SAMSKABELSE I
REGION SJÆLLAND
Modul: Mastermodul
Undervisere: Christian Frankel & Sof Thrane Vejleder: Jacob Alsted
Studerende: Dorthe Skovrød Christensen Hold nr.: LB
Antal tegn inkl. mellemrum: 113.592
0 2
2 1
RESUMÉ
Co-creation is a new phenomenon, which can be seen as a response to the challenges of the welfare state in relation to fewer resources, increased complexity and the rising expectations of citizens. The concept of co- creation is often used interchangeably, and in some cases in theory covers both the concepts of co-production and co-creation, which often overlap. Co-creation places new and different demands on cooperation, govern- ance and framework in the public sector.
My case is based on Region Zealand, where I am employed in a newly established Funding unit, with project development and fundraising as the primary tasks. The background for the establishment of the Funding unit is an increased focus on several initiatives, including the repatriation of external financing that can support regional development strategies and action plans, as Region Zealand's economy is under strong pressure due to implemented savings. However, there is a challenge, which is that the internal professionals to a large de- gree refuse to cooperate with the Funding unit in relation to jointly running projects and to the retrieval of external funds.
However, it is a necessity to have a professional basis, and we as Funding unit and generalists cannot solely develop and run projects and are therefore deeply dependent on the internal professionals. My work in rela- tion to motivating internal professionals in order to enter partnerships to be able to bring in external funds for prioritized regional development efforts, has piqued my interest in investigating in more details what lies partly in co-creation, and partly, whether co-creation has already taken place in the internal cooperation.
I apply four different theories, each of which in its own way contributes with an essential part to the field of co-creation, when it comes to value creation, dilemmas, co-creation in practice and validity nationally and internationally.
The focal point of this master's thesis is to understand, whether co-creation has taken place in practice and, if so, to what extent. I have chosen to see co-creation in an internal collaboration perspective, and I have limited the task to dealing with the interaction between the Funding unit and the internal professionals in the organ- ization Region Zealand.
The main purpose of my empirical study is thus to shed light on how the professionals have experienced the Funding unit’s actions in the collaboration, as well as their perspectives on the collaboration, based on the theory of co-creation. In this connection, I have interviewed four employees/managers from two different professionally based units in Region Zealand. The interviewees' perspectives are used to nuance and under- stand, whether co-creation has taken place in practice, as well as their values and positions in relation to future collaboration.
It can be concluded that the Funding unit has not sufficiently lived up to a facilitating role, nor has it been sufficiently clear in its communication regarding its own motives. At the same time, it can be concluded that the professionals have not been particularly co-creative in their approach to collaboration with the Funding unit. There is thus room for improvement and the professionals have expressed an interest in an ongoing evaluation of our collaboration. At the same time, there is a need for the Funding unit to examine, which competencies are available for co-creation collaboration, and which ones are lacking and needed.
As an employee of the Funding unit, I am interested in being a good partner and in having a favorable collab- oration as possible with the internal professionals, as a necessary professional basis and springboard for en- tering external partnerships. As an MPG student, I am interested in contributing to the development and im- provement of the public sector.
Co-creation may create a new way of thinking in relation to collaboration method, but it also calls for an un- derstanding of the driving forces and dilemmas that this form of collaboration may entail.
INDHOLDSFORTEGNELSE
INDLEDNING
BAGGRUND OG MOTIVATION PROBLEMFELT
PROBLEMFORMULERING METODE
FORSKNINGSTYPE OG METODOLOGI ANALYSETILGANG
UDVÆLGELSE AF INTERVIEWPERSONER GENNEMFØRELSE AF INTERVIEWS
TEORI
VALG AF TEORI AGGER OG TORTSEN SØRENSEN OG TORFING FOGSGAARD OG DE JONGH ULRICH
OPERATIONALISERING AF TEORIEN
ANALYSE
DISKUSSION OG OPSAMLING KONKLUSION
LITTERATURLISTE BILAGSOVERSIGT
1
1
2
3 3 4 5 5 6 9 12 13 16 20 21 27
34 41 46 49 51
1
INDLEDNING
BAGGRUND OG MOTIVATION
Der er i den senere tid kommet fokus på begrebet ”samskabelse” (Fogsgaard & de Jongh, 2018, s. 10-13), som er forbundet med styringsparadigmet i New Public Governance. Baggrunden for dette øgede fokus er be- grænsede ressourcer, mere komplekse problemstillinger og stigende forventninger fra borgernes side. Disse faktorer kalder på en større grad af involvering af borgere, men også andre relevante aktører, med henblik på at skabe mere demokrati og på at udvikle nye og bedre løsninger, både på det overordnede politiske niveau, og helt ned i den konkrete daglige opgaveløsning.
Både på nationalt og internationalt plan eksperimenterer man med at udvikle forskellige metoder og samar- bejdsformer, i forhold til at involvere borgere og andre aktører (Tortzen, 2019, s. 13). Formålet er at skabe mere demokrati og bedre innovative løsninger. Alt sammen for borgerne. I Danmark er det særligt det kom- munale niveau, som har fokus på samskabelse, men også regionerne begynder så småt at italesætte sam- skabelse (Torfing, 2019, s. 3). Det er fælles for de praktiske forsøg og New Public Governance, at de introduc- erer nye idealer for, hvordan man agerer som offentlig medarbejder, politiker, borger og anden aktør, for at skabe værdi.
Da der samtidig er kommet mere fokus på og flere krav om tiltag, der kan understøtte udviklingsstrategier og handleplaner på det regionale udviklingsområde og sundhedsområdet, er Region Sjællands økonomi og pri- oriteringer af arbejdet stærkt pressede. Det gælder både på sundhedsområdet, og på det regionale udvikling- sområde. Der er således krav om f.eks. flere og dyrere behandlinger, og om flere indsatser for færre midler (Bilag 1, Regional Udvikling, 2019, Hjemtag af midler til forskning og udvikling i Region Sjælland).
På baggrund af de gennemførte besparelser, som bevirker, at der er færre interne udviklingsmidler til rådighed til regionale udviklingsindsatser i Region Sjælland, besluttede Regionsrådet i 2019, at der skulle oprettes et nyt fondskontor, med henblik på at tiltrække eksterne midler (Bilag 2, Regional Udvikling, 2019, Budgetnotat).
Jeg er ansat i det nyoprettede Fondskontor i Enheden ”Politik og Administration” i Regional Udvikling i Region Sjælland. Min opgave i Region Sjælland er primært at være med til at udvikle projekter og at søge fondsmidler.
Da der er tale om en nystartet funktion inden for regionen, er det min opgave også at være med til at opbygge denne funktion, hvilket bl.a. inkluderer udarbejdelse af strategier og planer for selve Fondskontorets virke.
2
Politikere og ledelse i Region Sjælland er enige i denne strategi om oprettelse af et fondskontor, mens de forskellige fagområder i Region Sjælland er ikke blevet hørt eller taget med på råd i forhold til dette. Rammen i forbindelse med Fondskontoret er således givet oppe fra, og reelt begrundet i besparelser. Som følge heraf, er det nødvendigt at tydeliggøre Fondskontorets funktion over for de fagprofessionelle, da disse er uundvær- lige som medspillere i såvel idé-, ansøgnings- som implementeringsfasen.
I rekrutteringen af konsulenter til denne nye fundingopgave, blev der fra regionens side lagt stor vægt på samskabelse som værdi, i forhold til at være med til at implementere denne nye praksis i en politisk styret organisation. Jeg er derfor blevet interesseret i at vide, hvad der mere konkret ligger i dette begreb, om vi som Fondskontor praktiserer samskabelse, og hvordan man evt. kan forbedre samskabelsen.
Jeg har i løbet af hele MPG-uddannelsen været optaget af og haft fokus på, hvordan jeg kan opbygge og styrke både interne og eksterne samarbejdsrelationer, min position som koordinator/projektleder taget i betrag- tning, uden at være i besiddelse af nogen formel beslutningskompetence. Et gennemgående tema for mig har derfor været at arbejde med, hvordan jeg i min position kan blive mere synlig, og gøre mig selv mere gældende.
Som led i MPG-uddannelsen, er jeg kommet på sporet af netværksdannelse/ledelse og samskabelse, som po- tentielle muligheder at trække på samarbejdsmæssigt. Inden jeg startede på MPG-uddannelsen, så jeg meget mere unuanceret på ledelse, end jeg gør den dag i dag. Særligt de mange fællestræk, der er kendetegnende for ledelse i den offentlige sektor, har overrasket mig.
