dumpningen, da denne debat også førte til, at Shell blev presset på markedet i form af opfordringer til boykot.
Den offentlige sektors dominans af statsvektoren er en naturlig følge af, at den er direkte underlagt politisk styring (Klausen, 1999), men samtidig er der med markedsgørelsen af sektoren sket en for- skydning i balancen, således at markedsvektoren har fået større betydning. Markedsgørelsen slår dog ganske forskelligt igennem. I den ene ende findes der styrelser og institutioner som eksempelvis Skat og Kriminalforsorgen, som stort set arbejder i en konkurrencefrit område, og i den anden ende er der institutioner som Arbejdsformidlingen, sygehuse, uddannelsesinstitutioner etc., der både konkurrerer internt og eksternt med private udbydere.
Professionshøjskolernes omverden
Alene professionshøjskolernes opståen giver en væsentligt bidrag til forståelsen af vektorernes indbyr- des styrke. Professionshøjskolerne blev således ikke dannet på grund af et stort pres fra civilsamfun- det. Omstruktureringen blev ikke udløst af et pres fra lokalsamfund, der undsagde den eksisterende institutionsstruktur. Samtidig var det heller ikke markedet, der direkte dikterede ændringerne i form af nedlæggelser og fusioner af de institutioner, der klarede sig dårligst. Men alle tre vektorer spiller alli- gevel ind på den parlamentariske beslutning og er velegnede til at illustrerer den indbyrdes sammen- hæng.
Regeringens forslag (Videregående uddannelser, 2005) bygger på tre slagord flere, hurtigere og bedre og knytter således an til både en markedsorientering (flere) ved at vægte professionshøjskolernes an- svar for at få en større andel af de unge til at tage en mellemlang videregående uddannelse og til en civilsamfundsorientering (bedre) ved at italesætte eksempelvis lokalsamfundenes behov for dygtigere undervisere i folkeskolen.
Men i sidste ende er det stadig politikernes beslutning at fortolke markeds- og civilsamfundskrav, hvil- ket har været den udløsende kraft i beslutningen om etableringen af professionshøjskolerne, og flere, hurtigere og bedre er således nu entydigt et pres, som staten lægger på professionshøjskolerne, og som bliver udmøntet i konkrete målsætninger som Mindst 50 pct. af ungdomsårgang skal gennemføre en videregående uddannelse i 2015(Videregående uddannelser, 2005)
I meget kort form består professionshøjskolernes udfordringer således af følgende krydspres:
Stat – Flere studerende ind, mindske frafald, styrket kvalitet, hurtigere gennemførsel og derved bedre økonomisk rentabilitet – dette er det dominerende rationale
Marked – flere ansøgere (kunder) til både grunduddannelse og efter-
/videreuddannelse i konkurrence med andre uddannelsesinstitutioner som universite- ter i den ene ende af spektret og erhvervsskoler i den anden ende – dette er det se- kundære rationale
Civilsamfund – høj kvalitet af de uddannede, uddannelser til styrkelse og udvikling af velfærdssamfundet – dette udgør det mindste pres.
Grafisk afbildet kan presset og trækket på professionshøjskolerne illustreres på følgende måde:
Strategisk ledelse består således i at navigere i dette krydsfelt, hvor vektorpresset repræsenterer nogle modstridende interesser. Flere ansøgere/studerende giver eksempelvis ikke nødvendigvis højere kvali- tet eller mindre frafald. Det er et klassisk dilemma i uddannelsesøkonomi, at større optag også kan betyde, at der indfanges ansøgere, der fagligt er svagere og/eller dårligere motiverede, hvilket kan svække kvaliteten af uddannelsesniveauet. Dilemmaet for enhver ledelse er således at man ikke bare kan forholde sig til eksempelvis den stærkeste vektor uden samtidig at genere andre problemer i for- hold til en anden vektor.
