det er ikke nogen ulykke, at offentligt- private partnerskaber(OPP) har været en meget begrænset succes i Danmark. For en række andre samarbejdsformer mellem den offentli- ge og private sektor rummer nogle af de samme muligheder.
Sådan lyder budskabet fra frontløberkom- munerne i Innovationsrådets nye rapport om OPP. Deres råd til andre kommuner er at lade sig inspirere af OPP-modellen og i højere grad inddrage private aktører i kommende bygge- og anlægsprojekter for at sikre en maksimal udnyttelse af den private sektors kompetencer.
Samme budskab kommer fra de rådgiv- ningsvirksomheder, der i dag bistår både kom- muner og private virksomheder med at vælge de optimale samarbejdsmodeller. Senior manager i Ernst & Young, Bentt Løwe, siger, at hans virksomhed i stadig højere grad arbejder med at rådgive offentlige myndigheder om andre former for samarbejde end OPP: “Vi mener stadig, at der er en række betydelige for- dele ved OPP. Men en række af dem kan også opnås med andre samarbejdsformer. Et eksempel er såkaldt samlet udbud, der også forudsætter det tætte samarbejde mellem en entreprenør og et driftsselskab, der kan bidra- ge til bedre totaløkonomi og bæredygtighed.”
Samme vurdering kommer fra COWI-rådgi- ver Guri Weihe, der tidligere har skrevet en ph.d.-afhandling om OPP-projekter i praksis:
“Som en af de førende rådgivere på OPP-områ- det er det selvsagt noget, vi satser meget på.
Men OPP er ikke den eneste model og bør ikke presses ned over alle slags projekter. Vi rådgi- ver inden for en bred vifte af samarbejdsmodel- ler, hvor OPP blot er én af flere valgmuligheder.
Derfor er vi også meget åbne for at diskutere, om andre samarbejdsformer kan bidrage til at øge de innovative muligheder.”
Både frontløberkommunerne og rådgiverne erkender dog, at der fortsat eksperimenteres beskedent med de nye samarbejdsformer.
Ifølge udviklingschef Henrik Beyer, Haderslev Kommune, skyldes det bl.a., at der mangler incitamenter til politikerne: “Der står ingen vælgere og demonstrerer foran rådhuset for at få indført nye samarbejdsformer. Og embeds- mændene har svært ved at trænge igennem, fordi der fortsat er så få gode eksempler på, at det har givet store gevinster. Derfor er det ikke underligt, at man vælger de traditionelle udbudsformer, som man kender i forvejen.”
Økonomidirektør i Helsingør Kommune, Torben Simony, vurderer, at det bl.a. er kom- munernes bekymring for at miste kontrollen over de kommunale bygninger, som holder dem tilbage: “Dertil kommer, at mange kom- muner stadig ikke føler sig overbeviste om de helt store fordele. De private virksomheder skal jo tjene penge på samarbejdet, og mange kommuner spørger sig selv, om de ikke selv skulle score den gevinst.”
Innovative fordele
Offentligt-privat partnerskab (OPP) er en fast model til at håndtere offentlige bygge- og anlægsopgaver. Den bærende ide er, at en offentlig myndighed, f.eks. en kommune, udbyder design, finansiering, byggeri, drift, vedligehold og serviceydelser som en samlet opgave – typisk over 30 år. Det stiller selvsagt store krav til den private tilbudsgiver. Det såkaldte OPP-selskab er derfor typisk et kon- Mandagmorgen 20
MM1330. marts 2009
Alternativer
Gevinster ved OPP kan opnås på andre måder.
Offentligt-private partnerskaber er endnu ikke en succes – Men andre samarbejdsformer mellem offent- ligt og privat kan åbne for nogle af de samme gevinster – Sådan lyder budskabet fra frontløberkommu- ner og rådgivningsvirksomheder, der vejleder om de nye muligheder
OPP-gevinster kan opnås med andre midler
MM | De offentlige frontløbere
Mandag Morgen sætter i en større artikelserie fokus på fornyelse og innovation i den offentlige sektor. Vi under- søger potentialerne i digitalise- ringen af administrationen, og vi afsøger mulighederne for at skabe nye offentlige og private partnerskaber. Vi zoomer ind på landets bedste og mest innovative offentlige virksom- heder og institutioner for at give inspiration til ledere, der ønsker at sætte sig i spidsen for fornyelsen af velfærdssam- fundet. Og vi jagter alle de bedst tænkelige eksempler.
Har du kendskab til en institu- tion, kommune eller myndig- hed, der har lavet ekstraordi- nær innovation, hører vi gerne fra dig.
Skriv nogle linjer til os på inno- vation@mm.dk, hvis du har en case, som vi bør skrive mere om.
sortium – f.eks. en bank, en arkitektvirksom- hed, en entreprenør og et driftsselskab.
I modsætning til et traditionelt byggeri er kommunen hverken byg- eller driftsherre, men køber en samlet OPP-ydelse i en længere årrække, hvorefter kommunen typisk køber bygningen af konsortiet til en fastlagt pris.