PROBLEMFELT
Jeg støder hele tiden på den samme interne udfordring i min organisation, når jeg forsøger at løse mine ar- bejdsopgaver på tilfredsstillende vis. Udfordringen består i, at der tilsyneladende ikke er tilstrækkelig interesse fra de interne fagprofessionelles side, til at samarbejde med Fondskontoret. Der er flere eksempler på, at de fagprofessionelle ikke ønsker at deltage i møder og samarbejdsaktiviteter med Fondskontoret. En stor andel af de fagprofessionelle er derfor slet ikke involveret i idé- og projektudviklingsprocesser, i forhold til Region Sjællands udviklingsindsatser. Fondskontoret har flere gange oplevet, at forslag til samarbejdet i form af tilbud om at indgå i diverse samarbejdsfora er blevet forkastet af de fagprofessionelle. Det er imidlertid en nødven- dighed at have et fagligt ophæng, og vi kan som fondskontor og generalister ikke udvikle og drive projekter alene, og er altså dybt afhængige af de fagprofessionelle. Med henblik på at optimere ansøgningsprocesserne i Fondskontoret inden for regionen, vil det være ønskeligt at etablere et stærkere samarbejde med de fagpro- fessionelle. Da det drejer sig om rigtig mange mennesker, der på forskellige tidspunkter skal ind over de for- skellige dele af ansøgningsprocesserne, er et netværkssamarbejde/samskabelse måske et af de tiltag, jeg øn- sker at implementere. Forud for en sådan implementering er det naturligvis nødvendigt at undersøge samar- bejdsprocessen.
3
Jeg håber qua analysen at komme frem til, hvordan det interne tværgående samarbejde fungerer, hvad der er på spil for de fagprofessionelle, og om, og hvordan, vi i samarbejde kan skabe værdi via samskabelse.
I diskussionsafsnittet vil jeg komme ind på mine egne kompetencer i forhold til at facilitere samskabelse fra Fondskontorets side, i det interne tværgående samarbejde, baseret på mine egne erfaringer og oplevelser, de fagprofessionelles ytringer og ud fra, hvad teorien siger.
I forhold til samarbejdsformer og alliancer, der udbredes i Region Sjællands geografi for tiden, er oprettelse af strategiske partnerskaber begyndt at spire frem, som en måde, hvorpå Region Sjællands udviklingsindsatser kan realiseres. I den forbindelse nævnes samskabelse (Bilag 3, Region Sjællands Vækst og Udviklingsstrategi, 2019-2022). Fagpersoner i de to organisationer kommer i direkte kontakt med hinanden, og i fællesskab bliver der defineret og udviklet idéer og projekter, baseret på de behov, som fagprofessionelle ser og oplever i rela- tion til de områder, de er specialiserede inden for. Der bliver med eksemplet stillet en overordnet ramme til rådighed, hvori der indgår tre meget brede overordnede fokusområder, hvilket giver rum og mulighed for direkte interaktion fagpersonerne imellem. Det er efter min opfattelse sådanne partnerskaber, der med fordel kan søges etableret og udbredt i Region Sjælland, og den ramme indenfor hvilken, jeg forestiller mig, at der kan praktiseres samskabelse. Et velfungerende internt tværgående samarbejde er imidlertid en forudsætning, for at kunne indgå i eksterne partnerskaber, og dermed lykkes med at hjemtage eksterne midler til diverse regionale udviklingsindsatser.
Dette leder mig frem til følgende problemformulering:
PROBLEMFORMULERING
”I hvilket omfang har vi i Fondskontoret benyttet os af samskabelse i vores hidtidige samarbejde med de fag- professionelle?”
METODE
I dette afsnit indleder jeg med først at beskrive forskningstype og metodologi. Mit næste underafsnit handler om udvælgelse af interviewpersoner, hvor jeg beskriver, hvilke kriterier, der ligger til grund for udvælgelsen af mine interviewpersoner, herunder fremgår også begrænsninger. I det tredje underafsnit om gennemførelse af interviews, beskriver jeg, hvordan interviewene er foregået, min tilgang til interviewgennemførelse, og den analysetilgang, som jeg har anvendt, herunder fremgår ligeledes bias og dilemmaer. Sidst i metodeafsnittet beskriver jeg strukturen for, hvordan jeg er kommet fra praktiske samskabelsesgreb til udarbejdelse af spørgs- mål, fra svar på spørgsmålene til tematikker, der behandles i opgavens analyse- og diskussionsafsnit.
4
FORSKNINGSTYPE OG METODOLOGI
Oprindeligt havde jeg planlagt at anvende den ’handlingsrettede forskningstype’ (Launsø, Rieper, Olsen, 2017, s. 37), indenfor den praksisnære aktionsforskning. Da jeg grundet Corona kom til kort med denne plan, og ikke kunne iværksætte ny praksis, valgte jeg i stedet at anvende elementer fra den ’forstående forskningstype’
(Launsø, Rieper, Olsen, 2017, s. 27). Jeg kunne altså ikke være fremad- og aktionsrettet i min opgave, men måtte forholde mig til den allerede implementerede praksis, og derud fra beskrive fremtidige aktioner.
Hovedformålet i min undersøgelse er således at belyse, hvordan de fagprofessionelle har oplevet Fondskon- torets ageren i samarbejdet med dem, samt deres perspektiver på samarbejdet mellem dem og Fondskonto- ret, ud fra teorien om samskabelse. Dette inkluderer også de dilemmaer, som de fagprofessionelle har oplevet i samarbejdet med Fondskontoret, i forhold til samskabelse, og de dilemmaer, som jeg selv kan iagttage qua min analyse. Genstanden for min analyse, er de fagprofessionelles selvbeskrivelse, og min empiri er indsamlet via semistrukturerede kvalitative interviews. Jeg anvender en kvalitativ dataindsamlingsmetode, hvor data ind- samles og fortolkes som tekst (Launsø, Rieper, Olsen, 2017, s. 111). Jeg har gjort brug af en forholdsvis høj grad af strukturering i min datasamlingsmetode ved at gennemføre interviews ud fra en interviewspørger- amme, for at kunne indhente sammenlignelige oplysninger (Launsø, Rieper, Olsen, 2017, s. 115). Dog har en del af de stillede spørgsmål åbne svarkategorier.
I den forstående forskningstype baseres den viden om det fænomen, der undersøges helt eller delvist på de interviewedes perspektiv. ”Forskeren søger at afdække menneskers meninger, vurderinger, motiver og inten- tioner i deres specifikke kontekster” (Launsø, Rieper & Olsen, 2011, s. 24). (Launsø, Rieper & Olsen, 2017, s. 24).
Det afgørende ved denne forskningstype er, at forskeren, for at kunne foretage en fortolkning, skal kende til den sammenhæng, som informanderne indgår i, for at sikre høj validitet (Launsø, Rieper, Olsen, 2017, s. 28).
Kernespørgsmålet i den forstående forskningstype er:
Hvilken mening tillægger X et bestemt fænomen (Y) i hvilken kontekst (Z)?
Dermed ses på de interviewede menneskers perspektiver og meninger, og disse fortolkes (Launsø, Rieper &
Olsen, 2011, s.26). I min undersøgelse søges afklaret, om der ifølge de interviewede har fundet samskabelse sted i samarbejdet med Fondskontoret. Jeg ser dermed på informandernes perspektiver og meninger, og for- tolker disse.
5
Fortolkningsprocessen i den forstående forskningstype er:
Således er der en sammenhæng mellem den forstående forskningstype og den videnskabsteoretiske retning, Hermeneutikken, hvor den hermeneutiske cirkel også påvirker forskerens forståelse. Det problematiske i den forstående forskningstype kan være, at mennesker kan have en utilstrækkelig forståelse af de sammenhænge, der styrer deres handlinger. Derudover kan de forsøge at skjule eller fordreje fortolkninger. (Launsø, Rieper,
& Olsen, 2011, s. 28).
Min fortolkning af interviewene foregår på et beskrivende niveau, i form af en sammenfatning af de interview- edes forståelse af emnet. Jeg inddrager viden fra teori, som går ud over den interviewedes forståelse, og der bliver derved skabt en ny forståelsesramme. Med dette er der etableret en ny fortolkning, som afstedkommer en ny forforståelse (Launsø, Rieper, Olsen, 2017, s. 31). Fortolkningen på det refleksive niveau har fundet sted efter, at interviewene er afsluttede.
ANALYSETILGANG
Jeg har valgt at anvende en induktiv tilgang som udgangspunkt for min analyse, hvor jeg har tilstræbt ikke at lade mig præge for meget af ’forforståelser’. Jeg er gået systematisk til værks i forhold til at opdage, om der er mønstre, ensartethed, forskellighed, som kan give mening til data. Jeg er gået fra enkeltudsagn til katego- rier/typologier (Launsø, Rieper, Olsen, 2017, s. 171), herefter har jeg anvendt teorien til at analysere, fortolke og diskutere empirien. I min forståelse af de svar, der fremkommer af interviewene, har jeg ladet mig inspirere af Kvales kondenseringsmetode, som den fremgår i Launsø et al., 2017, s. 176, men i min egen tilpasning, - se underafsnittet i Operationalisering af teorien, vedr. foki, greb, spørgsmål, hvor jeg ligeledes anvender princip- perne fra ’grounded theory’ (Launsø et al., 2017, s. 178), nærmere bestemt, den ’selektive kodning’.
UDVÆLGELSE AF INTERVIEWPERSONER
Med henblik på at belyse forholdene omkring samskabelse, har jeg valgt at interviewe fagprofessionelle, som jeg allerede har samarbejdet med, og fremtidigt skal samarbejde med. For at de fagprofessionelle vil kunne svare på og vurdere, om der har fundet samskabende samarbejde sted fra Fondskontorets side, vil det i ud- gangspunktet være optimalt, hvis der kan tages udgangspunkt i dybdegående og længerevarende samarbej- der, da det vil være vanskeligt at svare kvalificeret på spørgsmålene, ud fra korte og flygtige samarbejdsforløb.