Jeg nævnede i mit indledende problemfelt, at dannelsen af professionshøjskolerne var udtryk for, at de hidtidige institutioner ikke havde været i stand til at imødekomme disse modsatrettede krav og for- ventninger til MVU-sektoren. Og der har blandt politikere og i uddannelsessektoren været røster, der mente, at opdelingen mellem universiteter og professionshøjskoler var kunstig og uproduktiv, og at eksempelvis en reel styrkelse af kvaliteten af folkeskolen bedst kunne ske, hvis lærerne blev uddanne- de tættere på forskermiljøet på universiteterne. Det er derfor afgørende for professionshøjskolernes overlevelse på længere sigt, at de bliver i stand til at afveje ovennævnte modsætninger.
Marked Stat
Civilt Samfund
Figur 4 - Krydspres på professionshøjskoler
Legitimitet
Jeg vil i dette kapitel beskrive min teoretiske tilgang til at analyse legitimitetsskabelsen i UCCs strategi- arbejde. I organisationslitteraturen findes en lang række forskellige tilgange til dette emne, der spæn- der fra undersøgelser, der vægter legitimitet som et strategisk værktøj til studier, der er fokuserede på de institutionelle fællestræk. Jeg har valgt at tage mit udgangspunkt i Mark C. Suchmans begrebsappa- rat, fordi jeg ser dette om en god kombination af de strategiske og institutionelle perspektiver.
Klausen (1999) beskriver legitimitet som den helt afgørende parameter for en organisations overlevel- se og ser specifikt legitimitet som central i en offentlig kontekst, hvor den politiske omverden er af afgørende betydning. Legitimitet er således et udtryk for en oplevet berettigelse; hvis en offentlig or- ganisation mangler legitimitet, er dens eksistensgrundlag truet.
Mark C. Suchman definerer legitimitet således:
Legitimacy is a generalized perception or assumption that the actions of an entity are desirable, prop- er, or appropriate within some socially constructed system of norms, values, beliefs and definitions (Suchman, 1995, s.574)3
Med denne definition præciserer Suchman fire centrale pointer.
For det første skal legitimitet iagttages som en generel opfattelse. En organisation skal samlet set be- tragtes som legitim af dens omverden, og berettigelse er således ikke noget, som man opnår hos sam- arbejdspartnere enkeltvis.
For det andet skal en organisation bedømmes på dens handlinger. Handlinger (actions) er naturligvis et bredt begreb. I min forståelse er udarbejdelse af strategiplaner og kommunikation heraf også handlin- ger, men jeg tolker Suchman således, at legitimitet ikke bedømmes på ord alene men forudsætter overensstemmelse med den praksis, som organisationen tilbyder omverdenen.
For det tredje skal disse handlinger være ønskværdige, rigtige eller passende. Det betyder at legitimitet tænkes som en entydig positiv værdi, der knytter an til den civilsamfundsoptik, som jeg beskrev i fore- gående kapitel.
For det fjerde foretages vurderingen af legitimitet indenfor et social konstrueret system af værdier.
Legitimitet er således ikke universel men defineres indenfor et givet socialt system, hvis normer sætter kriterierne for vurderingen af en organisations legitimitet. Den strategiske udfordring for en given or- ganisation er således at kunne agere på baggrund af en god indsigt i det sociale system, som organisa- tionen fungerer i. Det er en basal erkendelse, som eksempelvis multinationale virksomheder, der ope- rerer på tværs af meget forskelligartede kulturer, må være meget bevidste om.
Suchman beskriver to forskellige retninger indenfor legitimitetsforskningen. Den strategiske legitimitet anskues ud fra et perspektiv, hvor legitimitet ses som en operationel ressource, som en organisations topledelse kan udnytte bevidst i sit strategiske arbejde – set indefra og ud. Den institutionelle legitimi-
3 Suchman forsøger med denne definition at skabe en ny, altomfattende definition på tværs af strategiske og instituti- onelle tilgange
tet ser legitimitet som indlejret i institutionelle praksisser indenfor et givet felt og ikke som et værktøj for en organisation – samfundet kigger ind i organisationen.
