Ledelse og styring i den digitale bølge

(1)

MPA-masterafhandling

30. december 2011 Vejleder:

Copenhagen Business School Ove Kaj Pedersen

Ledelse og styring i den digitale bølge

Af Helga Mohr & Alice Højmose

(2)

2

Indhold

Kapitel 1. Indledning ... 5

1.0. Ledelse og styring i den digitale bølge ... 5

1.1. Problemformulering og analysestrategi ... 6

1.2. Opbygningen af masteren ... 7

1.3. Teori og metode ... 8

1.4. Empiri ... 11

1.5. Centrale begreber ... 13

1.6. Abstract ... 13

Kapitel 2. Analyse 1. Digitaliseringsdiskurser ... 15

2.0. Indledning ... 15

2.1. Diskursteori: om fastlæggelse af mening ... 17

2.2. Analysestrategi og metode ... 21

2.2.1. Valg af empiri ... 21

2.2.2. Analytisk fremgangsmåde ... 23

2.3. Diskursorden ... 25

2.3.1. Digitalisering som diskursorden ... 25

2.4. Fem diskurser om offentlig digitalisering ... 26

2.5. Kanaldiskursen ... 28

2.5.1. Kanaltænkningens problem- og løsningsforståelse ... 29

2.5.2. Definition af positioner og handlerum ... 30

2.6. Fællesoffentlighedsdiskursen ... 31

2.6.1. Fællesoffentlighedens problem- og løsningsforståelse ... 32

2.7. Digital ledelsesdiskursen ... 34

2.7.1. Ledelsesdiskursens problem- og løsningsforståelse ... 35

2.8. Gennemsigtighedsdiskursen ... 38

2.8.1. Gennemsigtighedens problem- og løsningsforståelse ... 39

(3)

3

2.9. Borgerinddragelsesdiskursen ... 41

2.9.1. Borgerinddragelsesdiskursens problem- og løsningsforståelse ... 43

2.10. Sammenhænge og forskelle mellem de fem diskurser ... 45

2.11. Delkonklusion ... 47

Kapitel 3. Analyse 2. Digitale styringsteknologier ... 49

3.0.1. Teori ... 50

3.0.2. Analysestrategi og metode ... 52

3.1. Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi ”Den digitale vej” ... 53

3.1.1. En forestilling om fremtidens velfærdssamfund ... 54

3.1.2. Iscenesættelsen af borgerne og det fællesoffentlige ... 55

3.1.3. Fremtidens velfærd som styringsgenstand ... 57

3.1.4. Styringsformer i ”Den digitale vej…” ... 58

3.2. Kommunale service- og kanalstrategier ... 59

3.2.1. En forestilling om borgerens adfærd som effektiv digital adfærd ... 60

3.2.2. Iscenesættelsen af borgerne i kanalstrategierne ... 61

3.2.3. Borgerbetjeningen som styringsgenstand ... 63

3.2.4. Styringsformer i service- og kanalstrategierne ... 64

3.3. De sociale netværk ... 65

3.3.1. En forestilling om den aktive, deltagende borger ... 68

3.3.2. Iscenesættelsen af de medproducerende borgere ... 68

3.3.3. Udviklingen af Skats ydelser som styringsgenstand ... 70

3.3.4. Styringsformer i brug af de sociale netværk ... 71

3.4. Ledelse og styringsteknologier ... 71

Kapitel 4. Analyse 3. Strategisk ledelse mellem muligheder og begrænsninger ... 75

4.0.1. Teori ... 75

(4)

4

4.0.2. Analysestrategi og metode ... 78

4.1. Borgerbetjening – fra fysisk skranke til digital selvbetjening ... 79

4.1.1. Fremmedgørelse af borgere ... 81

4.1.2. Eksklusion af ikke-digitale borgere ... 83

4.1.3. Legitimitet i forhold til digital borgerbetjening ... 84

4.2. Fællesoffentlighed mellem effektivitet og retssikkerhed ... 85

4.2.1. Opbygningen af fællesoffentlighed ... 85

4.2.2. Fællesoffentlighed og retssikkerhed ... 87

4.3. Brugerinvolvering med henblik på at digitalisere borgerne væk ... 90

4.3.1. Borger- eller brugerinddragelse? ... 91

4.3.2. Trykprøvningen i forhold til borgerne ... 93

4.4. Digital ledelse som forandringsledelse ... 95

Kapitel 5. Konklusion og perspektivering ... 100

5.0. Konklusion ... 100

5.1. Perspektivering... 105

5.1.0. Afhandlingens blinde pletter ... 105

5.1.1. Anbefalinger om digitalisering og offentlig ledelse ... 106

Kapitel 6. Dokument- og litteraturlister samt bilag ... 109

6.0. Oversigt over dokumenter til diskursanalyse... 109

6.1. Litteraturliste ... 114

6.2. Bilag ... 118

6.2.1. Bilag 1. Interviewguide ... 118

6.2.2. Bilag 2. Hjælpeskema til analyse af tekster om digitalisering ... 121

6.2.3. Bilag 3. Oversigt over styringsteknologier, ledeforskelle, subjektformationer, objektformationer og styring ... 122

Antal satsenheder: 253.240 enheder, i alt 111 normalsider

Forsidebillede: Jens Søndergaard (1895-1957): Hav i Storm, 1946

(5)

5

Kapitel 1. Indledning

1.0. Ledelse og styring i den digitale bølge

Med denne master tager vi på en udforskningsrejse med målet at studere digitaliseringen af den offentlige sektor. Der er i vores tid, som mennesker og som ansatte i den offentlige sektor, sket store ændringer i kølvandet på dét, som først hed edb, så it og nu digitalisering. I 1994 blev den første kommunale hjemmeside lanceret af den daværende Ledøje-Smørum Kommu- ne (Jensen 2001). I dag er vi på vej mod en offentlig sektor, hvor målet er, at al kommunikation mellem borger og forvaltning bør være digital (Regeringen m.fl. 2011, s. 5).

Vi hører begge til den generation, som kaldes digitale indvandrere; generationen, som må bæ- re ulemperne ved ikke at færdes som indfødte i den digitale verden, men som på den anden side er i stand til at betragte digitaliseringsprocesserne ikke som noget givent og selvfølgeligt, men som transformationsprocesser. Vi ønsker at undersøge, hvordan vi kan forstå digitaliseringens processer, hvordan digitaliseringen forandrer den offentlige sektor og forholdet mellem borgere og forvaltning - og især, hvordan digitaliseringen skaber vilkår for ledelse i og af den offentlige sektor. Vi ønsker med andre ord at undersøge vores betingelser for at handle.

Det siger sig selv, at det er en analytisk abstraktion at trække digitalisering frem som noget, der kan behandles særskilt. Om noget er digitaliseringen af den offentlige sektor sammenvæ- vet med andre træk i samfundsudviklingen. Fra begyndelsen af 1990’erne integreres internettet som en ny global kommunikativ struktur i samfundet. Sammenfaldende hermed kan der iagttages en omlægning fra den velfærdsstat, der etableres og udbygges i løbet af 1960’erne, til det, der er blevet kaldt en ”konkurrencestat” (Pedersen 2011, s. 12). Konkurrencestaten bygger på en grundlæggende samfundsøkonomisk forestilling, en først og fremmest økono- misk måde at tænke samfund og mennesker på. Den samfundsøkonomiske forestilling kan samlet udtrykkes som en opfattelse af, at statens opgave er at skabe betingelser for, at mennesker og markeder kan fungere efter en iboende rationalitet og iboende evne til at søge efter ligevægt, at mobilisere befolkningen til at deltage i den globale konkurrence (Pedersen 2011, s. 9ff., s. 126ff). Disse forandringer indebærer ikke, at velfærdsstaten erstattes eller trænges i baggrunden. Grundlæggende elementer i velfærdsstaten indgår fortsat som sedimentære lag i

(6)

6 den måde, vi tænker samfund og stat på (Newman m.fl. s. 12, Finnemann 2011, s. 17, Pedersen 2011, s. 25, s. 71).

I dag er digitaliseringen så sammenvævet med vores samfund, at den – uanset om vi taler konkurrencestat eller velfærdsstat - i stigende grad og på utallige forskelligartede måder gen- nemtrænger vores samfund. I forhold til den offentlige sektor er digitaliseringen en så integreret del, at vi ser krav og forventninger til, at alle processer i den offentlige forvaltning skal afspejles i en digital form. Enhver alment organisatorisk og fagspecifik forvaltningsproces skal afsætte sig digitale spor. Særligt i relation til ledelse peges der på, at ledelse er et afgø- rende et element i en vellykket digitalisering af den offentlige sektor. Ét af elementerne i det, der nogle steder kaldes ’digital ledelse’, er, at der på alle ledelsesniveauer – og i særdeleshed på topledelsesniveau – skal investeres ledelseskraft i, at konkrete digitaliseringsprojekter i praksis kommer til at føre til forretningsudvikling, effektiviseringer og serviceforbedringer (KL 2009, Finansministeriet 2010a, Teknologirådet 2010). Det er det, vi ønsker at undersøge i nærværende master: styring og ledelse i relation til digitaliseringen af den offentlige sektor.

1.1. Problemformulering og analysestrategi

Vi vil skitsere vores problemformulering og analysedesign i nedenstående model, inspireret af Åkerstrøm Andersen (1999, s. 183ff):

Perspektiver:

1) Diskursteori (Laclau og Mouffe)

2) Styring og styringsteknologier (Frimor, Thygesen, Åkerstrøm Andersen)

3) Nyinstitutionel teori (Campbell, Scott)

Iagttagelsespunkt:

Styring og ledelse i relation til digitaliseringen af den offentlige sektor

Problemformulering:

Hvordan skaber digitaliseringen vilkår for styring og ledelse af den offentlige sektor?

Begrebsvalg:

1) Diskursorden, diskurs, forankringspunkt, ækviva- lens/differenskæder

2) Styringsteknologi/ledeforskel

3) Kognitive/normative/regulative institutionelle dimensioner og bricolage

(7)

7 Problemformuleringen er vores grundlæggende udgangspunkt. Det er en formulering af den problemstilling, vi gerne vil besvare. I iagttagelsespunktet definerer vi det specifikke udgangspunkt for vores iagttagelse. Perspektiverne angiver, med hvilke teoretiske blikke vi sty- rer vores iagttagelse. Begrebsvalg betegner konditioneringen, dvs. specificerer de betingelser, som vi iagttager ud fra.

1.2. Opbygningen af masteren

Vi har opbygget masteren på følgende måde:

Ledelse og styring i den digitale bølge

Kapitel Indhold

Kapitel 1 Indledning, problemformulering, teori og metode.

Kapitel 2 Analyse 1: Digitaliseringsdiskurser Kapitel 3 Analyse 2: Digitale styringsteknologier Kapitel 4

Analyse 3: Strategisk ledelse mellem muligheder og be- grænsninger

Kapitel 5 Konklusion og perspektivering

Kapitel 6 Dokument- og litteraturlister samt bilag

Vi arbejder med tre analysespørgsmål:

 Hvilke diskurser står som centrale i italesættelser af styringen af digitalisering?

 Hvilke styringsformer gør sig gældende i udvalgte digitale styringsteknologier?

 Hvordan forholder ledere i Skat sig strategisk i forhold til institutionelle muligheder og begrænsninger relateret til digitalisering?

Vi vil i det følgende uddybe, hvordan vi gennem de tre analyser folder vores problemstilling ud. Analyserne besvarer det stillede problem på følgende måder:

Vores første analyse er en diskursanalyse. Med diskursanalysen tegner vi et landkort over, hvordan der tales om offentlig digitalisering. Hvilke diskurser kan vi identificere? Hvad opfat-

(8)

8 tes som meningsfuldt og rationelt at sige om offentlig digitalisering? Hvordan ser denne kontekst for offentlig ledelse og styring ud?

Vores anden analyse er en styringsteknologianalyse. Udgangspunktet for analyse to er det landkort, vi har tegnet i første analyse. Med styringsteknologianalysen ønsker vi at kortlægge, hvordan der navigeres. Hvordan styres der i forhold til digitalisering? Hvilke handlerum skaber styringsteknologierne for offentlig styring og ledelse? Hvilke paradokser viser sig i den offentlige styring af digitalisering?

Vores tredje analyse er en institutionel og strategisk analyse. I analyse et og to har vi fremanalyseret kontekst og handlerum for offentlig ledelse og styring i relation til digitalisering. Ana- lyse tre er empirisk, baseret på fire interviews med en chefkonsulent og tre ledere i Skat. Med denne analyse ønsker vi at se på, hvordan aktører i Skat ledelsesmæssigt og strategisk forholder sig til institutionelle begrænsninger og muligheder, relateret til digitalisering.

1.3. Teori og metode

Med ovenstående har vi placeret os i en socialkonstruktivistisk tradition og analysestrategi.

Udgangspunktet for en socialkonstruktivistisk tilgang i modsætning til f.eks. en logisk empirisk tradition er, at virkeligheden betragtes som et socialt konstrueret fænomen. Med socialt konstrueret fænomen menes, at den sociale virkelighed konstrueres som meningsbærende relationer mellem muliggørende og begrænsende strukturer og refleksive aktører. En analysestrategi i relation hertil drejer sig grundlæggende om at redegøre for, hvilke iagttagelsesle- dende begreber vi bruger som bærende i vores analyser; at vælge vores blik og redegøre for dets konsekvenser (Åkerstrøm Andersen 1999, s. 152, Esmark m.fl. 2005, s. 9ff.).¹

Vi har peget på tre begreber, der er bærende for vores tre analyser, nemlig diskurs, styring og institution. Med valget af disse begreber former vi et perspektiv på et udsnit af den sociale virkelighed, der leder til en bestemt konstruktion af denne virkelighed. Det indebærer dels kontingens; at vi kunne have valgt anderledes, dels blinde pletter; at der er ting, vi ikke får øje for (Esmark m.fl. 2005, s. 21f., s. 26). Nedenfor vil vi derfor ridse hovedlinjerne op i de teorier,

1 Esmark m.fl. 2005 skelner mellem socialkonstruktivisme og poststrukturalisme. Vi afstår fra at gå nærmere ind i denne diskussion.

(9)

9 vi har valgt at bruge med henblik på at redegøre for, hvordan vi anvender de enkelte teorier.

Vi redegør desuden mere indgående for de valgte perspektiver i de enkelte analyseafsnit.

Det teoretiske grundlag for diskursanalysen er Laclau og Mouffe samt gennemgange af denne teori af især Åkerstrøm Andersen og Jørgensen m.fl. Vores formål med diskursanalysen er at fremanalysere argumenter samt regler for, hvad der gælder som gyldige og fornuftige argumenter. Vi spørger således i denne analyse til, hvordan der argumenteres for digitalisering, til hvordan digitalisering italesættes, og hvilke handlemuligheder de forskellige italesættelser åbner. Vi spørger med andre ord til: ‘Hvordan taler vi og hvilke konsekvenser har det?’ Laclau og Mouffes diskursteori er en videreudvikling og reformulering af Foucaults diskursanalyse.

De forskellige former for diskursteoriernes positioner i forhold til hinanden er et omfattende felt, som vi udelukkende uddyber, når der er tale om positioneringer af umiddelbar relevans for vores anvendelse af de teoretiske begreber (se i øvrigt Åkerstrøm Andersen 1999, s. 87ff, Pedersen 2009, Jørgensen m.fl. 2010, s. 27).

Vi supplerer Laclau og Mouffes tilgang med Faircloughs begreber diskursorden og lokale diskursordner, hvor diskursorden betegner summen af de diskurser, der anvendes inden for et bestemt felt. Vi anvender disse begreber til at skitsere, at dét område, som vi fordyber os i, både indgår i større kontekster og ville kunne opdeles i specifikke kontekster. Således er den internationale digitalisering en diskursorden, hvor hver enkelt nations digitalisering vil være lokale diskursordner. Offentlig digitalisering og markedets digitalisering står over for hinanden, som to lokale diskursordner. En anden opdeling af relevans ville være at se på statslig, regional og kommunal digitalisering, der kunne ses på digitalisering inden for forskellige fag- felter osv. osv. Vi forholder os i denne afhandling til den lokale diskursorden, som benævnes offentlig digitalisering.

Det teoretiske grundlag for vores anden analyse, styringsteknologianalysen, er udarbejdet af Åkerstrøm Andersen, Frimor og Tangkjær. De tager alle udgangspunkt i et såkaldt radikalt perspektiv på styringsteknologier. Dette udgangspunkt indebærer både et fravalg af det så- kaldte instrumentelle perspektiv og af det såkaldte sociologisk institutionelle perspektiv på styringsteknologier. Det instrumentelle perspektiv lægger vægt på med udgangspunkt i en

(10)

10 grundlæggende teknisk, rationel og kausal forståelse at se styringsteknologien som et instru- ment, der forlænger og omsætter lederens intention til effekt (Åkerstrøm 2004b, s. 155, Tangkjær 2005, s. 144). Det institutionelle perspektiv lægger vægt på at se styringsteknologien som en særlig standard, som lederen skal implementere i sin organisation med henblik på først og fremmest at opnå legitimitet (Tangkjær 2005, s. 145ff.).

Det radikale perspektiv tager udgangspunkt i, at formålet med styringsteknologier er at gøre områder i det organisatoriske liv styrbare. Styringsteknologier normaliserer og disciplinerer det sociales rum og tid. Ledelse, medarbejdere og organisation formes i relation til den valgte styringsteknologi. Styringsteknologien skaber handlerum for ledelse, men omvendt er lederen også grundlæggende formet af styringsteknologien (Tangkjær 2005, s. 147ff). Vi har valgt dette perspektiv, fordi vi er interesserede i at fremanalysere den relation, der opstår mellem ledelse, styring og styringsteknologi, herunder hvordan styringsteknologierne skaber muligheder og begrænsninger i forhold til ledelsens handlerum.

Det teoretiske grundlag for vores tredje analyse er en integrativ tilgang til nyinstitutionel teori, således som repræsenteret af John Campbell og Richard Scott. Vi tager i denne analyse fat i det institutionelle perspektiv for at kunne drøfte forandring i relation til digitalisering. Institu- tioner forstås her som sociale strukturer, sammensat af kulturelt-kognitive, normative og regulative elementer, der fungerer stabiliserende og meningsskabende. Forandring forstås med udgangspunkt i Campbells begreb ’bricolage’ som stiafhængige og inkrementelle processer (Scott 2001, s. 48, Campbell 2004, s. 19, s. 90ff.). Vores fokus vil være på, hvordan aktørerne forholder sig strategisk til institutionelle muligheder og begrænsninger i relation til digitalisering. Vi har i analysen ikke ambition om at kunne forklare forandringsdynamikker, men om at karakterisere forandringer, herunder at fremanalysere flertydighed og konflikt. Vi har således fokus på, hvordan de institutionelle rammer står til forhandling.

Vi trækker, som det fremgår, på forskellige teoridannelser i de tre analyser. Det fælles for de tre tilgange er en perspektivistisk og konstruktivistisk tænkning med vægt på det kontingen- te, paradoksale og emergente. Vi bevæger os dermed ikke grundlæggende ud af den social- konstruktivistiske tradition, men fremanalyserer gennem de valgte perspektiver forskellige

(11)

11 udsnit af den sociale virkelighed. De teorier, vi har valgt, giver os mulighed for at konstruere vores analyser på bestemte måder. Vi konstruerer ikke vores analyser med udgangspunkt i kausale hvad og hvorfor-spørgsmål i et førsteordensperspektiv, men tilsigter at forholde os reflekterende til det, vi iagttager, gennem hvorledes- og hvordan-spørgsmål i et andenor- densperspektiv.

1.4. Empiri

Som empirisk materiale har vi i overvejende grad brugt forskellige tekster og i mindre omfang interviews. Vi har som tekstmateriale brugt policydokumenter samt har søgt tekster på Info- media og Google. Vi vil i de enkelte analyser redegøre nærmere for vores brug af empiri, og nærværende afsnit har derfor oversigtskarakter.

Udgangspunktet for vores første analyse er som sagt den lokale diskursorden ’offentlig digitalisering’. Vi har med udgangspunkt i denne diskursorden fremsøgt og analyseret et antal tekster og herigennem fremanalyseret fem centrale diskurser:

Kanalstrategi Fællesoffentlighed Ledelse/digital ledelse Gennemsigtighed Borgerinddragelse

Udgangspunktet for vores anden analyse er de ovenstående fem diskurser fra første analyse.

Vi har valgt at analysere tre centrale digitale styringsteknologier, som på forskellig måde relaterer sig til disse fem diskurser. De tre styringsteknologier er den seneste fællesoffentlige digitaliseringsstrategi ”Den digitale vej til fremtidens velfærd”, 2011, de kommunale service- og kanalstrategier med udgangspunkt i strategierne for Københavns og Frederiksberg kommuner samt Skats officielle profil på det sociale netværk, Twitter, profilen @Skattefar. Det vil sige, at empirien for vores anden analyse i stort omfang er officielle policydokumenter i form af skriftlige strategier fra stat eller kommune. Skats Twitter-profil har ikke samme strategisæt- tende policykarakter, men kan anskues som en digital tekst, der er vedvarende til forhandling

(12)

12 mellem de deltagende parter, og hvor der til stadighed tilføjes nye tekster. Vi har udtaget udsagn fra Twitter-profilen frem til og med 1. oktober 2011.

Fokus for vores tredje analyse er, hvordan aktører strategisk forholder sig til muligheder og begrænsninger i relation til digitalisering. Til dette formål inddrager vi empiri i form af interviews med centralt placerede ledere i Skat samt policydokumenter. Vi har i perioden 26. oktober-22. november 2011 interviewet to fagdirektører, en kontorchef og en chefkonsulent i Skat (se bilag 1). Skat blev valgt, fordi Skat har en lang tradition for at integrere ny teknologi i opgavevaretagelsen, der går tilbage til 1960’erne (Østergaard m.fl. 2004, s. 22ff.). I dag agerer Skat næsten udelukkende digitalt både internt som organisation og i forhold til borgerne. Vi vurderer derfor, at Skat er velegnet som case til at belyse ledelsesmæssige og strategiske overvejelser i relation til digitaliseringen af den offentlige sektor.

Vores interviews er semistrukturerede kvalitative interviews med spørgsmål, organiseret i fem temaer med udgangspunkt i de fem gennemgående diskurser, som vi har identificeret i den første analyse (se bilag 1). Vi har i hovedlinjerne fulgt vores interviewguide, men har også ladet os føre i forskellige retninger, alt afhængig af den interviewedes svar. Interviewene, som tog ca. en time hver, blev optaget og efterfølgende transskriberet. Vi har begge deltaget i alle fire interviews, således at den ene interviewede, og den anden primært observerede. Vi har redigeret udsagnene, når der var tale om forstyrrende grader af talesprog. Vi ser på inter- viewgruppen som en helhed, da materialet ikke er stort nok til, at vi meningsfuldt kan udlede mønstre i udsagnene relateret til uddannelse, karriere eller formel position i Skat. Interview- ene forefindes i transskriberet form, som kan udleveres efter anmodning.

Vi har efterfølgende bearbejdet det transskriberede materiale ved at strukturere det i relation til vores fem temaer og fremdraget særligt markante, konsistente eller overraskende udsagn i relation hertil. Vi har foretaget en systematisk tematisk læsning af empirien ud fra følgende temaer:

Hvilke institutionelle muligheder og begrænsninger ser vores interviewpersoner i relation til digitalisering?

Hvordan fortolker vores interviewpersoner styringspraksis i relation til disse?

(13)

13 Hvordan forholder vores interviewpersoner sig ledelsesmæssigt strategisk til disse?

1.5. Centrale begreber

Som det er fremgået, er de to bærende begreber i vores master, begreberne ‘styring’ og ‘ledelse’, og disse to begreber vil vi definere i det følgende:

Ledelse indebærer at skabe forestillinger på helhedens vegne som grundlag for at kunne træf- fe kollektivt bindende beslutninger. Ledelse indebærer at skabe og kommunikere mening og beslutningspræmisser og herved repræsentere helheden (Pedersen 2008, s. 24).

Styring definerer vi som aktivitet, hvor adfærd søges formet ud fra specifikke målsætninger.

Styringsbegrebet er således mere omfattende end ledelsesbegrebet (inspireret af Åkerstrøm Andersen 2004, s. 158f., Thygesen 2008, s. 141ff.).

1.6. Abstract

The subject of this thesis is the opportunities and limitations provided by digitalization for public sector management. The analysis progresses in three steps: We look at what discourses are central to the implementation of digital solutions; what perceptions of management emerge in relation to various digital management technologies; finally, we look at how managers at the Danish taxation authority (Skat) act strategically in relation to the institutional opportunities and limitations of digitalization.

Based on the discourse theory of Laclau and Mouffe we analyze how the digitalization of the public sector is argued for. We identify five digitalization discourses which represent different answers to how information and communication technologies can be applied. We have deno- minated the five discourses ‘channel strategy’, ‘joined-up public sector’, ‘digital management’,

‘transparency’ and ‘citizen involvement’. The channel strategy, joined-up public sector and digital management discourses are dominated by an efficiency logic; in contrast, the transparency and citizen involvement discourses can be related to an efficiency logic as well as a de- mocratization logic. We find a high degree of consensus around the merits of these five discourses in public digitalization, but conflicting attitudes as to practical implementation.

(14)

14 Using Henrik Frimor’s understanding of management technologies, we analyze three public digital management technologies: The joined-up digitalization strategy “Den digitale vej til fremtidens velfærd” (The Digital Road to the Welfare of the Future), the service and channel strategies of local authorities, and the Twitter profile of the central taxation authority Skat. In the case of the first two management technologies the central dichotomy is non-efficiency /efficiency as a reflection of an economically based argumentation. In relation to the Twitter profile the central dichotomy is non-participation/participation based in a democratic or po- litical argumentation. The different management technologies represent different types of argumentation and co-exist without much mutual resonance. All three management technologies highlight the same ultimate goal, namely the efficient welfare state of the future.

Using the insights of these two analyses, we have interviewed four managers from Skat. The analysis of the interviews is based on integrative institutional theory represented by Richard Scott and John Campbell. It seems that aiming for efficiency by introducing digital solutions has been successful in the sense that major savings have been achieved at the same time as a high degree of trust and legitimacy vis-à-vis taxpayers has been maintained.

We have focused on three transformation or bricolage processes at Skat: service provision, joined-up solutions and citizen involvement. For the purposes of service provision Skat has developed digital systems which attempt to integrate aspects of formerly counter-based services in a self-service system. In relation to the joined-up public sector transformation there is agreement that the sharing of joined-up data is an important source of achieving greater efficiency and that there is a need for updating legislation as a consequence of the new technologies. Involving citizens in the design of services has increasingly become part of the institutional set-up of Skat. On the basis of the analysis we have concluded that digital thinking and acting are integrated elements in Skat’s normative and cognitive structure.

(15)

15

Kapitel 2. Analyse 1. Digitaliseringsdiskurser 2.0. Indledning

Vi tager i dette kapitel vores afsæt i spørgsmålet:

Hvilke diskurser står som centrale i italesættelsen af digitalisering?

Østergaard m.fl. (2004, s. 148) refererer til et spørgsmål fra en udenlandsk kommentator i forbindelse med en kåring af Danmark som verdens førende it-nation, nemlig spørgsmålet:

”Hvorfor vil I være verdens bedste – hvad vil I bruge det til?” Vi vil i analysen fokusere på dette i den forstand, at vi vil forsøge at spore de svar på dette spørgsmål, som cirkulerer: hvilke problemer, og hvilke løsninger forbindes digitaliseringen til; hvad udpeges som opgaver, og hvilke midler skal tages i brug for at løse de opgaver, som bliver defineret? Vores spørgsmål retter sig mod, hvilke forestillinger der er om hvad teknologierne kan bruges til, og i hvilke retninger vi vil kunne bevæge den offentlige sektor ved at anvende teknologierne. Ganske ofte vil disse forestillinger ligge implicit i en argumentation, som i et udsagn som: ”Digitaliseringen vil løse den demografiske udfordring.” Vi vil samle og eksplicitere forestillinger om digitalisering, og vores sigte med denne delanalyse er således at undersøge, hvordan der argumenteres for digitalisering af den offentlige forvaltning.

Med digitalisering mener vi som tidligere nævnt processer, hvor der skabes struktur og retning for, på hvilke måder og med hvilke formål informations- og kommunikationsteknologi skal anvendes. Vores udgangspunkt er, at diskurser om digitalisering – og dermed også altid eksplicit eller implicit om digitaliseringens retninger - bidrager til at definere ledelsesrum, hvor nogle opgaver udpeges og andre overses. I diskurserne udkrystalliseres holdepunkter, som vi kan agere i forhold til, og som vejleder os om, hvilke aktiviteter vi skal sætte i værk (Frimor 2002, s. 1, Åkerstrøm Andersen m.fl. 2004, Tangkjær 2005). Det er gennem diskursive processer, at det bliver etableret, hvad der skal stå som afgørende for, hvordan vores adfærd gennem den samfundsmæssige styring skal søges formet. Schmidt formulerer, at selve dette, at udvikle diskurser om formål, er ”essensen i lederskab” (2011, s. 61).

(16)

16 Vi vil efterspore den offentlige digitaliserings logikker, hvor vi med logik forstår en sammen- hængende og konsistent helhed af forestillinger. For at udgøre et sammenhængende tankesæt med konsistent logik må dette tankesæt give mulighed for at forholde sig til en række centrale dimensioner, hvor vi i denne sammenhæng vil arbejde med dimensionerne subjekt, objekt, problem, løsning og tid (herunder kausalitetsforståelse). Vi vil undersøge digitaliseringsdiskurser ud fra disse fem dimensioner. Disse fem dimensioner giver grundlag for at beskrive, hvordan en diskurs bygges op gennem etablering af en bestemt form for orden; gennem etablering af bestemte former for forskelle, ligheder og relationer (Åkerstrøm Andersen 1999, s.

20ff).

Den første dimension, nemlig spørgsmålet om subjektformation, handler om, på hvilke måder der sættes diskursive positioner, hvorfra nogen kan ville noget: hvilke handlende subjekter med hvilke handlerum anviser diskurserne? Kort sagt: hvem taler og handler? (Frimor 2002, s. 6, Åkerstrøm Andersen 1995b, s. 20). Fra subjektpositionen udpeges specifikke forskelle som genstand for handling; der sker en objektivisering eller genstandgørelse af bestemte fæ- nomener. Spørgsmålet er her, hvad der tales om og ageres på? Sådanne objektiviseringer mu- liggør, at man kan forholde sig distinkt til områder, som man før ikke har forholdt sig så distinkt til (Frimor 2002, s. 6, Åkerstrøm Andersen 1995b, s. 21).

De to dimensioner ’problem’ og ’løsning’ indebærer en normativ stillingtagen i kraft af, at bestemte løsninger udpeges som relevante og ønskeværdige. Tid er sammenvævet med pro- blemløsningsfiguren i den forstand, at der som del af logikken vil indgå en forståelse af, hvordan det har været, hvor vi står nu, og i hvilken retning vi skal bevæge os. I tidsdimensionen sker en formulering af, hvordan fremtiden, ud fra netop denne logik, tegner sig. Tidsdimen- sionen og problem/løsningsfiguren rummer dermed antagelser om kausalitet: ’Når A sker, er det på grund af B’ og ‘Hvis vi gør A, vil vi opnå B’.

Vi ønsker således at undersøge, hvad der udpeges som relevant i den aktuelle forståelse af digitaliseringen af den offentlige sektor, herunder hvilke problem- og løsningsfigurer der forbindes til digitaliseringen. Til dette formål vil vi anvende diskursanalyse. Dette teorivalg inde- bærer, at vi gennem denne analyse alene kan nå til at udsige noget om, hvordan der tales om

(17)

17 digitalisering og om målsætninger for digitalisering. Vi kan således på grundlag af analysen ikke nå til at sige noget om handling eller om konsekvenser. Den indsigt, som vi har opnået i denne analyse, har dannet grundlag for vores interviewguide i 3. analyse, hvor vi har interviewet strategiske aktører i Skat om styring af digitalisering.

2.1. Diskursteori: om fastlæggelse af mening

Vi vil i det følgende argumentere for diskursanalysens relevans til vores formål og vil introdu- cere de teoretiske begreber, som vi anvender i analysen.

Diskursanalyse giver mulighed for at analysere meningsdannelse og argumentation. Fokus i dette analytiske blik er på, HVAD der bliver udtrykt eller, i teoridannelsens sprogbrug, på hvad der artikuleres. Dermed på selve meningsdannelsen og dens struktur. Diskursanalyse er således velegnet til vores formål, som er at give en systematisk fremstilling af, hvordan digitalisering begrundes, og med dette også en fremstilling af, hvilke retninger der udstikkes i styringen af offentlig digitalisering.

En central pointe, som de forskellige diskursanalytiske retninger deler, er, at vi gennem sproget konstituerer den sociale verden (Jørgensen m.fl. 2010, s. 17-21), en tankegang, som vi vil uddybe i løbet af kapitlet. Denne tankegang implicerer, at den måde, vi taler om digitalisering på, har afgørende betydning for, hvilken rolle digitalisering rent faktisk kommer til at spille i den sociale verden. Diskursanalysens formål kan beskrives som at analysere betydningsfast- læggelse, hvor det er en pointe, at nogle fastlæggelser af betydning bliver så selvfølgelige for os, at vi har svært ved at forestille os, at det overhovedet er muligt at tænke anderledes (Jør- gensen m.fl. 2010, s. 36). Vi vil således her anvende diskursanalyse til at kortlægge, hvordan der tænkes om digitalisering.

I vores analyse af meningsdannelsen vil vi trække på diskursanalytiske teorier, specifikt diskursteori, repræsenteret ved Laclau og Mouffe, suppleret med kritisk diskursanalyse, repræ- senteret ved Fairclough. Vi vil opridse diskursteoriens teoretiske ramme samt uddybe de begreber, vi vil anvende som iagttagelsesbærende begreber, nemlig begreberne forankringspunkt og ækvivalens- og differenskæde.

(18)

18 Det centrale udgangspunkt er som sagt, at diskurs konstruerer den sociale verdens betydnin- ger. I kraft af, at sproget grundlæggende er ustabilt, kan betydning ikke endeligt fastlåses. I stedet sker der en bestandig omformning af diskurser, således at diskurser omformes gennem kontakt med andre diskurser; gennem såkaldt ”diskursive kampe” (Åkerstrøm Andersen 1999, s. 92, Frølund Thomsen 2008, s. 71, Jørgensen m.fl. 2010, s. 15., s. 37, s. 144, Laclau m.fl. 2010, s. 52).

Laclau og Mouffe definerer i følgende citat fire centrale begreber, nemlig artikulation, diskurs, element og moment:

”Vi kalder enhver praksis artikulation, som etablerer en relation mellem elementer på en sådan måde, at deres identitet omdannes som resultat af den artikulatoriske praksis. Den strukturerede totalitet, der er resultat af denne artikulatoriske praksis, kalder vi diskurs. For så vidt som de differentielle positioner artikuleres inden for en diskurs, kalder vi dem momenter. Derimod kalder vi enhver forskel, der ikke er dis- kursivt artikuleret, for element (Laclau og Mouffe 1985, s. 105, citeret i Jørgensen m.fl. 2010, s. 36).”

Inden for diskursen befinder sig dét, som giver mening, og som betragtes som gyldigt og relevant. Uden for diskursen ligger dét, som diskursen udelukker, dét, der ikke tales om, og som ikke tages i betragtning, i diskursteori betegnet som ’det diskursive felt’. Vi vil som nævnt her arbejde med de fem dimensioner; subjekt, objekt, problem, løsning og tid. En diskurs konsti- tueres i forhold til sit ydre (i forhold til diskursens elementer) og vil samtidig være i fare for at blive undermineret af dette ydre, fordi de betydningsmuligheder, som diskursen fortrænger til det diskursive felt, fortsat vil eksistere og vil true med at destabilisere den entydighed, som er blevet opbygget (Jørgensen m.fl. 2010, s. 38-41).

Jørgensen m.fl. argumenterer for at anvende Faircloughs begreb diskursorden i kombination med Laclau og Mouffes diskursteori. Med diskursorden forstås den samlede mængde af diskurser, som ”kæmper i samme terræn” (2010, s. 38, 146ff, Fairclough 2002, s. 68-71, s. 219).

(19)

19 Laclau og Mouffe deler ikke Foucaults opfattelse af, at en given epoke vil være domineret af én diskurs, men har ikke i deres teoridannelse integreret et begreb for den samlede mængde af diskurser. Vi vil, i forlængelse af Jørgensen m.fl.s anbefaling, anskue ’digitalisering’ og ’digitalisering af den offentlige forvaltning’ som henholdsvis en diskursorden og en lokal diskursorden, inden for hvilken vi finder diskurser, altså betydningsfastlæggelser og strukturerede to- taliteter, som kommer med hver sine bud på, hvad digitalisering ’er’.

Begreberne ’antagonisme’ og ’hegemoni’ placerer sig på diskursordenens niveau og betegner henholdsvis en tilstand med åben konflikt mellem de forskellige diskurser i en bestemt diskursorden, og en tilstand, hvor konflikten er blevet opløst gennem forskydning af grænserne mellem diskurserne, og der er sket en ny (midlertidig) fiksering af mening (Åkerstrøm Ander- sen, 1999, s. 97, Jørgensen m.fl. 2010, s. 69).

”(Hegemoni er) det samme som at skrive i vand. Det er noget, der er umuligt, usta- bilt og sårbart, men alligevel noget, man til en vis grad kan opnå (Laclau, citeret i Åkerstrøm Andersen, 1999, s. 97)”.

Diskursen etableres ved, at betydning udkrystalliseres omkring et forankringspunkt.² Et forankringspunkt er en privilegeret betegner som de andre betegnere, der indgår i diskursen, ordnes omkring og får deres betydning i forhold til (Åkerstrøm Andersen 1999, s. 91, Jørgen- sen m.fl. 2010, s. 37ff, Laclau og Mouffe 2010, s. 62). Forankringspunkter udgør centrale forestillinger, der kan samle andre idéer om sig. Forankringspunkterne kan forstås som en ”partiel fiksering”,… som et forsøg på… at standse forskellenes flyden…” (Laclau og Mouffe 2010, s. 62).

Vi finder i vores materiale, at ’kanalstrategi’, ’fællesoffentlighed’, ’digital ledelse’, ’gennemsig- tighed’ og ’borgerinvolvering’ er forankringspunkter, som diskurser om digitalisering udkry- stalliseres i, hvilket vi vil uddybe og argumentere for i de kommende afsnit.

2 På engelsk: ”nodal point”. Den dansksprogede praksis vedrørende denne term er varierende, således at en del forfattere fastholder betegnelsen nodalpunkt (f. eks Jørgensen m.fl.) og andre anvender oversættelsen, ”knude- punkt” (f. eks Laclau og Mouffe 2010). Vi vælger at anvende Åkerstrøm Andersens oversættelse af begrebet, som er ”forankringspunkt” (1999).

(20)

20

’Forskelle’ eller samspillet mellem ’ækvivalens og differens’ ³ kan opfattes som en central dy- namik i forbindelse med konstitueringen af diskurser; således kan en diskurs ud fra denne referenceramme opfattes som ”et velordnet mønster af forskelle” (Åkerstrøm Andersen 1999, s. 89) i den forstand, at der i diskursen bliver opbygget et differentieret og struktureret system af positioner, hvor noget bliver udpeget som ækvivalent og noget som forskelligt.

I ækvivalenskæden sker en relationel etablering af identitet, således at der etableres en diskursiv sammenkædning af et forankringspunkt og en klynge af betegnere og dermed sker en indholdsudfyldning af forankringspunktet. Ækvivalens betegner fælles identitet; at udtryk svarer til hinanden, for så vidt de udfylder samme meningsgivende funktion. I denne proces sker en form for symbolsk forenkling, hvor karakteristika, som i en anden kontekst kunne opfattes som forskellige i ækvivalenskæden bliver til noget fælles og ensartet. I ækviva- lenskæden sættes en række andre værdier ækvivalente med den værdi, som artikuleres i forankringspunktet.

Hvor ækvivalenskæden betegner det fælles, betegner differenskæden det modsatte, nemlig hvad diskursen ’ikke er’. Differenskæden understøtter ækvivalenskæden og dens artikulering af diskursen gennem fokus på forskel (Åkerstrøm Andersen 1999, s. 105, Frølund Thomsen 2008, s. 78, Jørgensen m.fl. 2010, s. 55ff, Laclau og Mouffe 2010, s. 82ff).

I vores operationalisering af Laclaus diskursteoretiske blik, vil vi som nævnt anvende begreberne forankringspunkt samt ækvivalens- og differenskæder. Vi forventer, at begrebet ’forankringspunkt’ specielt vil være egnet til at fremanalysere, hvad der står som særligt centrale forestillinger i digitaliseringsdiskurserne; de forestillinger, som har en særlig form for strukturerende funktion i diskursen. Ækvivalens- og differensbegreberne vil vi anvende til at karakterisere indholdsudfyldningen af forankringspunkterne, det vil sige til at karakterisere, hvad der defineres som inden for og uden for digitaliseringsdiskurserne.

3 Ækvivalens defineres i Den Store Danske Ordbog således: ”af samme værdi. I formel logisk henseende siges to udsagn at være ækvivalente, hvis begge er sande.” Ækvivalens og differens kan også betegnes som lighedsrelati- oner og forskelsrelationer.

(21)

21 Det er et centralt spørgsmål, hvordan vi afgrænser en diskurs fra en anden, og på hvilket niveau vi skal foretage afgrænsningerne. Jørgensen m.fl. behandler denne teoretiske og metodi- ske problemstilling og angiver, at man ”nogen gange får på fornemmelsen, at hvad som helst på alle mulige niveauer kan være en diskurs”, strækkende sig f.eks. fra ”en militær diskurs” til ”en diskurs om militært angreb (2010, s. 148ff)”. Det vil således være tilfældet, at diskursanalyser kan give anledning til forskellige former for afgrænsninger, og der er ikke etableret nogen autoritative kriterier for, hvordan dette skal gribes an. Vi har angående denne problemstilling fulgt anbefalingerne fra Jørgensen m.fl. om at opfatte diskurser som noget, der er analytisk konstrueret til et bestemt formål, snarere end der er tale om, at ’noget færdigt og i virkeligheden afgrænset’ bliver afdækket. Vores formål er at undersøge, hvordan der argumenteres for, at digitalisering kan bidrage til at forandre den offentlige sektor, og vi konstruerer derfor vores diskurser ud fra dette formål.

2.2. Analysestrategi og metode

Vores formål er som sagt at undersøge, hvilke diskurser der står som centrale i opfattelsen af offentlig digitalisering. Vi vil i det kommende redegøre for, hvordan vi metodisk har grebet dette an.

2.2.1. Valg af empiri

I selektionen af empirisk materiale har vi først og fremmest anvendt et relevanskriterium, således at vi har lagt vægt på at finde dokumenter, som udsiger noget om, ’hvad digitalisering er’. Vi har anvendt det såkaldte ”sneboldprincip” eller selvafgrænsningskriterium, således at dokumenter har ført os til andre dokumenter, som igen har ført os til nye dokumenter. Desu- den har vi i dokumentudvælgelsen ladet os vejlede af monumentkriteriet, hvor ’monumenter’

betegner tekster, der udtrykker et synspunkt eller et perspektiv i en større sammenhæng (Rennison 2003, s. 40). I valget af empirisk materiale har vi desuden ladet os inspirere af Fou- caults anvisning om, at vi i en diskursanalyse analyserer ”alt” (Rennison 2003, s. 38) i den forstand, at vi ikke lader noget materiale være principielt udelukket. Vi anvender således ikke udelukkende såkaldt ”plejet semantik” i form af f.eks. regeringens digitaliseringsstrategier eller udsagn fra aktører, som er i besiddelse af uomtvistelig strategisk kraft på digitaliserings- området, men også blogs, kursusbeskrivelser, slideshows og avisartikler.

(22)

22 I vores endelige selektion af kildemateriale har vi lagt særlig vægt på tre kriterier. Vi har for det første lagt vægt på at medtage autoritative, retningsskabende dokumenter. For det andet har vi tilstræbt en bredde i kildematerialet med repræsentation af både policydokumenter, offentlig debat og forskning. For det tredje har vi lagt vægt på at opnå en så høj grad af diver- gens som muligt i materialet, således at vi har lagt vægt på at inddrage så forskellige udsagn som muligt inden for de fem diskurser (kanalstrategi, fællesoffentlighed, digital ledelse, gen- nemsigtighed og borgerinvolvering).

Vi har i denne analyse fokus på, hvilke argumenter der bygges op, og ikke fokus på, hvilken rolle forskellige aktører spiller i disse processer. De yderst relevante spørgsmål om, hvilke former for magt, som forskellige former for aktører tager i anvendelse, behandler vi ikke i denne analyse. Vi ser udelukkende på resultatet af disse processer i form af opbygningen af argumenter. Vores ambition er for hver af de fem diskurser at fremstille argumentet i koncen- treret form: hvad er den grundlæggende logik i argumentet, og hvilke nuanceringer og

spørgsmålstegn til det grundlæggende argument kan vi finde?

Vores empiriske materiale stammer overvejende fra følgende kilder:

1. Policydokumenter om digitalisering af den offentlige sektor.

2. Søgning på Infomedia.

3. Søgning på Google.

Vi afgrænser vores område til tekster, som omhandler offentlig ledelse i forlængelse af af- grænsningen i vores problemformulering. Der vil være forskelle og ligheder mellem digitalisering i den offentlige forvaltning og i andre områder af samfundet, hvilket vi som tidligere nævnt ikke tematiserer i denne analyse.

Vi har ikke på forhånd defineret antallet af dokumenter i analysen, men har til en vis grad arbejdet ud fra redundansprincippet, som indebærer, at vi har inddraget nye dokumenter frem til, at vi har nået et punkt, hvor vi ikke har fundet nye mønstre, men, at mønstre, som allerede havde udkrystalliseret sig, gentog sig. Dette gælder dog mest udpræget de første tre digitaliseringsdiskurser (kanalstrategi, fællesoffentlighed og digital ledelse), hvor vi klart nåede frem til

(23)

23 et punkt, hvor mønstrene i materialet udviste redundans. Med hensyn til gennemsigtighed og borgerinvolvering har vi fundet et mere spredt felt med en større mangfoldighed af stemmer, hvor et fyldigere dokumentmateriale utvivlsomt ville kunnet have nuanceret analysen yderligere. Vi har analyseret i alt 45 dokumenter og har herudover skimmet et stort antal dokumenter. Henvisninger til de dokumenter, som danner grundlag for analysen, er samlet i kapitel 6.

Vi har helt overvejende analyseret nyere dokumenter og analyserer ikke forandringer over tid. Vores begrundelse for dette valg er, at hele feltet endnu er så nyt, at en sådan analyse van- skeligt kan gennemføres. Vi foretager således en synkron analyse, hvor vi lægger et lodret snit i historien og forsøger at udlede, hvilke træk der her og nu gør sig gældende (Åkerstrøm An- dersen 1999, s. 23-31). Vi udelukker med dette ikke at inddrage ældre tekster, men har fokus på tiåret 2001-2011 og særlig fokus på den helt aktuelle kontekst. Med denne tilgang kan vi ikke tydeliggøre, hvordan det diskursive landskab på dette felt har udviklet sig over tid. Der tales anderledes om digitalisering i 2001 end i 2011. Dette kan vi ikke fremanalysere med den metode, vi har valgt at anvende. Vi vil imidlertid enkelte steder hefte os ved diakrone udvik- lingstræk, som fremgår af vores materiale, herunder, at visse af de begreber, som vi opfatter som forankringspunkter, først kan identificeres fra et bestemt tidspunkt.

2.2.2. Analytisk fremgangsmåde

I operationaliseringen af den diskursanalytiske fremgangsmåde er vi især inspireret af Jør- gensen m.fl. (2010), Rennison (2003, 2008a, 2008b) og Åkerstrøm Andersen (1995, 1999).

Den analytiske proces kan anskues i tre faser, som ikke foregår kronologisk velordnet, men snarere må opfattes som modi, som vi veksler imellem.

I første fase skitserer vi ’digitalisering’ som diskursorden, det vil sige, at vi opridser den over- ordnede ramme, som de fem digitaliseringsdiskurser hører hjemme i. Vi gør dette gennem at trække på teori og debat om digitalisering af bl.a. Finnemann (2011) og Østergaard m.fl.

(2004). Vi etablerer her et mere overordnet overblik over det felt, som vi ønsker at udforske dele af.

(24)

24 I den anden fase fokuserer vi på at identificere diskurser i det empiriske materiale. Vi har arbejdet med en induktiv tilgang, hvor vi har udvalgt og kategoriseret data med bestemte sy- stematikker. Vi har vekslet mellem at fremanalysere forankringspunkter, at teste de forankringspunkter, som vi havde under overvejelse og at foretage selve analysen. I den systematik, vi har anvendt for at fastlægge forankringspunkter, har vi gennemlæst policydokumenter og andre dokumenter om digitalisering, således at vi har søgt efter de forankringspunkter, som havde en strukturerende funktion i teksten. Vi har foretaget en intersubjektiv validering (Darmer m.fl. 2010, s. 61) af vores vurderinger af dette gennem at opsøge dialog og feedback vedrørende, hvilke begreber i vores data der levede op til kriterierne for at udgøre et forankringspunkt. Vi har desuden foretaget en anden form for intersubjektiv validering gennem at afprøve, hvordan forankringspunkter under overvejelse kunne fungere som søgeord til at fremsøge yderligere materiale. Blandt andet viste det sig, at ’gennemsigtighed’ er en langt hyppigere anvendt betegnelse end ’transparens’, hvorfor vi besluttede at anvende betegnelsen gennemsigtighedsdiskurs snarere end transparensdiskurs.

I afgrænsningen af diskurser har vi taget udgangspunkt i spørgsmålet: på hvilken måde fore- slås det, at digitalisering kan være del af processer, som skaber samfundsmæssig forandring?

Vi har lagt vægt på, at hver diskurs betegner noget, som er forskelligt og afgrænseligt. På grundlag af dette kriterium har vi kunnet afgøre, at nogle af de betegnelser, som vi tidligt i processen overvejede som et muligt forankringspunkt snarere skulle indgå under et andet forankringspunkt. Således bliver retssikkerhed i vores sammenhæng behandlet som del af gennemsigtighedsdiskursen og ikke som en selvstændig diskurs, idet vi her ikke behandler retssikkerhed generelt, men udelukkende inddrager det særlige aspekt, som omhandler rets- sikkerhedsproblemer i sammenhæng med, at borgerne bliver mere gennemsigtige for myn- dighederne. De fem diskurser skal således som tidligere nævnt opfattes som analytiske kon- struktioner, som vi har foretaget med et bestemt formål for øje, nemlig at klargøre, på hvilke måder der argumenteres for, at digitalisering kan forandre den offentlige sektor.

Hver gang, vi har trukket yderligere empirisk materiale ind, har vi set på, om dette empiriske materiale meningsfuldt kunne indgå i de fem diskurser eller gav anledning til revision af eller

(25)

25 tilføjelse til de fem diskurser. Vi vurderer, at de fem diskurser, som vi har fremanalyseret, på dette givne tidspunkt kan omfatte de måder, der tales om offentlig digitalisering på.

Til analysen af, hvordan de fem diskurser indholdsudfyldes, har vi udviklet et værktøj, bestå- ende af spørgsmål som vi stiller til de tekster, vi analyserer (inspireret af Rennison 2003, s.

44). Formålet er at blive i stand til at rette et systematisk blik mod teksterne, et blik, som forholder sig til de fem dimensioner: subjekt, objekt, problem, løsning og tid. Og et blik, som er diskursteoretisk farvet med fokus på ækvivalens og differens.

Ækvivalens finder vi frem til ved at spørge: Hvad er digitalisering i denne tekst? Hvorfor digitalisering? Hvordan skabes/fremmes digitalisering? Hvad skal skabes ved hjælp af digitalisering? Differens finder vi tilsvarende ved at spørge: Hvad er digitalisering ud fra denne tekst ikke? Hvad udgør barrierer for digitalisering? Vi har fundet, at hvor ækvivalensen optræder i kæder, altså således, at en mangfoldighed af begreber opstilles som lig med forankringspunktet, så er der en udpræget tendens i vores empiri til, at differensen enten ligger implicit i teksten eller udtrykkes som et enkelt begreb. I sidste fase af analysen har vi sammenholdt de fem digitaliseringsdiskurser og ledt efter sammenhænge, forskelle, inkonsistens og konflikt.

2.3. Diskursorden

2.3.1. Digitalisering som diskursorden

Vi definerer diskursordenen ’digitalisering’ som den samlede mængde af lokale diskursordner og diskurser, der relaterer sig til anvendelse af informations- og kommunikationsteknologier.

Denne diskursorden, digitalisering, er vokset ud af en tidligere diskursorden, som blev betegnet som ’it-samfundet’ og lignende. Springet fra it til digitalisering hænger sammen med udviklingen fra informationsteknologi til informations- og kommunikationsteknologi: udviklingen fra web 1.0 til web 2.0. Vores fem digitaliseringsdiskurser (kanalstrategi, fællesoffentlig- hed, digital ledelse, gennemsigtighed og borgerinvolvering) er ét bestemt udsnit af diskursordenen digitalisering, hvori eksempelvis markedets digitalisering ikke er indeholdt. Vi anlæg- ger desuden en overordnet synsvinkel, hvor vi ikke skelner mellem stat, kommune og region eller skelner mellem forskellige faglige områder. Vi arbejder således ikke nærmere med be-

(26)

26 grebet lokal diskursorden, men anvender det blot til at afgrænse den kontekst, som vi arbejder indenfor, herunder til at angive, at konteksten kunne have været afgrænset anderledes.

Niels Finnemann beskæftiger sig med internettets afgørende rolle i forbindelse med springet fra it til digitalisering og opridser seks fundamentale træk ved internettet, som han vurderer er særligt afgørende. Der er tale om computerens grundlæggende egenskaber kombineret med nye dimensioner i kraft af nettets kommunikative rækkevidde. Han opregner følgende egenskaber (2011, s. 142ff):

 Det interaktive potentiale

 Integration af kommunikation og arkiv

 Det multisemiotiske potentiale, det vil sige integrationen af mange udtryksformer

 Nettets potentialer som medie for både offentlig og privat kommunikation

 Nettets potentialer som både et lokalt, regionalt, nationalt og transnationalt medie

 Nettets potentialer for differentieret kommunikation.

Disse seks potentialer har på afgørende og gennemtrængende vis påvirket vores samfund og givet anledning til nye muligheder, nye krav og nye problemer. Dette betegner vi som ’digitaliseringen’. En lokal diskursorden inden for denne diskursorden er ’digitaliseringen af den offentlige forvaltning’, som handler om samspillet mellem digitalisering og forvaltning. Vores fokus i de følgende afsnit er, hvordan dette samspil bliver diskursiveret.

2.4. Fem diskurser om offentlig digitalisering

Vi opstiller på baggrund af vores analyse af det empiriske materiale fem digitaliseringsdiskurser. Vi ser som sagt på diskurserne som argumentation og fokuserer ikke analytisk på argu- mentationens organisatoriske kontekst. Dette vil dog naturligvis jævnligt fremgå. Det anvend- te kildemateriale fremgår af kapitel 6.

Vi vil først præsentere de fem diskurser i oversigtsform (se skema på næste side) og derefter udfolde argumentationen i hver af de fem diskurser.

(27)

27 Diskurs KANAL-

STRATEGI FÆLLES- OFFENT- LIGHED

DIGITAL

LEDELSE GENNEMSIG-

TIGHED BORGERIND-

DRAGELSE Ækviva-

lens

Kanalad- færd Selvbetje- ning Automati- sering Objektivi- sering af sagsbehandlingen Luk og sluk

Deling af data Digital infrastruktur Samlet indgang til det offentlige Borger.dk

Forandrings- ledelse Omstilling Mere kvalitet for pengene Best-practice Pres på den enkelte chef

Åbenhed Indsigt Kigge i Kortene Overvågning Digital gabe- stok

Valgfrihed Konkurrence

Demokrati

Brugerinvolvering Nye dialogformer Meningsdannelse Interaktivitet

Differens Servicering Overopfyl- delse

Silo- tænkning

Inkompeten- ce

Formynderi Iagttagersam- fund

Envejskommuni- kation

Problem (For) dyr henvendel- sesadfærd

Manglende

samordning Kompleksi-

tet Lukkethed Vigende politisk

engagement Løsning Ændring af

henvendel- sesadfærd

Opbygning af tværgå- ende digital infrastruktur

Kompeten- ceudvikling og ledelses- standarder

Åbenhed i for-

valtningen Inddragelse af borgerne

Objekt-

formation Styring og organisering af ka- naladfærd, målt som konsekvenser i form af omkost- ninger

Styring og organisering af samordning, målt som konsekvenser

Styring af digital ledel- sesadfærd, målt som konsekvenser

Styring og organisering af åbenhed i for- valtningen, målt som processer

Organisering af demokratiske processer

Fra hvilke positioner tales om dette?

Stat KL

Kommuner Interesse- grupper (borgere)

Stat

Den Digitale Taskforce KL

Kommuner

Konsulent- firmaer IT-erhvervet Staten Finansmini- steriet Kommuner Teknologi- rådet

Fagprofessio- nelle grupper Teknologi- rådet

Politikere Forskernetværk

(28)

28

2.5. Kanaldiskursen

I tænkningen om kanalstrategi finder vi et af de to centrale argumenter for, hvordan digitalisering kan medføre store besparelser i det offentlige samt kan medføre radikale transformati- oner af, hvordan offentlig service tænkes og udføres (det andet argument er argumentet om fællesoffentlighed, som gennemgås i næste afsnit). Det er i argumentet om kanalstrategi især internettets interaktive potentiale og potentialet for at integrere kommunikation og arkiv, der er centrale. Den grundlæggende pointe er, at mange opgaver, som før krævede bistand af en offentlig ansat, kan borgerne nu klare selv. Som fem centrale begreber, som ækvivalerer til forankringspunktet kanalstrategi, finder vi:

Kanaladfærd, selvbetjening, automatisering, objektivisering af sagsbehandlingen, luk og sluk

I kanaltænkningens argument finder vi en opfattelse af, at samspillet mellem borgerne og den offentlige forvaltning på nuværende tidspunkt i meget udtalt grad foregår via ineffektive kommunikationskanaler, i den forstand at mange former for service, som ud fra dette argument ikke kræver personlig kontakt mellem borgeren og en offentlig ansat, alligevel involve- rer personlig kontakt. I kanaltænkningen argumenteres for, at den personlige kontakt kun skal fastholdes, hvor det kan godtgøres, at der er vægtige grunde til at gøre dette. I ”Den Fæl- leskommunale Digitaliseringsstrategi 2010-2015” anføres således, ”Alle opgaver kan som ud- gangspunkt digitaliseres” (2010, s. 19). Som differens til digitalisering står i denne diskurs:

”Den traditionelle personbårne offentlige service… analoge kanaler… papirblanket- ter… (Regeringen/Danske Regioner/KL 2011, s. 6, s. 8)”.

Der lægges i denne diskurs op til, at al offentlig service skal evalueres og transformeres med udgangspunkt i kanaltænkningens rationale, altså at al service skal tænkes igennem ud fra dét kriterium, om den fortsat skal være ”personbåren”, eller den skal transformeres til at være digital.

(29)

29 2.5.1. Kanaltænkningens problem- og løsningsforståelse

Det problem, som rejses i tekster om kanalstrategi er begrænsede ressourcer og behov for besparelser. I denne digitaliseringsdiskurs tales om ”enheder” og ”enhedsomkostninger”, hvor hver enhed består af en transaktion mellem den offentlige forvaltning og en borger eller virk- somhed. Forskellige kommunikationskanaler giver forskellige enhedsomkostninger. Forske- ren Kim Normann Andersen opstiller (delaspekter af) regnestykket således:

”Hvis e-mail kanalen helt blev lukket, og antallet af telefoniske henvendelser halve- ret, ville der være et besparelsespotentiale på op mod 2 milliarder. Hvis man yderli- gere forestillede sig, at kommunerne i øget omfang besvarede indkommen post i di- gital form, kunne besparelsen være på op mod 4 milliarder kroner (2011, s. 15)”.

Der peges på, at digitalisering af kontakten mellem forvaltning og borgere kan indebære serviceforbedringer:

”Engang var de offentlige kontorer åbne fra 9-15 mandag til fredag. På nettet har det offentlige åbent 24 timer i døgnet – hver dag – året rundt. Derfor skaber digital forvaltning også rum til en meget bedre og mere personlig betjening over for den enkelte borger (Daværende videnskabsminister, Charlotte Sahl-Madsen 2010, s. 2)”.

På hvilke måder kommunikationsvejene til og fra den offentlige sektor skal reguleres, i hvilket omfang de nye kanaler er tilbud til borgerne, og i hvilket omfang der skal være tale om ”fuld digitalisering” også kaldet ”obligatorisk selvbetjening” eller ”tvang”, er i skrivende stund fort- sat under etablering.

Der har vist sig vanskeligheder ved at realisere de ovenstående løsningsforslag; Charlotte Sahl-Madsen omtaler dette som et ”gap mellem parathed og praksis” (2010, s. 4), altså at den danske it-kyndige befolkning ikke kommunikerer digitalt med det offentlige i så høj grad som forventningen tilsiger, at de skulle gøre det. Vores tekster giver en række bud på, hvordan problemerne med at realisere de diskursivt udpegede løsninger kan opfattes. Vi vil opridse centrale diskursiveringer af, hvordan denne afstand mellem ideal og praksis kan forstås:

(30)

30

 Der er problemer med kvaliteten af mange af de offentlige digitale løsninger.

 Borgerne fravælger de digitale løsninger af gode grunde, set ud fra borgernes synspunkt, herunder, at det er tidskrævende at sætte sig ind i løsninger, man måske kun skal bruge enkelte gange i livet.

 Nogle borgere kan ikke og bliver ikke i stand til at anvende digitale løsninger.

 Mange digitale løsninger mangler integration til bagvedliggende, centrale systemer – og er derved ikke reelt tidsbesparende for hverken borgere eller myndigheder.

 Ikke alle medarbejdergrupper i det offentlige bakker helhjertet op om digitaliseringen.

 Der mangler viden om borgernes nuværende adfærd og dermed lægges kanalstrategierne ofte på et for løst grundlag.

 Der er en række lovgivningsmæssige barrierer som f.eks., at der ved visse transaktio- ner er et krav om fysisk dokumentation og/eller personligt fremmøde.

 Kommunikationskanaler knopskyder snarere end, der sker en forenkling. Nye kanaler kommer til, men de gamle ”lukkes og slukkes” ikke.

 Der er tale om en politisk tøven på området, således at digitaliseringsområdet har en (for) lav politisk prioritering, for uklare målformuleringer og får tildelt for begrænsede økonomiske investeringer.

Hver af disse problemformuleringer giver anledning til sine løsningsovervejelser, som vi ikke nu vil gå specifikt ind i, da vi jo nu er i gang med noget andet, nemlig at danne os det overord- nede overblik over, hvordan der argumenteres for digitalisering. Nogle af disse problemstil- linger vil vi vende tilbage til i vores tredje analyse.

Vi finder ikke diskursiv kamp om selve den grundlæggende forestilling om kanalstrategi, men mange kampe, som har med kanalstrategi at gøre, men ikke anfægter kanalstrategien som argument.

2.5.2. Definition af positioner og handlerum

Denne diskurs giver anledning til, at aktiviteter i den offentlige sektor, som tidligere ikke blev sammenlignet eller placeret i kategori sammen, nu kan omfattes med ét blik: kanalstrategien.

Alle former for samspil mellem borgere og den offentlige sektor kan vurderes ud fra dette ar-

(31)

31 gument. Og alle former for offentlig service kan vurderes ud fra, i hvilken grad den særlige form for styring, som kanalstrategien er udtryk for, er nået til at gennemtrænge den pågæl- dende organisation.

2.6. Fællesoffentlighedsdiskursen

Begrebet ’fællesoffentlig’ optræder for første gang i de danske trykte medier i 2005 i forbindelse med en artikel om FESDH (Fællesoffentlig elektronisk Sags- og Dokumenthåndtering).

Som det konstateres:

”Hvis… elektroniske akter skal kunne læses i både kommunerne, amterne og staten, skal de have et elektronisk sags- og dokumenthåndteringssystem, der kører på de samme standarder. Og det har de ikke (Jyllands-Posten 07.04.2005)”.

Med enkeltstående undtagelser handler dokumenter, hvor begrebet fællesoffentlig indgår, om digitaliseringstemaer. Der udkrystalliserer sig her en forståelse af digitalisering, hvor vægten lægges på at skabe helhed i noget, som tidligere på en uhensigtsmæssig måde har været ad- skilt eller opdelt. Dette ’noget’, som har været opdelt og nu skal bygges (mere) sammen, kan anskues fra forvaltningens synspunkt og fra et borgersynspunkt. Som fem centrale begreber, der ækvivalerer til forankringspunktet fællesoffentlighed, finder vi:

deling af data, digital infrastruktur, én samlet indgang til det offentlige, borger.dk.

Som differens til fællesoffentlig digitalisering anvendes hyppigt metaforen ”siloer” som et bil- lede på , at ”at sektorerne lever selvstændige liv med hver deres systemer, normer og sprog”

(Schmidt, Else 2011). Samme fænomen betegnes med udtrykket ”regional nationalisme”, som i følgende kommentar om vanskelighederne med at etablere en elektronisk patientjournal:

”Der har været alt for meget regional nationalisme i de gamle amter til, at EPJ’en kunne gennemføres på en fornuftig måde. Nu er der så fem regioner. Det bør gøre det nemmere med en fælles udvikling og noget mere statslig styring, som er helt nødvendigt for et gennembrud (Bonnerup, citeret af Barfoed 25.9.09)”.

(32)

32 I argumentet om fællesoffentlighed udtrykkes således en opfattelse af, at vi har levet med sek- toropdeling og manglende koordination, som har ført til både spild af offentlige ressourcer og forvirring hos borgerne. Men ved hjælp af fællesoffentlige digitale systemer vil det offentlige fremover kunne koordinere bedre, både internt og eksternt.

2.6.1. Fællesoffentlighedens problem- og løsningsforståelse

Brede formuleringer om effektivitet og serviceforbedringer fylder volumenmæssigt ganske meget i dokumenter om fællesoffentlighed. Vi vil i denne sammenhæng fokusere på de problem- og løsningsforståelser, som specifikt bliver relateret til argumentet om fællesoffentlig- hed. Dét grundlæggende problem, der peges på i denne diskurs, er, som sagt, at det offentlige ikke (i tilstrækkelig grad) fremstår som en sammenhængende helhed. Denne situation beskrives som ”at opfinde den dybe tallerken hver for sig uden at sørge for, at de efterfølgende kan stables (Gammelby, Jyllands-Posten 7.4.2005)”. Der peges på, at løsningen er at:

”… opbygge en organisation, arbejdsprocesser, rutiner og teknologi, som muliggør samarbejde på tværs… i en meget større skala end, hvad der hidtil er set…(Den Di- gitale Taskforce 2001, s. 10).”

” … udvikle en unik fællesoffentlig digital infrastruktur, der gør, at borgere og virk- somheder i en lang række sammenhænge oplever den offentlige sektor som én, frem for at skulle forholde sig til forskellige myndighedsniveauer og forretningsgange i de mange offentlige institutioner (Regeringen/Danske Regioner/KL 2011, s. 13)”.

Der peges på forskellige former for sammenhæng, som bør etableres eller forbedres. To væ- sentlige områder er henholdsvist den bagvedliggende digitale infrastruktur eller IT-arkitektur og brugerfladen i forhold til borgerne. Det første område er der arbejdet med, bl.a. i forbindelse med etablering af ESDH-systemer (Elektronisk Sags- og Dokumenthåndtering). Brugerfla- den er der arbejdet med bl.a. gennem etablering af Borger.dk og Min side. Der er en antagelse om, at såfremt ”data genbruges” på tværs i de offentlige systemer, vil dette kunne give store effektivitetsgevinster, og desuden en antagelse om, at hvis det offentlige via digitalisering bli-

(33)

33 ver gjort mere overskueligt og tilgængeligt for borgerne, vil kommunikationen med borgerne kunne foregå mere omkostningseffektivt.

Vi har ikke kunnet finde udsagn, som anfægter selve den grundlæggende forestilling om fæl- lesoffentlighed. To argumenter, som peger på, at forestillingen om fællesoffentlighed bør mo- dificeres eller præciseres, er dels retssikkerhedsargumentet, dels bureaukratiseringsargumentet. I retssikkerhedsargumentet peges på, at der er vægtige grunde til, at data ikke altid skal deles, og i bureaukratiseringsargumentet peges på risikoen for, at der i kraft af øget standardisering vil blive ophobet data, som ikke reelt er nyttige.

Standardisering er en af fællesoffentlighedens byggestene. Og standardisering indebærer, at der blive mindre lokalt råderum til at afgøre, hvad der er nyttigt og ikke nyttigt; hvor der peges på, at selve dette kan medføre en eksplosiv stigning i mængden af data. Især fagprofessio- nelle grupper fremfører argumentet om, at der indsamles data, som ikke alle er nyttige, og at denne dataindsamling kræver ressourcer i form af arbejdstid:

”Lad mig nævne enkelte eksempler. At man skal besvare 36 spørgsmål om korrekt håndvask… At man skal bruge tid på at tale med patienterne om vægttab, uanset om det er relevant (Emil Kristensen, Formand for Lægeforeningen, Politiken 10.5.11)”.

”Langsomme it-systemer og mere papirarbejde… 69 procent af lægerne siger… at de i de senere år har fået mindre tid til den enkelte patient (Drachmann m.fl., Poli- tiken 22.9.11)”.

Selve processen med at få etableret aktører, som agerer fællesoffentligt, står således som en væsentlig barriere, hvilket vi vil uddybe i følgende afsnit.

2.6.2. Definition af positioner og handlerum

Hvor vi i det tekstmateriale, som vi har arbejdet med, ikke har kunnet identificere kampe om selve den principielle forståelse af fællesoffentlighed, forstået som en øget grad af integration