6
Kriterierne for valg af interviewpersoner har således været at få frembragt så megen erfaring som muligt i forhold til Fondskontorets samarbejde med de interne fagprofessionelle, og dermed inddrage så mange for- skellige perspektiver som muligt. Jeg har anvendt følgende kriterier i inklusionen af informander:
• Forskellige fagområder for at skabe bredde og diversitet
• Forskellige positioner – fagchef og konsulent (med fagprofessionel baggrund), da jeg har en forventning om, at de vægter forskellige aspekter forskelligt deres position taget i betragtning. Dette har vist sig også at være tilfældet, selvom der også er forskel på personers udsagn, når de har samme position, og har været involveret i det samme projektforløb
• Forskellige fagområder for at skabe bredde og diversitet
• Forskellige enheder for at skabe bredde og diversitet, da fokus er på det interne tværgående sam- arbejde
• Dybde og varighed i samarbejdsforløb
Jeg har af hensyn til opgavens omfang, og hvad der var praktisk muligt, jf. det ovenstående, begrænset mig til i alt fire interviews: To interviews med to fagprofessionelle medarbejdere fra Vand- og Jordforureningsteamet omkring det samme projektforløb, inklusive deres fagprofessionelle leder. Denne fagchef fra Vand- og Jord- forureningsenheden har ikke været involveret i det selvsamme projektforløb, som hans to medarbejdere, men derimod i et forløb om at finde funding til en eksisterende projektidé. Derudover har jeg interviewet en fag- professionel medarbejder fra et andet team end de tre øvrige interviewpersoner, nemlig fra Bæredygtigheds- teamet, som arbejder med grøn omstilling. De tre af de fire interviewpersoner trækker alle på mere dybdegå- ende og langvarige samarbejdsforløb med Fondskontoret.
Jeg er imidlertid begrænset af, at der ikke er mange fagprofessionelle, der har konkrete samarbejdserfaringer i forhold til Fondskontoret, Fondskontorets korte levetid og de fagprofessionelles manglende motivation, taget i betragtning. Dette er med til at reducere kraftigt i antallet af relevante respondenter. For de to involverede faglige enheder, har der i alt kun fundet tre dybdegående og længevarende samarbejder sted, hvoraf jeg har taget udgangspunkt i de to af dem. Der er derfor tale om en total population på tre.
GENNEMFØRELSE AF INTERVIEWS
Jeg har gennemført interviewene i marts 2021, på baggrund af interviewspørgeramme, i forhold til semistruk- turerede kvalitative interviews. Interviewene har haft en varighed på 45 minutter, som i tre ud af de fire til- fælde er blevet brugt fuldt ud. Det fjerde interview varede 35 minutter. To af interviewene er gennemført via fysisk fremmøde med afstand og er blevet videooptaget. De to resterende interviews er foregået på Teams.
7
Det er uden tvivl sværere at gennemføre interviews på Teams end ved fysisk fremmøde, da det er lettere ved fysisk fremmøde at give udtryk for, hvad jeg som interviewer mener med mine spørgsmål, fordi det bliver understøttet med kropssprog, og på samme vis kan interviewpersonerne understøtte deres svar ved hjælp af kropssprog. Dog vurderer jeg, at interviewene på Teams kun i meget lille grad har påvirket kvaliteten af inter- viewene. Interviewene er transskriberet og vedlagt som bilag 4.
Under interviewene, har bl.a. jeg gjort brug af følgende typer af interviewspørgsmål:
• Opfølgende spørgsmål ved at tage fat i ord, som interviewpersoner har anvendt og efterspurgt en uddybning af, hvad de mener med ordene.
• Validerende spørgsmål ved at tjekke, om jeg har forstået interviewpersonernes egen forståelse af det sagte
• Opsamlende og fortolkende spørgsmål ved at søge efter en forklaring på essensen af de emner, som interviewpersonerne har berettet om
• Sonderende spørgsmål ved at efterspørge uddybninger for at forfølge interessante svar (Launsø, Rieper, Olsen, 2017, s. 31)
Jeg har desuden spurgt ind til elementer i informandernes svar som jeg oplevede, var vigtige og betød noget for dem. Jeg betonede over for dem, inden opstart af interviewene, at min rolle ville være så neutral som mulig og ikke dialogpræget. Jeg var bevidst om at forblive i en neutral interviewerrolle, selvom det flere gange var fristende at glide over i en mere dialogbaseret rolle. Jeg opfordrede også interviewpersonerne til, inden op- start af interview, at forsøge at være så ærlige og direkte som overhovedet muligt.
En udfordring, og eventuelle bias, ved at interviewe i egen organisation kan være, at interviewpersonerne undrer sig over spørgsmål, som de tænker, at jeg selv kender svaret på, og/eller tester dem i forhold til de
’rigtige’ svar. En yderligere udfordring ved at interviewe i egen organisation kan være indforståethed, forstået på den måde, at det kan påvirke interviewpersonernes svar, i forhold til, hvad de går ud fra, at jeg som inter- viewer allerede ved om emnet, hvis man selv som interviewer er dybt involveret i det emne, som man spørger ind til, hvilket kan bevirke, at der kan opstå bias.
På trods af, at jeg har forsøgt at fralægge mig mine forforståelser, kan der være en risiko for, at jeg har lagt lidt mere fortolkning i respondenternes svar, end en helt udenforstående ville have gjort, da jeg er i besiddelse af et vist kendskab til de fagprofessionelle personligt og til den faglige kontekst. Det er denne fare, der kan være for, at jeg som interviewer, med min nærhed til interviewpersonerne, bliver for ’indfødt’ (Launsø, Rieper, Ol- sen, 2017, s. 36).
8
Da jeg stadigvæk kan betegnes som forholdsvis ny i organisationen, og endnu ikke er i besiddelse af et indgå- ende personligt kendskab til de fagprofessionelle, og ej heller arbejder direkte inden for de fagprofessionelles fagområder, har jeg dog ikke oplevet sidstnævnte i nævneværdig grad
Analyse-, fortolknings- og diskussionsprocessen er foregået og gennemført på følgende måde:
Jeg har først i teoriafsnittet identificeret nogle konkrete praktiske ”greb”, som samskabelsesteorien anviser.
På baggrund af disse konkrete praktiske greb har jeg udarbejdet 10 spørgsmål, som udgør min interviewspør- geramme, og som ligger til grund for mine interviews. 8 af de i alt 10 spørgsmål er bagudrettede, hvorimod de to sidste spørgsmål er fremadrettede.
Til hvert spørgsmål/svar har jeg analyseret og beskrevet hvert enkelt respondents svar, og derudover lavet en opsamling baseret på sammenfald og forskelle i respondenternes svar. Jeg har koblet teorien til min behand- ling af respondenternes svar under hvert spørgsmål/svar.
Jeg har samtidig hermed lavet en tværgående samlet opsamling for alle 8 spørgsmål, hvoraf karakteristiske træk fremgår. På baggrund af dette, har jeg udvalgt og skabt 4 dominerende tematikker, der er karakteristiske for den måde, hvorpå fagpersonerne har opfattet og set samarbejdet med Fondskontoret.
For hvert hovedtema har jeg genereret nøgleord, der er repræsentative for indholdet i svarene på tværs af de fagprofessionelle. De 4 dominerende tematikker fremføres, udfoldes og analyseres i analyseafsnittet og dis- kuteres i diskussionsafsnittet. De 2 sidste og fremadrettede spørgsmål og svar har jeg bearbejdet på lignende vis, og disse indgår som ét af de fire temaer som det sidste i analyseafsnittet, og samtidig hermed indgår dette sidste tema i perspektiverings-øjemed i konklusionsafsnittet grundet dens fremtidige natur.Jeg vælger at an- vende samskabelsesteorien på et internt forhold i min organisation, nemlig i forhold til det interne tværgående samarbejde, mellem på den ene side Fondskontoret, og på den anden side interne fagprofessionelle fra to forskellige fagligt funderede enheder. I teorien forstås samskabende processer ideelt set som processer, hvori der indgår parter fra både det offentlige, private og civilsamfundet. Det er således ikke tilfældet i min case i min masteropgave, som begrænser sig til at have fokus på det interne tværgående samarbejde, hvad angår empirien. Region Sjælland er dog en organisation af betragtelig størrelse, hvorfor samarbejde på tværs af af- delinger er sammenligneligt med samarbejde med eksterne aktører. Det, der midlertidig gør sig gældende i forhold til samskabelse, er, at man skal samarbejde på tværs, udnytte hinandens ressourcer bedst muligt og medskabe bæredygtige løsninger (Fogsgaard & de Jongh, 2018, s. 17) – og dette kan med fordel overføres til og anvendes i en intern organisatorisk kontekst. Dette interne samarbejde kan desuden ses som afsæt til sam- skabelsesprocesser med eksterne aktører. I min konkrete case er det da også tilfældet, hvad angår empirien, hvor 3 ud af de 4 interviewpersoner indgår i et internt tværgående samarbejde med Fondskontoret, som led i
9
et større eksternt projektsamarbejde, med en bred vifte af forskellige nationale og internationale offentlige så vel som private aktører. Selv om fokus i casen ligger på det interne samarbejde, repræsenteres eksterne sa- marbejdsaktører ikke desto mindre.