Suchman definerer sig selv i midterposition i forhold til de to hovedretninger. Han er enig med institu- tionalisterne i, at den kulturelle omverden grundlæggende er konstituerende for en organisations liv, men han fastholder også ledelsens mulighed for at søge legitimitet som en vigtig ressource for en or- ganisation.
Legitimitetsudfordringer
Legitimitetsledelse er således en væsentlig strategisk udfordring for topledelsen af en organisation og må altid tage afsæt i en given organisations eksisterende legitimitetsniveau i offentligheden, og det centrale værktøj er kommunikation.
Like most cultural processes, legitimacy management rests heavily on communication – in this case, communication between the organization and its various audiences (Suchman, 1995 s. 586)
Suchman skelner mellem tre hovedudfordringer, som man kan stå overfor i relation til legitimitetsle- delse – opnå, fastholde eller reparere legitimitet.
En organisations behov for at opnå eller skabe legitimitet opstår grundlæggende i to forskellige scena- rier. Enten ved at organisationen er helt nyskabende på aktivitetsområdet, eller ved at en ny organisa- tion træder ind på en kendt scene. To eksempler fra sundhedssektoren kan belyse forskellen. Hvis en hospital indfører en helt ny behandling/behandlingsform, er det afgørende for dens mulige succes, at kvaliteten og sikkerheden omkring behandlingen kan kommunikeres, så organisationen opleves som en legitim spiller på dette nye område. Hvis et nyt hospital går ind på et kendt mar-
ked/behandlingsområde, har vi den anden situation, hvor det er selve organisationens legitimitet på et kendt område, der skal opbygges.
Alle eksisterende organisationer har i større eller mindre grad behov for at vedligeholde eller fastholde legitimitet i offentligheden. Dette skyldes
the fact that legitimacy represents a relationship with an audience, rather than being a possession of the organization. In a fragmented institutional environment, satisfying, or even recognizing, all fac- tions may prove virtually impossible (Suchman, 1995 s. 594)
Legitimitet er således ikke noget en organisation kan påregne at eje for livstid, hvis man først har fået den skabt. Dels er omverdenen heterogen og foranderlig, og dels vil alle organisationer også møde modstand i form af konkurrenter eller politisk opposition, der vil forsøge at undergrave legitimiteten.
Som eksempel på hvordan alle organisationer løbende på arbejde med legitimitetsvedligeholdelsen kan nævnes den hastigt voksende klimabekymring, der dominerer den offentlige debat. En virksomhed skal for at bevare legitimitet i forhold til disse forandringer i den offentlige opinion kommunikere sig selv som en grøn, miljøbevidste organisation, der påtager sig et samfundsmæssigt ansvar.
Andre organisationer befinder sig i en situation, hvor de får behov for at udøve legitimitetsreparation.
Dette kan enten skyldes, at ledelsen over tid har manglet fokus på området og derved tabt legitimitet i
offentligheden. Med andre ord var ledelsen ikke opmærksom på det relationelle aspekt i legitimitets- arbejdet. Men det kan også skyldes pludseligt opståede og uforudsete kriser, hvor en ledelse må hand- le reaktivt på udefrakommende begivenheder. Som eksempel kan nævnes den sag, der har kørt i ef- teråret med Forsvarskommandoen, som central deltager – den såkaldte Jægerbog-sag. Alle undersø- gelser viser, at forsvarets legitimitet i befolkningen er enorm, og der er ingen konkurrerende organisa- tioner, men alligevel udløser denne sag et aktuelt behov for at reparere den eksisterende legitimitet, da medier og politisk opposition naturligt bruger sagen til at udfordre Forsvarets legitimitet, hvilket på sigt ville være ødelæggende for organisationens handlekraft.
Legitimitetstyper
Suchman definerer tre hovedtyper af legitimitet, som kan konditionere perspektivet – pragmatisk, moralsk og kognitiv legitimitet. Jeg vil i det følgende beskrive de tre typers fokus og formål og vurdere, hvordan de hver især kan bruges strategisk. Hovedvægten lægges på den moralske legitimitet, da jeg anser denne type som havende størst iagttagelseskraft i forhold til min analyse.
