GENNEM FØRELSE AF MENNESKE- RETTEN

(1)

GENNEM FØRELSE AF MENNESKE- RETTEN

STATUS 2014-15

(2)

GENNEMFØRELSE AF MENNESKERETTEN STATUS 2014-15

Denne delrapport er en del af Institut for Menneskerettigheders rapport

’Menneskerettigheder i Danmark, Status 2014-15’. Rapporten behandler udvalgte menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen i Danmark.

Rapporten behandler emner om introduktion til menneskeretten, gennemførelse af menneskeretten, asyl, børn, databeskyttelse, etnisk oprindelse, familieliv, frihedsberøvelse, forvaltningens kontrol, handicap, køn, magtanvendelse,

menneskehandel, religion, retfærdig rettergang, retten til bolig, statsborgerskab, uddannelse, udvisning og udlevering, væbnet konflikt, ytringsfrihed og ældre.

Rapporten kan læses i sin fulde længde på instituttets hjemmeside,

www.menneskeret.dk. Der findes også et sammendrag af rapporten, i trykt form og på hjemmesiden. Rapporten vil løbende blive udbygget, og instituttet

modtager gerne kommentarer på statusrapport@menneskeret.dk.

Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution

Wilders Plads 8 K 1403 København K Telefon 3269 8888 www.menneskeret.dk

Institut for Menneskerettigheders publikationer kan frit citeres med tydelig angivelse af kilden.

Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger

(3)

SI D E H O V E

1 OVERBLIK 5

1.1 INDHOLD OG AFGRÆNSNING 5

2 DEN INTERNATIONALE RAMME 7

2.1 STATERNE HAR STOR VALGFRIHED VED GENNEMFØRELSEN AF

MENNESKERETTIGHEDER 7

3 DEN NATIONALE RAMME 10

3.1 GRUNDLOVEN SÆTTER RAMMERNE 10

4 MENNESKERETLIG UDVIKLING 12

5 HER KAN MENNESKERETTIGHEDERNE STYRKES I DANMARK 15 5.1 TILTRÆDELSE AF MENNESKERETLIGE AFTALER 15

5.1.1 DEN MENNESKERETLIGE BESKYTTELSE 15

5.1.2 DANSKE FORHOLD 16

5.1.3 ANBEFALINGER 20

5.2 INKORPORERING 21

5.3 MENNESKERETLIG HANDLINGSPLAN OG SYSTEMATISK

OVERVÅGNING AF MENNESKERETTIGHEDER 24

5.4 REVISION AF GRUNDLOVEN 31

5.5 REVISION AF LIGEBEHANDLINGSLOVGIVNINGEN 32

5.6 REVISION AF UDLÆNDINGELOVEN 37

INDHOLD

(4)

FORKORTELSER

CPT Den Europæiske komité til forebyggelse af tortur,

umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf ECRI Den Europæiske kommission mod racisme og intolerance EMD Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

EMRK Den Europæiske Menneskerettighedskonvention EU Den Europæiske Union

FN De Forenede Nationer

ICCPR FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder ILO Den Internationale Arbejderorganisation

NHRI National Menneskerettighedsinstitution UPR Den Universelle Periodiske Bedømmelse

ØSKR FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

(5)

1.1 INDHOLD OG AFGRÆNSNI NG

FN’s Verdenserklæring om Menneskerettighederne og efterfølgende

menneskerettighedskonventioner angiver et sæt af ufortabelige rettigheder, som alle mennesker besidder. Disse rettigheder omfatter for eksempel retten til livet, retten til sundhed, retten til en retfærdig rettergang, retten til uddannelse og retten til ligebehandling. Hvis hvert enkelt menneske i praksis skal kunne nyde sine grundlæggende rettigheder, må de internationalt anerkendte rettigheder forankres i de enkelte landes nationale retssystemer og gennemføres på nationalt plan.

De internationale menneskerettighedskonventioner indeholder imidlertid meget lidt regulering af, hvordan menneskerettighederne i praksis skal overføres til det nationale retssystem. De enkelte stater har derfor stor valgfrihed til at beslutte, hvordan de vil sikre en tilstrækkelig menneskerettighedsbeskyttelse. Det skal blot være en effektiv beskyttelse i praksis.

En effektiv beskyttelse af menneskerettighederne forudsætter, at der er nogle grundlæggende strukturelle rammer for, hvordan menneskerettighederne håndhæves. For eksempel skal der være et velfungerende retssystem med uafhængige dommere, som kan sikre retten til en retfærdig rettergang og

håndhæve beskyttelsen af menneskerettigheder. Retten til uddannelse og retten til sundhed forudsætter også, at der eksisterer et skolesystem og et

hospitalsvæsen. Det nationale politi skal være i stand til at beskytte borgerne mod menneskeretlige overgreb og selv undlade at krænke menneskerettigheder.

Der skal være et velfungerende parlamentarisk system. Nogle institutioner kan være med til at fremme den menneskeretlige beskyttelse og kultur, såsom en national menneskerettighedsinstitution (NHRI) eller ombudsmandsinstitutioner.

Beskyttelsen af menneskerettigheder kan også styrkes ved, at der i befolkningen er kendskab til menneskerettigheder og bevidsthed om muligheder for at

påberåbe sig sine menneskerettigheder. Uddannelse og oplysning om menneskerettigheder kan styrke befolkningens kendskab til

menneskerettighederne. Inddragelse af borgere i demokratiske processer –

KAPITEL 1

1 OVERBLIK

(6)

såsom folkeafstemninger og høringer i forbindelse med beslutninger – kan styrke menneskerettighedernes gennemførelse. Ligeledes vil tilstedeværelsen af et aktivt civilsamfund, som kender til og arbejder for at styrke

menneskerettighederne, kunne bidrage til at øge bevidstheden om menneskerettigheder og fremme den menneskeretlige beskyttelse.

Denne delrapport handler om gennemførelsen af menneskerettigheder i Danmark. Delrapporten fokuserer især på fire elementer:

 De organisationer og strukturelle rammer, som kan medvirke til at sikre en effektiv menneskerettighedsbeskyttelse.

 Menneskerettighedskonventioners status i dansk ret, herunder beskyttelsen af menneskerettigheder i grundloven.

 De procedurer og systemer, hvormed menneskeretlige anbefalinger gennemføres i Danmark.

 De danske love, som er centrale for opfyldelsen af Danmarks menneskeretlige forpligtelser, for eksempel retsplejeloven, ligebehandlingslovgivningen, udlændingeloven, straffeloven og politiloven.

Delrapporten behandler temaerne: tiltrædelse af menneskeretlige aftaler, inkorporering, menneskeretlig handlingsplan og systematisk overvågning af menneskerettigheder samt revision af grundloven, ligebehandlingslovgivningen og udlændingeloven.

(7)

2.1 STATERNE HAR STOR VA LGFRIHED VED GENNEMF ØRELSEN AF MENNESKERETTIGHEDER

De internationale menneskerettighedskonventioner indeholder meget lidt

regulering af gennemførelsen af menneskerettigheder i det nationale retssystem.

FN’s Menneskerettighedskomité har fastslået, at FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR) generelt overlader det til medlemsstaterne at vælge deres egen metode til at implementere konventionens bestemmelser i staternes nationale systemer, og det samme har Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol (EMD) fastslået vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).¹

FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder har udtalt, at gennemførelsen af FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (ØSKR) forudsætter et demokratisk styre, men derudover ikke kræver en bestemt type regering eller økonomisk system. Medlemsstater må således selv vurdere, hvilke midler der er bedst egnede til at gennemføre økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder.² I de valgfrie protokoller til ØSKR og FN’s Børnekonvention fremhæves det, at der ved behandlingen af individuelle klagesager vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder skal tages højde for medlemsstaternes råderum. Komitéerne skal således blot vurdere rimeligheden af de foranstaltninger, der er iværksat af deltagerstaten.³

En række internationale aftaler anbefaler og forpligter i nogle tilfælde medlemsstater til at etablere institutioner til at varetage bestemte menneskeretlige opgaver.

Retten til en retfærdig rettergang ved uafhængige domstole er en

grundlæggende menneskerettighed, som er beskyttet i en række konventioner, såsom ICCPR og EMRK. Begge konventioner beskytter desuden retten til at kunne indbringe en klage over menneskerettighedskrænkelser for en domstol eller en anden uafhængig klageinstans, som effektivt kan behandle sagen. Rettighederne forudsætter således tilstedeværelsen af uafhængige domstole eller andre

institutioner, som kan behandle menneskerettighedsklager og andre sager.

KAPITEL 2

2 DEN INTERNATIONALE RAMME

(8)

Tillægsprotokollen til FN’s konvention mod tortur og anden grusom,

umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (Torturkonventionen) forpligter medlemsstaterne til at oprette såkaldte uafhængige nationale

forebyggende mekanismer til at arbejde for at forebygge tortur på nationalt niveau.⁴

FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap

(Handicapkonventionen) forpligter medlemsstaterne til at udpege en eller flere uafhængige institutioner, som har til formål at fremme, beskytte og overvåge gennemførelsen af Handicapkonventionen nationalt.⁵

FN’s Paris-Principper om nationale menneskerettighedsinstitutioner anbefaler, at FN’s medlemsstater opretter nationale menneskerettighedsinstitutioner, som skal arbejde for at fremme og beskytte menneskerettighederne på basis af et bredt mandat. Institutionen skal være uafhængig og skal blandt andet kunne fremkomme med anbefalinger til at fremme den menneskeretlige beskyttelse og afgive rapport om menneskeretlige emner. FN’s Børnekomité har desuden anbefalet, at medlemsstaterne opretter et særligt mandat til at arbejde med børns rettigheder hos en national menneskerettighedsinstitution eller Ombudsmand.⁶

Inden for EU har medlemsstaterne vedtaget direktiver, som forpligter medlemsstaterne til at oprette eller udpege uafhængige institutioner til at fremme ligebehandling på grund af race eller etnisk oprindelse samt køn.

Ligebehandlingsinstitutionerne skal blandt andet have mandat til at bistå ofre for forskelsbehandling med at få behandlet deres klager over forskelsbehandling, foretage uafhængige undersøgelser af forskelsbehandling, offentliggøre uvildige rapporter og fremsætte henstillinger om spørgsmål vedrørende

forskelsbehandling.⁷

EU’s databeskyttelsesdirektiv forpligter desuden EU-landene til at oprette eller udpege en uafhængig offentlig tilsynsmyndighed, der har til opgave at påse overholdelsen af den nationale lovgivning, som gennemfører direktivet i national ret. Tilsynsmyndigheden skal høres ved udarbejdelsen af lovgivning vedrørende behandling af personoplysninger, og myndigheden skal kunne iværksætte undersøgelser, have adgang til relevante oplysninger og behandle sager om overtrædelse inden for databeskyttelsesdirektivets område.⁸

OECD’s retningslinjer for multinationale virksomheder indeholder en række anbefalinger vedrørende ansvarlig virksomhedsadfærd i forhold til blandt andet

(9)

korruption. Lande, som har tilsluttet sig retningslinjerne, skal oprette nationale kontaktpunkter, som kan fremme gennemførelsen af retningslinjerne samt behandle forespørgsler og bidrage til løsning af problemstillinger vedrørende konkrete sager.⁹

Se desuden delrapporten om introduktion til menneskeretten.

(10)

3.1 GRUNDLOVEN SÆTTER RA MMERNE

Danmark har generelt en stærk menneskerettighedsbeskyttelse, som varetages af velfungerende offentlige institutioner. Desuden har Danmark et aktivt civilsamfund, som bidrager til den menneskeretlige debat.

Grundloven sætter rammerne for den danske lovgivningsproces, Folketingets arbejde og domstolenes uafhængighed. Desuden beskytter grundloven en række menneskerettigheder, som for eksempel den personlige frihed, boligens

ukrænkelighed, ytringsfrihed, foreningsfrihed, forsamlingsfrihed og retten til uddannelse.

Retsplejeloven regulerer gennemførelsen af retssager ved domstolene og beskytter i praksis retten til en retfærdig rettergang. Retsplejeloven fastlægger desuden politiets mulighed for at foretage indgreb over for borgere, og

politiloven begrænser blandt andet politiets mulighed for at anvende magt.

Straffeloven beskytter mod overgreb begået af andre borgere og mod myndighedsovergreb. Straffelovsbestemmelser om drab, vold,

husfredskrænkelser, ulovlig tvang og menneskehandel medvirker for eksempel til at beskytte retten til livet, forbud mod tortur, den personlige frihed, respekten for privatlivets fred og forbud mod slaveri.

De danske domstole og administrative myndigheder kan prøve sager, hvor der indgår spørgsmål om forenelighed med menneskerettigheder. De offentlige myndigheder er desuden generelt forpligtet til at medvirke til opfyldelse af de internationale forpligtelser, som Danmark har påtaget sig.¹⁰

En række offentlige institutioner medvirker til at sikre en høj grad af menneskerettighedsbeskyttelse. Folketingets Ombudsmand, herunder

Ombudsmandens Børnekontor, behandler klager fra borgere over administrative myndigheders afgørelser og deres behandling af borgerne og sagerne.

Ligebehandlingsnævnet behandler klager over forskelsbehandling inden for den danske ligebehandlingslovgivning. Datatilsynet behandler klager over

KAPITEL 3

3 DEN NATIONALE RAMME

(11)

privatlivsbeskyttelsen. Institut for Menneskerettigheder er Danmarks nationale menneskerettighedsinstitution, som blandt andet har til opgave at overvåge menneskerettighedssituationen i Danmark og at rådgive regeringen og Folketinget om beskyttelsen af menneskerettigheder. Børnerådet er en

uafhængig offentlig institution, der virker som fortaler for børn og arbejder for at forbedre og beskytte børns rettigheder i Danmark, blandt andet gennem

fortalervirksomhed og rådgivning af regeringen og Folketinget. En række af ovenstående myndigheder er desuden udpeget til at varetage et eller flere af de EU- og FN-mandater, som er nævnt i afsnit 2.

Danmark har tilsluttet sig en lang række af internationale

menneskerettighedskonventioner. Desuden rapporterer Danmark løbende til internationale ekspertkomitéer, som overvåger den menneskeretlige udvikling i medlemslandene. For eksempel rapporterer Danmark til FN’s ekspertkomitéer, og Danmark har udstedt en stående invitation til FN’s særlige procedurer, som betyder, at Danmark altid vil acceptere anmodninger om besøg.¹¹ Desuden modtager Danmark jævnligt besøg fra Europarådets ekspertkomiteer, såsom Den Europæiske komité mod racisme og intolerance (ECRI), Den Europæiske komité til forebyggelse af tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CPT) eller den rådgivende komité for rammekonventionen om nationale mindretal.

Se desuden delrapporten om introduktion til menneskeretten.

(12)

I henholdsvis 2013 og 2014 fik FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder og FN’s Børnekomité mulighed for at behandle individuelle klager over menneskerettighedskrænkelser.¹² Alle komitéerne tilknyttet FN’s ni kernekonventioner om menneskerettigheder kan således nu behandle klagesager. Tidligere kunne komitéerne blot indgå i en generel dialog med medlemsstaterne om, hvordan den enkelte konvention kan styrkes nationalt.

I 2011 blev Danmark eksamineret af FN’s Menneskerettighedsråd i den såkaldte Universelle Periodiske Bedømmelse (UPR), hvor Danmark modtog 133

anbefalinger til, hvordan Danmark kan forbedre menneskerettigheder nationalt. I 2014 afleverede den danske regering en frivillig midtvejsrapport om status for implementering af anbefalingerne.¹³ Forberedelserne til Danmarks næste eksamination begynder i 2015, og Danmark skal eksamineres i begyndelsen af 2016.

I 2014 afgav regeringens Inkorporeringsudvalg en betænkning om inkorporering af yderligere menneskeretlige konventioner, tiltrædelse af individuel

klageadgang for yderligere FN-komitéer samt tiltrædelse af tillægsprotokol 12 til EMRK om et generelt diskriminationsforbud.¹⁴ Seks medlemmer af udvalget anbefalede, at Danmark inkorporerer seks af de syv FN-konventioner, som Danmark har ratificeret. Medlemmerne anbefalede desuden, at Danmark

tiltræder tillægsprotokol 12 til EMRK og klageadgangen til FN’s Børnekonvention.

Af de resterende ni medlemmer af udvalget kunne nogle hverken anbefale inkorporering af konventionerne eller tiltrædelse af protokoller, mens andre ville overlade den endelige beslutning til regeringen og Folketinget. Regeringen har efterfølgende valgt ikke at inkorporere flere menneskeretlige konventioner i dansk ret.

KAPITEL 4

4 DEN MENNESKERETLIGE

UDVIKLING

(13)

På følgende områder er der siden ’Status 2013’ sket forbedringer:

 Danmark tiltrådte den 23. september 2014 klageadgangen til FN’s Handicapkomité.¹⁵

 Regeringen har meddelt, at klageadgangen til FN’s Børnekomité forventes tiltrådt i 2015.¹⁶

 Udenrigsministeren har oplyst, at der i 2015 vil blive oprettet et nyt embedsmandsudvalg under Udenrigsministeriet, som skal koordinere regeringens arbejde med menneskerettigheder. Udvalget skal udarbejde en årlig rapport om den menneskeretlige udvikling i Danmark. Den første rapport forventes udarbejdet i 2015, og den skal blandt andet danne grundlag for en generel politisk debat i folketingssalen.¹⁷

 Regeringen har i årets finanslov afsat 14,9 mio. kroner fra 2015 til 2018 til at udvikle en offentligt tilgængelig database med domme fra byretterne, landsretterne, Sø- og Handelsretten samt Højesteret.¹⁸ Oprettelsen af domsdatabasen har været drøftet i over 20 år.

 I 2014 trådte lov om Institut for Menneskerettigheder i kraft i Grønland.¹⁹

Udviklingen på området har imidlertid også medført ændringer, som betyder nye menneskeretlige udfordringer:

 Regeringen har besluttet, at den ikke vil inkorporere seks af FN’s centrale menneskerettighedskonventioner i dansk ret, idet en inkorporering efter regeringens opfattelse vil indebære en risiko for en forskydning af

kompetence fra Folketinget og regeringen til domstolene.

Danske forhold er også i løbet af 2014 blevet vurderet af internationale organer.

 FN’s Handicapkomité anbefalede i oktober 2014, at Danmark reviderer sin ligebehandlingslovgivning således, at personer med handicap nyder tilstrækkelig beskyttelse.²⁰

 Den Europæiske komité til forebyggelse af tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (CPT) var på besøg i Danmark i februar 2014, hvor de blandt andet var på inspektion i en række fængsler og arresthuse. CPT aflagde senere på året rapport fra sit besøg og havde en række anbefalinger til de danske myndigheder.²¹

(14)

 Europarådets Menneskerettighedskommissær besøgte Danmark i november 2013, hvor han blandt andet besøgte danske asylcentre.

Kommissæren aflagde efterfølgende en rapport med en række anbefalinger til Danmark.²²

(15)

5.1 TILTRÆDELSE AF MENNE SKERETLIGE AFTALER

Danmark tilslutter sig oftest en international konvention ved, at regeringen underskriver og med Folketingets samtykke ratificerer eller tiltræder konventionen. Gennem ratifikation påtager Danmark sig at overholde

konventionens forpligtelser, men konventionen bliver ikke derved en egentlig del af dansk ret. Det sker først ved en eventuel inkorporering.

5.1.1 DEN MENNESKERETLI GE BESKYTTELSE

Det fremgår af artikel 11 i Konventionen af 23. maj 1969 om traktatretten (Wienerkonventionen), at stater kan give samtykke til at blive bundet af internationale aftaler på en række forskellige måder. Det kan for eksempel ske gennem underskrivelse, udveksling af instrumenter, ratifikation, accept, godkendelse eller tiltrædelse. Ofte fastlægges det i en konventions indhold, hvordan stater giver samtykke til juridisk at lade sige forpligte af en konvention.

For så vidt angår de menneskeretlige kernekonventioner, som Danmark har tilsluttet sig, er den mest anvendte metode, at stater tilslutter sig konventioner ved at underskrive konventionen og efterfølgende med det nationale parlaments samtykke lader sig forpligte af konventionen gennem ratifikation.²³ Hvis en konvention giver mulighed for det, kan lande, som ikke har været med til at forhandle en konvention, efterfølgende tilslutte sig konventionen gennem tiltrædelse.²⁴

Det er op til den enkelte stat at beslutte, hvilke internationale konventioner staten vil tilslutte sig. En stat er derfor heller ikke forpligtet til at tiltræde

yderligere konventioner eller senere vedtagne tillægsprotokoller. Det anbefales imidlertid af FN’s overvågningsmekanismer, at FN’s ni menneskeretlige

kernekonventioner og tillægsprotokoller tiltrædes af FN’s medlemsstater. Blandt Europarådets medlemsstater anbefales det generelt, at medlemslandene

tiltræder EMRK og Den Europæiske Socialpagt.

I 2013 anbefalede FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, at Danmark ratificerer tillægsprotokollen til FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder om individuel klageadgang samt FN’s konvention

KAPITEL 5

5 HER KAN

MENNESKERETTIGHEDERNE

STYRKES I DANMARK

(16)

om beskyttelse af alle vandrende arbejdstagere og deres familier (Migrantarbejderkonventionen).²⁵

I 2011 anbefalede FN’s Børnekomité, at Danmark ratificerer

Migrantarbejderkonventionen samt tillægsprotokollen til FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap (Handicapkonventionen) om individuel klageadgang.²⁶

I 2010 anbefalede FN’s komité om afskaffelse af alle former for

racediskrimination, at Danmark ratificerer Migrantarbejderkonventionen.²⁷

I 2009 anbefalede FN’s Kvindekomité, at Danmark ratificerer

Migrantarbejderkonventionen og FN’s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger.²⁸

I 2014 anbefalede Europarådets Menneskerettighedskommissær, at Danmark ratificerer protokol 12 til EMRK om et generelt diskriminationsforbud.²⁹

I 2012 anbefalede ECRI, at Danmark ratificerer protokol 12 til EMRK om et generelt diskriminationsforbud, Migrantarbejderkonventionen og Europarådets reviderede socialpagt.³⁰

Under den Universelle Periodiske Bedømmelse (UPR) af Danmark i 2011 blev Danmark desuden anbefalet at ratificere Migrantarbejderkonventionen, protokol 12 til EMRK om et generelt forbud mod diskrimination samt at tiltræde

tillægsprotokoller om individuel klageadgang, for så vidt angår ØSKR og Handicapkonventionen.³¹

5.1.2 DANSKE FORHOLD

FN har vedtaget ni kernekonventioner om menneskerettigheder. Danmark har ratificeret syv af konventionerne:

 FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR)

 FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (ØSKR)

 FN’s konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (Torturkonventionen)

 FN’s konvention om barnets rettigheder (Børnekonventionen)

 FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (Racediskriminationskonventionen)

 FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (Kvindekonventionen)

(17)

 FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap (Handicapkonventionen).

De sidste to kernekonventioner, som Danmark ikke har ratificeret, er:

 FN’s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger og

 FN’s konvention om beskyttelse af alle vandrende arbejdstagere og deres familier.

Den danske regering oplyste i september 2011, at der er igangsat en

undersøgelse af, hvilke lovændringer der skal foretages, for at Danmark kan opfylde kravene i FN’s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger. Når undersøgelsen er afsluttet, vil Folketinget beslutte, om konventionen skal ratificeres. Den danske regering afviste desuden at ratificere Migrantarbejderkonventionen, da Danmark allerede har ratificeret Den

Internationale Arbejderorganisations (ILO) otte kernekonventioner om

arbejdstageres rettigheder, som også beskytter udenlandske statsborgere bosat i Danmark.³²

Individuel klageadgang

FN’s generalforsamling har vedtaget tillægsprotokoller, som indfører individuel klageadgang til de syv kernekonventioner, som Danmark har tiltrådt. Desuden indeholder konventionen om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger bestemmelser om individuel klageadgang. Danmark har i 2014 tiltrådt tillægsprotokollen om individuel klageadgang til Handicapkonventionen, og i 2015 planlægger regeringen også at tiltræde klageadgangen til

Børnekonventionen.³³ Hvis det sker, har Danmark tilsluttet sig klageadgangen til alle de af FN’s kernekonventioner, som Danmark har ratificeret med undtagelse af ØSKR.

Tillægsprotokollerne giver borgere i medlemsstaterne mulighed for at klage til konventionernes ekspertkomitéer, hvis borgere i konkrete sager føler, at en medlemsstat har handlet i strid med konventionens bestemmelser. Komitéernes individuelle sagsbehandling kan bidrage til en øget forståelse af de enkelte konventioners indhold, da komitéerne derved får mulighed for at fortolke konventionerne i praksis.

Regeringens Inkorporeringsudvalg udtalte i 2014, at klageadgang til FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder vil styrke borgernes retsstilling, da der indføres en ekstra mulighed for at efterprøve, om ØSKR er overholdt.