I det følgende vil jeg gøre rede for den teori, der udgør baggrunden for min analyse af empirien.
TEORI
Samskabelse er ’det nye sort’, der fra at have været en spredt praksis, er ved at udvikle sig til et decideret strategisk styringskoncept (Torfing & Sørensen, 2018, s. 32). Gennem tiden er samskabelse blevet sammen- koblet med grundlæggende forskellige paradigmer for offentlig styring (Pestoff, 2016, gengivet i Tortzen, 2018, s. 21). Samskabelse rummer potentialet til at blive et nyt dominerende styringsparadigme i den offentlige sek- tor, der ser tværgående samarbejde i netværk og partnerskaber som et middel til at skabe offentlig værdi (Fogsgaard og De Jongh, 2018, s. 38).
Forskning inden for samskabelse er stadigvæk et forholdsvist nyt felt, og der er derfor endnu ikke enighed om definitioner af begreber, ej heller enighed omkring indsats og udbytte (Agger & Tortzen, 2015, s. 4). Forsknin- gen i samskabelse peger nemlig på en central udfordring, og det er, at samskabelse ikke er noget entydigt begreb, men at det har mange forskellige betydninger, og anvendes forskelligt (Voorberg, Bekkers & Tummers, 2015, gengivet i Tortzen, 2018, s. 21).
Samskabelse som begreb stammer fra den private sektor og er opstået, fordi der blev reflekteret over, hvordan kunder på de private servicemarkeder kunne få indflydelse og være medskabende i forhold til den service, som de selv efterspørger (Sørensen & Torfing, 2018, s. 38).
På trods af, at samskabelsesbegrebet er opstået i den private sektor, vil samskabelse også kunne være med- virkende til at skabe værdi i den offentlige sektor, som i endnu højere grad, end den private sektor, er præget af serviceproduktion (Osborne, Radnor, Nasi, 2013, gengivet i Sørensen & Torfing, 2018, s. 38).
Det er blevet vigtigt at tale om styringsparadigmer i den offentlige sektor. Historisk er vi gået fra den regelsty- rede bureaukratimodel, til den markedsbaserede New Public Management, og nu til New Public Governance, der fokuserer på borgerinddragelse og netværksstyring (Torfing, 2013).
Et nyt styringsparadigme er ved at få større og større betydning - også inden for regioner (Torfing & Triantaf- illou, 2017, s. 9).
10
(Torfing & Triantafillou, New Public Governance, 2017, s. 27).
I 1900-tallets regelstyrede bureaukratimodel Old Public Administration (OPA) var der tale om en hierarkisk top-down beslutningsstruktur, baseret på lov-, regel- og ordrestyring. Ledelsesopgaven var at sikre, at opgaver blev løst i henhold til eksisterende love og regler. I tiden efter 2. Verdenskrig blev den offentlige sektor set på som en autoritetsudøvende myndighed, der traf afgørelser og tildelte borgerne service- og bistandsydelser.
Borgerne befandt sig nederst i hierarkiet, og blev set på som passive klienter med respekt for det offentliges afgørelser, og som takkede for tildelte ydelser (Osborne, 2006, gengivet i Sørensen & Torfing, 2018, s. 36).
I 1960’erne og 1970’erne opstår der kritik af forholdet mellem stat og borger, autoriteter bliver udfordret, og et håb om mere demokrati eksisterer (Fogsgaard & de Jongh, 2018, s. 18). Som konsekvens af udviklingen, begynder borgerne at blive inddraget i beslutninger, der vedrører dem selv.
New Public Management slog igennem i 1980’erne som en konsekvens af, at Old Public Management blev opfattet som værende for bureaukratisk og statisk. Den offentlige sektor begyndte at indføre principper og metoder fra den private sektor organisatorisk og ledelsesmæssigt, så som konkurrenceudsatte opgaver (Tor- fing, 2013). I New Public Management er det den offentlige sektors rolle at være en effektiv serviceleverandør, og der er fokus på borgere som forbrugere med særlige behov og ønsker. Der er et ønske om at omdanne det magtfulde hierarki til en form for serviceleverandør, hvis mål er at indfri forbrugernes krav (Sørensen & Torfing, 2015). New Public Management er lig med styring, der sker ifølge et ’armslængde-princip’ og bedrives via private markeder, f.eks. i form af udlicitering.
Samskabelse, som hører til under styringsparadigmet New Public Governance, opstår som moddiskurs til New Public Management, og ser borgere som aktive medspillere, der samskaber med virksomheder, politikere og interesseorganisationer. Kontrakten mellem den offentlige sektor og borgerne genforhandles, og der bliver skabt rum for mere horisontale og netværksorienterede relationer (Osborne, 2006, gengivet i Fogsgaard & de Jongh, 2018 s. 19).
11
Borgerne og den offentlige sektor har ændret roller, og det offentlige kommer til i højere grad at arbejde med borgerne og ikke for borgerne. Idet rollefordelingen mellem borgere og det offentlige ændrer sig, udvikler den offentlige sektor sig følgelig til i højere grad til at blive en arena for samskabelse, hvor borgere arbejder sam- men med det offentlige om at udvikle og løse offentlige opgaver (Sørensen & Torfing, 2014, gengivet i Fogs- gaard & de Jongh, 2018, s. 19).
De forskellige positioner ses i denne model over de ændrede roller for borgere og det offentlige set i forhold til styringsparadigmerne Old Public Administration, New Public Management og New Public Governance:
BORGERNES ROLLE OFFENTLIGE SEKTORS ROLLE
OPM Stemme og betale skat Beskytte borgernes rettigheder
NPM Betale for kollektive velfærdsydelser Sikre værdi for pengene
NPG Medborgerskab og samskabelse Facilitere samskabende handling
Kilde: Meijer & Tortzen, 2016, gengivet i Fogsgaard & de Jongh, 2018, s. 18
Politikere, embedsmænd og borgere har selvsagt forskellige motiver for den stigende interesse for samska- belse. Det nye fokus på samskabelse fordrer ændring af roller. Skemaet neden for skitserer de forskellige ak- tørers forventelige og påkrævede roller under styringsparadigmerne Old Public Management, New Public Ma- nagement og New Public Governance. Der sker en bevægelse for alle aktørers vedkommende, fra en regel- bunden praksis til en mere relationel og involverende praksis.
12
DEN OFFENTLIGE SEKTOR OPFATTES SOM EN …
MYNDIGHED SERVICE LEVERAN- DØR
ARENA FOR SAM- SKABELSE
POLITIKERNES OPGAVE ER … At lave generelle regler og afgøre enkeltsager
At definere over- ordnede mål og rammer for forvalt- ningen
At lave politisk ledelse af det lokale politiske fællesskab
LEDERNE ER GODE TIL … At huske og an- vende reglerne
At lave effektiv styr- ing
At lede medarbejdere og tværgående samar- bejde
MEDARBEJDERNE ER OPTAGET AF … At gøre det kor- rekte og retfær- dige
At være imødekom- mende over for borgernes behov
At finde ressourcer hos borgerne og fremme mestring
BORGERNE OPFATTES SOM … Klienter Kunder Aktive medborgere
Kilde: Skanderborg Kommune, gengivet i Sørensen & Torfing, 2018, s. 46
VALG AF TEORI
Samskabelse er placeret inden for et bredt forskningsfelt, der belyser en række forskellige aspekter indenfor ledelse og samarbejde. Det er derfor nødvendigt og vigtigt at være kritisk i forhold til valg af teori og indsamling af empiri. Jeg har valgt at beskæftige mig med samskabelse ud fra et samarbejdsfokus. Som teori har jeg valgt at tage udgangspunkt i Agger (2015), Tortzen (2019), Agger & Tortzen (2015), Sørensen Torfing (2005, 2006, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2018), Torfing (2004, 2013, 2019), Fogsgaard & De Jongh (2018), og Ulrich (2016, 2018). Disse fire teoretikere udgør fundamentet for den teoretiske ramme i min masteropgave, og som jeg anvender til at koble til min empiriske undersøgelse (semistrukturerede kvalitative interviews), hvilket gør mig i stand til at svare på opgavens problemformulering.
13
I det følgende vil jeg gøre rede for perspektiver på samskabelse, repræsenteret ved henholdsvis Agger & Tort- zen, Sørensen & Torfing, Fogsgaard & de Jongh og Ulrich, ud fra de nedenstående spørgsmål, og opdelt i for- hold til, hvad de fire teoretikere hver især mener. Mit valg af teoretikerne som Agger & Tortzen er begrundet i deres fokus på paradokser og krydspres inden for samskabelse. Sørensen & Torfing, har jeg valgt, fordi de er vægtige og anerkendte forskere, der publicerer internationalt og er ’velciterede’ - også på den internationale scene. Fogsgaard & de Jongh har jeg valgt, idet de opsamler og gengiver alle danske samskabelsesteoretikeres bidrag og syn på sagen, samtidig med at de konkret anviser, hvordan samskabelse med succes kan foregå i praksis. Endelig har jeg valgt Ulrich grundet hans fokus på værdiskabelsesvinklen.