Pragmatisk legitimitet
Pragmatisk legitimitet bygger på en anerkendelse af, at en organisation og dens nærtstående omver- den har nytte af hinanden og hinandens legitimitet. Pragmatisk legitimitet handler således om interes- sefællesskab, accept af intern indflydelse på organisationen gennem eksempelvis bestyrelsesposter eller partnerskaber. Men pragmatismen kan også funderes i, at der opbygges eller opleves et værdifæl- lesskab med den del af omverdenen, der anses for afgørende i legitimitetsarbejdet. Vi oplever i disse år mange virksomheder, der opbygger partnerskaber med eksempelvis godgørende organisationer som Red Barnet og derved 'låner' af disse organisationers legitimitet i befolkningen.
Moralsk legitimitet
Hvor pragmatisk legitimitet tager afsæt i et nyttebegreb, er værdier og normer udgangspunkt for mo- ralsk legitimitet.
Moral legitimacy reflects a positive normative evaluation of the organization and its activities…Unlike pragmatic legitimacy, moral legitimacy is “sociotropic” – it rests not on a judgment about whether a given activity benefits the evaluator, but rather on judgments about whether the activity is “the right thing to do.” (Suchman, 1995 s.579)
At gøre det rigtige handler således ikke om at adoptere et system af universelle værdier men derimod om, hvordan en organisation bliver vurderet af dens umiddelbare omverden i henhold til de værdier, der er dominerende i det socialt konstruerede system, som organisationen er en del af.
Suchman skelner mellem fire forskellige former for moralsk legitimitet.
For det første bliver en organisation bedømt på, hvad den skaber eller opnår. Dette har åbenlyst været tilfældet i forhold til private virksomheder i gennem mange år – er outputtet i form af biler eller små- kager af en god kvalitet eller værdi for køberen. Men også i offentlige institutioner er der kommet me- re fokus på output – hospitaler, skoler, universiteter bliver rated på forskellige parametre, der er defi- neret i den sociale kontekst organisationerne indgår i.
For det andet bedømmes en organisation på de metoder og procedurer, den benytter sig af. Et uddan- nelsessted bedømmes således ikke kun på output (eksempelvis karaktergennemsnit) men også på hvil- ke undervisningsformer og mængden af undervisning, der tilbydes de studerende, hvad debatten om universitetsuddannelserne afspejler.
For det tredje dømmes en organisation på den strukturelle legitimitet. Strukturel legitimitet handler ikke om den enkelte metode eller procedure, men er en afspejling af organisationens mere overord- nede struktur. Som eksempel kan nævnes at en medicinalvirksomheds legitimitet ikke udelukkende bunder i, at medicinen bliver lavet efter ’rigtige procedurer’, men også at virksomheden har etableret en struktur med en central afdeling, der har ansvar for kvalitetskontrollen.
Den fjerde og sidste form er den personlige legitimitet, der er knyttet til en organisations topledelse.
Relationen mellem en organisations og en ledelses legitimitet kan udfoldes på forskellig form. En leder med høj personlig legitimitet kan eksempelvis hentes ind i en virksomhed – direktion eller bestyrelse - for at udbygge en organisations svækkede legitimitet, og omvendt kan organisationer skille sig af med topledere for ikke at blive suget med ned af en leders tab af legitimitet. I ovennævnte eksempel om Forsvarskommandoen var chefens troværdighed så svækket, at det kunne give problemer for hele organisationen, og han blev så syndebukken, der måtte væk.
Kognitiv legitimitet
Hvor pragmatisk legitimitet bygger på interessefællesskab, og moralsk legitimitet bygger på omverde- nens evalueringer af en organisations praksisser, funderes den kognitive legitimitet på en organisations evne til at skabe forståelse for sammenhænge og til at blive ”taget-for-givet”. Hvis en organisations aktiviteter opleves som meningsfulde og forudsigelige, vil det selv uden konkrete evalueringer være legitimitetsstyrkende, og på samme måde kan man iagttage organisationer, der anses for nødvendige.