Modellen skulle gerne sikre, at bygningen opføres på en måde og med et materialevalg, der efterfølgende gør den nem at drive og ved- ligeholde. Det skulle i princippet resultere i en bedre totaløkonomi end traditionelt byggeri, hvor f.eks. en entreprenør kan føle sig fristet til hurtige løsninger, som efterfølgende giver store vedligeholdelsesudgifter.
Om dette er tilfældet i OPP-modellen, kan ingen dog sige med sikkerhed. OPP er stadig så ny en samarbejdsform, at man end ikke i foregangslandet Storbritannien har set slutre- sultatet af et projekt endnu.
Ifølge Innovationsrådets rapport er det hel- ler ikke den totaløkonomiske gevinst, der nød- vendigvis er den væsentligste. Erfaringen fra de britiske OPP-projekter viser f.eks., at de er sig- nifikant bedre til at overholde budget og tids- plan. Se figur 1.
Dertil kommer de innovative muligheder, der kan opstå i den offentlige bestillers omfat- tende og løbende dialog med de interesserede konsortier i udbudsfasen og i samarbejdet mellem de forskellige private partnere i OPP- selskabet.Det medfører typisk en mere innova- tiv tilgang til projektet end traditionelle udbudsformer. Det skyldes især, at:
•• Den offentlige bestiller fokuserer på, hvad resultatet skal være, snarere end hvordan man opnår det. Groft sagt vil en OPP- kontrakt om f.eks. en skole ikke beskrive i detaljer, hvor mange lamper af en bestemt type der skal være i klasselokalerne, men blot at der skal være så meget lys, at der kan foregå undervisning. Det giver konsortier,
der byder på opgaven, et stærkt incitament til at tænke innovativt.
•• De private partnere i OPP-selskabet er tvun- get til at sikre en kvalitetsmæssig bæredyg- tighed. Fordi projektet løber over så mange år, vil det forringe indtjeningen, hvis det pågældende anlæg viser sig at have store drifts- og vedligeholdelsesudgifter. Også dette ansporer til innovative løsninger.
Om OPP-projekter er mere innovative end tra- ditionelle projekter, kan man til gengæld ikke sige noget sikkert om. Erfaringerne fra Storbritannien peger i den retning, men det hviler fortsat på enkeltstående projekter og ikke på tilbundsgående undersøgelser.
Flere alternativer
Når OPP ikke er blevet den store succes i Danmark, skyldes det en række barrierer, der holder kommunerne tilbage. Se også Mandag Morgen nr. 12, 2009.
Blandt andet oplever både politikere og embedsmænd den 30-årige kontraktperiode som en uhensigtmæssig begrænsning af kom- munens handlemuligheder – f.eks. hvis børne- tallet til en OPP-skole skulle falde, eller en fremtidig kommunalbestyrelse skulle beslutte at spare på vedligeholdelsen.
Hvor seriøst disse betænkeligheder skal tages, er der dog delte meninger om. En skole opført på helt traditionel vis bygges jo også med henblik på at fungere i en lang årrække.
En OPP-kontrakt er heller ikke uopsigelig. Og den behøver ikke løbe i 30 år.
Er varigheden et problem, kan en kommune i stedet vælge et såkaldt “samlet udbud”, der ofte betegnes som OPP light. Her står den offentlige myndighed selv for finansieringen, og kontraktperioden er som oftest blot 10-15 år. Typisk medfører det også en enklere udbudsfase, hvilket gør modellen anvendelig for projekter under de 100 millioner kr., der ofte nævnes som minimumsgrænsen for den omfattende OPP-proces.
Både Bentt Løwe og Guri Weihe betegner samlet udbud som et udmærket alternativ, der i lighed med OPP tvinger entreprenøren og driftsselskabet til at samarbejde. Men svaghed- en er, vurderer de begge, at det er kommunen selv, der er bygherre. De private parter har ikke samme økonomiske incitament, bl.a. fordi der ikke er en bank med i konsortiet til at holde øje med, at projektet optimeres økonomisk.
Mandagmorgen 21
MM1330. marts 2009
OPP light
“Samlet udbud” er et mere tilgængeligt alternativ til OPP.
Figur 1: OPP-projekter overholder i højere grad både tidsplan og budget.
Kilde: National Audit Office.
MM |OPP til tiden
Andel af OPP- og traditionelle projekter i Storbritan- nien, der overskrider budget og tidsplan, pct.
Overskredet budget
OPPer Traditionelle projekter Overskredet
tidsplan
73
70 24
22
Derudover risikerer man at gå glip af gevin- sterne, hvad angår budget og tidsplan. Men de kan ifølge Bentt Løwes vurdering opnås på mange andre måder: “Det er egentlig ikke en speciel gevinst for et OPP-projekt, for det er udelukkende et spørgsmål om, hvilke incita- menter der er indbygget i kontrakten. Der er ikke noget i vejen for at udforme en kontrakt, der siger, at entreprenøren først får betaling, når anlægget eller bygningen er klar til brug.”
Blandt de samarbejdsformer, som COWI og Ernst & Young rådgiver om, er minimumsmo- dellen et såkaldt driftspartnerskab. I sin mest enkle form indebærer det, at en kommune laver en flerårig aftale med et privat selskab om at vedligeholde en eller flere bygninger. I en udvidet form kan aftalen også rumme den daglige drift – altså en slags viceværtfunktion.
Pointen i denne form for aftale er først og fremmest, at det private selskab via sit længe- revarende kendskab til bygningerne og brugen af dem får større viden om, hvordan de bedst vedligeholdes. I de kontrakter, der også omfat- ter den daglige drift, fokuseres der ligesom i OPP på output – f.eks. lys og varme – frem for detaljerede retningslinjer for, hvordan det skal tilvejebringes. Kan den pågældende virksom- hed gøre det billigere end hidtil, får den et stør- re overskud. Kommunen får til gengæld denne gevinst, når det det næste udbud skal gennem- føres efter typisk 3-5 år.
Behov for flere succeshistorier
I modsætning til mange andre samarbejdsmo- deller har driftspartnerskaberne tilsyneladen- de medvind. I landets største kommune, København, vil driftspartnerskaberne næste år have en værdi på godt 70 millioner kr. årligt.
Det svarer til næsten en femtedel af, hvad kom- munen i år bruger til vedligeholdelse og genopretning af forfaldne bygninger.
Derudover har man lavet funktionskontrakter for 32 administrative bygninger til en værdi på godt 6 millioner kr. og er i færd med at lave et større udbud af såkaldte fusionskontrakter, der både omfatter vedligehold og drift. Ifølge kommunens egne beregninger har den nye samarbejdsform givet besparelser på 12-19 pct.
Vedligeholdelseschef i Københavns Ejen- domme, Flemming Wulff Hansen, er ikke i tvivl om, at modellen har været en succes og vil blive udvidet til stadig større dele af kommu- nens ejendomme: “Ud over den økonomiske gevinst har fordelen ved denne samarbejds- form været en enklere forretningsgang og en
bedre prioritering af opgaverne. Det har givet os langt bedre vedligeholdelse end før i tiden.”
I almindelighed er antallet af succeshisto- rier dog begrænset. For hvor der trods alt er lavet seks OPP-projekter, så er den tidligere Græsted-Gilleleje Kommune den eneste, der f.eks. har givet sig i kast med et samlet udbud.
De fem frontløberkommuner, der står bag Innovationsrådets rapport, erkender, at der ikke kun er lovgivningsmæssige barrierer, men også kulturelle.
Ifølge Bentt Løwe fra Ernst & Young er det dog ikke bare kommunerne, der tøver: “Også blandt de private virksomheder er der tendens til vanetænkning,” siger han. Han tilføjer dog også, at udbyderne ikke altid reklamerer til- strækkeligt for deres projekter: “I udlandet er bestillerne mere opmærksomme på, at skal man skabe konkurrence, må man anstrenge sig for at få flere til at byde ind. I Danmark er der i dag kun to-tre konsortier, der har opbyg- get de kompetencer, som skal til for at drive et OPP-projekt. Men i realiteten er der mange flere entreprenørvirksomheder, der kunne være med, hvis udbyderne præsenterede deres projekter bedre og gjorde det nemt at forstå.”
Guri Weihe er ikke uenig, men vurderer, at der stadig er mange muligheder for at udbygge offentligt-privat samarbejde: “Ting tager tid.
Tænk bare på, hvor mange år der gik med at tale om udlicitering, før det blev en integreret del af de offentlige serviceydelser.”
Torben Simony fra Helsingør Kommune er heller ikke i tvivl om, at der stadig er et stort po- tentiale: “Men i mange kommuner opleves dis- se nye former for samarbejde stadig som risik- able eksperimenter. Skal de blive dagligdag i den kommunale verden, forudsætter det nok, at der sættes langt flere forsøgsprojekter i gang, så der sort på hvidt kan ses klare fordele. Ellers bliver det svært at ændre ved vanetænkningen.”
At de nye samarbejdsprojekter kan være ri- sikable, er Haderslev Kommune et eksempel på.
Her måtte man i sidste øjeblik skrotte et OPP- projekt, fordi der var for få kvalificerede ansøge- re. Ifølge udviklingschef Henrik Beyer har det været en meget skuffende oplevelse: “Jeg er ban- ge for, at det vil lægge en dæmper på lysten til at eksperimentere. Der vil i hvert fald gå mange år, før Haderslev igen kaster sig ud i OPP.” MM
Poul Albret | pal@mm.dk
Referencer
•Innovationsrådet: OPP – et innovativt alternativ til traditionelle udbudsformer. Kan hentes på www.innovationsraadet.dk
Mandagmorgen 22
MM1330. marts 2009
Minimumsmodellen
Driftspartnerskaber er en samarbejdsform, der har medvind.