Hvis man skal pege på kendte og vigtige internationale bidragsydere i forhold til feltet, kan blandt andre næv- nes Alford, Bovaird & Loeffler, Huxham & Vangen, Osborne, Ostrom, Pestoff, Voorberg, hvis primære perspek- tiver og budskaber på samskabelse, der trækkes på i denne opgave, qua mine valgte teoretikere.
For systematisk at belyse, hvordan teorierne forstår samskabelse, har jeg taget udgangspunkt i følgende spørgsmål: Hvordan stiller teorierne sig til:
• Samskabelse som styringsparadigme
• Samskabelse som organisatorisk praksis
• Ledelse i samskabelse
• Produktion i samskabelse
• Opmærksomhedspunkter og dilemmaer
AGGER & TORTZEN
Ifølge Agger & Tortzen, så anvendes begreberne samskabelse, samproduktion, co-production, co-creation ofte i flæng (Voorberg et al., 2013, gengivet i Agger & Tortzen, 2015), og tillægges det samme indhold:
“The active involvement of citizens in public service delivery by creating sustainable partnerships with citizens"
(Voorberg et al., 2013, p. 2-3, gengivet i Agger & Tortzen, 2015, kap. 2, s. 8).
Co-creation-begrebet har rødder i den private sektor, hvor en række virksomheder med held har udviklet pro- cesser, der involverer forbrugere og andre i co-creation (Gouillart, 2014; Prahalad, & Ramaswamy, 2002; Voo- rberg et al., 2013, gengivet i Agger & Tortzen, 2015, s. 11). Co-creation skal forstås som involveringen af aktø- rer, særligt ’end-users’, i designet og udviklingen af nye produkter og services, der også bliver kaldt brugerdre- ven innovation (Voorberg et al., 2013, gengivet i Agger & Tortzen, 2015, s. 8).
14
Agger & Tortzen forstår co-production som ’paraply-begrebet’ for samskabelse – som et overordnet begreb, der dækker over, at offentlige medarbejdere udvikler og producerer velfærd sammen med fremfor for bor- gerne.
Ifølge Agger & Tortzen skelnes der mellem tre forskellige niveauer inden for co-production, som følger:
Forskningen i samskabelse udspringer overordnet af to forskellige styringsparadigmer; effektiviserings- og de- mokratisk/empowerment samskabelse (Agger & Tortzen, 2015).
Effektiviserings-samskabelse udspringer af New Public Management-paradigmet. Det handler overordnet om, hvordan man på én gang kan producere de bedste og billigste velfærdsydelser- og løsninger. Borgerne betrag- tes som rationelle aktører, der handler nyttemaksimerende med fokus på output af offentlig service. Der er et funktionelt perspektiv, som er målorienteret mod, hvordan borgerne/brugerne af en offentlig ydelse bedst og mest effektivt selv kan bidrage til produktion af denne ydelse. Det offentliges fokus er derfor på, hvilke initia- tiver, det kan tage for at øge borgernes input til produktionen af velfærdsydelser (Agger & Tortzen, 2015, s.
12-14).
Demokratisk/empowerment-samskabelse udspringer af New Public Governance-paradigmet, hvor samska- belse ses som en måde til at give borgere og civilsamfundsaktører en aktiv rolle i styringen og udviklingen af velfærdssamfundet (Agger & Tortzen, 2015, s. 12-14). Samskabelse forstås som netværksbaseret samarbejde mellem forskellige offentlige og private aktører, der samarbejder om at prioritere, planlægge eller producere
CO-GOVERNANCE
Hvor borgerne/civilsamfundet deltager i policyformulering, planlægning og prioritering af offentlig service
CO-MANAGEMENT
Hvor civilsamfundet producerer offentlige ydelser i samarbejde med f.eks. en kommune/region
CO-PRODUCTION
Hvor den enkelte borger er medskaber af sin egen offentlige service
15
velfærd. Forståelsen af demokratisk samskabelse er bredere end i effektivitets-tilgangen. Således forstås sam- skabelse som netværksbaseret samarbejde mellem forskellige offentlige og private aktører. Borgere ses som aktive medborgere, og ikke kun som forbrugere af offentlig service. Herved bliver udbyttet og værdiskabelsen af demokratisk/empowerment-samskabelse bredere, fra brugerperspektivet til langsigtede resultater gennem bl.a. øget livskvalitet, nye relationer.
Ifølge Tortzen er der tre bud på forskellige teoretiske perspektiver på ledelse af netværk og samarbejde til at understøtte ledelse af samskabelse (Tortzen, 2019, s. 69):
1. METASTYRING
Forstår ledelse som ’styring af styring og har fokus på ledelse, der er rammesættende i forhold til samar- bejde og netværk.
2. NETVÆRKSLEDELSE
Her er der fokus på at organisere og lede netværk ud fra et effektivitetsperspektiv.
1. LEDELSE PÅ TVÆRS AF ORGANISATIONER
Der er fokus på, hvad der kræves for at kunne lede samarbejde mellem aktører på tværs af organisationer.
Ifølge Tortzen supplerer de tre perspektiver hinanden godt, fordi de forskellige forståelser af ledelse kan være relevante inden for forskellige typer af samskabelse. Hvor de to første typer af perspektiver fokuserer på sty- ring, fokuserer det tredje perspektiv på selve samarbejdsprocessen.
OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER OG DILEMMAER
Agger & Tortzen er inde på (Agger & Tortzen, 2015), at lederes og fagprofessionelles ’gør-det-selv-kultur’ do- minerer idéfasen, og at der først i de efterfølgende faser åbnes op for deltagelse af andre aktører, og at det ofte først sker i implementeringsfasen, hvis eksterne aktører i det hele taget involveres. En forklaring kan ifølge Agger & Tortzen være, at det er en udfordring og svært for politikere og fagprofessionelle at afgive kontrollen.
En anden forklaring der ofte gives, er at de fagprofessionelle medarbejdere mangler tiltro til, at borgerne kan og vil deltage i offentlige udviklingsprocesser (Schultz Larsen, 2014, gengivet i Agger & Tortzen, 2015). En tredje forklaring er, at der kan herske tvivl fra de fagprofessionelles side om, hvor vidt eksterne aktører har tilstrækkelig viden, og om de evner at tænke ud over egne interesser.
16
SØRENSEN & TORFING
Set med Sørensens & Torfings briller, så ligger hovedvægten i den nye samskabelsestænkning på at skabe bedre og mere effektive løsninger og servicetilbud, i samarbejde mellem politikere, embedsmænd og borgere (Sørensen & Torfing, 2018). Samskabelse anskues her langt fra som kun et økonomisk anliggende, men sigter også på at skabe innovative løsninger med mere kvalitet. Ifølge Sørensen & Torfing er samskabelse ikke noget nyt i en dansk kontekst, og det er ved at udvikle sig til et strategisk styringskoncept, med potentiale til at blive det dominerende styringsparadigme, hvor tværgående samarbejde i netværk og partnerskaber er et middel til at skabe offentlig værdi. Sørensen & Torfing er interesserede i, hvilken rolle samskabelse har som ny sty- ringsform i forhold til demokrati, effektivitet, innovationskraft (Sørensen & Torfing, 2018).
Samskabelse er i denne forståelse på én gang både en problemløsningsmetode, en tænkemåde og en organi- sationsstrategi (Sørensen & Torfing, 2018, s. 32). Samskabelse handler om at få offentlige og private aktører til at samarbejde og dele viden, ressourcer med henblik på at skabe mere kvalitet i den offentlige service uden for høje omkostninger.
I den traditionelle styringsmodel handler borgere, politikere, embedsmænd hver for sig uden direkte at indgå i dialog. Samskabelse ændrer den traditionelle offentlige styringsmodel, idet den fordrer, at politikere, em- bedsmænd og borgere samarbejder med hinanden om at definere problemer, finde og implementere løsnin- ger.
Sørensen & Torfing er af den opfattelse, at den mest optimale form for samskabelse er, når såvel offentlige som private aktører involveres i både problemdefinition, designudvikling/løsning og selve implementeringen (Sørensen & Torfing, 2018).
Ifølge Sørensen og Torfing skal samskabelse forstås bredere end samproduktion, og det ligger tæt op af social innovation. Samskabelse, der har innovation som mål, kaldes samarbejdsdrevet innovation (Aagaard, Søren- sen & Torfing, 2014). Derimod handler samproduktion om serviceproduktion frem for en bredere offentlig problem- og opgaveløsning. Der er fokus på optimering af serviceydelser frem for innovation, og deltagerne i samproduktion består kun af servicegivende og servicemodtagende medarbejdere, borgere og brugere.
I forbindelse med at tænke borgerinvolvering på en ny måde introducerer Sørensen & Torfing samskabelses- stigens fem forskellige trin, som en afløser for deltagelsesstigen. Deltagelsesstigens laveste trin startede med, at man som borger blev orienteret om beslutninger, og bevægede sig opad qua dialogprocesser. Det højeste og sidste trin bestod i borgeres selvbestemmelse og selvregulering (Sørensen & Torfing, 2018).
17
Det er i dag ikke længere ambitionen, at borgere skal styre og regulere sig selv, men snarere, at offentlige og private aktører skal samarbejde samskabende i forhold til fælles problemer og løsninger ud fra den erkendelse, at en enkelt offentlig eller privat aktør ikke har al viden og alle ressourcer til rådighed for at kunne løse kom- plekse problemstillinger (Sørensen & Torfing, 2018).
Samskabelse kalder ifølge Sørensen og Torfing på nye styringsformer. Spørgsmålet er, hvilken form for ledelse, der er behov for til at understøtte samskabelse? Denne strategi kalder på etablering af tværgående netværk og partnerskaber. Samskabende netværk og partnerskaber kan pg.a. deres selvregulerende karakter ikke ledes traditionelt ved at afgive ordrer og udøve kontrol. Ledelse af netværk og partnerskaber kræver derfor en særlig ledelsesform, som er metastyring. Metastyring forstås af Sørensen & Torfing som det at lede samar- bejdsprocesser mellem mere eller mindre selvstyrende parter (Torfing et al., 2012), og offentlige administra- torer er naturlige ledere i denne rolle (metaguvernører).
Det første trin på samskabelsesstigen er at de fagprofessionelle og administrationen understøtter, at borgere kan mestre deres eget liv og opfordrer dem til at bidrage aktivt til produktion af service, som de modtager. De er her tale om en klassisk form for samproduktion.
Det femte trin er når offentlige og private aktører autoriseres til at samskabe strategier og løsninger gen- nem et ligeværdigt samarbejde, der bygger på tillid og respekt for hinanden og hinandens bidrag.
Det andet trin på samskabelsesstigen indebærer, at forskellige grupper af fagprofessionelle samarbej- der på tværs af organisationer for at skabe helhedsorienteret indsats for borgere, som kræver en aktiv indsats fra borgeres side.
Det fjerde trin indebærer, at borgere kan bidrage med nye og kreative løsninger på specifikke problem.
Dette kan f.eks. ske via dialogmøder, hvor borgere kan påvirke offentlige organisationers løsningsforslag.
På dette trin kan borgergrupper selv igangsætte og drive forskellige processer.
På det tredje trin bidrager borgere til egen serviceproduktion, og de skaber samtidig velfærd for andre borgere som frivillige. Samskabelse herunder indebærer, at alle offentlige og private aktører er tæt for- bundne, velintegrerede og ikke konkurrenter.
18
Metastyring handler om at afgive kontrol, uden helt at miste den. Man afgiver altså magt til ’interaktive are- naer for samskabelse’ gennem metastyring. Dette omtales også som ’reguleret selvregulering’ (Torfing, Peters, Pierre & Sørensen, 2012, gengivet i Fogsgaard & de Jongh, 2018, s. 50). Inden for metastyring opererer Søren- sen & Torfing med de to styringsformer – ’hands-off’ og ’hands-on’. ’Hands-off’ er styring, der foregår på af- stand, mens ’hands-on’ sker via direkte intervention i samarbejdet. Der findes i alt fire forskellige former for metastyring, hvoraf de to første er ’hands-off’, og de to sidste er ’hands-on’. For at opnå en optimal effektiv styring af netværk, er en anvendelse af alle fire metastyringsformer påkrævet (Sørensen & Torfing, 2009):
1.
Design af netværket, herunder involvering af relevante parter, opstille mål, fastlægge procedurer og dead- lines, sikre transparens i processen.
2.
Framing af netværket, herunder fastsættelse af mål og vilkår (politisk mandat), opgave og mission.
3.
Ledelse af netværket, herunder i interaktion med deltagere – opkvalificering og understøttelse af svage del- tagere, det at agere facilitator, der medierer konflikter og understøtter læring.
4.
Deltagelse i netværket, herunder aktiv part, der understøtter og opbygger tillid mellem deltagerne og facili- tere dialoger, så alle kan blive hørt
OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER OG DILEMMAER
Der er imidlertid nogle indbyggede dilemmaer og udfordringer forbundet med metastyring. Ifølge Sørensen &
Torfing er der en ret stor sandsynlighed for, at offentlige ledere ikke lykkes med at tackle disse dilemmaer.
Metastyring skal bl.a. sikre en balance mellem demokrati/ansvarlighed og effektivitet, og det er ikke ualmin- deligt, at der kan være trade-off mellem disse to hensyn (Börzel & Panke, 2007; Provan & Kenis, 2007, gengivet i Tortzen, Samskabelse af velfærd, 2019, s. 73). Et andet dilemma er, at metastyring af samskabelse har risiko for enten at blive for stram eller for løs. Metaguvernører arbejder ud fra kortfristede perspektiver, ved f.eks.
at manipulere processen og indlemme de øvrige deltagere (Sørensen & Torfing, 2009), hvilket er udtryk for en overstyring. En klassisk overstyringsfaldgrube for metaguvernører er at undlade løbende at diskutere relevan- sen af målene og at redefinere dem, hvis der er tale om uenighed (Jessop, 1998, gengivet i Tortzen, 2019, s.
73).
19
Nye former for netværksledelse kan understøtte samskabelse. Netværksledelse kan ikke gøre det alene. Der er ifølge Sørensen & Torfing behov for at gennemføre syv systemiske ændringer, hvis samskabelse skal føre til et paradigmeskift i den offentlige forvaltningspraksis. Dette behov, der kalder på syv systemiske ændringer, kan samtidig ses som dilemmaer og udfordringer i forhold til at få skabt og etableret arenaer for samskabelse (Sørensen & Torfing, 2018):
1
Opgør med kontrollerende resultatmålingssystemer, da dokumentationskravene er meget tids- og ressour- cekrævende, hvilket typisk kan være en hindring for tværgående samarbejde og det at være opsøgende i for-
hold til aktører uden for organisationen 2
Behov for at erstatte det kortsigtede effektivitetsfokus med mere langsigtede resultater, og herunder afsæt- telse af tid og ressourcer til samskabelse
3
Ændring af incitamentsstrukturer i den offentlige sektor i retning af at kunne belønne medarbejdere og le- dere, der laver tværgående samarbejde
4
Bedre IT-understøttelse af samskabelse i forhold til den eksterne kommunikation og det eksterne samar- bejde
5
Behov for tidligere inddragelse af eksterne aktører, så deres idéer og erfaringer udnyttes i hele processen 6
Behov for at ændre den fagprofessionelle kultur, så fagmedarbejdere bliver bedre i stand til at indgå i åbne diskussioner om kvalitet og metoder, uden at de fagprofessionelle oplever, at det undergraver deres faglige
identitet.
7
Behov for input- og output-legitimitet i form af den støtte, som den offentlige sektor kan opnå ved at give befolkningen mulighed for indflydelse på offentlige beslutninger, og støtte som skabes ved, de offentlige løs-
ninger løser de udfordringer, som er af vigtighed for borgerne.
20
Ifølge Sørensen & Torfing er siloer befordrende set i forhold til at udvikle den fagprofessionelle viden, der kan bidrage til at skabe innovative løsninger på de problemer, som opstår i det daglige arbejde (Wenger 1998, gengivet i Sørensen og Torfing, 2018, s. 49). Samtidig hermed kan siloer være med til at hindre vidensdeling og tværgående samarbejde, som der kaldes på i samskabelse. I stedet for at skabe komplekse matrixorganisa- tioner og nedbryde siloer, er Sørensen & Torfing inde på, at man med fordel kan åbne op for siloer i stedet for at nedbryde siloer, så medarbejdere kan skabe dialogfora på tværs af afdelinger/forvaltninger og gerne med inddragelse af eksterne aktører, som led i at fremme mulighederne for samskabelse (Swan, Scarbrough & Ro- bertson, 2002, gengivet i Sørensen & Torfing, 2018, s. 50).
FOGSGAARD OG DE JONGH
Ifølge Fogsgaard og de Jongh så er samskabelse ikke noget nyt fænomen, men en videreudvikling af eksiste- rende tendenser i samfundet. Grundet mange udfordringer i det offentlige på tværs af organisatoriske enhe- der, er der behov for ledelse med tværfaglige processer og borgere i centrum med fokus på tværgående sam- arbejde og samskabelse, som også inkluderer civilsamfundet (Fogsgaard & de Jongh, 2018).
Der er overordnet krav om, at den offentlige sektor skaber mere velfærd for færre penge. Desuden er diverse samfundsmæssige udfordringer med til at betvivle den traditionelle måde at bedrive ledelse på. Mange sam- fundsmæssige udfordringer er grænsekrydsende af natur, og kan ikke løses af en enkelt organisation alene.
Der er brug for en ledelsesform, der kan indeholde grænsekrydsende samarbejde. Samskabelse har som idé affødt strategier og initiativer til udvikling af samarbejde på tværs af sektorer.
Fogsgaard og de Jongh læner sig op af Tortzens måde at definere samskabelse på, som bl.a. defineres ud fra forskellige niveauer og borgerinvolering (Tortzen, 2016, gengivet i Fogsgaard & de Jongh, 2018, s. 19):
CO-GOVERNANCE
Hvor borgere/civilsamfundet er med til at udvikle policyformuleringer og deltager i planlægning og prioritering af offentlig service
CO-MANAGEMENT
Hvor civilsamfundet producerer offentlige ydelser i samarbejde med f.eks. en kommune/region
CO-PRODUCTION
Hvor den enkelte borger er medskaber af sin egen offentlige service
21
Samskabelse som begreb forstås af Fogsgaard og de Jongh sådan, at problemstillinger i fællesskab ejes af alle aktører, og at der inkluderet i samskabelse, er en bevidsthed om gensidig afhængighed, og at det er nødven- digt at arbejde med diversitet (Fogsgaard & de Jongh, 2018).