Desuden vil en tiltrædelse af klageadgangen have en positiv signalværdi i forhold

(18)

til omverdenen og bidrage til Danmarks arbejde for at fremme

menneskerettigheder globalt. Til gengæld fandt udvalget, at ØSKR indeholder mange programerklæringer, som er uegnede til at blive anvendt til at løse retlige tvister. Hvis komitéen i praksis fortolker ØSKR mere udvidende end den danske lovgivningsmagt, vil Danmark risikere at skulle afvise at efterleve komitéens udtalelser i enkeltsager. Dette vil efter Inkorporeringsudvalgets opfattelse kunne skade Danmarks internationale renomme. Udvalget fandt også, at der kan være en risiko for, at spørgsmål af fordelingspolitisk karakter, som normalt besluttes af lovgivningsmagten, vil kunne blive påvirket af komitéens udtalelser i

enkeltsager.³⁴ Inkorporeringsudvalget anbefalede derfor, at Danmark ikke tilslutter sig individuel klageadgang.

Både FN’s Handicapkonvention og FN’s Børnekonvention indeholder en række af de rettigheder, som også er beskyttet i ØSKR. Rækkevidden af sådanne

programerklæringer kan således allerede i dag efterprøves af FN-komitéer for så vidt angår personer med handicap og formentlig i løbet af 2015 også for børn. En tiltrædelse af klageadgangen til ØSKR vil således ikke skabe klageadgang til en ny type rettigheder, men udvide gruppen af personer, der kan klage. Danske

domstole er traditionelt yderst tilbageholdende i fortolkningen af Danmarks menneskeretlige forpligtelser og anvender konventionerne inden for rammerne af gældende international praksis. Det nærmere indhold af de ØSKR-

bestemmelser, som er vagt formuleret, vil navnlig kunne konkretiseres gennem en øget anvendelse af bestemmelserne af komitéen. En af grundene til, at EMRK i dag anvendes oftere end andre menneskeretlige konventioner er, at

konventionens indhold er blevet udfyldt af omfattende praksis fra EMD.

EMRK tillægsprotokol 12

I 2000 vedtog Europarådet den 12. tillægsprotokol til EMRK, som indfører et generelt forbud mod diskrimination. I afgørelsen Sejdić og Finci mod Bosnien og Hercegovina (2009) fastslog EMD, at både EMRK artikel 14 om diskrimination i forhold til nydelsen af konventionens rettigheder og artikel 1 i 12. tillægsprotokol benytter det samme begreb, diskrimination. Uanset at de to bestemmelser har forskelligt anvendelsesområde fandt EMD, at forståelsen af begrebet

”diskrimination” er identisk i bestemmelserne. EMD fremhævede desuden, at ICCPR artikel 26 indeholder en bestemmelse, som ligner 12. tillægsprotokol, artikel 1, selvom bestemmelserne ikke er identiske.³⁵

I september 2011 afviste den danske regering at ratificere protokollen, da protokollen er for upræcis, og da det derfor er vanskeligt at vurdere

konsekvenserne af en ratifikation.³⁶ Den danske regering har oplyst, at EMD’s anvendelse af protokollen følges nøje, og at Danmark er villig til at genoverveje

(19)

ratifikation, hvis retspraksis giver klarhed over omfanget af de retlige forpligtelser, der følger af protokollen.³⁷

Regeringens Inkorporeringsudvalg udtalte i 2014, at en tiltrædelse af protokol 12 vil kunne styrke borgernes retsstilling, da protokollen giver en videre beskyttelse mod diskrimination, end dansk ret gør i dag. Den 12. tillægsprotokol vil desuden kunne begrænse Folketingets mulighed for selv at fastlægge, hvilke kriterier der kan begrunde en saglig forskelsbehandling. Der var ikke enighed i

inkorporeringsudvalget om, hvorvidt det kunne anbefales at tiltræde

protokollen. Nogle medlemmer fremførte, at Danmark allerede i dag er bundet af et generelt diskriminationsforbud i ICCPR artikel 26 og Den Europæiske Unions Charter om Grundlæggende Rettigheder (EU-chartret), artiklerne 20 og 21. Andre medlemmer fandt en risiko for, at der sker en magtforskydning mellem

domstolene og Folketinget for eksempel vedrørende spørgsmålet om, hvem der skal have adgang til danske velfærdsydelser.³⁸

Dansk lovgivning yder en uensartet beskyttelse mod diskrimination for forskellige grupper. Særligt for så vidt angår diskrimination på grund af handicap, seksuel orientering og alder, ydes en ringere beskyttelse efter dansk ret. En tiltrædelse af tillægsprotokol 12 vil således kunne styrke beskyttelsen mod diskrimination i Danmark. Se også afsnit 5.5 om revision af ligebehandlingslovgivningen.

Europarådets reviderede socialpagt

Danmark ratificerede i 1965 Europarådets socialpagt fra 1961 med en række forbehold. Socialpagten indeholder økonomiske og sociale rettigheder, for eksempel retten til arbejde og rimelige arbejdsvilkår, retten til sundhed og retten til social bistand. Mange af socialpagtens bestemmelser er også omfattet af ØSKR. I 1995 vedtog Europarådet en tillægsprotokol til socialpagten, som giver Europarådets Socialkomité mulighed for at behandle kollektive klager fra grupper, herunder for eksempel civilsamfundsorganisationer. I 1996 vedtog Europarådet desuden den reviderede socialpagt, som opdaterer rettighederne i den oprindelige socialpagt i lyset af samfundsudviklingen siden 1961. Desuden blev der indført enkelte nye rettigheder i den reviderede socialpagt, for

eksempel for arbejdstagere og ældre. Samtidig styrkede den reviderede socialpagt beskyttelsen mod fattigdom og beskyttelsen mod diskrimination.

Danmark har – modsat de øvrige skandinaviske lande – hverken tilsluttet sig den kollektive klageadgang til socialkomitéen eller den reviderede socialpagt.

En tiltrædelse af den reviderede socialpagt vil medføre en mere tidssvarende beskyttelse af økonomiske og sociale rettigheder i Danmark, for så vidt angår Europarådets konventioner. Økonomiske og sociale rettigheder betragtes af mange fortsat som vage programerklæringer. Forudsætningen for at gøre disse

(20)

rettigheder konkrete og anvendelige i praksis er, at de løbende udvikles og anvendes. En tiltrædelse af den reviderede socialpagt vil desuden støtte videreudviklingen af en fælles europæisk anvendelse af økonomiske og sociale rettigheder, ligesom udviklingen af europæiske civile og politiske rettigheder er sket gennem EMRK og EMD.

Europarådet vedtog endvidere i 2009 konventionen om undgåelse af statsløshed i relation til statssuccession.³⁹ Danmark har ikke ratificeret og heller ikke

underskrevet konventionen.

5.1.3 ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme den enkeltes menneskerettigheder og imødekomme internationale anbefalinger – at Danmark:

 tiltræder tillægsprotokol 12 til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

 tiltræder FN’s konvention om beskyttelse af alle personer mod tvungne forsvindinger og anerkender Komitéen for tvungne forsvindingers kompetence til at behandle individuelle klager

 tiltræder den valgfrie protokol til FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder

 tiltræder Europarådets reviderede socialpagt samt klageadgangen til Europarådets Socialkomité

 ratificerer Europarådets konvention om undgåelse af statsløshed i relation til statssuccession.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at styrke vidensgrundlaget – at Danmark:

 foretager en undersøgelse af forpligtelserne i FN’s konvention om

beskyttelse af alle vandrende arbejdstagere og deres familier for at afklare, hvilke bestemmelser i konventionen Danmark ikke vil efterleve, således at ratifikation med forbehold kan overvejes.

(21)

5.2 INKORPORERING

Inkorporering af en konvention ved lov betyder, at Folketinget vedtager en lov, som bestemmer, at konventionen bliver en del af dansk ret. EMRK er den eneste menneskerettighedskonvention, som er inkorporeret i dansk ret.

Wienerkonventionen om traktatretten kræver, at stater opfylder de

konventioner, som de har tilsluttet sig, i god tro.⁴⁰ International ret stiller ikke krav til, hvordan en konvention gennemføres i national ret, så længe

konventionens bestemmelser loyalt efterleves. Medmindre de enkelte konventioner stiller konkrete krav til opfyldelsesmetode, er stater derfor frit stillet med hensyn til at gennemføre konventionerne nationalt.

Der er heller ikke nogen international forpligtelse til at inkorporere konventioner i national ret. FN’s menneskerettighedskomitéer anbefaler imidlertid, at lande som Danmark, hvor tiltrådte konventioner ikke umiddelbart kan påberåbes selvstændigt ved de nationale domstole, inkorporerer FN’s menneskeretlige konventioner i national ret.⁴¹ Komitéerne anser det for centralt for

konventioners effektive gennemførelse i national ret, at de kan påberåbes umiddelbart for de nationale domstole, og at de i praksis bliver anvendt af advokater og domstole i konkrete sager.