Et eksempel fra det private erhvervsliv kunne være Falck. Ingen sætter spørgsmålstegn ved produktets – eks. ambulancekørsel – nødvendighed, og virksomheden har opbygget en taget-for-givethed gennem mange år, og det er først i de seneste år, at denne legitimitet er blevet udfordret ved andre aktørers indtog på markedet gennem udbud.
Legitimitetsstrategier
Mit formål med dette kapitel har været at skabe en analytisk ramme, som jeg kan anvende i min efter- følgende analyse af UCCs strategi. Jeg vil slutte med at opsummere i skematisk form4, hvordan begre- berne – legitimitetsudfordringer og legitimitetstyper – kan sammenstilles.
4 Skemaet er min bearbejdning af Suchman (1995) s. 600
Opnå Vedligeholde Reparere Pragmatisk Tilpas til efterspørgsel
og opbygge omdømme Udvælg samarbejds- partnere med fælles interesser
Opmærksomhed på ændringer i omverde- nen og beskyt samar- bejdspartnere
Benægt problemer og opbyg overvågningssy- stemer
Moralsk Tilpas til værdier og idealer gennem at vælg de rigtige løsninger
Hold øje med etikken og værdiændringer i det omgivende sam- fund
Undskylde. Afskedige ledere/medarbejdere, ændre praksis, om- strukturer
Kognitiv Tilpas til modeller, ef- terlign standarder og søg certificeringer
Opmærksomhed på gennemslagskraften, brug kritikere til at ju- stere kommunikatio- nen.
Begrunde og forklare baggrunde og sam- menhænge
Figur 5 - Legitimitetsudfordringer og -typer
Jeg ser tre hovedproblemer/opmærksomhedspunkter ved at benytte ovenstående begrebsapparat.
For det første abonnerer jeg med denne tilgang på en teori, der, selvom Suchman argumenterer for at han befinder sig på en middelvej, i hovedsiden anskuer legitimitet som en strategisk ressource, som en topledelse kan bruge og skabe bevidst i modsætning til en mere institutionel tankegang, hvor legitimi- tet iagttages som en del af den isomorfi, i form af tvang, mimisk eller normativ isomorfi, som enhver organisation er underlagt i et givet felt (DiMaggio & Powell, 1983). Opmærksomheden må rettes mod, om analysen kan skelne mellem bevidste strategiske valg og isomorfe handlinger.
For det andet skal jeg være opmærksom på, at distinktionerne i legitimitetstyper og –udfordringer kan være svære at opretholde i praksis. Eksempelvis kan en organisation samtidig stå overfor flere forskel- lige udfordringer, men jeg vil forsøge at fastholde konditioneringen i min analyse.
Og endelig skal det præciseres, at dette perspektiv udelukkende lægger et eksternt fokus på strategi- arbejdet. Jeg fravælger således et perspektiv, hvor strategiudmeldingen også kan iagttages som pri- mært kommunikerende internt i organisationen.
I næste kapitel vil jeg med dette perspektiv analysere UCCs strategi, som den blev formuleret i april 2008.
,
Legitimitetsanalyse.
Jeg vil i denne analysedel tage udgangspunkt i både min beskrivelse af professionshøjskolernes kryds- pres (vektoranalyse) og i sidste kapitels konditionering af legitimitetsperspektivet og undersøge, hvor- dan strategidokumenter kan læses som et forsøg fra en organisation på at skabe ekstern legitimitet.
Jeg vil hermed søge at besvare første del af min problemformulering:
Hvordan kan UCCs strategiplan læses som et projekt for legitimitetsopbygning?
Mit iagttagelsespunkt vil være de strategidokumenter, som UCC udarbejdede i foråret 2008, og som blev præsenteret internt og eksternt april 2008. Empirien består af to dele: Strategiplan 2008-2012, Professionshøjskolen København (efterfølgende omtalt som Strategiplanen) med tilhørende bilag og Strategiplanen 2008-2012, Baggrund og konsekvenser (efterfølgende omtalt som Konsekvenspapiret).