Samskabelse handler om plus-sum, som kun er mulig med alle parters deltagelse. Med plus-sum skal det for- stås, at muligheden eksisterer for at skabe værdi og vækst for alle parter. Fogsgaard og de Jongh ser samska- belse som værende centralt i forhold til at tænke organisatorisk.
Da der i samskabelse ikke er tale om en enkelt lederrolle, som i hierarkiske systemer, men om flere parter, der tager lederskab i forskellige samskabende procesfaser, er der tale om distribueret ledelse (Huxham & Vangen, 2005, gengivet i Fogsgaard og de Jongh, 2018, s. 366).
Fogsgaard & de Jongh abonnerer på procesledelse som en anvendelig ledelsesform, der kan understøtte sam- skabelse. Samtidig definerer Fogsgaard & de Jongh procesledelse som en indholdsneutral form for ledelse.
Endelig argumenterer Fogsgaard og de Jongh for, at det er vigtigt at skelne mellem indholds- og procesledelse af møder, selvom nogle mødeledere påtager sig begge roller. En anden vigtig ting er, om proceslederen har en egen interesse i den ændring, som bæres frem af processen. I den forbindelse kan det være relevant at skelne mellem facilitator og ændringsagent (Madsen, 2016, gengivet i Fogsgaard & de Jongh, 2018, s. 366).
Facilitatoren er med til at tilrettelægge, understøtte og guide en proces, hvorimod en ændringsagent er med- ejer eller eneejer af en opgave. Den formelle leder vil ofte agere ændringsagent, men kan godt skifte rolle til facilitator og få en vigtig rolle i forhold til procesledelse (Fogsgaard & de Jongh, 2018).
OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER OG DILEMMAER
Ifølge Fogsgaard og de Jongh er man som procesleder placeret på kanten af gruppen og gør bedst i ’at gøre mindre’, så gruppen derved får mere plads til selv at håndtere vanskeligheder (Fogsgaard & de Jongh, 2018).
Samskabelse kræver et markant fokus på, hvordan gruppedynamikker skal håndteres professionelt. Der er behov for professionelle procesledere, der kan genkende dynamikker i sig selv og kan håndtere deres kom- pleksitet snarere end at reducere eller undertrykke disse (Fogsgaard & de Jongh, 2018).
ULRICH
Helt overordnet er Ulrich inde på, at der er behov for et fælles sprog, der afspejler de nuancer og forskellighe- der, som samskabelsesfeltet rummer (Ulrich, 2016).
I henhold til Ulrichs bearbejdning af Sørensens & Torfings begreber, så advokerer Ulrich for, at det er vigtigt at planlægge hvilken type af samskabelse, som man ønsker at arbejde med, og at man langt fra skal forvente at høste alle gevinster ved samskabelse på én gang.
22
For at kunne planlægge dette, er det vigtigt at være opmærksom på de fire forskellige typer af tilgange til samskabelse:
1
STYRET SAMSKABELSE 2
ANSVARLIGGØRENDE SAMSKABELSE 3
LIGEVÆRDIG SAMSKABELSE 4
FACILITERENDE SAMSKABELSE
FACILITERENDE SAMSKABELSE
Denne typologi er udtryk for den form for værdiskabelse, der kan opnås i hver tilgang.
Ambitionen i forhold til samskabelse er at positionere borgere som partner eller medborger – ikke længere som passive modtagere af offentlige ydelser, eller som forbrugere af offentlige services (Ulrich, 2018).
Ambitionen er ikke altid af økonomisk karakter, der er også tale om samfundsmæssig merværdi.
I de strategier og politikker, som offentlige organisationer har lavet inden for samskabelsesområdet, så er der tre bevæggrunde, som er tre motiver til at ’skrue op’ for samskabelsesaktiviteter:
1
Økonomisk grundlag 2
Bedre kvalitet i velfærdsydelser-bevæggrund: udvikling af nye innovative løsninger 3
Demokratisk bevæggrund: tildele borgere direkte stemme i prioriteringen og udformningen af velfærdsløs- ninger (Ulrich, 2018)
23
Der eksisterer iflg. Ulrich disse tre ovenfor nævnte forskellige former for bevæggrunde/ambitioner i forhold til at ville praktisere samskabelse. En oprindelig økonomisk ambition i forhold til samskabelse om at opnå res- sourcebesparelse og at få ’mere for mindre’ eksisterer ofte i teorien, og udspringer af en økonomisk tanke- gang, men eksisterer langt fra i praksis.
Derudover eksisterer der to kvalitative ambitioner. Der ligger en ambition/bevæggrund bag samskabelse, som handler om, at man qua samskabelse vil kunne højne kvaliteten inden for velfærdsydelser, og på den baggrund være medvirkende til, at der bliver skabt nye innovative løsninger. Den tredje og sidste kvalitative ambition/be- væggrund er af demokratisk karakter, og handler om, at man qua demokrati/empowerment tildeler borgere indflydelse og en direkte stemme, i modsætning til i det repræsentative demokrati.
I praksis prioriterer offentlige organisationer sjældent mellem deres bevæggrunde for samskabelsestiltag, og der skelnes ikke mellem, om de udspringer af økonomisk eller af kvalitativ motivering. Det virker ikke som om offentlige organisationer prioriterer mellem disse bevæggrunde – økonomisk eller kvalitativ motivering frem- hæves ikke på bekostning af hinanden. Der arbejdes snarere ud fra, at økonomiske besparelser og en højnelse af kvaliteten kan gå hånd i hånd. Den tredje og demokratiske bevæggrund nævnes sjældent som en målsæt- ning i sig selv. Af adspurgte chefer vægtes den demokratiske bevæggrund relativt højt, men den formuleres sjældent eksplicit (Ulrich, 2018).
Ifølge forskningen findes der i alt fire forskellige tilgange til samskabelse – styret samskabelse, ansvarliggø- rende forskning, ligeværdig samskabelse og faciliterende samskabelse. Tilgangen til samskabelse afhænger af, hvordan og hvornår det er relevant at inddrage borgere, virksomheder og civilsamfund i samskabelsesproces- ser – om samskabelsen skal ske i idéfasen, i udviklings-/designfasen, i implementeringsfasen!
Fasen, hvor samskabelsen skal indgå, giver meget forskellige tilgange til, hvordan man skal tilgå samskabelses- processen. Disse tilgange gør det relevant at vurdere i hvilken grad, de hver især har potentiale for:
• Økonomisk værdiskabelse
• Innovativ værdiskabelse (ny velfærd)
• Demokratisk værdiskabelse (øget borgerinvolvering i udvikling og design af offentlig velfærd)
Der er ifølge forskerne tale om disse tre ovennævnte forskellige former for værdier, som samskabelse, skaber og bidrager til. Fokus på værdiskabelse er baseret på, hvordan man som offentlig organisation kan arbejde samskabende.
24
Kilde: Gengivet i Ulrich, 2016, s. 3 I den ene ende af aksen er der tale om en forholdsvis stram styring af samskabelse fra de offentlige aktørers side ud fra parametrene forudsigelighed – styret samskabelse og ansvarliggørende samskabelse, og ambitio- nen er at kunne forudsige resultatet. Den anden ende af aksen er præget af uforudsigelighed (ligeværdig sam- skabelse og faciliterende samskabelse), og her er det de eksterne aktører, der er fokus på. Der er en åbenhed tilstede over for, at der bliver udviklet velfærdsløsninger, som ikke var planlagt på forhånd (Ulrich, 2018).
STYRET SAMSKABELSE
De offentlig ansatte spiller en central rolle. De har en ambition om at styre samskabelsesprocessen. Fagpro- fessionalitet og myndighedsudøvelse er i fokus. De offentligt ansatte får legalitet ved at handle ud fra retsligt eller politisk beslutningsgrundlag. Det legale udgangspunkt suppleres typisk med legitimitet, da arbejdet er funderet i det fagprofessionelle perspektiv, hvor fagprofessionelle spiller en afgørende rolle i definitionen af, hvordan relationen mellem borgere og dem skal foregå.
ANSVARLIGGØRENDE SAMSKABELSE
Ansvarliggørende samskabelse er kendetegnet, at de offentlig ansatte har en ambition om at styre samskabel- sesprocessen, så resultat bliver forholdsvist forudsigeligt, men de har også en tilbagelænet rolle og overlader hovedansvaret for samskabelsens indhold til aktører uden for den offentlige sektor. Ansvarliggørende samska- belse udspringer af empowerment og hjælp til selvhjælp-tankegang. Borgerne skal klædes på, så de på lang- sigtet plan kan blive selvkørende.
25
LIGEVÆRDIG SAMSKABELSE
Resultatet er ikke givet på forhånd, og de offentlige aktører har en central rolle. Ambitionen om at styre resul- tat er ikke længere af afgørende betydning for offentlige aktører. De offentlige aktører identificerer området, som samskabelsen skal omhandle. De offentlige aktører har et problem/en udfordring, som de gerne vil have løst. Herefter inviterer de relevante partnere ind i processen. De offentlige aktører mener, at de ikke selv i tilstrækkelig grad kan løse problemet/udfordringen.
FACILITERENDE SAMSKABELSE
Resultatet er ikke givet på forhånd. De offentlige aktører påtager sig en tilbagetrukken rolle, idet de overlader hovedansvaret til eksterne aktører. De offentlige aktører rammesætter og identificerer problem/udfordring.
De eksterne aktører tager initiativ til og foreslår velfærdsområder, som de ønsker, at de offentlige organisati- oner skal engagere sig i.
OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER OG DILEMMAER
Det er ikke hensigten, at ens samskabelsesaktiviteter partout skal følge en af de ovenstående tilgange. De fire tilgange skaber ikke kun værdi på ét parameter. Der er mange hensyn at tage i forbindelse med igangsættelse af samskabelsesaktiviteter - et snævert fokus på, hvilken værdiskabelse, man ønsker at forfølge er ikke til- strækkeligt. Man skal f.eks. tage stilling til, hvad der er muligt inden for ens lovkompleks, hvad man kan skabe opbakning til fra de andre samskabelsesparter, og om der er de rette kompetencer til stede i organisationen til at håndtere den samskabelsestilgang, som man går efter. Med et øget fokus på samskabelse, bliver vi nødt til at gøre op med en snæver dualismetankegang, idet den offentlige sektor ikke længere vil være alene om at producere velfærden. Der ligger en stor opgave kommunikativt for den offentlige organisation i forhold til at kommunikere de reelle hensigter og roller bag initiering af samskabelsesaktiviteter (Ulrich, 2018).
SAMMENFATNING
Opsummerende kan det siges, at samskabelse på én gang både er en problemløsningsmetode, en tænkemåde og en organisationsstrategi (Sørensen & Torfing, 2018, s. 32). Ifølge Sørensen & Torfing er samskabelse ikke noget nyt i en dansk kontekst, mens nogle af de andre forskere er inde på, at samskabelse om ikke er nyt, så dog det nye sort. Sørensen & Torfing forstår samskabelse som værende et bredere begreb end samproduktion, i modsætning til Tortzen, der forstår samproduktion som det overordnede begreb for samskabelse. Samlet set eksisterer der ikke nogen entydig beskrivelse og forståelse af, hvad samskabelse er for en størrelse, og der er en tendens til, at samskabelse som udtryk kan anvendes meget bredt.
26
Ifølge Sørensen & Torfing eksisterer der fire forskellige former for samskabelse. De to former - styret samska- belse og ansvarliggørende samskabelse, som er kendetegnet ved forudsigelighed og, at der er tale om for- holdsvis stram styring fra de offentlige aktørers side. I modsætning hertil, har vi ligeværdig samskabelse og faciliterende samskabelse, som er præget af forudsigelighed og, hvor der er vægt på de eksterne aktører og ikke på forhånd planlagte aktiviteter.
Ud fra Fogsgaard & de Jongh og Tortzens betragtninger, så kan samskabelse defineres med udgangspunkt i tre forskellige former for niveauer og borgerinvoleringer: co-governance, co-management og co-production.
Ulrich tager udgangspunkt i Sørensens & Torfings beskrivelse af fire forskellige former for samskabelse, og ser samskabelse ud fra en typologi, som er ikke-normativ. Den ene samskabelsestilgang er ikke bedre end den anden. Det handler om, at man skal gøre sig klart, hvilken samskabelsestilgang, man ønsker at gøre brug af.
Tortzen forstår co-production som det overordnede begreb for samskabelse. Herunder forstås mange forskel- lige former for samarbejde mellem borgerne og det offentlige, og ligeså med fokus på styring og magt, og hvordan offentlige institutioner kan understøtte og facilitere samskabelsesprocesser. Ifølge Tortzen er der tre forskellige teoretiske perspektiver på ledelse af netværk og samarbejde til at understøtte ledelse af samska- belse, som er henholdsvis metastyring, netværksledelse og ledelse på tværs af organisationer.
OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER OG DILEMMAER
Da samskabelse kan være dilemmafyldt farvand at navigere i, sammenfattes her de vigtigste opmærksom- hedspunkter og dilemmaer.
Ifølge Agger & Tortzen, så er lederes og fagprofessionelles ’gør-det-selv-kultur’ medvirkende til, at eksterne aktører oftest først involveres i implementeringsfasen - da det er svært for politikere og fagprofessionelle at afgive kontrollen – og/eller fordi de fagprofessionelle mangler tiltro til, at eksterne aktører vil, og evner at deltage i offentlige udviklingsprocesser.
Samtidig hermed er Sørensen & Torfing inde på, at siloer kan være med til at hindre vidensdeling og tværgå- ende samarbejde, og at der med fordel kan åbnes op for siloer i stedet for at nedbryde dem, så medarbejdere kan skabe dialogfora på tværs af afdelinger/forvaltninger.
Endvidere er Sørensen & Torfing fortalere for, at der iværksættes syv systemiske ændringer for at modvirke dilemmaer og udfordringer i forbindelse med udfoldelsen af tværgående samarbejde/samskabelse. Der skal gøres op med resultatmålingssystemer, som er meget tids- og ressourcekrævende. Der er behov for at foku- sere på mere langsigtede resultater med afsættelse af tid og ressourcer til samskabelse. Derudover bør der ske incitamentsstruktur-ændringer, så det bliver muligt at belønne dem, der laver tværgående samarbejde.
27
Der er behov for bedre IT-understøttelse i forhold til det eksterne samarbejde. Der er ligeledes behov for en tidligere involvering af eksterne aktører. Endelig er der behov for input- og output-legitimitet i form af støtte ved, at offentlige løsninger løser udfordringer, som borgerne finder vigtige, og har haft indflydelse på.
I forhold til vinklingen i min opgave på samskabelse i relation til fagprofessionelle, vælger jeg at uddybe Søren- sens & Torfings foreslåede sjette systemiske ændring, om at den fagprofessionelle kultur undertiden er et benspænd en forhold til at kunne udbrede samskabelse. Der hersker en udbredt opfattelse om, at fagprofes- sionelle qua deres uddannelse ved bedst i forhold til kvalitetsopfattelse og arbejdsmetoder. Sørensen & Tor- fing advokerer for, at den fagprofessionelle kultur bør ændres, så medarbejderne kan blive bedre i stand til at indgå i åbne diskussioner om kvalitet og metode, hvilket forudsætter, at de fagprofessionelle har tillid til deres egen faglighed (Sørensen & Torfing, 2018).
Ifølge Fogsgaard & de Jongh er det afgørende, at samskabelse har et markant fokus på, hvordan man genken- der og tackler dynamikker i grupper og i forhold til sig selv.
Ulrich gør opmærksom på det vigtige i at undgå et for snævert fokus i forhold til tilgange og værdiskabelse, og at vi bliver nødt til at gøre op med dualismetankegangen. Desuden påhviler der offentlige organisationer en stor opgave i forhold til at kommunikere hensigter og roller tydeligt.
OVERGANG FRA TEORI TIL KONKRETE OG PRAKTISKE GREB
28
OPERATIONALISERING AF TEORIEN
OVERGANG FRA KONKRETE OG PRAKTISKE GREB TIL SPØRGSMÅL Som det fremgår af ovenstående, er der omfattende teoriudvikling i forbindelse med samskabelse. Et er imid- lertid teori - et andet praksis. Ud fra de valgte teorier, har jeg formuleret en række forudsætninger for at samskabelse, i relation til samarbejdet mellem Fondskontoret og de fagprofessionelle. Disse forudsætninger kalder jeg ”greb”. Ud fra mit kendskab til arbejdsbetingelserne, og ud fra mit valg af teori, vil jeg i det følgende gøre rede for disse greb, der danner baggrund for de spørgsmål, som jeg har stillet informanderne. Grebene udgør således både en operationalisering af teorierne, og danner baggrund for de spørgsmål, jeg har valgt at stille i interviewene. Jeg forventer, at jeg herudfra kan opnå information til en fremadrettet anvisning på for- udsætningerne for et bedre samarbejde mellem Fondskontoret og de fagprofessionelle.
Fokus 1: Forventningsafstemning og klargøring til samskabelse – jf. greb 1, 2
Greb: Da disse greb udgør de overordnede forudsætninger for samskabelse, har jeg ikke stillet spørgsmål konkret til disse.
1. Samskabelse fungerer mest optimalt, hvis man overordnet forbereder sig på det ukendte, uforudsigelige og på emergerende processer
2. Samskabelse foregår mest optimalt, når man lader sig forstyrre i forhold til de roller og beslutningsgange, som ens organisation normalt arbejder efter og er indstillet på en forandringsproces, organisatorisk og kul- turelt (Tortzen, 2019, s. 175)
Fokus 2: Forberedelse og etablering af samarbejdet, definition af problemformulering og rammesætning af opgave – jf. greb 3, 4 og spørgsmål 1 og 3
Greb: Disse greb har jeg valgt at belyse via nedenstående spørgsmål, hvor informanderne kan give udtryk for deres oplevelser af grad af involvering i projektets problemformulering og rammesætning.
3. Samskabelse foregår mest optimalt, når alle berørte offentlige og private aktører er fælles om at definere problemet (Sørensen & Torfing, 2018, s. 37-38)
