• Ingen resultater fundet

Barrierer og udfordringer for tværgående indsats, styring og organisering Ekspertgruppen om udredning af den aktive beskæftigelsesindsats

N/A
N/A
Info
Hent
Protected

Academic year: 2022

Del "Barrierer og udfordringer for tværgående indsats, styring og organisering Ekspertgruppen om udredning af den aktive beskæftigelsesindsats"

Copied!
46
0
0

Indlæser.... (se fuldtekst nu)

Hele teksten

(1)

Barrierer og udfordringer for tværgående indsats, styring og organisering Ekspertgruppen om

udredning af den aktive beskæftigelsesindsats

Marts 2015

(2)

Indholdsfortegnelse

1. Indledning 3

1.1. Fremgangsmåde 3

1.2. Oversigt over identificerede barrierer 7

2. Tværgående koordinering og datadeling 10

2.1. Barriere 1. Deling og udveksling af data på tværs af forvaltninger

og enheder 10

2.2. Barriere 2. It-understøttelse af tværgående udredning og

indsatser 11

2.3. Barriere 3. Tværgående udredning 13

2.4. Barriere 4. Samspil mellem planer 14

2.5. Barriere 5. Samspil mellem mentorordning og bostøtte 14

3. Borgernes økonomi 17

3.1. Barriere 6. Adgang til enkeltydelser og hjælpemidler 17

3.2. Barriere 7. Boligsituation 19

4. Økonomistyring og budgetfordeling 22

4.1. Barriere 8. Serviceramme og budgetgaranti 22 4.2. Barriere 9. Intern fordeling af budgetansvar 24

5. Sundhed og psykiatri 26

5.1. Barriere 10. Betaling af behandlingsforløb hos psykolog 26 5.2. Barriere 11. Behandling under det regionale psykiatriske

sundhedsvæsen 28

5.3. Barriere 12. Samarbejde med egen læge 31

5.4. Barriere 13. Borgere med dobbeltdiagnoser 33

6. Unge, integration og kriminalforsorg 35

6.1. Barriere 14. Uddannelse under Undervisningsministeriet 35 6.2. Barriere 15. Samarbejde med Ungdommens

Uddannelsesvejledning (UU) 36

6.3. Barriere 16. Resocialisering af borgere efter endt

frihedsberøvelse 37

7. Forslag til styrket indsats 39

(3)

1. Indledning

Ekspertgruppen om udredningen af den aktive beskæftigel- sesindsats ønsker blandt andet at sætte fokus på barrierer for den tværgående indsats og for organisering og styring af den kommunale beskæftigelsesindsats for borgere i ud- kanten af arbejdsmarkedet. Deloitte har på denne baggrund kortlagt og analyseret barrierer for den tværgående indsats med afsæt i kvalitative data fra dybtgående besøg i seks kommuner.

De kommunale serviceområder er kendetegnet ved en betydelig grad af kompleksitet i interaktionen med borgerne. Velfærdsydelser leveres således i vidt omfang på tværs af flere myndigheder, der ofte har hver deres lovkom- pleks, arbejdsgange, norm- og proceskrav, it-understøttelse, faglighed, kultur og ansvar. Beskæftigelsesområdet er ingen undtagelse, hvor jobcentret i mange tilfælde vil skulle agere i samspil og koordination med en lang række andre myndigheds- og fagområder.

Formålet med denne kortlægning og analyse er at identificere og vurdere konkrete barrierer for den tværgående indsats, organisering og styring for den målgruppe, der er omfattet af ekspertudvalgets arbejde: Borgere i udkan- ten af arbejdsmarkedet. Det er centralt for kortlægningen og analysen, at der på den ene side fokuseres på barrierer drevet af de for kommunerne ekster- ne overordnede rammer og strukturer, der er fastsat ved lovgivning og be- kendtgørelser, og som udgør det grundlag, kommunerne skal agere ud fra i udmøntningen af den aktive beskæftigelsesindsats for de ikke-

arbejdsmarkedsparate borgere. Samtidig skal de interne barrierer på det decentrale niveau analyseres. Her er der ofte tale om barrierer internt i kom- munerne, der kan løses med tiltag lokalt, der kan medvirke til at reducere silo- og kassetænkning og sikre en helhedsorienteret indsats.

1.1. Fremgangsmåde

Analysen tager afsæt i Deloittes model for analyse af årsager til og typer af snitflader mellem kommunale serviceområder, der er udviklet på baggrund af en række analyser, udviklingsprojekter og konkrete implementeringer af tværgående kommunale indsatser og processer på beskæftigelsesområdet, som Deloitte tidligere har gennemført.

Den samlede model, som Deloitte har brugt som analyse- og referenceram- me, er illustreret i figuren nedenfor.

(4)

Figur 1. Deloittes model for analyse af årsager til og typer af snitflader mellem kommunale serviceområder

Modellen fungerer som metodisk afsæt for, hvor fokus i kortlægningen af barrierer og udfordringer for tværgående indsats, styring og organisering er lagt. Disse typiske årsager til snitflader og barrierer for den tværgående ind- sats er således blevet anvendt som styrende i kortlægningen og har været med til konkret at sikre, at analysen er kommet bredt rundt om de mulige udfordringer og barrierer for den tværgående indsats.

Deskstudier af lovgivning

Med baggrund i de typiske årsager til snitfalder, herunder særligt i relation til lovgivning og incitaments- og finansieringsstrukturer, har Deloitte udført en indledende deskresearch ved systematisk at gennemgå central lovgivning, der vedrører snitfladen mellem beskæftigelsesområdet på den ene side og tilgrænsende områder som eksempelvis socialområdet og sundhedsområdet på den anden side. Følgende lovgivning og tilhørende centrale bekendtgø- relser er gennemgået:

 Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats

 Lov om ansvaret for og styringen af den aktive beskæftigelsesindsats

 Lov om social service

 Lov om aktiv socialpolitik

 Lov om social pension

 Sygedagpengeloven

 Sundhedsloven

 Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område

 Forvaltningsloven

 Lov om behandling af personoplysninger

 Lov om integration af udlændinge i Danmark.

(5)

Udvælgelse af kommuner til dybdekortlægning

Med afsæt i identificerede hypoteser om lovgivningsbarrierer fra deskstudiet og modellen for kortlægning og analyse af snitflader har Deloitte gennemført dybtgående besøg i seks kommuner (Aalborg, Vejle, Herning, Herlev, Ka- lundborg og Gladsaxe) med henblik på yderligere at identificere barrierer for den tværgående indsats, organisering og styring samt be- eller afkræfte hy- poteserne om barrierer.

De seks deltagende kommuner i analysen er udvalgt i forhold til fire paramet- re med henblik på at opnå en relevant spredning:

 Størrelse målt på indbyggertal

 Geografi

 Forvaltningsmæssig organisering

 Frikommune/ikke frikommune.

Disse parametre vurderes alle at kunne have betydning for de oplevede og faktiske barrierer for en tværgående indsats. Der er derfor tilstræbt en spred- ning i kommuneudvælgelsen. De seks kommuner udgør dog fortsat kun en mindre del af landets kommuner. Der er således ikke tale om en tilstræbt repræsentativitet i udvælgelsen. Resultaterne af dette kvalitative studie er således ikke nødvendigvis fuldt repræsentative for alle kommuner, men af- spejler de barrierer, der kan konstateres og er identificeret i de seks delta- gende kommuner. Deloitte har dog i vidt omfang også trukket på andre rele- vante studier, der peger i retning af de samme barrierer, hvorfor Deloitte vur- derer, at de identificerede barrierer i vidt omfang vil gøre sig gældende i an- dre kommuner end de seks undersøgte. Nedenstående tabel 1 viser de en- kelte kommuners karakteristika og det tilsvarende på landsplan.

(6)

Tabel 1. Oversigt over udvalgte kommuner og udvælgelsesparametre

Kommune Indbyggertal Geografi Organisering Frikommune

Aalborg 207.609 Region

Nordjylland

 Beskæftigelsesområdet er placeret under samme direktørområde som Børne- og Familieafdelingen, Socialafdelingen og Planlægnings- og Økonomiaf- delingen i Familie- og Beskæftigelsesforvaltningen.

Vejle 110.271 Region

Syddanmark

 Beskæftigelsesområdet er placeret i fagforvaltning med økonomiområdet.

 Beskæftigelsesområdet er adskilt fra social, sund- hed, uddannelse, børn og unge.

x

Herning 86.793 Region Midtjyl-

land

 Social, sundhed og beskæftigelse er samlet i én fagforvaltning.

 Beskæftigelse er adskilt fra børn og unge, der ligger i selvstændig forvaltning.