Professionshøjskolen Metropol har i samme periode udarbejdet dens strategipapirer og jeg vil i mindre omfang inddrage disse. Hensigten er at opstille et spejl for UCCs strategi – kunne de være formuleret og prioriteret anderledes, kunne de være orienteret i anden retning?
Empirien
Strategiplanen består af tre hovedelementer. Første del benævnes det strategiske grundlag og om- handler det som Collins & Porras (2001) samlet set beskriver som Organizational Vision omhandlende Guiding Philosophy (Purpose, Core Beliefs and Values) og Tangible Image (Mission and Vivid Descrip- tion). UCCs tilsvarende organisatoriske vision inkluderer begreberne Mission, Vision, Værdier og Stra- tegiske mål og principper. Anden del er en konkret prioritering af den strategiske indsats med beteg- nelsen Strategiske fokusområder. Og den tredje og sidste del beskriver den konkrete Implementering med fastsættelse af milepæle og indikatorer.
Konsekvenspapiret indeholder dels en analyse af de udfordringer, som UCC står over for og udgør så- ledes baggrundsmaterialet og begrundelseslaget for at forstå de beslutninger, der er nedfældet i stra- tegipapiret. Samtidig udfoldes de konkrete konsekvenser af Strategiplanen i dette papir. Som et ek- sempel på niveau- og arbejdsdelingen mellem de to papirer kan nævnes, at når Strategiplanen i visio- nen omtaler rekruttere og fastholde flere studerende i større attraktive miljøer, oversættes det i Kon- sekvenspapiret til at 26 udbudssteder/afdelinger forvandles til 10 afdelinger i 2009 og tre campusser i 2012, og det beskrives, hvordan det konkret skal forløbe gennem fusioner og nedlæggelser.
Strategisk udfordring
Udfordringen for UCC og de andre professionshøjskoler kan i en legitimeringsanalyse ses både i et ska- bende, vedligeholdende og reparerende perspektiv afhængig af, hvordan etableringen iagttages. Hvis professionshøjskolerne ses som organisatoriske nyskabelser, der skal vise deres berettigelse på ud- dannelsesmarkedet, vil fokus være på at erhverve legitimitet. Hvis de derimod iagttages som justerin- ger indenfor et etableret institutionelt felt, vil udfordringen primært være at vedligeholde allerede eksisterende legitimitet eller reparere på en faldende legitimitet. Jeg vil starte med at iagttage, hvor- dan UCC selv ser udfordringen.
Konsekvenspapiret beskriver, at UCC har haft et særligt fokus på de faktorer, der danner den eksterne ramme for professionshøjskolens rolle og udbud (Konsekvenspapiret, s. 6) og fortsætter med at define- re disse rammer med følgende model:
Figur 6 - Udbud og rolle (Konsekvenspapir s. 6)
Jeg læser modellen som en afspejling af de samme problemstillinger, som Klausens vektormodel for- søger at angribe med nogle lidt andre betegnelser og med en pointering af (ved stregerne i modellen), at Stat, Marked og Civil Samfund også påvirker hinanden indbyrdes. Et eksempel på dette kan læses i følgende uddrag fra afsnittet om Lovgivningen og de samfundsmæssige strømninger
Den samfundsmæssige kontekst omfatter bl.a. den store aktuelle udfordring, der knytter sig til en ge- nerel mangel på arbejdskraft, samtidig med at velfærdsfagene oplever en faldende attraktivitet. Æn- drede samfundsværdier har ikke kun bevirket et ændret syn på velfærdsprofessionerne, de har også betydet en ændret opfattelse af uddannelse, som i dag ses som et livslangt projekt, der i stigende grad også handler om selvrealisering. Dette har afstedkommet nye forventninger far både professionen, af- tagerfeltet og de studerende, som professionshøjskolen nødvendigvis må imødekomme og udfor- dre.(Konsekvenspapiret s. 7)