Grundloven indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om, hvilken retsvirkning internationale konventioner har i dansk ret. Udgangspunktet i grundloven er dog, at konventioner ikke uden videre er en del af dansk ret.⁴² Internationale

konventioner er imidlertid relevante retskilder i dansk ret, uanset om de er inkorporerede eller ej. Konventionerne kan påberåbes for og anvendes af domstolene og andre myndigheder, og dansk ret skal så vidt muligt fortolkes i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Ud over

inkorporering kan konventioner gennemføres i national ret ved konstatering af normharmoni mellem dansk ret og konventionen samt gennem omskrivning af dansk ret.⁴³

Konventionernes retlige status er imidlertid ikke afklaret i alle situationer. Dette gælder for eksempel, hvis der er en klar konflikt mellem en konvention og en dansk lov, eller hvis der mangler en bestemmelse i dansk lov, som opfylder et konventionskrav. En konvention, som inkorporeres i dansk ret, har en stærkere status end ikke-inkorporerede konventioner, da det ved lov fastslås, at

konventionen gælder i dansk ret. Inkorporeringsloven skaber et klart grundlag for, at konventionen kan anvendes af de danske domstole ligesom andre danske love. Højesteret har desuden i nyere afgørelser udtalt, at ikke-inkorporerede konventioner har en begrænset virkning i dansk ret.⁴⁴

(22)

EMRK er den eneste internationale menneskerettighedskonvention, som Danmark har inkorporeret ved lov. Inkorporeringsloven blev vedtaget i 1992 og ændret i 1995, da Europarådet vedtog yderligere protokoller til EMRK. Siden lovændringen i 1995 har Europarådet i 2002 vedtaget 13. tillægsprotokol om dødsstraf og i 2004 14. tillægsprotokol om reform af domstolen. På nuværende tidspunkt er 13. og 14. tillægsprotokol ratificeret af Danmark, men ikke

inkorporeret i dansk ret.

I praksis anvender danske domstole EMRK betydeligt oftere end FN’s

menneskerettighedskonventioner, som ikke er blevet inkorporeret i dansk ret.

Desuden er anvendelsen af EMRK steget betydeligt siden inkorporeringen i 1992.⁴⁵

I perioden fra 1992 til juni 2001 er der afsagt 158 afgørelser, hvor EMRK er blevet påberåbt eller anvendt af danske domstole. I samme periode er der 12

afgørelser, hvor andre menneskeretlige konventioner er blevet påberåbt eller anvendt. En opgørelse for perioden 1. juni 2001 til 15. august 2005 viser, at EMRK er blevet anvendt i 139 afgørelser, og FN’s konventioner om

menneskerettigheder er blevet anvendt i 12 afgørelser. I perioden 15. august 2005 til og med 2012 er der offentliggjort 241 afgørelser vedrørende EMRK i Ugeskrift for Retsvæsen og 26 sager vedrørende andre menneskeretlige

konventioner. Samlet set er EMRK altså blevet anvendt i 538 sager ved de danske domstole mellem 1992 og 2012, mens øvrige menneskeretlige konventioner er blevet anvendt i 50 sager. EMRK’s øgede anvendelse skyldes formentlig både inkorporering, som medfører øget opmærksomhed og kendskab til

konventionen, samt EMD’s store antal afgørelser, som hjælper med at udvikle og fortolke konventionen i praksis.

I 2001 afgav Justitsministeriets Inkorporeringsudvalg en betænkning om inkorporering af FN’s menneskerettighedskonventioner i dansk ret.

Inkorporeringsudvalget udtalte, at inkorporering af konventioner kan styrke borgernes retsstilling, da det tydeliggøres, at borgerne har mulighed for at påberåbe sig konventionerne ved domstolene. En inkorporering kan også tydeliggøre domstolenes opgave med at sikre, at dansk lovgivning anvendes i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Udvalget fandt ingen væsentlige ulemper, der talte imod en inkorporering.⁴⁶

Inkorporeringsudvalget anbefalede, at ICCPR, Racediskriminationskonventionen og Torturkonventionen blev inkorporeret i dansk ret. Udvalget vurderede, at et begrænset antal konventioner skulle inkorporeres for at få en gradvis erfaring

(23)

derfor, at ØSKR, Børnekonventionen og Kvindekonventionen ikke blev inkorporeret i 2001. Udvalgets anbefalinger blev afvist af den daværende regering.

I 2014 afgav et nyt inkorporeringsudvalg betænkning. Udvalget tog blandt andet stilling til, hvorvidt Danmark bør inkorporere de syv af FN’s

menneskerettighedskonventioner, som Danmark har ratificeret.⁴⁷

Inkorporeringsudvalget fremhævede blandt andet, at en inkorporering vil indebære en styrkelse af retsstillingen for de personer, der er omfattet af konventionerne. Inkorporeringen vil både tydeliggøre muligheden for at

påberåbe sig konventionerne og øge bevidstheden om konventionerne. Desuden vil en inkorporering medføre et lovbestemt grundlag for at anvende

konventionerne, hvilket vil have betydning i en konflikt mellem en

konventionsbestemmelse og dansk lovgivning i øvrigt. Endelig kan inkorporering have betydning for, hvor intenst domstole og andre myndigheder anvender konventionerne.

Som mulige negative konsekvenser af en inkorporering fremhævede udvalget, at det muligvis i højere grad vil blive overladt til domstolene at træffe afgørelser, som det i dag tilkommer lovgivningsmagten at træffe, særligt fordelingspolitiske spørgsmål. Visse af konventionerne kan desuden efter udvalgets opfattelse være uegnede til at blive anvendt til at løse konkrete retlige problemer, da disse konventioner primært indeholder vage programerklæringer.

Udvalgets 15 medlemmer kunne ikke nå til enighed om, hvilken vægt de forskellige argumenter burde tillægges. De fem medlemmer af udvalget, der repræsenterede regeringen, undlod at tage stilling til, hvorvidt yderligere konventioner skulle inkorporeres.

Seks medlemmer af udvalget anbefalede, at Danmark inkorporerer seks af de syv menneskeretlige konventioner, men ikke ØSKR. Medlemmerne lagde blandt andet vægt på, at en inkorporering vil tydeliggøre myndighedernes pligt til at anvende konventionerne, men at en inkorporering ikke medfører nye

internationale forpligtelser for Danmark. Erfaringerne med EMRK viser desuden, at advokater og domstoles anvendelse af konventionen steg betydeligt efter inkorporeringen i 1992. Disse medlemmer fandt ikke, at der var en øget risiko for, at magtfordelingen mellem lovgivningsmagten og domstolene ville blive ændret som følge af inkorporeringen, da danske myndigheder og domstole også fremover må forventes at respektere den traditionelle rollefordeling. Efter en inkorporering bør der stadig kræves et klart juridisk grundlag, før en konvention kan anvendes i dansk ret. For så vidt angår ØSKR, fremhævede medlemmerne, at

(24)

denne konventionen ikke indeholder rettigheder, som i praksis vil kunne anvendes i konkrete sager.

Fire af udvalgets andre medlemmer fandt en inkorporering betænkelig, da der efter disse medlemmers opfattelse var en risiko for, at en del af regeringens og Folketingets kompetence til at beslutte, hvordan konventionerne skal

gennemføres, kan overgå til danske domstole. Disse medlemmer understregede, at Danmark allerede er folkeretligt forpligtet til at overholde alle syv

konventioner, og der sjældent er konflikt mellem dansk ret og konventionerne i praksis. Inkorporering er derfor efter disse medlemmers opfattelse blot et spørgsmål om, hvorvidt lovgivningsmagten ønsker at give konventionerne yderligere betydning i dansk ret. Tre af disse medlemmer udlod at tage endelig stilling til inkorporering, og et medlem frarådede inkorporering.

Inkorporeringen af EMRK i dansk ret har medført, at denne konvention i praksis anvendes oftere nu end før 1992. Risikoen for magtforskydning mellem domstole og lovgivningsmagt må anses for minimal, da danske domstole traditionelt er tilbageholdende, når de fortolker og anvender menneskerettigheder i praksis.

Det er således overvejende sandsynligt, at danske domstole også i fremtiden vil afholde sig fra at træffe fordelingspolitiske valg i konkrete sager. En

inkorporering vil først og fremmest styrke konventionernes status i dansk ret i forhold til øvrig dansk lovgivning. Desuden kan inkorporering medføre, at danske domstole og andre myndigheder i højere grad tager stilling til, hvordan en

konvention skal anvendes, snarere end hvorvidt en konvention skal finde anvendelse.

 inkorporerer de syv af FN’s menneskeretlige kernekonventioner, som Danmark har ratificeret, i dansk ret

 indfører tillægsprotokol 13 og 14 til EMRK i inkorporeringsloven.

5.3 MENNESKERETLIG HANDLINGSPLAN OG SYSTEMATISK OVERVÅGNING AF MENNE SKERETTIGHEDER

I Danmark arbejdes der med menneskerettigheder på mange planer, men arbejdet med at fremme og beskytte menneskerettighederne er ikke systematisk, da der hverken er udarbejdet en national menneskeretlig

(25)

handlingsplan i Danmark eller foretages en løbende menneskeretlig monitorering og informationsindsamling.

Et systematisk arbejde med menneskerettighederne gennem handlingsplaner, overvågning og evaluering forankret i et tværministerielt udvalg er en velegnet metode til at sikre en effektiv menneskeretlig beskyttelse. Den systematiske tilgang kan give et overblik over den nationale indsats, ligesom

menneskerettighedsfremmende initiativer kan kædes sammen med

igangværende politiske aktiviteter. Desuden kan de største menneskeretlige udfordringer i Danmark identificeres, og det kan klarlægges, om der mangler viden inden for bestemte områder.

Der findes ikke internationale bindende regler for, hvordan stater i praksis skal arbejde med og følge op på menneskeretlige anbefalinger nationalt. Hver enkelt stat har således en stor valgfrihed i forhold til, hvordan arbejdet med

menneskerettighederne tilrettelægges. Internationale ekspertkomitéer fra eksempelvis FN og Europarådet, som overvåger den menneskeretlige situation i medlemslandene, koncentrerer sig oftest om den menneskeretlige beskyttelse i praksis. Ligeledes vil komitéer og domstole, som behandler enkeltsager, vurdere, om der i den konkrete sag er tale om en menneskerettighedskrænkelse.

Ekspertkomitéerne afgiver således anbefalinger til, hvor den menneskeretlige beskyttelse kan styrkes, men overlader det som oftest til medlemsstaten selv at vurdere, hvorvidt der bør udarbejdes handlingsplaner, og hvilke nationale myndigheder som skal gøre hvad.

FN’s generalforsamling anbefalede i 1993, at alle medlemsstater opretter nationale menneskerettighedsinstitutioner i overensstemmelse med FN’s Paris Principper.⁴⁸ I 2013 anbefalede FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, at Danmark i samarbejde med Færøerne udvider Institut for

Menneskerettigheders mandat til også at omfatte Færøerne.⁴⁹

Ved Verdenskonferencen om Menneskerettigheder, som blev afholdt i Wien i 1993, blev konceptet om en menneskeretlig national handlingsplan udviklet. Ved konferencen vedtog de deltagende stater enstemmigt en anbefaling om, at hver enkelt stat bør overveje at udarbejde en national handlingsplan, som

identificerer de tiltag, som staten vil foretage for at styrke den nationale beskyttelse og udvikling af menneskerettigheder.⁵⁰ Som led i FN’s Universelle Periodiske Bedømmelse af Danmark i 2011 blev det desuden anbefalet, at Danmark udvikler en national menneskeretlig handlingsplan med det formål at skabe rammerne for en systematisk og omfattende indsats for at fremme og beskytte menneskerettighederne.⁵¹

(26)

FN’s Børnekomité anbefalede i 2011, at Danmark udarbejder en samlet politik og en harmoniseret handlingsplan særligt vedrørende gennemførelsen af

Børnekonventionens bestemmelser i Danmark. Komitéen anbefalede, at handlingsplanen indeholder konkrete tidsfastsatte og målbare mål for effektivt at kunne overvåge de fremskridt, der gøres. Handlingsplanen bør desuden knyttes til nationale, sektorielle og kommunale strategier og budgetter for at sikre en hensigtsmæssig fordeling af de økonomiske, menneskelige og tekniske ressourcer, der kræves ved gennemførelsen af handlingsplanen.⁵²

Under den Universelle Periodeske Bedømmelse i 2011 blev Danmark anbefalet at gøre afgørelser fra danske domstole og administrative organer gratis og

offentligt tilgængelige.⁵³ 5.3.2 DANSKE FORHOLD Menneskeretlig handlingsplan

I Danmark er der vedtaget adskillige handlingsplaner og iværksat initiativer, som vedrører menneskeretligt relevante områder. For eksempel er der udarbejdet handlingsplaner til bekæmpelse af menneskehandel, bekæmpelse af vold mod kvinder, om etnisk ligebehandling og respekt for den enkelte, for nedbringelse af sagsbunker ved domstolene og for virksomheders samfundsansvar. Der har imidlertid aldrig været udarbejdet en generel menneskeretlig handlingsplan i Danmark, og der savnes i dag et overblik over den samlede menneskeretligt relaterede indsats. Selv om mange handlingsplaner vedrører menneskeretlige emner, er det langtfra alle handlingsplaner, som nævner menneskerettigheder eller har fokus på at fremme den menneskeretlige situation. En generel

menneskeretlig handlingsplan ville blandt andet kunne sammentænke den menneskeretlige indsats, som allerede ydes gennem andre handlingsplaner.

I september 2011 afviste den danske regering at udarbejde en national

menneskeretlig handlingsplan, da det blev anset for unødvendigt i forhold til at sikre en effektiv menneskerettighedsbeskyttelse. Regeringen fremhævede, at Danmark generelt har en høj menneskerettighedsstandard inden for politik og lovgivning og i alle dele af samfundet. Forskellige

menneskerettighedsproblematikker behandles konkret, og initiativer udvikles af relevante eksperter inden for de enkelte samfundsområder.

Dette er i vidt omfang korrekt. Danmark er et åbent samfund, hvor megen information og statistik af menneskeretlig relevans er offentligt tilgængelig. Der foretages imidlertid ikke en systematisk indsamling af menneskeretligt relevante

(27)

data og overvågning af relevante områder. Den danske menneskeretlige monitorering er således fragmenteret og ikke systematiseret.

Systematisk monitorering af menneskerettigheder

I regeringsgrundlaget ’Et Danmark, der står sammen’ fra oktober 2011 står der vedrørende overholdelse af internationale forpligtelser:

”Regeringen er optaget af, at Danmark overholder sine internationale

forpligtelser. De af Danmark ratificerede eller tiltrådte konventioner kortlægges, registreres og opdateres centralt, således at dansk opfølgning af påtagne

forpligtelser kan dokumenteres og overvåges løbende. Regeringen vil sikre offentlighed omkring opfølgningen.”

Flere forskellige institutioner i Danmark monitorerer

menneskerettighedssituationen i Danmark. For eksempel overvåger offentlige uafhængige institutioner som Institut for Menneskerettigheder, Børnerådet, Datatilsynet og Folketingets Ombudsmand den generelle menneskeretlige situation i Danmark eller områder af menneskeretlig relevans. Andre

institutioner behandler konkrete sager eller arbejder inden for områder, som kan være menneskeretligt relevante. Dette omfatter for eksempel

Ligebehandlingsnævnet, Den Uafhængige Politiklagemyndighed, Ankestyrelsen og Rigsrevisionen. Desuden er der i Danmark et aktivt civilsamfund med

organisationer, som inden for deres arbejdsområde bidrager til at overvåge den menneskeretlige udvikling.

Det menneskeretlige vidensgrundlag i Danmark ville kunne styrkes ved at udvikle menneskeretlige indikatorer, som definerer, hvilke informationer der er

nødvendige for at foretage en effektiv menneskeretlig monitorering. Dette kan for eksempel være domstolsafgørelser, administrative afgørelser, informationer om lønforskelle, informationer om brugen af varetægtsfængsel eller information om handicaptilgængelighed til offentlige bygninger. Desuden kan en kortlægning af nuværende monitoreringsinitiativer hjælpe med at afklare, inden for hvilke områder det menneskeretlige vidensgrundlag ikke er komplet.

Menneskerettigheder vil ligeledes kunne inddrages mere systematisk i lovgivningsprocessen.

(28)

Alle fremsatte lovforslag skal indeholde en række faste punkter, der skal redegøres for i bemærkningerne. Følgende punkter fremgår således altid af lovforslag:

 Økonomiske konsekvenser for stat, kommuner og regioner

 Administrative konsekvenser for stat, kommuner og regioner

 Økonomiske konsekvenser for erhvervslivet

 Administrative konsekvenser for erhvervslivet

 Miljømæssige konsekvenser

 Administrative konsekvenser for borgerne

 Forholdet til EU-retten.

Såfremt lovforslaget ikke vurderes at have nogen konsekvenser på det enkelte område, skrives dette. Ministerierne skal dog altid overveje, om der er

konsekvenser inden for ovenstående områder. Hertil kommer, at alle lovforslag i princippet skal ligestillingsvurderes, ligesom det ofte kan være relevant at lave en privatlivsimplikationsanalyse (privacy impact assessment).

Et fast punkt i lovforslag vedrørende forholdet til menneskeretten vil formentlig kunne sikre en mere systematisk anvendelse af menneskeretten og sikre, at ministerierne konsekvent overvejer og redegør for eventuelle menneskeretlige konsekvenser af lovforslag.

Arbejdet med at fremme og beskytte menneskerettigheder i Danmark foretages primært af de enkelte ministerier, kommunerne og andre offentlige

myndigheder. Ansvaret for at implementere internationale anbefalinger om menneskerettigheder uddelegeres ligeledes til de enkelte myndigheder. Der foretages således ikke en central koordinering og implementering af

internationale anbefalinger. Mange offentlige institutioner medvirker til at sikre en effektiv menneskerettighedsbeskyttelse i Danmark. Til gengæld er tilgangen til det menneskeretlige arbejde hverken struktureret eller systematisk.

I 2013 blev Danmark eksamineret af FN’s komité om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, og komiteen afgav en række anbefalinger til at fremme beskyttelsen mod racediskrimination i Danmark yderligere. I efteråret 2014 blev Danmark ligeledes eksamineret af FN’s Handicapkomité, som også afgav en række anbefalinger. En række ministerier og myndigheder deltog i

eksaminationerne, og udarbejdelsen af den danske rapport til komiteerne, som dannede grundlaget for eksaminationerne. Der er imidlertid ikke nogen fast procedure for opfølgningen på anbefalingerne, og der foretages ikke nogen tværministeriel koordinering af opfølgningen. Det er derfor op til de enkelte

(29)

relevante ministerier at foretage implementeringen af anbefalingerne.

Folketinget inddrages ikke i opfølgningen på anbefalingerne.

I januar 2015 oplyste Udenrigsministeriet, at arbejdet med menneskerettigheder i fremtiden vil blive koordineret i et centralt embedsmandsudvalg under

Udenrigsministeriet. Udvalget skal følge op på udviklingen på

menneskerettighedsområdet i Danmark i en årlig rapport. Første rapport forventes offentliggjort i 2015 og vil blive inddraget i en generel politisk debat i folketingssalen.⁵⁴

NHRI-mandat for Færøerne

Institut for Menneskerettigheders mandat har oprindeligt kun omfattet Danmark og ikke Grønland og Færøerne. 1. juli 2005 blev instituttets mandat imidlertid udvidet til også at omfatte Grønland.⁵⁵ Efter vedtagelsen af en ny lov for instituttet i 2012 blev også denne lov udvidet til at omfatte Grønland i 2014.⁵⁶ Institut for Menneskerettigheders mandat har imidlertid aldrig omfattet Færøerne. På nuværende tidspunkt findes der således ikke en national menneskerettighedsinstitution for Færøerne.

Adgang til retspraksis fra danske domstole

For at kunne monitorere den menneskeretlige beskyttelse i enkeltsager er det centralt at have adgang til afgørelser fra domstole og administrative

myndigheder. I Danmark er adgangen til domstolsafgørelser begrænset, da der ikke findes en offentlig og gratis database med alle afsagte domme og kendelser fra domstolene. Højesteret og Sø- og Handelsretten offentliggør størstedelen af de afsagte domme på domstolenes hjemmesider. Enkelte domme og kendelser fra landsretterne og byretterne offentliggøres også på internettet, men langtfra alle. Det er muligt at tegne et privat abonnement på Ugeskrift for Retsvæsen, hvor der er internetadgang til alle Højesteretsdomme, udvalgte domme fra landsretterne og nogle få byretsdomme. Domsudskrifter kan desuden fås ved henvendelse til de enkelte retsinstanser mod indbetaling af et gebyr pr.

afgørelse. Det er imidlertid ikke muligt at skabe sig et overblik over

menneskeretligt relevante afgørelser, da man ikke kan søge efter domme efter emne, for eksempel ”Børnekonventionen” eller ”ytringsfrihed”.

Den manglende adgang til domstolsafgørelser gør det umuligt at foretage en effektiv monitorering af den menneskeretlige beskyttelse ved danske domstole.

Især menneskeretlige afgørelser, som behandles i byretterne og ikke ankes til landsretterne, er i praksis vanskelige at monitorere.

Behovet for en offentlig og gratis domsdatabase har været drøftet i adskillige år.

I 1984 anbefalede Retsinformationsrådet, at staten udviklede og etablerede en

(30)

komplet dansk database med love, bekendtgørelser og cirkulæreskrivelser, som i en senere fase kunne udbygges med blandt andet domstolsafgørelser. Etablering af en database med afgørelser ville dog ifølge Retsinformationsrådet medføre en række praktiske udfordringer og principielle spørgsmål.⁵⁷ I 1988 anbefalede Retsinformationsrådet, at regeldatabasen Retsinformation blev udvidet med konkrete afgørelser på linje med andre landes databaser. Retsinformationsrådet anbefalede, at databasen kom til at omfatte samtlige højesteretsafgørelser, størstedelen af afgørelser fra landsretterne og Sø- og Handelsretten og få udvalgte byretsdomme.⁵⁸ I 1997 nedsatte Justitsministeriet arbejdsgruppen vedrørende formidling af retspraksis, som skulle analysere de tekniske, retlige og økonomiske spørgsmål forbundet med etableringen af en statslig database med uredigerede retsafgørelser. Byretsdomme skulle ikke være en del af databasen.

Arbejdsgruppen anbefalede i sin rapport (Koktvedgaardrapporten), at samtlige domme og kendelser fra Højesteret, landsretterne og Sø- og Handelsretten blev inkluderet i en statslig domsdatabase med få undtagelser, herunder visse strafferetlige sager, der blev efterforsket af Politiets Efterretningstjeneste.⁵⁹

Domstolsstyrelsen har siden 2000 overvejet mulighederne for at etablere en domsdatabase.⁶⁰ I september 2011 oplyste den danske regering, at

Domstolsstyrelsen i efteråret 2010 indledte arbejdet med at udvikle en offentlig database med retspraksis, som kunne give gratis adgang til domme fra

Højesteret, landsretterne og Sø- og Handelsretten.⁶¹

I september 2014 meddelte Justitsministeriet, at regeringen fra 2015 til 2018 har afsat 14,9 mio. kroner på finansloven til oprettelse af domsdatabasen.⁶² I

oktober 2014 nedsatte Domstolsstyrelsen en arbejdsgruppe, der skal komme med forslag til databasens nærmere indhold.⁶³

 udarbejder en national handlingsplan for menneskerettigheder, der blandt andet følger op på internationale anbefalinger om

menneskerettigheder, og som forankres tværministerielt

 foretager en systematisk monitorering af menneskerettighedssituationen i Danmark

 indarbejder et fast punkt i lovforslag vedrørende forslagets konsekvenser

(31)

 i samarbejde med Færøerne etablerer en national menneskerettighedsinstitution for Færøerne

 gør alle afgørelser fra danske domstole og administrative organer offentligt tilgængelige på internettet i en gratis online database.

5.4 REVISION AF GRUNDLOV EN

Grundloven beskytter en række menneskerettigheder, såsom den personlige friheds ukrænkelighed, boligens ukrænkelighed, ejendomsrettens

ukrænkelighed, fri undervisning i folkeskolen, ytringsfrihed, foreningsfrihed og forsamlingsfrihed. I praksis anvender danske domstole og myndigheder

imidlertid internationale konventioner om menneskerettigheder, og særligt EMRK, frem for grundlovens rettigheder.

Der er intet internationalt krav om, at menneskeretlig beskyttelse skal være indarbejdet i grundloven. Internationale menneskerettighedskonventioner kræver blot, at medlemsstaterne i praksis sikrer en effektiv beskyttelse af de anerkendte rettigheder. En grundlovssikret beskyttelse af menneskerettigheder vil imidlertid styrke den menneskeretlige beskyttelse i forhold til anden

lovgivning.

Den danske grundlov blev vedtaget i 1849 og er siden blevet revideret i 1866, 1915 og 1953. Den gældende version af grundloven er den ældste ikke- reviderede grundlov i det danske demokratis historie. Grundlovens

beskyttelsesniveau af de grundlæggende rettigheder er forældet i forhold til udviklingen af moderne menneskerettighedsstandarder. Grundloven bliver derfor også yderst sjældent citeret af danske myndigheder eller domstole i sager om menneskerettigheder. I sager af menneskeretlig karakter inddrages EMRK langt oftere end grundloven. Et resultat heraf er, at beskyttelsesniveauet i Danmark efterhånden primært tilskrives internationale konventioner, hvilket medfører manglende nationalt ejerskab til de grundlæggende

menneskerettigheder.

Grundloven beskytter en række grundlæggende menneskerettigheder såsom religionsfrihed, den personlige frihed, krav om, at frihedsberøvelse skal have hjemmel i lovgivning, retten til at blive stillet for en dommer 24 timer efter anholdelse, boligens ukrænkelighed, ejendomsrettens ukrænkelighed, lige adgang til erhverv, adgang til arbejde, ret til fri undervisning, ytringsfrihed, foreningsfrihed og forsamlingsfrihed.

(32)

Grundlovens katalog af menneskerettigheder er imidlertid ikke opdateret i forhold til de internationalt anerkendte menneskerettigheder, som særligt er blevet styrket siden vedtagelsen af FN’s Verdenserklæring om

Menneskerettigheder i 1948 og de efterfølgende menneskeretlige konventioner.

En række grundlæggende menneskerettigheder eksisterer derfor ikke i

grundloven, såsom et generelt forbud mod diskrimination, forbud mod tortur, retten til livet eller retten til en retfærdig rettergang. Disse rettigheder beskyttes gennem Danmarks tilslutning til internationale konventioner. En opdatering af de beskyttede rettigheder i grundloven vil kunne styrke den nationale forankring af menneskerettighederne i dansk ret og i den danske befolknings bevidsthed, således at menneskerettigheder i højere grad vil blive opfattet som en del af dansk historie og tradition i stedet for et fremmedelement.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler – med henblik på at fremme den enkeltes menneskerettigheder – at Danmark:

 reviderer grundlovens katalog af menneskerettigheder.

5.5 REVISION AF LIGEBEHA NDLINGSLOVGIVNINGEN Den danske ligebehandlingslovgivning har i vid udstrækning rødder i

menneskeretlig og EU-retlig regulering. Den danske ligebehandlingslovgivning giver i dag en ulige beskyttelse mod diskrimination til forskellige grupper.

Ligebehandling er en grundlæggende menneskeret, som indgår i stort set alle menneskeretlige konventioner. ICCPR og EU-chartret indeholder generelle forbud mod diskrimination. Ifølge ICCPR artikel 26 er alle lige for loven, og national lovgivning skal forbyde enhver forskelsbehandling og sikre alle ligelig og effektiv beskyttelse imod diskrimination uanset race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse, national eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden stilling. Artikel 21 i EU-chartret forbyder enhver diskrimination på grund af køn, race, farve, etnisk eller social oprindelse, genetiske anlæg, sprog, religion eller tro, politiske eller andre anskuelser,

tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel, handicap, alder, seksuel orientering eller ethvert andet forhold. Diskrimination på grund af nationalitet er ligeledes forbudt inden for anvendelsesområdet for traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union med forbehold for særlige bestemmelser i disse traktater.

EMRK, ICCPR og ØSKR indeholder et forbud mod diskrimination i forhold til at kunne nyde beskyttelse af konventionernes enkelte rettigheder. EMRK artikel 14

(33)

på grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt mindretal,

formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold. Ifølge ICCPR artikel 2 og ØSKR artikel 2 har alle personer inden for en medlemsstats område ret til at nyde konventionernes rettigheder uden forskelsbehandling af nogen grund, herunder race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse, national eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden stilling.

FN har desuden vedtaget en række konventioner, som beskytter særlige grupper mod diskrimination, for eksempel Handicapkonventionen,

Racediskriminationskonventionen og Kvindekonventionen.⁶⁴

Handicapkonventionen pålægger deltagerstaterne at forbyde enhver

diskrimination på grund af handicap, herunder at sikre personer med handicap lige og effektiv retlig beskyttelse imod diskrimination af enhver grund.⁶⁵

EU har vedtaget direktiver, som sikrer ligebehandling i forhold til køn, race og etnisk oprindelse generelt. EU har desuden vedtaget et direktiv, som sikrer ligebehandling inden for arbejdsmarkedet uanset religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering.⁶⁶

EU-retten har haft særlig betydning for udformningen af den danske ligebehandlingslovgivning. Den gradvise inkorporering af EU’s

ligebehandlingsdirektiver har imidlertid medført, at diskriminationsbeskyttelsen i Danmark er spredt over en række forskellige love, der hver med forskellige udgangspunkter regulerer forskellige aspekter af ligebehandling.⁶⁷ Inden for arbejdsmarkedet er følgende grunde beskyttet mod diskrimination: race, køn, hudfarve, religion eller tro, politisk anskuelse, seksuel orientering, alder,

handicap eller national, social eller etnisk oprindelse. Uden for arbejdsmarkedet beskytter dansk ret imidlertid primært mod diskrimination på grund af race eller etnisk oprindelse og køn. Dertil kommer, at nogle former for diskrimination er strafbare ifølge lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af race med videre, mens andre former for diskrimination alene kan medføre civilretlig kompensation til offeret.

Inden for arbejdsmarkedet er der et civilretligt forbud mod diskrimination.

Lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet med videre forbyder arbejdsgiveres direkte eller indirekte diskrimination på grund af race, hudfarve, religion eller tro, politisk anskuelse, seksuel orientering, alder, handicap eller national, social eller etnisk oprindelse. Loven beskytter lønmodtagere eller

(34)

ansøgere til ledige stillinger ved ansættelse, afskedigelse, forflyttelse, forfremmelse eller med hensyn til løn- og arbejdsvilkår.⁶⁸

Ligebehandlingsloven forpligter arbejdsgivere til at behandle mænd og kvinder lige ved ansættelse og afskedigelse og i alle øvrige ansættelsesvilkår. Alle, som varetager området for selvstændige erhverv og erhvervsuddannelser, er også forpligtet. Ligebehandlingsloven er først og fremmest anvendt i et stort antal domstolssager om afskedigelse på grund af graviditet og barsel.⁶⁹

Lov om lige løn til mænd og kvinder forpligter enhver arbejdsgiver til at yde kvinder og mænd lige løn, for så vidt angår alle lønelementer og lønvilkår, for samme arbejde eller for arbejde, der tillægges samme værdi. Når et fagligt klassifikationssystem anvendes for lønfastsættelsen, skal sådan et system bygges på samme kriterier for mandlige og kvindelige lønmodtagere og indrettes

således, at det udelukker forskelsbehandling med hensyn til køn. Loven finder ikke anvendelse, hvis en tilsvarende pligt til at yde lige løn følger af en kollektiv overenskomst.⁷⁰

Lov om ligebehandling af mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sikringsordninger forbyder direkte eller indirekte forskelsbehandling mellem mænd og kvinder i de erhvervstilknyttede sikringsordninger vedrørende 1) ordningernes anvendelsesområde, 2) betingelserne for adgang til ordningerne, 3) rettigheder og pligter i ordningerne eller 4) rettigheder i forbindelse med

udtræden og efter udtræden af ordningerne.⁷¹

Uden for arbejdsmarkedet er diskrimination på grund af race eller etnisk oprindelse samt køn særligt reguleret gennem et civilretligt

diskriminationsforbud.

Lov om etnisk ligebehandling forbyder direkte eller indirekte diskrimination på grund af en persons eller en tredjemands race eller etniske oprindelse. Loven omfatter al offentlig og privat virksomhed, for så vidt angår social beskyttelse, herunder social sikring og sundhedspleje, sociale goder, uddannelse samt adgang til og levering af varer og tjenesteydelser, herunder bolig, der er tilgængelige for offentligheden. Forbuddet gælder endvidere for medlemskab af og deltagelse i en organisation, hvis medlemmer udøver et bestemt erhverv, samt de fordele, sådanne organisationer giver medlemmerne. Loven gælder ikke for udøvelse af aktiviteter af ren privat karakter.⁷²

Lov om ligestilling af mænd og kvinder forbyder kønsdiskrimination inden for offentlig forvaltning og almen virksomhed og for myndigheder, organisationer og