Herlev 28.062 Region

Hovedstaden

 Tværgående enhed: Projektcenter for Unge – Job &

Uddannelse.

 Derudover er øvrige fagområder placeret separat i en række fagforvaltninger.

Kalundborg 48.493 Region

Sjælland

 Social, sundhed og arbejdsmarked samlet i én fag- forvaltning.

Gladsaxe 67.262 Region

Hovedstaden

 Social, sundhed for voksne, arbejdsmarked og psykiatri er i samme fagforvaltning.

 Børn, unge, sundhed og SSP er i samme fagforvalt- ning.

x

Landsplan

57.712 (gen- nemsnit per kommune)

- - 9 frikommuner

Gennemførelse af dybdebesøg i kommunerne

Gennemførelse af dybdebesøgene er sket med afsæt i de opstillede hypote- ser samt eksplorativt som scanninger af andre barrierer. I takt med at der i løbet af de gennemførte besøg er be- og afkræftet hypoteser, er besøgene blevet gradvist mere fokuserede omkring de barrierer, der tegnede sig i flere kommuner.

I hver kommune er der gennemført interview, fokusgrupper og workshops med relevante medarbejdere ud fra to styrende logikker: Dels har Deloitte interviewet medarbejdere og ledere på alle niveauer i de kommunale beskæf- tigelsesforvaltninger, dels medarbejdere og ledere på tværs af forvaltnings- områderne.

Fokus i interviewene har endvidere bevæget sig dels på et organisatorisk niveau, der har omhandlet barrierer i forbindelse med kommunernes tværfag- lige fokus i eksempelvis budgetlægning, prioritering af indsatser og valg af organisering, dels på et borgerrettet niveau, hvor der er taget afsæt i faktiske borgercases, for hvem barriererne får håndgribelige konsekvenser. Borger- casene er, hvor relevant, medtaget i rapporten som illustration af de identifi- cerede barrierer.

Nedenfor fremgår af figur 3 den generiske fremgangsmåde, der er benyttet som struktureret udgangspunkt for besøgene i de seks kommuner.

(7)

Figur 2. Generisk plan for kommunebesøg i de seks kommuner Kommunebesøg – kortlægning

Formål

Formålet er at kortlægge kommuner- nes oplevelse af lovgivning og krav til organisatoriske rammer samt it og data på tværs af områder, der indebæ- rer silotænkning og øger barrierer og udfordringer for tværgående og hel- hedsorienteret indsats, styring og organisering.

Deltagere formiddag

Om formiddagen deltager arbejdsmarkedsdirektør, jobcenterchef, teamleder/

teamledere og udvalgte medarbejdere på skift ved interview og fokusgrupper.

Deltagere eftermiddag

Om eftermiddagen afholdes en fælles workshop på tværs af de relevante fagom- råder og forvaltninger. Der inviteres deltagere på medarbejderniveau fra følgen- de områder:

 Beskæftigelse

 Social

 Sundhed

 Uddannelse

 Familie

 Integration.

Indhold i de gennemførte dagsbesøg (enkelte variationer mellem besøgene) Interview med økonomichef

Interview med arbejdsmarkedsdirektør Interview med jobcenterchef

Interview med teamledere fra beskæftigelsesområdet med ansvar for de ikke-arbejdsmarkedsparate borgere Fokusgruppe med udvalgte medarbejdere fra beskæftigelsesområdet

Tværgående workshop (beskæftigelse, social, sundhed, uddannelse og integration)

1.2. Oversigt over identificerede barri- erer

Deloitte har på baggrund af den gennemførte kortlægning og analyse identi- ficeret 16 barrierer for tværgående indsats, organisering og styring, der forde- ler sig indenfor fem hovedområder, der er vist i nedenstående figur.

Kortlægningen og analysen har ikke identificeret barrierer for tværgående indsats knyttet til finansierings- og incitamentsstrukturer. Kommunerne har samstemmende peget på, at incitamenterne påvirker tilrettelæggelse af til- bud, men at barriererne for den tværgående indsats i overvejende grad er foranlediget af intern organisering eller ekstern lovgivning på de enkelte sek- torområder. Finansierings- og incitamentsstrukturer fylder derfor ikke i gen- nemgangen af barrierebeskrivelserne og analyserne i denne rapport.

Figur 3. Hovedområder – barrierer

Tværgående koordinering og datadeling Borgernes økonomi

Økonomistyring og budgetfordeling Sundhed og psykiatri

Unge, integration og kriminalforsorg

(8)

De 16 barrierer er vist i oversigten nedenfor. For at kunne kvalificere vægten af de enkelte barrierer har Deloitte for hver angivet en vurdering af årsag, volumen, tidsforbrug og konsekvenser for borgerne ud fra følgende typologi.

Figur 4. Typologi til brug for vurdering af barrierer Kerneårsager til

barriere

Lovgivning angiver, i hvor høj grad statslig lovgivning er årsag til snitfladeproblemet.

Organisering angiver, i hvor høj grad den kommunale organisering er årsag til snitfladeproblemet.

Omfang og konsekven- ser af barriere

Volumen angiver antallet af sager i kommunen, som snitfladeproblemet vedrører.

Tidsforbrug er defineret som administrativ tid per sag i kommunen, som snitfladeproblemet vedrører.

Borgerbøvl angiver, i hvor høj grad borgerne oplever besværligheder eller ineffektivitet i forbindelse med snit- fladeproblemet forstået som eksempelvis:

 Antallet af personer, som borgeren skal i kontakt med.

 Antal gange, borgeren skal i dialog med kommunen.

 Borgerens kalendertid fra påbegyndelse til afslutning af en sag, det vil sige den samlede sagsbehandlingstid.

 Omfanget af oplysninger, som borgeren skal levere til kommunen, herunder om de samme oplysninger afgi- ves flere gange.

Kriterierne vurderes som lave, mellem eller høje på baggrund af inter- view med kommunerne og Deloittes erfaring fra tidligere analyser og kortlægninger af snitflader mellem kommunale serviceområder, jf. figur 6.

Oversigten i nedenstående figur 7 giver en umiddelbar mulighed for at prioritere løsninger på de identificerede barrierer og for at målrette initiativer, der kan imødegå barriererne i forhold til, om der kræves lovgivningsmæssige ændringer, eller om barriererne helt eller delvist kan afhjælpes via ændringer i lokal organisering, tilrettelæggelse og arbejdsgange.

På baggrund af den samlede vurdering af barrierens tyngde ud fra kerneårsager og omfanget/konsekvensen har Deloitte peget på en række forslag til at imødegå barriererne. I oversigten nedenfor er der ud for hver barriere angivet et nummer på det forslag, der adresserer barrieren. Forslagene præsenteres selvstændigt i kapitel 7. Forslage- ne adresserer alle barrierer med de vurderede største konsekvenser for den tværgående indsats, der i en samlet vurdering af konsekven- ser er vurderet som høj. Derudover er enkelte barrierer, der samlet set af Deloitte er vurderet som mellem, adresseret, hvis også en af kerne- årsagerne lovgivning eller organisation er vurderet som høj.

Figur 5. Udvalgte tidligere og nuvæ- rende analyser, der er inddraget som baggrund i analysen

Finansministeriet og KL: Analyse af snitfladeproblemer mellem kommunale serviceområder (2010-2011)

Gribskov Kommune: Fælles borgere – samordning af mål og indsatser (2011) Socialstyrelsen: Integreret indsats overfor sindslidende med misbrug (2011-2014) Sundhedsministeriet: Analyse af kapacite- ten i psykiatrien (2012)

Rebild Kommune: Analyse og

implementering af tværgående indsatser (2012-2013)

Arbejdsmarkedsstyrelsen: Analyse af ud- dannelsespålæg (2012)

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekrutte- ring: Implementering og forsøg med bro- bygning fra kontanthjælp til uddannelse (2012-2014)

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekrutte- ring: Empowerment på beskæftigelsesom- rådet (2012-2014)

Digitaliseringsstyrelsen: Kortlægning og analyse af datadelingsbehov i sagsbehand- lingen på socialområdet (2014)

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekrutte- ring: Projekt om helhedsindsats for udsat- te familier (2014-2017)

(9)

Figur 6. Samlet oversigt over vurdering af barrierer for den tværgående indsats, organisering og styring

Hovedområder Barriere Kerneårsager Omfang og konsekvenser Adres-

seret i forslag Lovgiv-

ning

Organisa- tion

Volu- men

Tids- forbrug

Borger- bøvl

Samlet vurdering Tværgående

koordinering og datadeling

1. Deling og udveksling af data på tværs af forvaltninger og enheder

Mellem Høj Høj Høj Høj Høj 1

2. It-understøttelse af tværgåen-

de udredning og indsatser Mellem Høj Høj Mellem Høj Høj 2

3. Tværgående udredning Mellem Mellem Høj Høj Høj Høj 2

4. Samspil mellem planer Mellem Mellem Høj Mellem Mellem Mellem 2

5. Samspil mellem mentorord-

ning og bostøtte Høj Mellem Høj Mellem Mellem Høj 5

Borgernes økonomi

6. Adgang til enkeltydelser og

hjælpemidler Høj Lav Høj Mellem Mellem Høj 3

7. Boligsituation Lav Mellem Lav Mellem Lav Lav

Økonomisty- ring og budget- fordeling

8. Serviceramme og budgetga-

ranti Mellem Høj - - - Mellem 4

9. Intern fordeling af budgetan-

svar Lav Høj - - - Mellem 4

Sundhed og psykiatri

10. Betaling af behandlingsfor-

løb hos psykolog Høj Lav Høj Mellem Mellem Høj 6

11. Behandling under det regio- nale psykiatriske sundhedsvæ- sen

Lav Høj Mellem Mellem Lav Mellem 7

12. Samarbejde med egen læge Lav Mellem Høj Mellem Mellem Mellem 13. Borgere med dobbeltdiagno-

ser Lav Høj Lav Mellem Høj Lav

Unge, integra- tion og krimi- nalforsorg

14. Uddannelse under Under-

visningsministeriet Mellem Lav Mellem Lav Lav Lav

15. Samarbejde med Ungdom- mens Uddannelsesvejledning (UU)

Lav Mellem Mellem Mellem Lav Lav

16. Resocialisering af borgere

efter endt frihedsberøvelse Mellem Mellem Lav Lav Lav Lav

(10)

2. Tværgående koordi- nering og datadeling

2.1. Barriere 1. Deling og udveksling af data på tværs af forvaltninger og enheder

De seks kommunebesøg viser, at de samme data ofte indhentes flere gange på tværs af den kommunale forvaltning. Dette understøttes endvidere af en lang række tidligere analyser af snitflader og datadeling på tværs af forvalt- ninger (se figur 6 ovenfor).

Udfordringerne omkring deling af data på tværs af forvaltninger kan både henføres til lovgivningens rammer og manglende overblik over oplysninger på tværs af forvaltningsområder. Endvidere er der en udbredt usikkerhed blandt kommunale medarbejdere i forhold til, i hvilket omfang forvaltningslo- ven, retssikkerhedsloven og persondataloven giver mulighed for at dele data.

Som hovedregel tilsiger forvaltningsloven, at myndigheden kun må indhente oplysninger om forhold, der har direkte betydning for den pågældende sag.

Endvidere skal indsamling af oplysninger ske til udtrykkeligt angivne og sag- lige formål, og senere behandling må ikke være uforeneligt med disse formål.

Det kræver således en udvidelse af formålet, hvis en myndighed skal kunne anvende oplysninger i flere sammenhænge. Det er formålet, der er styrende for udveksling af oplysninger mellem kommunale forvaltninger – ikke forvalt- ningsområder. Hvis oplysninger behandles til samme formål, kan flere gives adgang til samme oplysninger, for eksempel via mere åbne journalsystemer.

En lettere adgang til udveksling af oplysninger og deling af data vil indebære ændringer i særligt forvaltningslovens § 29, retssikkerhedslovens § 11a og persondatalovens § 8, stk. 3.

Usikkerhed om tolkningen af rækkevidden af persondatalovens og særligt forvaltningslovens bestemmelser betyder, at der på tværs af kommunerne er forskellige tilgange til, hvordan udfordringen omkring datadeling og udveks- ling af oplysninger kan håndteres. Således bliver rækkevidden af samtykke- erklæringer tolket meget forskelligt, ligesom etablering af såkaldte enhedsfor- valtninger i flere kommuner ofte bruges til at legitimere en bredere udveksling af oplysninger, end formålet tilsiger.

(11)

I et borgerperspektiv vil en styrket anvendelse af mulighederne for udveksling af oplysninger og deling af data ofte betyde kortere sagsbehandlingstid, da sagerne hurtigere kan oplyses. Desuden vil det betyde en borgeroplevelse af mere overskuelige og sammenhængende forløb for den enkelte, hvor bor- gerne ikke oplever at skulle afgive de samme oplysninger flere gange.

Datadeling betyder udveksling af oplysninger, som én forvaltning har indhen- tet eller produceret til ét formål i forbindelse med sagens behandling indenfor den pågældende forvaltnings domæne, men hvor oplysningerne potentielt kan anvendes til andre formål på beskæftigelsesområdet. Dette kan for ek- sempel være et statusnotat fra egen læge indhentet i forbindelse med udred- ningen af en voksen indenfor det specialiserede socialområde, der kan være relevant for jobcentret i forbindelse med en arbejdsprøvning.

I kommunerne er der mange dataproducenter internt i den kommunale for- valtning og blandt øvrige aktører i kommunalt, regionalt og statsligt regi, for hvem der eksisterer et umiddelbart datadelingspotentiale. De primære kom- munale myndigheder, der er relevante i forhold til at sikre en styrket sam- menhæng i den tværgående indsats for de aktivitetsparate kontanthjælps- modtagere, vurderes af sagsbehandlerne at være jobcenter, Ungdommens Uddannelsesvejledning (UU), børnesocial, voksensocial og sundhed. En lang række aktører leverer information til disse centrale enheder i forvaltningerne:

skole og dagtilbud, uddannelsesinstitutioner, PPR, psykolog, psykiatri, hjemmepleje, udførere/leverandører, SSP, ungdomsklubber, boligselskaber, læge, speciallæge, skoletandlæge, SKAT, Kriminalforsorgen, misbrugscen- tre, fogedretten, Statsforvaltningen, sygehuse mv. Det er denne information, der herefter kan have et datadelingspotentiale på tværs af de kommunale forvaltninger, fremfor at hver enkelt myndighed selv indhenter oplysningerne direkte.

Oplysningerne kan i dag, som beskrevet ovenfor, principielt deles med brug af samtykkeerklæringer. Effektiv brug af dette kræver dog dels, at de enkelte myndigheder, herunder jobcentret, har viden om, hvilke oplysninger der er tilgængelige og kan efterspørges fra andre myndigheder, dels at der er en præcis forståelse af, hvordan samtykkereglerne og reglerne om udveksling af oplysninger kan anvendes.

2.2. Barriere 2. It-understøttelse af tværgående udredning og indsat- ser

Som beskrevet ovenfor er udveksling og deling af oplysninger i mange tilfæl- de en barriere for den tværgående indsats og styring. I forlængelse heraf peger de involverede kommuner på, at barrieren forstærkes af manglende samspil mellem it-understøttelsen på de forskellige myndighedsområder.

Ofte kræver udveksling af relevante data, at den, der har brug for oplysnin- ger, ved, hvilke oplysninger der er tilgængelige hos andre myndigheder og

(12)

dermed (med samtykke fra borgeren) kan indhentes. Med de mange ESDH- og fagsystemer på tværs af de kommunale myndighedsområder, der samti- dig afspejler den store variation i anvendte metoder, oplever den enkelte sagsbehandler, at det er vanskeligt at have overblik over, hvad der kan efter- spørges, og hvor oplysningerne ligger.

I nogle kommuner har den enkelte sagsbehandler bred adgang til at slå op i forskellige fagsystemer, hvor kommunen har vurderet, at dette er lovligt i henhold til forvaltningslovens § 29 om indhentning af oplysninger, hvilket for hver enkelt oplysning kræver samtykke eller anden specifik lovhjemmel. Ud- over den juridiske del er der ofte også på den tekniske side udfordringer med at sikre og etablere denne mulighed. De væsentligste udfordringer, som kommunerne peger på i denne sammenhæng, er:

 Infrastrukturen kan forhindre, at forskellige fagsystemer kan kommunikere med hinanden. Eksempelvis kan de være på lukkede netværk og ofte for- skellige netværk, der er blokeret af firewalls.

 Den løbende tilpasning og samspil mellem systemer udfordres af hyppige behov for ændringer af de enkelte systemer som følge af lovændringer el- ler større reformer, herunder krav om afgrænsning af bestemte myn- dighedsområder som for eksempel børnesager, hvor der er krav om, at sagerne er placeret i deres eget system.

 De forskellige forvaltninger vil ofte forstå og fortolke de samme oplysnin- ger i fagsystemerne forskelligt. Hvis en forvaltning får adgang til oplysnin- ger registreret i en anden forvaltnings fagsystem, kræves en fælles be- grebsramme til forståelse og korrekt fortolkning af data.

 De samme oplysninger registreres ofte flere gange i forskellige systemer og i forskellige kontekster. Hvis den samme oplysning kan indhentes flere steder og i forskellige kontekster uden en entydig ejer af data, er der risiko for forringelse af datas kvalitet i form af forældede eller ugyldige oplysnin- ger, hvor det ikke er entydigt, hvilken oplysning der er gældende.

 For at kunne tilgå et fagsystem skal den enkelte sagsbehandler endvidere typisk have en softwarelicens. Dette er en udfordring, hvis kommuner eller forvaltninger ønsker at tilgå fagsystemer på tværs af områder, da mæng- den af licenser vokser.

Udover den helt konkrete udveksling af oplysninger peger kommunerne på, at det i sig selv er en barriere at afdække, om der er igangværende sager i andre forvaltninger. Manglende overblik over dette er i sig selv en barriere for at efterspørge oplysninger af relevans for fremdriften og koordinationen i borgerens sag. Den fælleskommunale SAPA-løsning forsøger blandt andet at adressere denne udfordring. Målet med SAPA er at sikre et samlet kom- munalt sagsoverblik på tværs af de kommunale forvaltninger, uden at den kommunale medarbejder behøver at gå på tværs af forskellige it-løsninger.

Det er dog usikkert, om SAPA fuldt ud kan dække behovene på beskæftigel- ses- og socialområdet mv., da alene oplysningen om, at der foreligger en bestemt sagstype på en borger, i en del tilfælde kan kræve, at borgeren har givet samtykke til, at denne oplysning videregives.

(13)

2.3. Barriere 3. Tværgående udred- ning

Borgerne i målgruppen for en tværgående kommunal indsats har typisk sa- ger i flere forskellige forvaltninger og udredes efter flere forskellige metoder.

Metoderne er specifikke og målrettet behovet på de enkelte forvaltningsom- råder (beskæftigelses-, social-, handicap- og børneområdet mv.), men omfat- ter i vidt omfang mange af de samme oplysninger fra eksempelvis praktise- rende læge, det regionale sundhedssystem, aktører i beskæftigelsesindsat- sen, støttekontaktpersoner, virksomheder, udførere på det sociale område mv.

Endvidere oplever borgerne, at de skal gentage de samme oplysninger man- ge gange. Det betyder, at borgerne oplever en manglende koordinering af myndighedsopgaverne. Sagsbehandlere i de seks kommuner peger på, at borgere, der ofte i forvejen er i en svær situation, kan være særligt sårbare i forhold til processer, der kan opleves som både meget personlige og res- sourcekrævende, for eksempel i forhold til at beskrive sociale, økonomiske og psykiske forhold flere gange til forskellige personer.

De centrale metoder på de kommunale serviceområder, som kommunerne peger på, er:

Beskæftigelse: På beskæftigelsesområdet arbejdes der fortsat typisk med arbejdsevnemetoden, der dokumenteres i en ressourceprofil. Arbejdsev- nemetoden er ikke længere obligatorisk, men anvendes fortsat i langt de fleste kommuner som ramme for udredning af borgere, hvor arbejdsevnen er truet.

Voksensocial: På voksensocialområdet anvendes Voksenudredningsme- toden (VUM), der er national standard i de fleste af landets kommuner. I enkelte kommuner anvendes fortsat Funktionsevnemetoden. Udrednin- gerne anvendes til visitation til sociale indsatser efter serviceloven, for ek- sempel § 85 vedrørende bostøtte og støttekontaktpersoner, og til brug for tilkendelse af handicapkompenserende ydelser efter serviceloven.

Ældre: Fælles Sprog og Metode til God Sagsbehandling er metoder til udredning, der primært anvendes på ældreområdet og i nogle tilfælde og- så i forhold til fysisk handicappede med henblik på tildeling af praktisk og personlig hjælp (servicelovens § 83) samt træning og sygepleje. Metoder- ne er ikke obligatoriske, men anvendes i de fleste kommuner.

Børn og familie: På børne- og ungeområdet anvendes udredningsmeto- den ICS til gennemførelse af § 50-undersøgelser, der omfatter hele fami- lien, herunder for eksempel forældrenes beskæftigelsesstatus. Herudover er der udviklet en særlig metode til børn med funktionsnedsættelser, der tager udgangspunkt i både VUM og ICS. Metoderne er ikke obligatoriske på børne- og ungeområdet, men ICS anvendes i langt de fleste kommu- ner i dag, mens Børnehandicapmetoden netop er færdigudviklet og derfor ikke endnu er så udbredt.

De forskellige udredningsmetoder har en række overlappende temaer, som de relevante sagsbehandlere spørger ind til på lidt forskellig måde. Alle me-

(14)

toder indeholder skemaer til at strukturere udredningen. Skemaerne har for- skelligt fokus, men indeholder en række overlappende spørgsmål som for eksempel spørgsmål om den nære dagligdag (inklusive økonomiske forhold), socialt netværk og familie og fritid, arbejde og uddannelse m.m.

2.4. Barriere 4. Samspil mellem planer

Borgere, der har tværgående problemstillinger, mødes ofte af en lang række forskellige indsats- og handleplaner: jobplaner, genoptræningsplaner, ud- dannelsesplaner, rehabiliteringsplaner, indsatsplaner, handleplaner efter § 141 i serviceloven m.fl.

Planerne har for det første det til fælles, at de er konstrueret med udgangs- punkt i et ønske om at komme borgerens situation i møde med en strukture- ret indsats for, hvordan problemet – om det måtte være arbejdsløshed, socia- le problemer eller sundhedsmæssige udfordringer – kan afhjælpes. De enkel- te planer og mål i planerne tager afsæt i den gennemførte eller igangværen- de udredning på det enkelte sektorområde og dermed den faglighed og lov- givning, der eksisterer på det pågældende område.

De deltagende kommuner peger på, at målene og indsatserne i planerne på tværs af sektorområder sjældent er koordineret og ofte kan pege i forskellige retninger. Udfordringen knytter sig således delvist til kravene om forskellige planer, men knytter sig samtidig i lige så høj grad til manglende koordination og samspil om planerne på tværs i kommunerne.

De nyetablerede rehabiliteringsteam i kommunerne sigter blandt andet mod i et vist omfang at løse denne udfordring med tværfaglig deltagelse i team og en fælles tværfaglig indstilling til en rehabiliteringsplan. Borgere, for hvem rehabiliteringsplanen indeholder indsatser på områder udenfor beskæftigel- sesområdet, skal dog fortsat igennem en udredning og have udarbejdet en plan i forhold til den pågældende relevante indsats, der opstiller mål til styring af indsatsen.

2.5. Barriere 5. Samspil mellem men- torordning og bostøtte

En borger kan have behov for støtte til forskellige opgaver, for eksempel at fastholde beskæftigelse eller uddannelse, at deltage i en beskæftigelsesind- sats, at varetage et vist niveau af generel hverdagsmestring mv. Til disse formål eksisterer en række forskellige muligheder for at få støtte, herunder forskellige mentor- og støttekontaktpersonordninger. Mentorer kan blandt andet anvendes af Ungdommens Uddannelsesvejledning (UU) i uddannel- sessammenhænge og af jobcentre i beskæftigelsessammenhænge, mens bostøttemedarbejdere og støttekontaktpersoner kan anvendes af voksenso- cial- og børne- og familieområdet i forhold til at skabe sammenhæng i borge- rens hverdag.

(15)

I henhold til lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (LAB) kapitel 9b tilbydes mentorstøtte som et tilbud i modsætning til tidligere, hvor det var en tillægs- ydelse. Aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere, der i perioder ikke kan deltage i ret og pligt-tilbud efter kapitel 10 (vejledning og opkvalificering), kapitel 11 (virksomhedspraktik og nytteindsats) og kapitel 12 (løntilskud), har således ret og pligt til tilbud om mentor efter LAB kapitel 9b. Udover denne ret og pligt-mentor skelner kommunerne mellem en række mentortyper: ud- dannelsesmentorer med eller uden ydelse til unge under 30 år, studiestarts- koordinatorer for enlige forsørgere under 30 år, tilbudsmentorer, udvidede mentorer, udskrivningskoordinatorer i forhold til psykiatrien og udslusnings- koordinatorer i forhold til Kriminalforsorgen.

Dertil kommer, at kommunen efter servicelovens § 85 er forpligtet til at tilbyde hjælp, omsorg eller støtte samt optræning og hjælp til udvikling af færdighe- der til personer, der har behov herfor på grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer. Denne bostøtte gør det muligt for mange sindslidende at bo i eget hjem ved for eksempel at hjælpe med at varetage de almindelige dagligdagsfunktioner som blandt andet betaling af regninger, indkøb og rengøring. Herudover er der mulighed for efter børneparagrafferne i serviceloven at få tildelt en støttekontaktperson, der ligeledes kan bistå med en række af de samme opgaver.

Kommunerne peger på, at den samme borger i nogle tilfælde fra forskellige forvaltninger får tildelt mentorer og støttepersoner, der i nogle tilfælde yder en næsten identisk service overfor borgeren. Dette indebærer ifølge kommuner- ne dels helt eller delvis overlappende støtteindsats fra henholdsvis mentor- korpset og støttekontaktpersoner, der medfører et ressourcemæssigt spild for kommunen. Dels kan flere indgange til kommunen forvirre borgeren, der skal forholde sig til flere forskellige kontaktpersoner. At kommunerne kun i be- grænset omfang har en klar plan for samspillet og koordineringen mellem støttordningerne understøttes blandt andet af en survey foretaget i oktober 2014, hvor blot 14 procent af kommunerne vurderede, at de havde en klar tværkommunal plan for koordinering mellem ydelserne LAB-mentor og § 85 vedrørende bostøtte.1

Brugen af mentorordninger er steget de seneste år, jf. udgiftsudviklingen vist i figur 8.

1 Beskæftigelse NU, nr. 12, november 2014. Marselisborg – Center for Udvikling, Kompetence og Viden.

(16)

Figur 7. Udgifter til mentorordninger 2007-2013, mio. kr.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

5.60.004 Udgifter til mentor for ydelsesmodtagere ifølge inte-

grationslovens § 23d 0,0 1,6 3,1 4,8 7,2 12,3 15,1

5.94.009 Mentorer vedrørende forsikrede ledige, jf. lov om en

aktiv beskæftigelsesindsats 0,5 0,6 3,9 0,1 0,0 0,0 0,0

5.98.012 Udgifter til mentor med 50 procent refusion 26,3 35,0 55,2 176,6 243,7 338,8 446,1

5.98.017 Udgifter til mentor for flere personer 0,0 0,0 0,0 0,0 125,5 170,1 230,3

I alt 26,8 37,2 62,3 181,5 376,4 521,2 691,5

Kilde: Danmarks Statistik, REGK53: Kommunernes driftsregnskab, (social og sundhed).

Ifølge en omfattende analyse af mentorordningen fra 2011 havde et skønnet antal på omkring 3.000 borgere tilknyttet en mentor i første halvår af 2010, mens dette tal var forventet at stige til cirka 9.400 personer i første halvår af 2011.2 Samme analyse peger på, at opgangen i brugen af mentorer kan væ- re forårsaget af blandt andet de attraktive økonomiske rammer for anvendel- se af mentorordningen.

Særligt de attraktive økonomiske rammer for anvendelse af mentorordningen har alle jobcentre i kortlægningen nikket genkendende til. I og med at men- torordningen efter LAB-lovens § 120, stk. 2, giver 50 procent statslig refusion og samtidig ikke er omfattet af det kommunale rådighedsloft, har det i mange tilfælde været økonomisk fordelagtigt at opprioritere den virksomhedsrettede indsats, blandt andet ved at anvende mentorordningen i stigende omfang. I den løbende prioritering af knappe ressourcer medfører det ifølge kommu- nerne en tendens til, at bostøtte efter § 85 i serviceloven tildeles i mindre omfang end før, og i grænsetilfælde vil den nødvendige indsats ofte blive givet i form af mentorstøtte, selvom der måske kunne argumenteres for, at det i virkeligheden var en servicelovsbestemt opgave, mentoren skulle udfø- re.

Kommunerne påpeger, at der ikke sker ulovlige omlæggelser af ydelserne, og at fortolkningerne af reglerne er revisorgodkendt, men at prioriterings- presset til stadighed er der, hvorfor mentoren også i praksis er nemmere at få tildelt end bostøtten. Det bemærkes dog, at mentorrammen i henhold til § 121a i LAB-loven, der blev indført som led i kontanthjælpsreformen, og som udmeldes hvert år til hver kommune på baggrund af årets finanslov, har væ- ret med til at mindske en del af kassetænkningen i forhold til mentorordnin- gen, men at kommunerne i høj grad stadig også vurderer overlappet og son- dringen mellem mentor og bostøtte ud fra et økonomisk rationale.

2 Mentorer i beskæftigelsesindsatsen. En analyse af kommunernes anvendelse af mentorordnin- gen i beskæftigelsesindsatsen. m•ploy (2011).

(17)

3. Borgernes økonomi

3.1. Barriere 6. Adgang til enkeltydel- ser og hjælpemidler

Sagsbehandlerne oplever i mange sager, at de har en borger, der ikke kan komme videre på grund af særlige forhold, der skal adresseres, før der kan arbejdes målrettet med den beskæftigelsesmæssige indsats for borgeren.

For eksempel er der mange udsatte borgere, der som følge af deres livsstil har dårlige tænder, hvilket ofte kan være en barriere for, at de kan komme på arbejdsmarkedet. Et andet eksempel er en borger, der for eksempel ikke kan sove ordentligt om natten, fordi han/hun ikke kan få bevilget en specialseng, der afhjælper en særlig fysisk lidelse.

Samtidig oplever sagsbehandlerne, at der typisk er tale om forhold, der ville kunne afhjælpes hurtigt og til en relativt lav omkostning sammenholdt med de almindelige løbende udgifter til forsørgelse, hvis der var lettere adgang til hjælpemidler eller enkeltydelser for borgere i et beskæftigelsesrettet forløb, for eksempel med tildeling via beskæftigelsesloven (LAB) i stedet for aktivlo- ven (LAS), der er forankret i ydelseskontoret.

Kommunerne har i dag mulighed for i overensstemmelse med § 81 i lov om aktiv socialpolitik (LAS) at yde hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgifter til en person, der har været ude for ændringer i sine forhold, hvis den pågæl- dendes egen afholdelse af udgifterne i afgørende grad vil vanskeliggøre den pågældendes og familiens muligheder for at klare sig selv i fremtiden. Kom- munerne kan i henhold til § 82 i lov om aktiv socialpolitik tillige yde hjælp til udgifter til sygebehandling, medicin, tandbehandling eller lignende, der ikke kan dækkes efter anden lovgivning, hvis ansøgeren ikke har økonomisk mu- lighed for at betale udgifterne selv.

I forbindelse med adgangen til enkeltydelser og hjælpemidler er der særligt to aspekter, der i kortlægningen af de seks kommuner opleves som en barriere for den tværgående indsats.

Det første aspekt er vurderingen af borgerens berettigelse til enkeltydelser eller hjælpemidler. Det kan for eksempel være som i eksemplerne ovenfor med dårlige tænder eller behovet for en specialseng, men ofte også i relation til dækning af medicinudgifter, hvor ydelseskontoret med de nuværende reg- ler vurderer, at borgeren har økonomisk råderum til at kunne afholde udgif- terne selv og dermed giver afslag på en bevilling. Borgeren vurderer dog ofte selv ikke at have det økonomiske råderum til afholdelse af udgifterne, hvorfor

(18)

der opstår barrierer for den videre beskæftigelsesrettede indsats som følge af eksempelvis manglende medicinering af psykiske lidelser. Det skal hertil bemærkes, at kommunerne selv er ansvarlige for at fastsætte de vejledende rådighedsbeløb.

Det andet aspekt er, at det kan det være tids- og ressourcekrævende for en borger, hvis adgangen til enkeltydelser eller hjælpemidler – der af jobcentret vurderes som centrale for den beskæftigelsesrettede fremdrift i borgerens situation – kræver, at vedkommende skal ud i en ny udrednings- og visitati- onsproces med et andet myndighedsområde i kommunen. Denne ekstra udredning og visitation kan i sig selv blive en barriere for borgeren.

Barrieren knytter sig således både til adgangen til enkeltydelser eller hjæl- pemidler og til de tilhørende proces- og dokumentationskrav til en visiteret ydelse. Sagsbehandlere i jobcentrene på tværs af kommunerne oplever ofte, at de er nødt til at hjælpe borgeren på ydelseskontoret eller i socialforvaltnin- gen for at få relevante enkeltydelser eller hjælpemidler.

Kommunerne peger på behovet for i særlige tilfælde at kunne dispensere og give lettere adgang til enkeltydelser og/eller hjælpemidler, hvis de indgår som en understøttende nødvendighed for en konkret jobplan, der for eksempel i kvindens tilfælde i casen herunder kun kan effektueres, hvis hun får sin me- dicin.