Generelt beskrives udfordringen i relation til lovgivning og samfundet som ny – ordet ny anvendes 28 gange på de første otte sider og bruges til at signalere den dobbelthed, der består i, at de samfunds- skabte udfordringer er nye, og at UCC med sin strategi også er en helt ny organisation, der er bevidst om de forventninger, som staten sætter til professionshøjskolerne, hvilket kan aflæses af følgende citat, der står forrest i udfordringsafsnittet:
Professionshøjskolen skal i sagens natur efterleve de forventninger, som er udmøntet dels i ”Lov om professionshøjskoler for videregående uddannelser”, dels i den kommende udviklingskontrakt som pro- fessionshøjskolen skal indgå med Undervisningsministeriet.(Konsekvenspapiret s. 6)
Senere i redegørelsen beskrives hvordan organisationsudviklingen tænkes:
Etableringen af professionshøjskolen nødvendiggør en udvikling og synliggørelse af professionshøjsko- len identitet som en ny, stærk organisation med fælles mål og stærke, kvalificerede faglige miljøer. Ik- ke mindst ses sidstnævnte som en forudsætning for, at professionshøjskolen kan få den større udvik- lingskraft og potentiale, der skal til for at kunne virkeliggøre målsætningen om en øget faglig kvalitet.
Dette forudsætter imidlertid også, at de nuværende faglige miljøer bliver større. (Konsekvenspapiret s.
11)
Heri indlæser jeg to centrale pointer. Før det første at UCC har forstået det budskab, der er sendt med Globaliseringsrapporten og lovgivningen, om at de små institutioner skal nedlægges og for det andet, at UCC ser sig selv som en helt ny organisation, der skal skabe og tydeliggøre egen identitet, hvilket er en klar del af en strategi for en organisation, der ser det som sin opgave at skabe legitimitet. Konkret udmøntes det i strategiplanen også i en omfattende navneændringsproces, hvor eksempelvis Zahles Seminarium ændres til Læreruddannelsen København, således at også de enkelte udbudssteders navngivning er med til at signalere, at man nu taler om en helt ny organisation med en helt ny forståel- se af den samfundsmæssige opgave. Der ligger således et klart valg i at forsøge at etablere en identitet og legitimitet, der ikke er bundet op på noget historisk men i stedet italesættes som fremtidsforvent- ninger.
Men samtidig med at UCC forsøger at fremvise sig selv som en organisation, der skal vurderes på de fremtidige målsætninger og resultater, bærer strategipapirerne også præg af bevidstheden om, at selvom organisationen er ny, er UCC etableret i forlængelse af en uddannelseshistorie, der ikke har været nogen succes, og der er således behov for at reparere på den legitimitet, der er trukket store veksler på gennem nogle år. Til dette vælges to forskellige strategier, hvor den ene tager afsæt i ude- frakommende faktorer, og den anden accepterer, at sektoren, og dermed det institutionsgrundlag som UCC er skabt af, ikke har været dygtig nok.
Den første strategi kan aflæses i bl.a. følgende citater:
Professionshøjskolerne møder velfærdsfagenes faldende attraktivitet i form af et faldende ansøger- tal... Det faldende antal studerende har alvorlige økonomiske konsekvenser for professionshøjskolen i form af faldende statslige taxameterbevillinger.(Konsekvenspapiret s. 8). Baggrunden for, at det er blevet sværere at tiltrække og fastholde de studerende er ikke mindst, at kompleksiteten i professio- nerne skræmmer de studerende både før, under og efter selve uddannelsen. (Konsekvenspapiret s.10)
Her lægges ansvaret for det faldende ansøgertal til specielt lærer- og pædagoguddannelsen over på den (udokumenterede) samfundsmæssige iagttagelse af, at de unge ikke synes, at det er attraktive jobs, der venter dem efter dimissionen, men det er professionshøjskolerne, der må bære den økono- miske byrde. Og videre hedder det:
