Udenrigsministeriets 250 års jubilæum

(1)

April 2020 93. ÅRGANG OPEN ACCESS

T E M A N U M M E R

Udenrigsministeriets 250 års jubilæum

I N D H O L D

3 Redaktionelt forord Martin Marcussen

6 Temaredaktørens forord:

Udenrigsministeriet anno 2020 Martin Marcussen

Den diplomatiske praksis

21 Ledelse og styring i udenrigstjenesten – kunsten at forudse det uforudsigelige og fastholde det strategiske sigte

Lars Gert Lose 30 Det diplomatiske fag

Carsten Staur

39 Protokol og etikette: Vigtige værktøjer for danske diplomater gennem 250 år. Er de stadig relevante i det 21. århundrede?

Michael Zilmer-Johns

47 Hardshipdiplomatiet – forandring som rutine Vibeke Rovsing Lauritzen, Odd Sinding

& Birgitte Røjle Hansen 57 Den personlige beretning

– Guerilla-diplomaten Torben Gettermann

65 Public diplomacy: Det nye offentligheds- diplomati – ude og hjemme

Klavs A. Holm

84 Hvor blev Danida af ? Forvaltningen af dansk udviklingssamarbejde de sidste 25 år

Lars Engberg-Pedersen

99 The Trade Council og det økonomiske diplomati

Anne H. Steffensen 108 EU-koordination

Jesper Fersløv Andersen 118 Borgernes udenrigstjeneste

Ole Egberg Mikkelsen 134 TechPlomacy

Mikael Ekman & Nikolaj Juncher Wædegaard Diplomatiets interessenter

143 På tværs – om Udenrigsministeriets position på Slotsholmen

Louise Riis Andersen

156 Folkeligheden under forandring Christian Friis Bach

165 Folketinget og Udenrigsministeriet Holger K. Nielsen

175 Udenrigsministeriet og medialiseringen Steffen Gram

187 Abstracts

REDAKTION OG BESTYRELSE

Selskabet for Historie og Samfundsøkonomi, Formand:

Peter Nedergaard, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

Ansvarshavende redaktør

Professor Martin Marcussen, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, Øster Farimagsgade 5,

Postboks 2099 1014 København K, E-mail: mm@ifs.ku.dk

Redaktionsudvalg

• Lektor emeritus Lars Bille, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

• Professor Peter Thisted Dinesen, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet

• Professor Bent Greve, Institut for Samfund og Globalisering, Roskilde Universitetscenter

• Lektor Mads Dagnis Jensen, Institut for International Økonomi, Politik og Business, Copenhagen Business School

• Professor David Dreyer Lassen, Økonomisk Institut, Københavns Universitet

(2)

(3)

Temanummer: Udenrigsministeriets 250 års jubilæum

MARTIN MARCUSSEN Ansvarshavende redaktør

Redaktionelt forord

Det var Johann Friedrich Struensee (1737-1772), der fik idéen. Danmark skulle ikke stå tilbage for de reformmoder, der så småt så dagens lys rundt omkring i de europæiske hovedstæder. Landet skulle have en selvstændig bureaukratisk enhed med egen politisk og administrativ ledelse, såvel som personale hjemme og ude i verden. Der skulle etableres en rigtig udenrigstjeneste. For 250 år siden – juleaftensdag, den 24. december 1770 – satte Kong Christian den 7. sit navn under en kabinetsordre, der udskilte »Bureauet for de udenlandske Affairer« fra Det tyske Kancelli som et særligt departement for udenrigske anliggender. Dermed blev den organisation, som vi fra 1848 kender som Udenrigsministeriet, formelt set grundlagt.

I alle de mange år har Udenrigsministeriet været en dynamisk organisation.

Ministeriet har løbende tilpasset sig den evigt foranderlige internationale kontekst, de nationale politiske og økonomiske strømninger og de mangear- tede organisatoriske modestrømninger, som moderne ledere tilsyneladende har så vanskeligt ved at modstå. I perioder dominerede et funktionalistisk organisationspricip, hvor sikkerhedspolitiske og handelmæssige opgaver blev varetaget forskellige steder i ministeriet. I andre perioder var det snarere et geografisk princip, der prægede Udenrigsministeriets organisation, hvor man i forskellige kontorer og afdelinger arbejdede med forskellige dele af verden. I atter andre perioder skabte man tværgående centre, søjler og faglige enheder for på den måde at tilpasse organisationen til de opgaver, der skulle løses.

I dag er den danske udenrigstjeneste én af de mest strømlinede og effektive organisationer, der findes blandt udenrigstjenester verden over. Der kommer jævnligt delegationer til Danmark, der har som formål at studere og forstå, hvordan den danske udenrigstjeneste er indrettet, og for måske endda at hente inspiration til reformer hjemme.

Den danske udenrigstjeneste er også en organisation, der er presset på mange fronter. Og her taler vi ikke om, at Danmark i øjeblikket udfordres fra alle verdenshjørner, og at de grundlæggende søjler i dansk udenrigspolitik nu diskuteres og problematiseres offentligt. Det vi taler om, er, at skiftende regeringer gennem to årtier har pålagt ministeriet omfattende besparelser på dets driftsbudget, samtidig med at forventingerne til, hvad ministeriet skal kunne, er steget og steget. Målt på omkostninger per indbygger er den danske udenrigstjeneste den mindste i Skandinavien. Langt den mindste! Det er tydeligt, at regnestykket ikke går ikke op. Indtil videre er der dog ikke nogen, der for

(4)

alvor har taget bladet fra munden og identificeret de udenrigspolitiske områ- der, Danmark ikke længere skal interessere sig for.

Det er også et ministerium, der konstant må kæmpe for at forklare sin eksi- stensberettigelse. Der eksisterer rigtig mange myter om, hvad diplomater laver og hvordan de lever. I dag er der tale om myter, der ikke har belæg i evidens.

Samtidig er det vanskeligt at forklare og demonstrere vigtigheden af klassisk diplomati. Hvordan måler man på en meningsfuld måde effekten af, at danske diplomater hver eneste dag rundt omkring i verden arbejder for at skabe viden om, tillid til og tro på Danmark? Kernen i diplomatiet er at etablere gode relationer med regeringer og befolkninger rundt omkring i verden. Disse gode relationer fungerer som en brandforsikring, der er nødvendig at have, men som forhåbentlig aldrig bliver bragt i anvendelse. Hvordan forklarer man dét til en befolkning, der aldrig nogensinde har stemt en politiker ind i Folke- tinget, fordi vedkommende har slået sig op på en udenrigspolitisk mærkesag?

I al den tid vi har lavet målinger, viser det sig, at den danske befolkning kun meget vanskeligt kan forholde sig til det usynlige diplomati.

Endelig er det et ministerium, som må dele diplomatiet med mange andre aktører. I dag har sektorministerierne, Folketinget, erhvervslivet, universiteterne, civilsamfundsorganisationerne og de danske byer og kommuner også internationale ambitioner. Disse mange aktører arbejder også på forskellige måder for at fremme og beskytte Danmarks interesser i verden. Der er selv- følgelig stadig masser af diplomati at tage sig af for udenrigstjenesten, men det bliver nu en ekstra opgave at koordinere den samlede diplomatiske indsats i Danmark. Det er en kolossal opgave, der skal varetages ude i verden, men bestemt også i Danmark. Den danske arena er mere vigtig end nogensinde for de danske diplomater.

Det er ikke første gang, at der er nogen, der har fejret udenrigstjenestens ju- bilæum med et bogprojekt. Det store og autoritative værk på området er og bliver det 850 sider lange tobindsværk fra 1970 (Kjølsen og Fischer, 1970a;

Fischer og Svenningsen, 1970b). Det markede ministeriets 200 års jubilæum.

Baseret på omfattende arkivarbejde var dette værk en kraftanstrengelse af dimensioner og vil for altid fungere som referenceværket. Det er her, man kan finde ud af, hvor mange konsuler der blev sendt til Barbareskerne i 1700-tal- let; hvad navnet var på den danske gesandt, der var udsendt i hele 27 år til Frankrigs hovedstad (1770-1796); og hvad der menes, når det i Udenrigskom- missionens betænkning fra 1921 skrives, at de danske udsendte var »diplomater af navn, men konsuler af gavn«.

Senere, i 1995, var der anledning til at markere ministeriets 225 ås jubilæum (Udenrigsministeriet, 1995). Dette værk bestod af empirisk interessante personlige beretninger fra en lang række meget erfarne diplomater. Værket be- skriver på en god måde, hvor forskelligt den diplomatiske praksis kan udleves forskellige steder i verden og af forskellige professionelle diplomater. På den måde fremgår det meget tydeligt, at den diplomatiske praksis netop er mang-

(5)

foldig og i meget stor udstrækning bærer præg af, at der ofte står stærke per- sonligheder bag. Diplomati defineres i sin essens af det personlige møde og de muligheder og begrænsninger, der opstår, når professionelle mennesker, ofte fra vidt forskellige udgangspunkter, insisterer på at indgå i en dialog.

Udgangspunktet for dette temanummer af Økonomi & Politik er den gamle indiske fabel om »de blinde mænd og elefanten«. Fortællingen lyder, at en gruppe blinde mænd, der aldrig havde set en elefant, en dag konfronteres med det store dyr. Den ene mærker elefantens ben, den anden halen, den tredje øret, den fjerde stødtanden og så fremdeles. Hver for sig kunne de blinde mænd nu på meget forskellige måder beskrive, hvad det var for et dyr, de havde mellem hænderne. Selvom deres beskrivelser selvsagt var meget forskelligartede, havde de alle ret. På samme måde som elefanten er Udenrigsministeriet et utrolig komplekst væsen. For at få et tilnærmelsesvis komplet forståelse af, hvad den moderne udenrigstjeenste er i dag, har vi ladet diplomaterne beskrive deres egen virkelighed. Men vi har også ladet forskere, der arbejder med og studerer udenrigstjenesten, give deres besyv med, ligesom politikere, erhvervslivet, civilsamfundsorganisationer og nyhedsmedierne er kommet til orde. Hver for sig diskuterer de et udvalgt tema, som det er vigtigt at sætte sig ind i for helt at forstå den moderne udenrigstjeenste. Når alle brikkerne i puslespillet er lagt, giver de forskellige bidrag til sammen et øjebliksbillede af Udenrigsministeriet som det ser ud i dag, 250 år efter det blev etableret.

Martin Marcussen

Ansvarshavende redaktør

Litteratur

Fischer, Paul og Nils Svenningsen (1970b), Den danske udenrigstjeneste 1770-1970, bind 2:

1919-1970, København: J.H.Schultz Forlag.

Kjølsen, Klaus og Viggo Sjøqvist (1970a), Den danske udenrigstjeneste 1770-1970, bind 1: 1770- 1919, København: J.H.Schultz Forlag.

Udenrigsministeriet (1995), Nye grænser. Den danske udenrigstjeneste 1970-95, København:

Udenrigsministeriet

(6)

MARTIN MARCUSSEN professor, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, mm@ifs.ku.dk

TEMAREDAKTØRENS FORORD

Udenrigsministeriet anno 2020

I dag er Udenrigsministeriet en åben, inddragende og kommunikerende organisation. Det er også en uhyre kompleks og dynamisk organisation. På alle de diplomatiske felter, der indgår i Ministeriets sam- lede aktivitetsområde, udfordrer de internationale omgivelser den diplomatiske praksis. Samtidig er de forventninger, der opstilles til ministeriet af dets inte- ressenter, skyhøje. Det er imidlertid ikke nødvendig- vis de internationale udfordringer, der er det største

problem for diplomaterne i udenrigstjenesten. De er trænet til at gennemskue og handle på de interna- tionale omgivelser. Det er deres job. Ministeriet har trods alt 250 års akkumuleret erfaring med den slags arbejde. Problemet opstår først, hvis diplomaterne ikke tilbydes de finansielle og arbejdsmæssige ram- mer, der gør dem i stand til at optræde som professi- onelle diplomater på vegne af Danmark.

»Hvem bestemmer«? spørger Erling Bjøl i sit klassiske værk om den danske udenrigspolitiske beslutningsproces (Bjøl, 1983). Svaret var, at det er der rigtig mange, der gør. Allerede i 1980’erne stod det klart, at det udenrigspolitiske felt ikke var overladt til udenrigstjenesten alene. Efter en detaljeret gennemgang af Kongehusets, regeringens, embedsmændenes, Folketingets, partiernes, er- hvervslivets og mediernes rolle i formuleringen af dansk udenrigspolitik kon- kluderes, at »I alle udenrigspolitikkens dimensioner gælder det utvivlsomt, at beslutningsmiljøet er vokset i bredde over tid« (Bjøl, 1983: 358).

Der havde tydeligvis fundet en sektorisering sted. På områder, hvor der produceres international styring af relevans for Danmark, havde fagministerierne gradvist opbygget en vilje og en evne til at optræde diplomatisk på den internationale arena. Udenrigspolitikken var også blevet demokratiseret. Folketin- get var blevet mere interesseret i forvaltningen af danske udenrigspolitiske interesser, og danske folketingspolitikere havde fået adgang til nævn og udvalg, hvor dansk udenrigspolitik kunne diskuteres og forhandlingsmandater vedta- ges. Man kunne endvidere hævde, at udenrigspolitikken på nogle punkter var blevet kommercialiseret. Danske erhvervsikoner havde længe ageret på den internationale scene og ofte bidraget til at udstikke kursen i dansk udenrigspolitik, og udenrigstjenesten havde budt sig villigt til som diplomatisk ram- mesætter for disse erhvervsaktiviteter. Endelig var det heller ikke i 1980’erne uvæsentligt, at en lang række civilsamfundsorganisationer og de danske nyhedsmedier havde deres roller at spille i udenrigspolitikkens formulering og udførelse.

Men Erling Bjøl var, på trods af disse klare udviklingstendenser, slet ikke i tvivl:

den helt centrale spiller – inden for de eksterne og interne rammer, den gives

(7)

– er selvfølgelig Udenrigsministeriet. Man kan tale meget om, at diplomatiet er blevet fragmenteret, og at der er mange forskellige og nogle gange konkur- rerende aktører, der hiver og slider i retten til at optræde på Danmarks vegne på den internationale scene, men det er og bliver Udenrigsministeriet, der har kompetencen til at samle alle trådene. Udenrigsministeriet skaber overblikket og etablerer sammenhængen i den samlede danske stillingtagen til ofte meget komplekse internationale problemstillinger, hvor der er danske interesser på spil. Det er i Udenrigsministeriet, at man over 250 år har opbygget en viden om, hvordan det internationale system fungerer, og hvordan en småstat bedst navigerer i rørte vande. Det er Udenrigsministeriet, der skal kunne vurdere de kortsigtede såvel som de langsigtede konsekvenser af at træffe den ene eller den anden beslutning. Og det er Udenrigsministeriets medarbejdere, der er trænet til at indgå i meget mentalt og fysisk krævende forhandlingsproces- ser, der skaber løsninger for Danmark uden at skabe problemer for andre.

Man kan ikke som udgangspunkt forvente, at de øvrige danske aktører på den internationale scene – fagministerierne, Folketingspolitikerne, erhvervslivet, civilsamfundsorganisationerne, byerne osv. – formår at danne sig et billede af en samlet dansk interesse, vurdere forholdene på langt sigt, og hver dag alle steder i verden optræde med diplomatisk professionalisme. Men evnen til at skabe sammenhæng, forståelsen for de lange tidshorisonter og excellence i hverdagens diplomatiske praksis forventer vi er til stede i alt, hvad Udenrigs- ministeriet laver. Og det er måske netop her, vi finder den dybereliggende årsag til at vi stadig – efter 250 år – har en selvstændig organisation med egen ledelse og eget personale, der hedder Udenrigsministeriet.

Formålet med dette temanummer af tidsskriftet Økonomi & Politik er at komme til en bedre forståelse af, hvad den moderne udenrigstjeneste er; hvor den kommer fra; og hvor den er på vej hen. Det er en meget bred dagsorden, som ikke kan udtømmes med dette temanummer alene. Det mere ydmyge håb er derfor, at vi med dette temanummer kan være med til at fremhæve nogle af de udviklingstendenser i den danske udenrigstjeneste, vi skal snakke mere om, arbejde mere med og måske endda forske mere i.

Formålet med dette temanummer af tidsskriftet Økonomi &

Politik er at komme til en bedre forståelse af, hvad den moderne udenrigstjeneste er; hvor den kommer fra; og hvor den er på vej hen

I en første sektion af temanummeret rettes opmærksomheden mod den diplo- matiske praksis. Hvordan leder man i udenrigstjenesten – hjemme på Asiatisk Plads såvel som ude på de mange forskellige diplomatiske repræsentationer?

Hvilke kompetencer og egenskaber bør den moderne diplomat have, og hvad skal der til for at tilvejebringe disse kompetencer? Har protokol og etikette stadig en betydning i det moderne diplomati, eller spiller diplomater efter helt andre spilleregler i det postmoderne og digitaliserede internationale sam-

(8)

udfordrende, og oven i købet nogle gange livstruende omstændigheder? Fin- des den guerilla-diplomat, der efterspørges i den diplomatiske frontlinje, eller er billedet af den fritimproviserende multikunstner en idealforestilling uden rod i virkeligheden? Og hvori består det åbne og kommunikerende diplomati?

Kommunikationen med befolkningerne i andre lande er vigtig, men hvad betyder kommunikationen med danskerne? Det er svar på spørgsmål som disse, der kan være med til at kaste lys på den virkelighed, den moderne diplomat møder i rutine- såvel som krisesituationer.

I anden sektion af temanummeret kastes lys på en række vigtige diplomatiske felter, her forstået som funktioner og politikområder, der skal varetages af det danske Udenrigsministerium. I Danmark har vi valgt at samle en lang række forskellige udenrigspolitiske funktioner i ét ministerium. Udenrigstjenesten er en integreret tjeneste. Det betyder, at Udenrigsministeriet danner ramme ikke blot om nogle ganske klassiske udenrigsministerielle funktioner – sikkerhed for landet såvel som sikkerhed for de danske borgere, der befinder sig uden for landets grænser – men også om nogle funktioner, som andre lande har valgt at placere uden for Udenrigsministeriets rækkevidde, eksempelvis udviklingsdiplomatiet, det kommercielle diplomati og koordinationen af den danske EU-beslutningsprocedure. Hertil kommer alle de opgaver, der kan være vanskelige at placere ét sted i organisationen, eller som man ønsker at fremhæve på en helt særlig måde. I disse tilfælde bliver det relevant at disku- tere kampagnediplomati og nichediplomati.

I en tredje og sidste sektion stiller temanummeret skarpt på nogle af diploma- tiets interessenter. Som nævnt er antallet af deltagere i den udenrigspolitiske beslutningsproces blevet stadig mere omfattende, som årene er gået. Vi skal mange år tilbage for at kunne hævde, at Udenrigsministeriet har monopol på udenrigspolitikken. Det er samtidig også vigtigt at fremhæve, at mængden af internationalt orienterede funktioner og opgaver er steget gevaldigt, og at der er diplomati nok til alle. Hertil kommer, at når situationen er den, at mange danske aktører byder sig til som producenter af dansk udenrigspolitik, så bliver det en særkilt vigtigt opgave for Udenrigsministeriet at forsøge at skabe overblik i Danmark og i udlandet samt ikke mindst skabe sammenhæng. Af netop denne grund er det ikke længere tilstrækkeligt for Udenrigsministeriet at have et indgående kendskab til den internationale kontekst. Et deltaljeret indblik i og forståelse for national politik og økonomi er i dag helt afgørende for Udenrigsministeriets samlede udenrigspolitiske engagement. I den sam- menhæng bliver det tætte samarbejde med civilsamfundet, Folketinget, nyhedsmedierne og det danske erhvervsliv vigtigt.

Den diplomatiske praksis

Udenrigstjenesten er sandsynligvis én af de vanskeligste offentlige organisationer at overskue og gennemskue. Der er medarbejdere i hele verden, som skal arbejde synkront for at fremme og beskytte danske interesser og værdier i meget forskellige og ofte under meget krævende omstændigheder. Samtidig er

(9)

det en organisation, der skal producere et helt særligt produkt – sikkerhed for Danmark og danskerne – der i en særklasse skiller sig ud fra andre offentlige serviceydelser, både fordi det i sidste instans har med vores eksistens som land og borgere at gøre, og fordi den gode performance udmærker sig ved, at ingen lægger mærke til, at den er leveret. Den gode diplomatiske praksis – forebyg- gelsen – handler om at forhindre, at vi nogensinde kommer i en situation, hvor Danmarks og danskernes sikkerhed trues.

Det siger sig selv, at den administrative ledelse af en så kompleks organisation er en kolossal udfordring. På topniveau er det departementschefens opgave at rådgive udenrigsministeren på de allervigtigste sager og selvstændigt optræde som diplomat på højniveau. Det er i sig selv en meget omfattende opgave, ikke mindst i en tid, hvor den eksterne kontekst er særdeles tumultarisk, og hvor Udenrigsministeriet i de senere år er blevet et svingdørsministerium. Antal- let af ministre, der ofte for en meget kort periode lægger vejen forbi Uden- rigsministeriet, er endog meget stort. Men der er også indadrettede funktioner, der er særdeles krævende. Departementschefen er administrativ chef for udenrigstjenesten, hvilket blandt andet betyder, at vedkommende har an- svaret for organisationens struktur, personale, finansiering og arbejdsgange.

Udenrigsministeriet er kendetegnet ved at have utroligt loyale medarbejdere, der gang på gang har været parate til at gå den ekstra mil, det er påkrævet i særligt pressede situationer. Det gælder i hjemme- såvel som i udetjenesten. I sammenligning med så mange andre offentlige og private organisationer har departementschefen på dette område en klar fordel. Den største udfordring er imidlertid, at vilkårene for diplomatiets udførelse konstant forringes. Det skyldes, at ministeriet over to årtier har måttet reducere driftsbudgettet, så- ledes at Udenrigsministeriet i dag er det mindste i Skandinavien. I den forbindelse bliver departementschefens rolle som ministeriets ansigt udadtil i forhold til udenrigspolitikkens interessenter afgørende. Det er i sidste ende departementschefen, der skal mobilisere alle sine diplomatiske kompetencer i kontakten med den øvrige centraladministration, erhvervslivet, de humani- tære organisationer og det diplomatiske korps i København. Formålet er at skabe forståelse for og støtte til Udenrigsministeriets virke og dansk udenrigspolitik. Det er vanskeligt at vurdere, hvorvidt det er de internationale eller de nationale ledelsesudfordringer, der er størst. Det er dog nok ikke helt forkert at hævde, at ledelsen i udenrigstjenesten over de sidste årtier har måttet konfrontere stadig flere udfordringer på den nationale scene.

Det er vanskeligt at vurdere, hvorvidt det er de internationale eller de nationale ledelsesudfordringer, der er størst.

Det er dog nok ikke helt forkert at hævde, at ledelsen i uden-

rigstjenesten over de sidste årtier har måttet konfrontere

stadig flere udfordringer på den nationale scene

(10)

Opfattelsen af, hvad den ideelle diplomat er, har forandret sig meget over årene. I takt med at vilkårene for den diplomatiske praksis har ændret sig, har kravene til, hvilke kompetencer en god diplomat skal have, også udviklet sig.

Det er ikke længere et krav, at diplomaten har aristokratiske aner, kan fægte, ride på hest, danse, læse poesi eller stammer fra en slægt, der er villig til at forsørge vedkommendes diplomatiske færd rundt omkring i verden. De dage er for længst overstået, men kravene er stadig omfattende. I de seneste årtier har ansøgningsfeltet til et job i den danske udenrigstjeneste også været ganske omfattende, hvilket har betydet, at Udenrigsministeriet har haft mange højt kvalificerede ansøgere at vælge mellem. Man har kunnet ansætte præcis den profil, man ønskede sig. For tyve år siden var det et krav, at ansøgeren havde en god universitetseksamen, gode sprogkundskaber, gode formuleringsevner og et bredt kendskab til internationale forhold. Det er stadig et krav i dag, men langt fra tilstrækkeligt til at komme i betragtning til én af de eftertrag- tede stillinger som fuldmægtig i Udenrigsministeriet. I dag skal kandidaten desuden have en indgående indsigt i dansk økonomi og politik, evnen til at optræde serviceminded over for ministeriets kunder, og som det sidste skud på stammen også være i besiddelse af et »digitalt mindset«. Denne udvikling i beskrivelsen af den ideelle kandidat til en stilling i Udenrigsministeriet indikerer også, hvilken udvikling ministeriet har gennemgået: fra et internationalt fokus med vægt på evnen til at kommunikere med andre folkeslag til et større fokus på nationale interessenter, åbenhed og evne til at forstå og bidrage til kommunikation på de sociale medier. Hvorvidt diplomatiets klassiske dyder – evnen til at skabe et fortrolighedsrum gennem kontinuerlig dialog – med denne udvikling hældes ud med badevandet, vil fremtiden vise.

På trods af digitaliseringen og globaliseringen vil der altid være mindst én sta- bil søjle, en diplomat kan læne sig op ad, uanset hvor i verden vedkommende befinder sig. Det er den diplomatiske protokol og respekt for den diplomati- ske etikette. Den diplomatiske protokol består groft sagt af et sæt skrevne og uskrevne regler, der nærmest er universelle. Alle diplomater har eksempelvis kendskab til Wienerkonventionen om diplomatiske relationer, der angiver, hvilke rettigheder og immuniteter en diplomat kan trække på, og hvilke funktioner det forventes, at en udsendt diplomat udfører på sit lands vegne. Der står også noget om, hvilke titler man kan bære, hvilke procedurer man følger, når man starter sin udsendelse, og når den afsluttes. Disse regler gælder for alle diplomater i hele verden. Hertil kommer den diplomatiske etikette, der kan variere fra land til land. Den gode opførsel er ikke universel, men derimod kulturelt betinget. Det vil variere, hvordan man spiser, hvordan man hilser, og hvad man snakker om ved receptioner og andre festlige lejligheder.

En diplomat er trænet til at aflæse disse nationale koder. Man kan hævde, at netop på grund af de digitale kommunikationsmediers udbredelse og på grund af den omfattende anvendelse af falske nyheder og den stigende tendens til lukkehed og nationalisme er der mere end nogensinde tidligere behov for at have dygtige diplomater, der med perfekt sprogforståelse og beherskelse af diplomatisk protokol og etikette kan skabe noget så vigtigt som tillid i en forhandlingssituation. Den fulde beherskelse af diplomatisk protokol og eti-

(11)

kette er med til at definere den diplomatiske praksis som en profession med egne normer og egne kriterier for excellence. Hertil kommer alle de øvrige redskaber, som en dygtig diplomat må mestre, som eksempelvis faglig viden og forhandlingsevne. Derfor er det også ganske opsigtsvækkende, at Uden- rigsministeriet i Danmark i modsætning til så mange andre lande ikke har et institutionaliseret aspirantprogram eller en diplomatskole, der kan hjælpe den nye diplomat til at forstå og beherske nogle af de helt centrale komponen- ter i den diplomatiske profession.

Nogle diplomater må i løbet af deres karriere acceptere at blive udsendt til poster, der kræver helt særlige kompetencer – nemlig evnen til at bevare roen og overblikket i meget kritiske, endda livstruende situationer. Det er her, det så- kaldte hardshipdiplomati kommer ind i billedet. Hardship har mange dimensioner. Der er udeposter, hvor den udsendte konstant må leve og arbejde i en stærkt beskyttet compound uden sin familie. Det kan være i krigszoner, hvor der hyres langt flere vagter og andet beskyttelsespersonale end der er udsendte medarbejdere. Diplomaten må ofte bære en skudsikker vest og en hjelm, og vedkommende har efter al sandsynlighed gennemgået et omfattende sikker- hedskursus inden udstationeringen. Hardship kan også komme på tale, hvis der i værtslandet er meget forurening, politisk ustabilitet, få adspredelsesmu- ligheder, besværlig adgang til sundhedsvæsenet og meget andet, der gør livet som udsendt vanskeligt. Det er ikke alle diplomater, der har eller kan opøve den særlige personlige egenskab, der gør, at man trives i situationer, hvor det er selve forandringen og uforudsigeligheden, der er blevet normalen. De fleste mennesker vil med tiden nedbrydes under et sådant kontinuerligt pres, men der findes en særlig kategori af diplomater, der igen og igen aktivt søger den slags poster, og som demonstrerer, at der på trods af de besværlige omstændig- heder kan leveres resultater. I takt med at dansk udenrigspolitik kendetegnes ved en form for militær aktivisme, er der opstået et behov for at etablere diplomatiske repræsentationer på steder, som hører til i den højeste hardshipkate- gori. Det er meget omkostningstunge ambassader, der trække ressourcer væk fra andre diplomatiske aktiviteter. Samtidig har tegningesagen fra 2005-06 og de efterfølgende angreb på danske ambassader verden over betydet, at det generelle sikkerhedsniveau på de dansk diplomatiske repræsentationer – og dermed omkostningsniveauet – har måttet hæves, uden at der af den grund er skabt grundlag for en større diplomatisk aktivitet.

Det er vanskeligt at kombinere et liv indespærret bag høje og stærkt beskyt- tede mure i en compound i Afghanistan med en kontinuerlig dialog med be- folkningen uden for murerne. Det er da heller ikke på ambassaderne i krigszo- nerne, at man forventer, at ambassadøren skal indlede den helt store offensiv på kommunikationsområdet. Derimod er der meget store forventninger til, at danske diplomater i resten af verden gør sig den anstrengelse, at man faktisk opbygger et kendskab til og etablerer kontakt med den brede offentlighed i det land, de er udstationeret i. Det er kernen i offentlighedsdiplomatiet. Ofte handler det om at berette om Danmarks fortræffeligheder. Alt afhængig af

(12)

Kina kan man effektivt referere til H.C. Andersens eventyr. I Kenya går man ikke helt galt i byen hvis man fortæller om Karen Blixen, hvorimod man vil være lydhør i Storbritannien over for fortællinger, der inkluderer danske Tv-serier. I hovedet på borgere verden over aktiverer »Danmark« mange forskellige typer billeder, der aktivt kan bruges af den udsendte diplomat. For- målet kan være kommercielt, men det kan også være bredere, som dét at vise værtslandets borgere, at der findes samfund som det danske, der fungerer på en helt anden måde end værtslandet. Budskabet er, at der er alternativer til det bestående. Denne oplysende og bevidsthedsudvidende funktion kan i sidste ende være med til at skabe samfundsomvæltninger. Det er klart, at vi er mere interesserede i, at vi selv engagerer os i disse aktiviteter, end at andre lande kommer til Danmark for at igangsætte udviklingstendenser, der potentielt kan forstyrre vores samfundsorden. For eksempel er der ikke særlig stor forståelse i Danmark for, at lande i Mellemøsten støtter op omkring religiøse aktiviteter i Danmark. Det er også klart, at grænsen mellem det gode og fornuftige offent- lighedsdiplomati på den ene side og den sandhedsforvrængende propaganda på den anden kan være hårfin.

Diplomatiske felter

Et klassisk Udenrigsministerium arbejder naturligvis med spørgsmål, der har med dansk sikkerhed at gøre. Det vil ofte være sikkerhed i forhold til militære trusler, men også sikkerhed relateret til terror, klima, sundhed og digitalise- ring indgår i det interessefelt, der samlet set omfatter Danmarks og danskernes reelle og opfattede sikkerhedssituation. Noget af dette arbejde foregår på de bonede gulve i de mange internationale organisationer, Danmark er medlem af. Her skal der produceres regler, udarbejdes analyser, tilvejebringes finansiering og skabes alliancer. Andre dele af dette arbejde finder sted ude i felten under ofte ganske vanskelige omstændigheder, hvor danske diplomater sammen med humanitære organisationer og militært personel skal forsøge at samtænke den danske indsats. Den samlede indsats er betydelig og vigtig, men synligheden af dette diplomatiske arbejde er lav. Det er ikke først og fremmest Udenrigsministeriet, man tænker på, når snakken går om dansk sikkerhedspolitik, men derimod Forsvarsministeriet.

Blandt de klassiske opgaver indgår også Udenrigsministeriets arbejde med at beskytte og hjælpe danskere, der befinder sig i udlandet. Over årene er mængden af danskere, der rejser ud i kortere og længere tidsperioder, steget nærmest eksponentielt. Det er i sig selv en udfordring for den borgerservice og den konsulære bistand, Udenrigsministeriet tilbyder danskere i udlandet.

Opgaven kompliceres yderligere af, at danskere – ofte uden den store erfaring eller forberedelse – i stadig stigende udstrækning rejser til destinationer, hvor selv udenrigstjenesten har vanskeligt ved at levere øjeblikkelig krisehjælp.

Opstår der menneske- og naturskabte kriser rundt omkring i verden, er det udenrigstjenesten, der koordinerer krisestyringen ude såvel som hjemme.

24-7 sidder personale i Udenrigsministeriet klar til at modtage det opkald, der indikerer, at noget alvorligt er under optræk, som involverer danskeres

(13)

ve og vel verden over. I løbet af få timer kan der etableres en tværministeriel krisestyringsgruppe og eventuelt udsendes et udrykningskorps af specialister.

Samtidig er det Udenrigsministeriets Borgerservice, der skal svare hurtigt og korrekt på henvendelser fra nyhedsmedierne og de pårørende. Udenrigsmini- steriet er ikke kun et klassisk bureaukrati med lange arbejdsgange og formelle hierarkier, det er også en beredskabsorganisation, der kan agere intuitivt og fleksibelt på uventede udfordringer.

Landets og borgernes sikkerhed hører således til et Udenrigsministeriums kernekompetence. Hertil kommer en række funktioner, der supplerer denne kerne. I Danmark har vi som nævnt – i modsætning til de fleste andre lande – valgt at integrere disse funktioner i den samme organisation.

Det gælder eksempelvis udviklingsbistanden. I Udenrigsministeriets lange historie er der her tale om et relativt nyt aktivitetsområde, som hurtigt voksede sig stort og vigtigt. Det var blandt andet på grund af Danmarks aktivistiske udviklingspolitik, at Danmark havde og i stor udstrækning stadig har et internationalt renommé som en humanitær og humanistisk stormagt. Ret hurtigt fik Danmark placeret sig blandt de lande i verden, der markerede sig som effektive og innovative udviklingsaktører både i de internationale udviklings- organisationer såvel som ude i felten. I perioder var DANIDA mere kendt end selve Udenrigsministeriet, og der var mange danskere, der var af den opfat- telse, at DANIDA var et selvstændigt ministerium. I dag er udviklingsdiplomatiet skiftevis et center og et fagligt fællesskab i et større hele. Synligheden af det udviklingspolitiske område er lavere. Antallet af udviklingsspecialister er faldet drastisk i de senere år, men forventningen til, hvad udviklingsdiplomatiet skal kunne, er til gengæld steget tilsvarende. Fattigdomsbekæmpelse er kun én ud af rigtig mange målsætninger, man forsøger at realisere via dansk udviklingspolitik. Hertil kommer kampen mod terror, migration og klimafor- ringelser, og understøttelse af menneskerettigheder og dansk eksport.

Et andet ekstra område, der hører under Udenrigsministeriets ressort, er det økonomiske diplomati. Heri indgår bestræbelserne på at trække investeringer til Danmark, at fremme dansk eksport og at understøtte et regelbaseret glo- balt handelsregime. Det har altid været i Danmarks interesse at handle med andre lande. En meget stor del af den danske økonomi og velstand er byg- get op omkring landets internationale konkurrencedygtighed. I perioder af Udenrigsministeriets historie har netop det kommercielle og erhvervsrettede diplomati udgjort kernen i ministeriets selvforståelse. Det var eksempelvis til- fældet i forlængelse af afslutningen på den første verdenskrig, hvor det var altafgørende for Danmarks velstand at få etableret adgang til fjerne markeder som det kinesiske. Overalt skulle danske udsendte være »diplomater af navn, men konsuler af gavn«. Da anden verdenskrig brød ud, fik man andet at tænke på. Det økonomiske diplomati blev også placeret i første række i forlængelse af finanskrisen, der fra 2009 og årene derefter fik meget alvorlige følger for Danmark. I Udenrigsministeriet opstillede man en ambition om, at det »vækstorienterede tankesæt« skulle spredes til hele ministeriet og altså

(14)

ikke kun skulle findes i Eksportrådet, senere Trade Council. Det økonomiske diplomati blev »det nye sort« i Udenrigsministeriet, og i modsætning til tidligere blev diplomaters evne til at tænke og agere kommercielt en selvstændig og vigtig karrierefremmende kompetence. I dag er finanskrisen overstået. Nu er der andre udfordringer – klimaet, Putin, Trump, Atomvåben, cyberwar, migration, terror, Brexit, pandemier, bare for at nævne nogle stykker – der kræver Udenrigsministeriets opmærksomhed. Indtil videre har man dog ikke skruet ned for entusiasmen omkring de kommercielle aktiviteter.

Også hele koordinationen af Danmarks deltagelse i EU’s beslutningsproces- ser er placeret i Udenrigsministeriet. Det er også anderledes end i f.eks. Sve- rige, hvor denne funktion er placeret i statsministerens kontor. Den danske EU-koordinationsmodel har været vidt berømmet i de europæiske fælleskaber.

Det særligt interessante ved koordinationsmodellen var, at den på én gang var effektiv, inkluderende og demokratisk forankret. At sikre, at en koordinationsprocedure både inkluderer alle berørte parter i forberedelsesprocessen, tog de folkevalgte i ed, og samtidig inden for korte tidsfrister kunne levere et forhandlingsmandat, skulle ifølge tekstbogen ikke være muligt. Men det blev det faktisk. For Udenrigsministeriet er der her tale om et kæmpe arbejde, der udføres under stort tidspres. Udenrigsministeriet følger alle sager fra start til slut og sikrer dermed, at den danske position på ét område ikke er i direkte modstrid til, hvad Danmark forhandler sig til på et andet område. Det er imidlertid også en koordinationsprocedure, der har eksisteret i mange år. Den blev udviklet i en tid, hvor det europæiske samarbejde havde en helt anden dybde og et helt andet omfang, end det har i dag. Danske interesseorganisationer er i det stor hele tilfredse med at blive inkluderet, men de folkevalgte i Euro- paudvalget har længe klaget over, at de ikke har en chance for at give de mange vigtige sager den indgående behandling, som de fortjener. Det hjælper ikke på situationen, at de folkevalgte beder om at få udleveret endnu flere papirer til deres forberedelse – der er allerede langt mere papir på Europaudvalgets bord, end nogen på en meningsfuld måde kan tilegne sig.

Kampagnediplomati indebærer, at man for en periode arbejder særligt intensivt på at opnå et meget specifikt mål, der kræver, at Danmark eller danskere vinder i en international konkurrence

Med jævne mellemrum dukker nye opgaver for Udenrigsministeriet op, der ikke bare sådan uden videre kan placeres i et eksisterende kontor. Nogle gange har den siddende regering en særlig prioritet man ønsker, at Udenrigsmini- steriet skal arbejde med. Andre gange er det Udenrigsministeriet selv, der mener, at Danmarks eksterne og interne rammer taler for, at der skal leveres en ekstra indsats med særlig stor synlighed på ét eller andet område. Kampag- nediplomati indebærer, at man for en periode arbejder særligt intensivt på at opnå et meget specifikt mål, der kræver, at Danmark eller danskere vinder i en international konkurrence. I de senere år har der eksempelvis været ført

(15)

kampagner for at tiltrække sig Det Europæiske Medicinalagentur, som efter Brexit skulle finde et nyt hovedsæde. Det lykkedes ikke. Udenrigsministeriet har også ført en kampagne for at få én af de ledige pladser i FN’s Menneske- rettighedsråd. Det lykkedes. Man har også, i det skjulte, arbejdet for en international toppost til Anders Fogh Rasmussen. Det lykkedes. Det samme gjaldt for Helle Thorning Schmidt. Denne gang lykkedes det ikke. Men der er også andre måder at fremhæve et særligt interessefelt på. Gennem nogle år har Danmark udnævnt forskellige former for nicheambassadører. Det gælder eks- portambassadører, nedrustningsambassadør, ligestillingsambassadør, arktisk ambassadør, klimaambassadør og hjemsendelsesambassadør. Ét af de mest ambitiøse tiltag på denne front er udnævnelsen af en tech-ambassadør i 2017, der med udgangspunkt i kontorer i USA, Danmark og Kina bl.a. fremmer bevidstheden blandt danske og internationale lovgivere omkring de økono- miske, sikkerhedsmæssige og teknologiske muligheder og udfordringer, der er knyttet til en rivende digital udvikling. Det er en meget udfordrende opgave, der både kræver meget udviklede kommunikative kompetencer og ikke mindst evne og flair for at indgå i forhandlinger med en bred vifte af aktører fra EU-Kommissionen i Bruxelles til innovationsmiljøerne i Silicon Valley.

Den overordnede erfaring fra kampagne- og nichediplomatiet er, at man ikke skal gå halvhjertet til værks. Man kommer ikke helt i mål med en halv indsats.

Diplomatiets interessenter

I dag er Udenrigsministeriet en åben organisation, der er meget bevidst om, at det er gennem samarbejde og partnerskaber med et utal af forskellige danske interessenter, man kan udøve den mest effektive form for diplomati. Der tales om en »whole-of-government«-tilgang, der indebærer, at Udenrigsministe- riet ikke konkurrerer, men derimod samarbejder systematisk med alle dele af centraladministrationen. Der er skabt innovationscentre rundt omkring i verden, der udsendes vækstrådgivere, handelsattachéer, forsvarsattachéer, statskonsulenter og meget andet i tæt samarbejde med en lang række forskellige ministerier. Der tales også om en »whole-of-society«-tilgang, der er endnu mere ambitiøs, fordi den indebærer et systematisk samarbejde med erhvervslivet, civilsamfundsorganisationerne, universiteterne, nyhedsmedierne og i stigende udstrækning med de danske byer, kommuner og regioner.

Udenrigsministeriet har således udsendte medarbejdere i seks tværkommu- nale erhvervshuse med henblik på at bistå de lokale erhvervsrådgivere med et kendskab til de globale markeder. Nogle erhvervsorganisationer som DI og Landbrug & Fødevarer har endog indplaceret medarbejdere i Udenrigsmi- nisteriet for at være bedre i stand til at planlægge og gennemføre omfattende erhvervsfremstød.

Blandt de civilsamfundsorganisationer, der har haft en tæt og systematisk dialog og samarbejde med Udenrigsministeriet, er de danske udviklings- og hu- manitære organisationer. Nogle af disse, herunder Dansk Flygtningehjælp, er blevet så store og så selvkørende, at de kun i meget begrænset omfang er øko- nomisk afhængige af de midler, der kan hentes i Udenrigsministeriets budget

(16)

til humanitære indsatser og den langsigtede udvikling. Andre organisationer er derimod ganske afhængige af, at de kan søge og få adgang til det danske udviklingsbudget. I de senere år er disse midler blevet ganske konkurrenceud- satte, hvilket på godt og ondt har været med til at fremskynde en professionali- serings- og bureaukratiseringstendens blandt civilsamfundsorganisationerne.

Der er således blevet opbygget en betydelig administrativ kapacitet på hoved- kontoret, der er i stand til at skrive ansøgninger og gennemføre evalueringer, der passer ind i den skabelon, der er defineret af Udenrigsministeriet. Hvor- vidt denne udviklingstendens har betydning for den folkelige forankring, som disse organisationer i sin tid fik deres mandat fra, er ikke til at sige. Det er også vanskeligt at sige noget om, hvorvidt denne nye fordelingsmetodik har haft mærkbare positive konsekvenser for den humanitære og udviklingspolitiske indsats, der leveres i felten.

Folketinget udgør en anden af de særdeles vigtige interessenter for Udenrigsmi- nisteriet. Det gælder eksempelvis Udenrigspolitisk Nævn, Udenrigsudvalget og Europaudvalget, men også andre udvalg kan efterspørge Udenrigsministe- riets assistance, eksempelvis i forbindelse med delegationsrejser til udlandet.

Til dagligt mærker folketingspolitikerne i disse udvalg ikke, at Udenrigsmini- steriet er særdeles presset på driftsressourcer. Når de stiller spørgsmål, der skal besvares af Udenrigsministeriet – eksempelvis et spørgsmål om, hvor mange politiheste der findes i EU – så svarer ministeriet til tiden. De ser ikke, at alle de danske ambassader i Europa har fået instrukser om at undersøge sagen, hvilket de så går i gang med. En henvendelse fra det danske Folketing over- trumfer alle andre henvendelser. Når folketingspolitikere er på udvalgsrejser, vil de opleve, at der er sammensat et perfekt program for deres besøg, hvor der er tænkt på alt ned i mindste deltalje, og som opfylder alle folketingspoli- tikernes partikulære ønsker til møder, hoteller og transport. Dét folketingspolitikerne ikke ser, er, at den tid, der går med at besvare de utællelige spørgsmål fra Folketingets forskellige udvalg, går fra andre diplomatiske opgaver, der kunne have været løst. De ser heller ikke, at den danske ambassade, der skal forberede et besøg af et folketingsudvalg, lægger alle andre opgaver til side i flere uger forud for ankomsten. Folketingspolitikere oplever, med andre ord, et velfungerende diplomati.

Udenrigsministeriets åbenhed kommer også til udtryk i relationen til de danske og internationale nyhedsmedier. På mange måder er der i de senere år op- stået en gensidigt afhængig relation mellem Udenrigsministeriet og de danske medier. Udenrigsministeriet er afhængig af, at de danske medier accepterer at skrive om den diplomatiske praksis og udenrigspolitikken, sådan som den ud- føres af skiftende regeringer. Det er imidlertid ikke dansk udenrigspolitik, der fylder mest i de danske medier. Heller ikke internationale forhold i al almin- delighed dominerer i nyhedsdækningen. I den udstrækning det internationale dækkes journalistisk, er fokus som oftest rettet mod Danmarks nærområder eller USA, Rusland og Kina. Store dele af Afrika, Sydøstasien og Syd- og Mel- lemamerika er næsten fraværende. Heller ikke dækningen af Udenrigsmini- steriet som organisation er altid flatterende. Nyhedsmediernes fokus på kon-

(17)

flikt og sensation betyder ofte, at det er fejlene og skandalerne, der kommer til at tegne ministeriet som helhed. Samtidig er nyhedsmedierne også afhæn- gige af at have et godt forhold til Udenrigsministeriet. Udenrigsministeriet kan plante historier hos udvalgte medier og i det hele taget fungere som kilde til information eksempelvis i forbindelse med krisestyring. Borgerservice er her en central indgang for medierne. Der eksisterer en gensidig afhængighed, men alligevel må man sige, at det moderne åbne Udenrigsministerium har det vanskeligt med medialiseringen. Det er simpelthen svært at forene nyhedslogikken – det hurtige svar, den korte og klare analyse, de få sætninger og den iøjnefaldende overskrift – med diplomatiets kerne, som består af kontinuerlige sociale interaktioner i komplekse og langtrukne hændelsesforløb.

Diplomati – dets praksis, indhold og organisering – er nogle gange svært at formidle i en kort nyhedsudsendelse eller i et tweet.

Det er simpelthen svært at forene nyhedslogikken – det hurtige svar, den korte og klare analyse, de få sætninger og den iøjnefaldende overskrift – med diplomatiets kerne som består af kontinuerlige sociale interaktioner i komplekse og langtrukne hændelsesforløb

Status – Udenrigsministeriet i dag

Som Erling Bjøl redegjorde for allerede tilbage i starten af firserne, skal stadig flere danske organisationer forholde sig til nationale såvel som internationale rammebetingelser. I tiden der er gået siden da, er det ikke blevet lettere at konstruere en klar grænse mellem, hvad der er nationalt, og hvad der er internationalt. Det giver sig selv, at Udenrigsministeriet og dets diplomater i 250 år altid har måttet finde ud af at begå sig på den internationale scene. Det er dét, diplomaten kan. Den internationale scene har i årenes løb udviklet sig i forskellige retninger – den er blevet større, der er kommet mange flere relevante aktører at forholde sig til, og antallet af internationale problemstillinger, der på den ene eller anden måde kan have betydning for Danmark, er eksploderet. I dag er denne kontekst måske mere kompleks, udfordrende og uforudsigelig, end vi har længe har set. Det være sig klimaet, spredning af ABC-våben, terror, folkevandringer, stormagtsrivalisering, covid-19 virus og strukturændringer i verdensøkonomien.

Man kan sige, at diplomater ikke frygter en kompleks

udenrigspolitisk situation, de frygter derimod, at de ikke har opbakning, forståelse og ressourcer til at optræde som netop diplomater

Men det er ikke nødvendigvis den internationale kontekst, der udgør den største udfordring for Udenrigsministeriet i dag. Man kan sige, at diplomater

(18)

ikke har opbakning, forståelse og ressourcer til at optræde som netop diplomater. Det er derfor det bliver væsentligt at fokusere på Udenrigsministeriets nationale kontekst. Måske er de nationale politiske og økonomiske rammer for udenrigstjenestens virke blevet så snærende og begrænsende, at den kan risikere at stå afvæbnet i forhold til de mest markante globale udfordringer, Danmark skal forholde sig aktivt til i de kommende år.

I dette temanummer, der udkommer i anledning af, at det er 250 år siden, Udenrigsministeriet formelt blev grundlagt, er formålet som nævnt at give et øjebliksbillede af det moderne Udenrigsministerium anno 2020. Vurderin- gen af, hvor Udenrigsministeriet står i dag, afhænger rigtigt meget af, hvilket udgangspunkt man tager. Det er her fablen, der er nævnt i det redaktionelle forord, om elefanten og de blinde mænd, kommer ind i billedet. Der kan tages forskellige perspektiver i anvendelse, når den endelige dom over ministeriets samlede virke skal afsiges. Hvert af disse perspektiver siger noget sandt om Udenrigsministeriet – men hver for sig siger de ikke hele sandheden.

Nogle perspektiver vil lede os til at konkludere optimistisk omkring den udvikling, Udenrigsministeriet befinder sig i. Med udgangspunkt i et »kon- kurrencestatskriterium« vil de mange reformer, der er blevet gennemført i hjemmetjenesten såvel som i udetjenesten, blive bedømt meget positivt. In- gen kan i dag være i tvivl om, at udenrigstjenesten, gør hvad den kan for at kommunikere til omverdenen, at de understøtter Danmarks internationale konkurrencedygtighed og hjælper det danske erhvervsliv med at erobre nye markeder og dermed fremmer eksporten. En positiv vurdering vil også være resultatet, hvis analysen tager udgangspunkt i begrebet »lean management«.

I dag er der ikke én overflødig ansat eller aktivitet at spore nogen steder i organisationen. Der er heller ikke nogen inaktive ressourcer, der venter på at blive taget i anvendelse. Tværtimod, alle steder i organisationen har man lært, at aktiviteter, der koster penge, er vanskeligere at gennemføre end aktiviteter, der ikke koster penge. Idéen om »performance management« vil også få vurderingen til at falde heldigt ud for de seneste tyve års reformer af udenrigstjenesten. Især det kommercielle fokus giver mulighed for at kvantificere indsatsen og dermed afgøre, hvorvidt målindfrielse finder sted. Det samme gør sig gældende på det konsulære område. Også her forekommer det ganske problemfrit at tælle den samlede indsats. Hele Udenrigsministeriets årsrap- port er således en eksercits i afrapportering af målopfyldelse. Helt i overens- stemmelse med Finansministeriets retningslinjer.

Anvendes derimod andre kriterier, er det muligt, at den overordnede vurdering af Udenrigsministeriet i dag falder anderledes ud. Eksempelvis kan man tage udgangspunkt i et »beslutningsprocesperspektiv« og spørge, hvorvidt der træffes evidensbaserede beslutninger i Udenrigsministeriet, eller om hverda- gen i udenrigstjenesten mest handler om brandslukning og om at holde hovedet oven vande? Man kunne også spørge, om der ligger solide faglige analyser til grund for beslutninger, og om der rundt omkring i organisationen afsættes tid til strategisk tænkning? En reflekterende organisation, der arbejder i kom-

(19)

plekse omgivelser, vil typisk være kendetegnet ved, at analyse, forskning og idéudvikling rutiniseres og dermed bliver integrerede dele af organisationens identitet. Men er der i dag overhovedet tid til løbende at monitorere de internationale omgivelser og overvejer man på et mere generelt niveau, hvordan Danmark bedst positionerer sig i det internationale landskab? Man kunne selvfølgelig også spørge, om man på grundlag af den erfaring, man har med de politiske beslutningstagere i Danmark, virkelig mener, at der reelt finder en politisk inddragelse sted i den udenrigspolitiske beslutningsproces? I samme åndedrag kan man overveje, hvorvidt det danske erhvervsliv mon har opnået at få større indflydelse på den daglige forvaltning af Danmarks udenrigsanlig- gender end Folketinget?

Til hjælp for en vurdering af Udenrigsministeriets status kan man også vælge at anvende et »human resource-perspektiv«. Det vil blandt andet indebære, at man spørger ind til, hvorvidt medarbejderne i udenrigstjenesten har de rette kompetencer – sproglige, faglige, kommunikationsmæssige og tekniske?

Er organisationen god til at udvikle og bibeholde de kompetencer, der findes rundt omkring i kontorerne, eller betyder den store mobilitet og generalist- tankegangen, at der aldrig rigtigt opbygges dybe kompetencer i hjemmetjenesten – at ingen rigtig ved meget om noget, men lidt om alting? Finder der en intraorganisatorisk dialog sted med henblik på videndeling og -generering?

Får en udsendt diplomat eksempelvis tid inden afrejsen til at sætte sig ind i den lokale kontekst, vedkommende skal fungere professionelt i, eller starter vedkommende typisk på bar bund – sprogligt og kulturelt? Eksisterer der i Udenrigsministeriet en kultur, der tillader »contestation«? Vi ved, at medarbejderne på alle niveauer som altdominerende hovedregel er loyale, lydhøre og disciplinerede – men er de også engagerede, idérige og proaktive? Hvor god er udenrigstjenesten til at fastholde de bedste medarbejdere? Der er langt- fra chefposter til alle dygtige medarbejdere, så hvordan har man tænkt sig at skabe et perspektiv for dem, der aldrig bliver kontorchefer, eller hvordan hjæl- per man dem videre til andre organisationer på en god måde? Hertil kommer hele problematikken omkring diplomatens familie. På hvilken måde sikrer man sig, at den medfølgende ægtefælle og diplomatens børn får en meningsfuld tilværelse på en udepost? Er der overhovedet nogen reel løsning på dette problem? Der er masser af spørgsmål, der kan stilles, og udfordringer, der kan tages op i forlængelse af dette perspektiv.

Endelig kan man anvende et såkaldt »reputationsperspektiv«, der spørger ind til Udenrigsministeriets renommé og omdømme blandt organisationens interessenter? Kan det passe, at medlemmer af det udenlandske diplomatiske korps betragter den danske udenrigstjeneste som irrelevant, overfladisk og endog med stor mistro? Ser sektorministerierne og de danske byer og kommuner en relevant partner i Udenrigsministeriet, eller foretrækker de egent- lig, at Udenrigsministeriet holder sig i baggrunden når der skal arbejdes internationalt? Er det hovedsagelig de allerstørste erhvervsvirksomheder, der drager nytte af udenrigstjenestens kommercielle fokus, til stor fortrydelse for

(20)

overhånd? Er det helt udelukket, at indtjeningskravene kan ændres, reduceres eller helt afskaffes med henblik på at sikre, at danske diplomaters generelle renommé i omverdenen ikke miskrediteres? Spiller den danske udenrigstjeneste en stadig mere tilbagetrukket rolle i den europæiske udenrigspolitik og i det arbejde, der udfoldes i FN- og NATO-regi, og i så fald hvilke konsekvenser har dette for det ellers gode renommé, vi har haft i EU? Kan det passe at vi ikke længere er med i de centrale partnerskaber af lande, der lægger kursen i vigtige EU-forhandlinger?

Det er ikke muligt at drage en endelig konklusion om Udenrigsministeriets status her 250 år efter dets grundlæggelse. Heller ikke hvis man gennemfører grundige analyser med udgangspunkt i alle de nævnte perspektiver. Alligevel vil jeg vove pelsen og komme med den forudsigelse, at vi om 25 år – det vil sige i 2045 – vil være i stand til at markere Udenrigsministeriets 275 års jubilæum.

Men det vil være et andet ministerium end det, vi ser i dag. Udenrigsministe- riet er ikke bare en utrolig kompleks organisation, det er også en utrolig dynamisk og tilpasningsdygtig organisation. Det store spørgsmål er selvfølgelig, om vi i 2045 kan se tilbage på en periode, hvor Udenrigsministeriet har været igennem et decideret systemsammenbrud, som man kender fra andre offentlige organisationer, der har været udsat for et ressourcepres af samme kaliber som Udenrigsministeriet, eller om ministeriet vil opleve at blive genopbygget i takt med de krav, der stilles af Danmarks internationale omgivelser.

Litteratur

Bjøl, Erling (1983), Hvem bestemmer? Stu- dier i den udenrigspolitiske beslutnings- proces, København: Jurist- og Økonom- forbundets Forlag.

(21)

Verden er de senere år blevet stadig mere uforudsi- gelig og forandres med stigende hastighed. De op- timistiske forudsigelser om »historiens afslutning«

er afløst af en erkendelse af, at de udenrigspolitiske rammebetingelser er under grundlæggende foran- dring. Vi er derfor nødt til grundigt at overveje, hvor- dan vi bedst varetager danske interesser i en funda- mentalt forandret kontekst – præget af alt fra øget stormagtskonkurrence til globale klima- og migrati- onsudfordringer, mens vi balancerer ændrede sam- arbejds- og alliancemønstre. Udviklingen og den hastighed og uforudsigelighed, som den kommer med, stiller derfor helt nye krav til ledelsen og styring af Udenrigsministeriet.

Vi har de senere år igangsat en række initiativer, som skal skabe en handlekraftig udenrigstjeneste til fremtiden. Vi har slanket vores hierarki og skabt

faglige fællesskaber, som skal sikre en mere fleksibel og effektiv anvendelse af vores ressourcer og kompe- tencer. Vi har igangsat en række initiativer, der skal styrke fagligheden hos både medarbejdere og che- fer. Og vi har et fortsat fokus på at styrke samarbejdet på tværs af hele Udenrigsministeriet. Her handler det i høj grad om at sikre større inddragelse af repræsen- tationerne rundt om i verden. De står i forreste linje i varetagelsen af danske interesser, og deres faglighed og lokalkendskab er afgørende nødvendigt for, at vi kan levere reelle og synlige resultater.

Konklusionen er, at vi skal skabe en stadig mere agil organisation, der er i stand til løbende at tilpasse sig stadig mere uforudsigelige internationale ram- mer, uden at vi mister det langsigtede strategiske overblik. Dét er den centrale ledelses- og styringsop- gave i udenrigstjenesten i dag – og i fremtiden.

LARS GERT LOSE Departementchef, Udenrigsministeriet, departementchefen@um.dk

Ledelse og styring i udenrigstjenesten – kunsten at forudse det uforudsigelige og fastholde det strategiske sigte

Verden er i bevægelse. De optimistiske forudsigelser om »historiens afslutning« er afløst af en erkendelse af, at de udenrigspolitiske rammebetingelser er under grundlæggende forandring. Vi og vores kolleger i andre udenrigstjenester grubler over, hvilke konsekvenser det får for vores måde at arbejde med diplomati og internationalt samarbejde på. For en organisation som vores, der i 250 år har levet af at navigere Danmark sikkert igennem omskiftelige internationale farvande, stiller udviklingen – og den hastighed og uforudsigelighed, den kommer med – helt nye krav til vores ledelse og styring af Udenrigsministeriet.

Vores mål er en tilpasningsdygtig og handlekraftig uden- rigstjeneste baseret på faglighed, kreativitet og motiverede medarbejdere.

Vores opgave er at skabe et Udenrigsministerium for fremtiden, som leverer på regeringens udenrigspolitiske målsætninger og varetager danske interesser i en kontekst, som for bare få år siden var nærmest utænkelig – og hvor kon- turerne af det nye globale landskab endnu ikke tegner sig særligt klart. Det

(22)

blive i stand til at forudse det uforudsigelige. Her er Udenrigsministeriets 250 år lange historie ikke en hæmsko, men en styrke. Vores mål er en tilpasningsdygtig og handlekraftig udenrigstjeneste baseret på faglighed, kreativitet og motiverede medarbejdere.

Ændrede vilkår for dansk udenrigspolitik

Over hele linjen er vilkårene for at føre udenrigspolitik i dag i bevægelse.

Det regelbaserede internationale samarbejde, som har været afgørende for Danmark siden afslutningen på Anden Verdenskrig, har ikke været mere split- tet de sidste 30 år. Vi kan ikke længere tage basale principper og institutioner, der har værnet om international sikkerhed og vores grundlæggende interesser og værdier, for givet.

Det svækkede globale samarbejde og stormagtsrivaliseringen mellem et mere indadvendt USA, et selvsikkert Kina og et aggressivt Rusland skaber en kompleks kontekst for Danmark, når vi skal varetage vores internationale interesser og sikkerhed. Denne multipolære verden giver rum for aktører med ambitioner, som går imod vestlige interesser og den orden, som vi har skabt og nyder godt af. Vi har sværere og sværere ved at løse fælles udfordringer og undgå eskalering og konflikter, som vi bl.a. har set i Mellemøsten og Sahel.

Også områder som Arktis er i stigende grad arena for stormagtskonkurrence.

Læg hertil alvorlige terror- og cybertrusler, udfordring af våbenkontrolregler og -aftaler, som vi i mange år har taget for givet, et multilateralt handelssystem i krise samt de globale techvirksomheders fremmarch.

Udviklingen forstærkes af den globale ulighed og klimaforandringerne, som bidrager til øget migration og ustabilitet. Fælles, globale løsninger er eneste vej frem, men vi kan ikke på samme måde som tidligere forvente, at vi har stærke internationale organisationer, som sætter rammerne og fører an med USA i forreste linje. Europæiske interesser kolliderer i stigende grad med andre landes, særligt i Europas nærområder. Sammenholdet i EU er desuden presset af en række store spørgsmål som klima, migration og ikke mindst ef- terdønningerne af Brexit – som også betyder, at Danmark har mistet en tæt og vigtig politisk allieret i EU. Fremover skal vi finde vores europæiske allierede i forskellige konstellationer, afhængigt af dagsordenen.

Vi skal også forholde os til, at skellet imellem indenrigs- og udenrigspolitik udviskes. Derved vokser Udenrigsministeriets koordinerende rolle i varetagelsen af danske interesser internationalt. Samtidig skal vi hjælpe danske virksomheder, der i stigende grad orienterer sig mod udenlandske markeder, der præges af stadig større konkurrence og usikkerhed. Vi har et stigende antal danskere, som rejser til udlandet, og udlændinge, der besøger Danmark, hvilket medfører langt flere og mere komplekse konsulære sager og stiller større krav til, at vi er i stand til at reagere hurtigt og effektivt, når verden rammes af terror, naturkatastrofer eller epedepier – senest understreget ved hånd- teringen af corona-krisen.

(23)

Udenrigsministeriet er som organisation i dag en helt anden end for 20 år siden. Antallet af udsendte medarbejdere pr.

repræsentation er faldet fra i gennemsnit fem til godt tre

Det udgør en massiv udfordring for udenrigstjenesten. Ikke mindst fordi vi – i lighed med alle andre ministerier – ikke har ubegrænsede ressourcer. Uden- rigsministeriet er som organisation i dag en helt anden end for 20 år siden.

Antallet af udsendte medarbejdere pr. repræsentation er faldet fra i gennemsnit fem til godt tre. Antallet af repræsentationer er gået fra 120 til 95 – dog med et næsten uændret antal ambassader, fra 71 til 68. Derfor har vi nu væ- sentligt flere meget små repræsentationer med kun én udsendt, og generelt er medarbejdersammensætningen blevet væsentligt ændret. Tidligere var 35 procent af alle Udenrigsministeriets medarbejdere lokalt rekrutterede ude på repræsentationerne, i dag er det 55 procent. De udgør dermed den største medarbejdergruppe i ministeriet. En tendens, der forstærkes af, at medarbej- derantallet på Asiatisk Plads er faldet. Alene af den grund er kravene til effek- tivitet, knivskarp prioritering og omstillingsparathed vokset markant.

Omstillingsparathed er nødvendigt

På trods af forandringerne i vores organisation og i verden omkring os er Udenrigsministeriets mission lige så relevant i dag, som da den blev formu- leret for mange år siden: »at arbejde for Danmarks interesser og værdier i forhold til omverdenen på en måde, der fremmer danskernes frihed, tryg- hed og velstand samt en mere fredelig og retfærdig verden med udvikling og økonomisk vækst for alle«. Det viser den kontinuitet og det stærke historiske fundament, som Danmarks udenrigstjeneste hviler på.

Men vi må konstatere, at verden ser dramatisk anderledes ud i dag, og at det stiller nye krav til vores organisation og til ledelsen af den. Vi er derfor nødt til at grundigt at overveje, hvordan vi bedst indretter Udenrigsministeriet til at kunne varetage danske interesser fremadrettet.

Vi opbyggede op gennem det 20. århundrede en tradition for at nedsætte udenrigskommissioner i kølvandet på større systemiske skift internationalt.

Det gjorde vi eksempelvis i 1919 efter 1. verdenskrig, der var begyndelsen på enden for de europæiske imperiers internationale dominans. I 1957 på bag- grund af 2. verdenskrig og etableringen af de store multilaterale institutioner.

Og senest i 1989 efter murens fald og den kolde krigs ophør.

Med tanke på, at der har været 30-40 år imellem de tre seneste udenrigskommissioner, er det oplagt at spørge, om tiden – med alle de store forandringer ude i verden – er kommet til at nedsætte en ny? Det er selvsagt en politisk beslutning, men set fra maskinrummet er der ikke et stort behov – fundamentet for vores nuværende organisation er af den helt rette støbning.

(24)

Der er imidlertid mange grundlæggende spørgsmål om den globale udvikling og Danmarks internationale engagement, som fortjener grundig analyse og politisk debat. Men hvor man ved de tre tidligere historiske opbrud har haft en klar idé om, hvor verden ville bevæge sig hen, adskiller det aktuelle skift sig markant. Vi ser nemlig ikke ét systemisk skift, der er ved at sætte én ny retning for verdenssamfundet og det internationale samarbejde. Nej, det, som definerer den nuværende periode, er uforudsigeligheden.

Ændringerne på den internationale scene efterlader et udtalt behov for, at Danmark – som en småstat – evner at manøvrere og varetage vores interesser i et snævert rum mellem bevægelige stormagter, svækkede multilaterale institutioner og nye, skiftende dagsordener. Selvom udenrigs- og sikkerheds- politikken på nogle områder bevæger sig »back to basics«, hvor klassisk diplomatisk håndværk og interessevaretagelse kommer i centrum, bliver det et grundvilkår, at vores arbejde i fremtiden vil ske i en hidtil uset diffus og om- skiftelig international ramme. Det kalder på, at vi får skabt en endnu mere omstillingsparat og tilpasningsdygtig organisation.

Blandt konklusionerne på den seneste udenrigskommission var, at Udenrigs- ministeriet fra 1991 skulle overgå til en enhedstjeneste, hvor alle de udenrigs-, udviklings- og handelspolitiske indsatsområder blev samlet i én organisation med én direktion, der skulle agere som ét kollektiv. Få kunne dengang forudse, hvor meget verden kunne nå at forandre sig de følgende 30 år, eller hvor rigtigt man ramte med denne simple og enstrengede organisationsform.

Enhedstjenesten udgør fortsat den mest effektive organisatoriske ramme til at varetage danske udenrigspolitiske interesser. Ikke mindst i en tid, hvor udfor- dringerne kræver innovative og sammentænkte løsninger, der går på tværs af politikområder. Og hvor kravene til hurtig omstilling og nødvendigheden af løbende at kunne flytte ressourcer hen, hvor behovet er størst – både ude og hjemme – er mere udtalt end nogensinde. En enhedstjeneste giver netop den form for fleksibilitet og agilitet, som vi har brug for, for at være en leverings- dygtig udenrigstjeneste anno 2020.

Vores opgave er at blive endnu bedre til at udnytte de synergier, der ligger i enhedstjenesten. Det bliver den helt centrale ledelsesopgave de kommende år. Vi skal konstant forbedre vores evne til at tilpasse os og prioritere vores indsatser. Vi skal løbende kigge på, om vi kan indrette vores organisation endnu bedre – f.eks. ved at nytænke modeller for vores tilstedeværelse rundt om i verden. Vi skal til stadighed udnytte de muligheder, der ligger i at sammentænke og koordinere indsatserne på tværs af de udenrigs-, udviklings- og handelspolitiske områder. Vi skal sætte faglighed i centrum og blive langt bedre til at tænke fremad, handle proaktivt og opdyrke den relevante faglighed, når behovet opstår. Vi skal føre ansvar og beslutningskompetence derhen, hvor opgaverne løses bedst – det vil sige hos dem, som arbejder med sagerne nede i organisationen og ude på vores repræsentationer. Vi skal sikre den rette balance i organisationen mellem at kunne tænke kreativt og levere