I forhold til tandbehandling er der i LAS § 82a indført udvidede muligheder for tilskud til tandbehandling. Disse afhænger ikke af en vurdering af borgerens økonomi, men er et retskrav, hvis borgeren er omfattet af personkredsen (personer, der modtager ydelser efter LAS svarende til kontanthjælp eller uddannelseshjælp). Men kommunerne har ikke nævnt disse muligheder i forbindelse med besøgene, hvilket kan indikere, at kommunerne ikke er til- strækkelig opmærksomme på disse muligheder.

(19)

3.2. Barriere 7. Boligsituation

En afgørende barriere for det tværgående samarbejde i kommunerne opstår i de sager, hvor uafklarede forhold omkring bolig for de svageste borgere kommer til at overskygge den øvrige udredning, planlægning og indsats, der skal igangsættes for borgeren. Det gælder både direkte i de sager, hvor bor- geren ikke har noget sted at bo, og indirekte i de sager, hvor borgeren er udsættelsestruet.

Det bliver ofte uoverskueligt for disse borgere også at skulle forholde sig til kompetenceudvikling og jobsøgning, hvis de står i en uafklaret boligsituation med risiko for udsættelse på grund af manglende huslejebetaling. Ofte er det endvidere et vilkår for borgerne i målgruppen, at de har oparbejdet gæld og udtømt mulighederne for at låne til indskud eller på anden måde genere den kapital, der er nødvendig for at skifte eller i det hele taget finde og opretholde en bolig. Sammen med arbejdet med at finde passende bolig peger mange af kommunerne derfor også på, at der er behov for gældsrådgivning, der kan sikre et ordentligt afsæt for en mere permanent boligsituation.

Mange sagsbehandlere oplever, at de ikke kan samarbejde med borgeren, så længe en sådan risiko for manglende bolig eksisterer, og at en stabil base er en kerneforudsætning for, at borgeren kan rykkes i beskæftigelsesmæssig

Case: ADHD-diagnosticeret 37-årig kvinde med to børn

En sagsbehandler i en kommune har gennem længere tid forsøgt at hjælpe den 37-årige kvinde ud på arbejdsmarkedet. Kvindens sag er dog præget af en række forhold, herunder sygdom og dårlig økonomi.

Kvinden er mor til to børn, der går i privatskole, hvilket moren har valgt på grund af nogle særlige behov hos børnene. Selv er hun diagnosticeret med ADHD og lever på kontanthjælp. Moren har gentagne gange afbrudt virksomhedspraktik og øvrige aktiviteter i jobcenterregi som følge af manglende medicinering.

Udgifterne til privatskolen kan ikke modregnes i vurderingen af morens økonomiske råderum til brug for ansøgning om enkeltydelser til medicin- udgifter, men moren fastholder beslutningen om privatskole, hvilket kom- munen ikke har mulighed for at ændre. Den manglende medicinering bli- ver en barriere for det videre arbejde med morens beskæftigelsesrettede indsats.

Det er i ovenstående tilfælde sagsbehandlernes klare vurdering, at en or- dentlig medicinering af morens ADHD er af afgørende betydning for hen- des muligheder for at komme i varig beskæftigelse, hvilket der så til gen- gæld også vil være gode muligheder for. En mulighed for i det enkelte til- fælde at afholde nogle få ekstra udgifter for moren i en periode vurderes at ville kunne flytte hendes situation til det bedre betragteligt.

(20)

forstand. Der er i forbindelse med kortlægningen i de seks kommuner identi- ficeret tre særlige samspilsudfordringer relateret til borgerens boligsituation.

1. Samspil med boliganvisning om billige boliger

Problemet opstår ifølge kommunerne ofte, fordi der kan være et misforhold mellem boligudgifterne og den enkeltes kontanthjælpsniveau, der kan bety- de, at borgerne ikke oplever at kunne betale deres husleje for deres nuvæ- rende rådighedsbeløb. Kommunernes boliganvisninger har kun i meget be- grænset omfang mulighed for at anvise billigere boliger, da der generelt er et begrænset antal ledige boliger med kommunal anvisningsret.

2. Samspil med socialforvaltningen om bostøtte (SEL § 85)

Kommunerne oplever endvidere, at der opstår udfordringer, når borgerne har behov for støtte i hjemmet for at kunne blive i boligen, for eksempel praktisk hjælp til oprydning og rengøring. En støtte, der i givet fald skal visiteres via socialforvaltningen (servicelovens § 85).

3. Fraflytning fra midlertidige botilbud

Enkelte kommuner har peget på, at de i nogle tilfælde har borgere placeret i midlertidige botilbud efter § 107 i serviceloven, selvom de principielt kan væ- re i stand til at bo i egen bolig. Kommunerne oplever dog, at der ikke kan findes en passende bolig, som borgeren kan betale for sin kontanthjælp. Det midlertidige botilbud får derfor for nogle borgere en mere permanent karakter på trods af udslusningsplaner mv. Den største udfordring er i den forbindelse at få skabt sikkerhed for borgerens forsørgelsesgrundlag, så borgeren kan komme tilbage i egen bolig. Boligen opleves således på den ene side at stå i vejen for borgerens beskæftigelsesrettede indsats, og på den anden side opleves beskæftigelsessituationen at stå i vejen for en ændring i boligsituati- onen.

(21)

Case: Manglende bolig forhindrer færdiggørelse af uddannelse, hvilket igen sinker boligsøgningen

Sagsbehandlere i en konkret kommune har store udfordringer i forhold til at arbejde med borgernes beskæftigelses- og uddannelsessituation, fordi borgerne mangler tag over hovedet. En enkelt medarbejder fortæl- ler, at op mod halvdelen af vedkommendes sagsstamme har boligud- fordringer.

Sagsbehandlerne oplever, at der er et for snævert fokus på, at borgeren bare skal i arbejde, fordi statistikkerne viser, at beskæftigelse har en afledt positiv effekt på øvrige problematiske forhold i borgerens situati- on. Ofte er det imidlertid den anden vej rundt efter deres opfattelse – faste rammer og et sted at være er en forudsætning for, at man overho- vedet kan arbejde beskæftigelses- eller uddannelsesrettet med en bor- ger.

En UU-vejleder i kommunen oplever endvidere, at der særligt er et stort problem i forhold til at fastholde unge i uddannelse, fordi de mangler et sted at bo. Det drejer sig om et generelt kapacitetsproblem – der er ikke ungdomsboliger eller kollegieværelser nok. Dertil kommer, at unge til- flyttere fra andre landsdele kommer til kommunen for at uddanne sig og overlever ved at sove på sofaen hos familie og bekendte – mange en- der dog med at blive boligløse efter nogen tid, så de er nødsaget til at stoppe deres uddannelse, hvilket igen skærer muligheden for at få ek- sempelvis et kollegieværelse fra.

Derudover har mange unge i den svagere del af målgruppen svært ved at sidde i en bolig for den ydelse, de modtager – et konkret problem opstår blandt andet, når aktivitetsparate borgere mister deres aktivitets- tillæg i overgangen til at være uddannelsesparate.

Sagsbehandlerne fortæller om et udpræget behov for at tænke kreativt, når det kommer til denne gruppe af unge med boligudfordringer. Kon- kret fortæller en sagsbehandler om en ung mand, der bor hos sin far, men faren er ustabil i en sådan grad, at den unge mand ikke kan passe sin skole, mens han bor hjemme. Den unge mand er stærkt interesseret i at fuldføre et grundforløb om strøm, styring og it på en erhvervsuddan- nelse og får helt ekstraordinært lov til at blive på skolen efter normal åbningstid for at læse. Ofte rejser han ud af kommunen for at sove hos en kammerat.

En anden ung borger har udsigt til, at der er flere års ventetid til et kol- legieværelse. Selv opskrevet på en akutliste lykkes det ham ikke at få en bolig, med det resultat at han stopper uddannelsen.

(22)

4. Økonomistyring og budgetfordeling

4.1. Barriere 8. Serviceramme og bud- getgaranti

Afvejningen af kommunale udgifter på henholdsvis servicerammen og det budgetgaranterede område har indflydelse på etableringen af tilbud i kom- munen, der ofte vil have en tendens til at pege mod oprettelse under det budgetgaranterede område.

Aflønningen af personale til administration af beskæftigelsesområdet under servicerammen gør det endvidere svært for kommunerne at skalere indsat- sen til konjunkturudviklingen, når ledigheden stiger, og der derfor kan være behov for flere ressourcer i jobcentret. Udfordringen i forhold til serviceram- men er således at konvertere ydelsesmidler til en tidlig forebyggende indsats, der i mange tilfælde kan fremvise en positiv businesscase på papiret.

I de seks kommuner er der kun i begrænset omfang en tværgående tanke- gang i de samlede økonomiske prioriteringer, hvor for eksempel investering i ét område kan forventes at give et afkast på et andet område. Flere af kom- munerne oplever, at det er vanskeligt at vise politikerne tilstrækkelig overbe- visende businesscases til, at politikerne investerer i en langsigtet beskæfti- gelsesindsats. Det politiske dilemma, der peges på, er, at det forventede afkast af beskæftigelsesindsatser for de aktivitetsparate borgere ofte først ligger for eksempel 3-5 år fremme i tiden. Det betyder, at investeringer på den korte bane skal prioriteres i forhold til andre serviceområder som for eksempel daginstitutioner, skoler og ældreområdet, der også ligger indenfor servicerammen. Denne logik er styrende, selvom en eventuel businesscase ville kunne vise, at en god beskæftigelsesindsats skaber rum til en bedre velfærdsproduktion på andre områder på længere sigt.

(23)

Businesscases på beskæftigelsesom- rådet handler ifølge en jobcenterchef i stadig højere grad om at påvise be- skæftigelseseffekter på lang sigt i et SROI-perspektiv, hvor der også indreg- nes andre positive effekter af selvfor- sørgelse udover den direkte kommuna- le besparelse på forsørgelsen, hvilket alt andet lige er forbundet med betyde- lige usikkerheder. Det bredere fokus på effektsiden kan være med til at øge usikkerheden om, om investeringen kan forventes realiseret. Selvom der er no- gen evidens indenfor beskæftigelses- området, oplever kommunerne, at der fra politisk side er en vis skepsis i for- hold til forvaltningens estimater af frem- tidige effekter. Dette gør det vanskeligt at lægge businesscases til grund for politisk omprioritering af driftsomkost- ninger på servicerammen. En problem- stilling, der dog ikke er isoleret til be- skæftigelsesområdet.

Et andet forhold, som kommunerne fremhæver som en barriere for øget brug af tværgående businesscases og investeringsmodeller, er, at kommunerne er pålagt at overholde servicerammen ved både budgetvedtagelse og regn- skabsaflæggelse. Dette er med til at sikre en praksis, der er fremmende i forhold til at sikre økonomisk ansvarlighed, men udgør en hindring i forhold til tværgående tænkning. Rammestyringen og budgetloven indeholder således grundlæggende et økonomistyringsprincip med fokus på de enkelte budget- år, hvilket kan være en barriere for en mere tværgående indsats for de bor- gergrupper, for hvem investeringen på et forvaltningsområde først giver af- kast på et andet forvaltningsområde i et flerårigt perspektiv.

Budgetloven blev vedtaget efter strukturreformen, hvor der blev indført en række sanktionsmekanismer, der træder i kraft, hvis kommunerne overskri- der budgetterne. For at undgå en underminering af aftalesystemet blev det fra tilskudsåret 2009 indført, at 1 mia. kr. af det generelle statstilskud var betinget af en samlet overholdelse fra kommunerne af den aftalte ramme.

Fra tilskudsåret 2011 blev beløbet sat op til 3 mia. kr., og også i 2015 er 3 mia. kr. af kommunernes bloktilskud betinget af kommunernes aftaleoverhol- delse i budgetterne for 2015.

Loftet på servicerammen bliver endvidere en barriere for investeringstænk- ningen på beskæftigelsesområdet, da investeringen i indsats vil skulle fore- tages på konti under servicerammen, mens gevinsten vil komme som falden- Figur 8. Investeringsmodeller og social return on investment

(SROI) i kommunerne

I kommunerne er tilgangen til at evaluere og bedømme beskæftigelsesrettede og sociale indsatser ofte kortsigtet og sker indenfor de enkelte budgetår. Da sociale og beskæftigelsesrettede indsatser ikke alene har betydning på kort sigt i forhold til den enkeltes trivsel og inklusion i samfundet, men også i et livstidsperspektiv, er det ofte centralt også at anskueliggøre de langsigtede perspektiver for en indsats i en beskæftigelsesmæssig og social såvel som i en økonomisk kontekst.

Kommunerne argumenterer for, at det i praksis er svært at arbejde med investe- ringstankegangen ud fra den herskende logik, der ligger til grund for budget- og regnskabsaflæggelsen, som den er i dag. Visse initiativer og tiltag på metodesiden peger dog frem mod muligheder for øget anvendelse af investeringstankegangen.

Som eksempler kan nævnes:

Skandia-modellen

Analysemodel, der anvendes i 80 svenske kommuner, og som er blevet tilpasset danske forhold ved forsikringskoncernen Skandias og CBS’ mellemkomst. Model- len er udviklet med henblik på at vise de økonomiske langtidseffekter af tidlige investeringer i forebyggelse. For eksempel har den svenske Skandia-model på- vist, at man over en 15-årig periode kan spare op mod 23 mio. kr. i offentlige ud- gifter og tabte skatteindtægter, hvis et barn kan holdes fra at blive bandemedlem.

Deloitte (2015): Kan det betale sig?

Deloitte har i en bog lanceret en praktisk model til at sætte tal på værdien af de sociale indsatser – både de økonomiske effekter og de virkninger på borgernes velfærd, der ikke direkte kan aflæses i regnskabet. Bogen præsenterer nogle praksisnære værktøjer, der kan bruges på både strategisk niveau og i det daglige arbejde med borgerne. Desuden illustrerer bogen gennem en lang række cases, hvordan kommuner og andre offentlige myndigheder konkret har anvendt investe- ringsmodeller og SROI til design og evaluering af indsatser.

(24)

de udgifter til forsørgelse, der ligger på lovbundne ydelser udenfor servicer- ammen.

4.2. Barriere 9. Intern fordeling af budgetansvar

Udgangspunktet for den kommunale økonomistyring er typisk en overordnet ramme på de enkelte politiske udvalgsområder, der efterfølgende allokeres som budgetansvar ned gennem organisationen i henhold til historisk forbrug og eventuelle justeringer på baggrund af udvikling i demografien eller centralt udmeldte besparelser. På de enkelte decentrale niveauer er det herefter op til den budgetansvarlige leder at sikre budgetoverholdelsen indenfor sit om- råde.

Case: Sygedagpengereformens betydning for jobcentret i en kommune

Med sygedagpengereformen ændres tidspunktet for revurdering af sa- ger fra 12 til 5 måneder, og finder forlængelsesbestemmelserne ikke anvendelse, overgår borgeren til jobafklaringsydelse, der svarer til kon- tanthjælpssatsen. Kombinationen af den tidligere revurdering og den lavere ydelse giver en gennemsnitlig besparelse på cirka 5.000 kr. hver måned i udgifter til en langtidssyg borger.

Den berørte kommune kan i dette konkrete tilfælde som følge af de ændringer, der udmøntes i sygedagpengereformen, i overensstemmel- se med det udvidede totalbalanceprincip (DUT) se frem til at miste en del af sit bloktilskud i 2015 – i alt 450.000 kr.

Men da kommunen i hver sag skal gå ind på et meget tidligere tidspunkt og foretage en vurdering af, om forlængelsesreglerne gør sig gælden- de, og ligeledes skal foretage skærpet ledelsestilsyn på 4-5 gange så mange sager som før reformen, står man aktuelt i en situation i jobcen- tret, hvor reformen isoleret set har skabt en betydelig ekstra arbejds- mængde, samtidig med at normeringen p.t. er den samme som før – og at man rent DUT-reguleringsmæssigt helt per automatik står til at miste, hvad der svarer til et årsværk på lønrammen i jobcentret i 2015.

Jobcenterchefen estimerer til illustration i det konkrete tilfælde, at man givetvis ville kunne spare i omegnen af 10 mio. kr. på ydelsessiden i løbet af et par år, hvis man helt aktuelt indsatte for 2 mio. kr. ekstra lønkroner på indsatssiden i forhold til området, hvis man havde mulig- hed for det indenfor servicerammen. Men denne investering kan ikke foretages i praksis, da man hverken må overskride budgettet forlods i budgetlægningen eller efterfølgende i regnskabsaflæggelsen.

(25)

Denne praksis er fremmende i forhold til at sikre en fornuftig daglig økono- misk ansvarlighed i beslutningerne, men kan være en hindring i forhold til en mere tværgående tankegang i udførelsen af de kommunale opgaver, da den ifølge kommunerne inspirerer til kasse- og silotænkning.

I flere af de besøgte kommuner er flere fagområder samlet under samme direktør, men på trods heraf eksisterer der fortsat på mellemlederniveau en tendens til at se sit eget budget isoleret i forhold til både forvaltningens og kommunens samlede økonomi.

Servicerammen omfatter desuden kommunale omkostninger på eksempelvis socialområdet og sundhedsområdet, og kommunerne har derfor stort fokus på at benytte så få indsatser på områderne som muligt og i højere grad bru- ge indsatser under beskæftigelsesområdet, selvom indsatserne under ser- vicerammen måske i højere grad ville understøtte borgerens vej til beskæfti- gelse.

Besøgene i kommunerne indikerer således, at den interne prioritering som følge af servicerammens påvirkning af kommunernes prioriteringsrum bety- der, at der kan opstå barrierer i den tværgående indsats, hvor det ikke nød- vendigvis er den mest relevante indsats, der vælges til den enkelte borger, men at andre forhold også spiller ind.

(26)

5. Sundhed og psykiatri

5.1. Barriere 10. Betaling af behand- lingsforløb hos psykolog

I forbindelse med den kommunale beskæftigelsesindsats er der mulighed for at give beskæftigelsesrettede indsatser i henhold til LAB kapitel 10. Ofte vil beskæftigelsesindsatsen skulle understøttes af indsatser, der ikke kan tilken- des indenfor LAB, eller tilbud, der ikke tilbydes i kommunalt regi. Disse tilbud vil være helt centrale for borgerens vej til selvforsørgelse.

Der kan indenfor LAB eksempelvis ikke gives tilbud i forhold til behandlings- forløb, og denne type tilbud må derfor nødvendigvis efterfølgende visiteres og finansieres af de øvrige områder i kommunen eller regionen. I tilfælde, hvor det eksempelvis i rehabiliteringsteamet er vurderet, at en borger med fordel kan indgå i et behandlende forløb hos en privatpraktiserende psykolog, er det ikke muligt indenfor LAB at bevilge midler til et sådant behandlingsfor- løb.

I medfør af sundhedsloven er det muligt for visse særligt udsatte person- grupper at opnå tilskud til behandling hos privatpraktiserende psykolog efter lægehenvisning. De videre bestemmelser fremgår af bekendtgørelse om tilskud til psykologbehandling i praksissektoren. Der kan højst ydes tilskud til 12 konsultationer. Personer, der behandles for let til moderat depression eller let til moderat angst, herunder OCD, kan genhenvises, således at tilskud ydes for op til 24 konsultationer i alt. Tilskuddet er på 60 procent og ydes af regionsrådet, hvorfor der er tale om en egenbetaling på 40 procent for patien- ten, svarende til cirka 400 kr. per konsultation.

Omkostninger til psykologbehandling skal som udgangspunkt afholdes af borgeren selv, men der er mulighed for, at borgeren via den offentlige syge- sikring kan få dækket dele af omkostningen, og der kan herudover søges om tilskud til de ikke-dækkede udgifter i henhold til aktivlovens § 82, hvis det efter en konkret vurdering vurderes, at borgeren ikke selv har økonomisk mulighed for at afholde udgiften.

Borgere med andre problemer end de i bekendtgørelsen oplistede, eller som ikke er vurderet som tilskudsberettigede i henhold til § 82, men har behov for psykologbehandling, for at øvrige arbejdsmarkedsrelaterede indsatser er virksomme, vil derfor selv skulle afholde hele omkostningen til psykologbe- handlingen.

(27)

Gennemførelse af indsatsen er således afhængig af, at der kan modtages tilskud i henhold til bekendtgørelse om psykologbehandling og LAS § 82, eller at borgeren selv ønsker at betale for psykologbehandlingen (cirka 1.000 kr. per time). I forhold til beskæftigelsesindsatsen er det dog i visse tilfælde uhensigtsmæssigt i forhold til borgerens vej til selvforsørgelse, idet borgeren ofte vurderes til selv at kunne afholde udgiften, men ikke selv vil eller kan prioritere det.

Finansiering af psykologbehandling bliver derfor i en del tilfælde i de besøgte kommuner en barriere for videre målrettet beskæftigelsesindsats for borge- ren. Primært fordi der er meget få borgere i gruppen af ikke-arbejdsmarkeds- parate borgere, der realistisk set kan og/eller vil foretage en privatøkonomisk prioritering af eksempelvis psykologbehandling. I forlængelse heraf peger kommunerne på, at det ofte kan give anledning til frustrationer hos borgeren, at der bliver foreslået indsatser, for eksempel i forbindelse med ressourcefor- løb, der efterfølgende ikke kan gennemføres, medmindre borgeren selv fi- nansierer.

(28)

5.2. Barriere 11. Behandling under det regionale psykiatriske sundheds- væsen

Kommunerne oplever generelt en overhyppighed af psykiske lidelser blandt kontanthjælpsmodtagere i forhold til den øvrige befolkning. Sagsbehandlerne i de seks kommuner peger på, at en meget stor del af de ikke-arbejdsmar- kedsparate borgere har eller får en tilknytning til det regionale psykiatriske system.

Psykiske lidelser er i varierende omfang med til at fastholde borgerne uden- for arbejdsmarkedet, hvis deres lidelser ikke behandles. Det kan derfor være afgørende for den øvrige beskæftigelsesrettede indsats, at den ledige mod-

Case: Kvinde sygemeldt med stress og depression

En kvinde er sygemeldt med stress og depression, og udbetaling af sygedagpenge er for nylig stoppet som følge af forlængelsesreglerne, hvorfor hun er overgået til kontanthjælp. Kontanthjælpen er uden ydelse, da hun forsørges af ægtefælle, men hun er således berettiget til tilbud efter LAB-loven.

Kvinden er fortsat sårbar og kan ikke umiddelbart vende tilbage til ar- bejdsmarkedet. Kvinden deltager herefter i et kommunalt forløb med henblik på beskrivelse af kompetencer, ressourcer og udviklingsmulig- heder. Her påpeges det, at der kan være behov for samtaleforløb hos en psykolog, da kvindens psykiske tilstand hindrer muligheden for at opnå tilknytning til arbejdsmarkedet, men at psykologhjælp vurderes at kunne hjælpe hende langt hen ad vejen.

Da behandlende forløb ikke kan gives som en del af LAB-tilbud, vejledes hun til at søge enkeltydelse efter aktivloven. Kvinden får dog afslag på grund af ægtefællens indkomst. Kvinden er af den opfattelse, at grundet manglende indtægt i en periode på 8 måneder siden ophøret af syge- dagpenge har hverken hun eller ægtefællen mulighed for at betale selv, ej heller trods henvisning via egen læge til psykolog.

Kvinden henvises derfor af kommunen til eget tilbud om håndtering af stress/depression, hvor der indledningsvist opleves en god effekt af forløbet. Kvinden starter derfor i virksomhedspraktik med henblik på optræning af arbejdsevnen, hvilket dog må afbrydes kort efter, da kvin- dens psykiske tilstand forværres.

Der indhentes på ny oplysninger fra egen læge, der fortsat beskriver stort behov for kognitivt baseret samtaleforløb hos en praktiserende psykolog, hvis det skal være realistisk, at kvinden igen skal blive selvfor- sørgende.

Referencer

RELATEREDE DOKUMENTER

Erfaringskompetencer: Peer-støttegivere lærer gennem et uddannelsesforløb at omsætte egne erfaringer med psykiske vanskeligheder og recovery, så disse erfaringer kan bruges til

Hvis evalueringen af den enkeltes sagsbehandling er overladt til den enkelte, er det i også i høj grad op til den enkelte, hvor meget indblik andre skal have i det – og man

I vidensnotatet præsenteres et udvalg af den aktuelt tilgængelige forskningsbaserede viden om hjælpemidler til voksne borgere – herunder også ældre – med nedsat eller

(2009) analyseres om jobhenvisninger fra jobcentrene dels påvirker de lediges egen søgeadfærd og dels om de bidrager til at øge afgangsraten fra ledighed. Der argumenteres for, at

Andel ikke- arbejdsmarkedsparate borgere, samt job- og uddannelsesparate kontant- og uddannelseshjælpsmodtagere i en virksomhedsrettet indsats (praktik eller løntilskud) er

For at sikre at kun relativt robuste virksomheder kunne byde, havde regionen fastsat en række krav til tilbudsgivernes egnethed (udvælgelseskriterier), herunder krav til

Som population er valgt gruppen, som modtog kontanthjælp som forsørgelsesgrundlag i den første uge af 2006 og som af deres sagsbehand- ler på dette tidspunkt blev vurderet til ikke

[r]