Kopi fra DBC Webarkiv
Kopi af:
At eksistere eller at leve : fattigdom og lave
indkomster i Danmark : hvordan måler man fattigdom?
Dette materiale er lagret i henhold til aftale mellem DBC og udgiveren.
www.dbc.dk
e-mail: dbc@dbc.dk
"At eksistere eller at leve"
Fattigdom og lave indkomster i Danmark - hvordan måler man fattigdom?
Oktober 2004
Finn Kenneth Hansen og Henning Hansen
CASA
"At eksistere eller at leve"
Fattigdom og lave indkomster i Danmark - hvordan måler man fattigdom?
Oktober 2004
Finn Kenneth Hansen og Henning Hansen
“At eksistere eller at leve”
Fattigdom og lave indkomster i Danmark - hvordan måler man fattigdom?
© CASA, Oktober 2004 ISBN 87-91558-36-0
Elektronisk udgave: ISBN 87-91558-37-9
Forord
Hvor mange er fattige i Danmark? Er der personer og familier, som har en så sårbar økonomisk situation, at de har vanskeligt ved at leve et acceptabelt hverdagsliv?
Det første ved vi ikke noget præcist om, fordi vi i Danmark ikke opererer med en officiel definition af, hvad det vil sige at være fattig eller opererer med en officiel fattigdomsgrænse. Det andet rapporteres der dagligt om fra socialforvaltningerne og de private sociale hjælpeorganisationer, men da der er ikke er nogen officiel definition af eller norm for et acceptabelt leve- niveau, ved vi ikke i hvilket omfang, og hvor mange det er.
Disse dilemmaer forsøger denne rapport at råde bod på, idet formålet med rapporten er at sætte fokus på forskellige fattigdomsopgørelser og fremlæg- ge et bud på fastlæggelsen af en grænse for et acceptabelt leveniveau.
Danmark har i EU-sammenhæng forpligtet sig til at bekæmpe fattigdom og social udstødelse, men spørgsmålet er, hvordan kan man gøre det uden at vide, hvad fattigdom er, og hvor mange der er fattige. En første forudsæt- ning for bekæmpelse af fattigdom og social udstødelse er, at vi ved, hvad vi taler om, og har en viden om, hvor stort problemet er. Kun derved kan vi si- ge, om fattigdommen bliver større eller mindre. Det andet er, at en række sociale ydelser i dag er så lave, at det er vanskeligt for personer og familier at opretholde et acceptabelt hverdagsliv.
I denne rapport gennemgår vi forskellige fattigdomsopgørelser og peger på fordele og ulemper. For det første ses der på Finansministeriets opgørelser af personer og familier med lave indkomster, og for det andet fremlægges de første resultater af personer og familier, som har materielle og sociale af- savn baseret på data fra den seneste levekårsundersøgelse fra 2000.
På den baggrund peges der på behovet for mere direkte opgørelser af, hvad det vil sige ikke at kunne klare sig i det danske samfund. Med udgangs- punkt i budgetmaterialer for hvad det koster at leve, fremlægges bud på en fremgangsmåde for fastlæggelse af et acceptabelt leveniveau.
Rapporten er skrevet af Finn Kenneth Hansen og Henning Hansen, CASA.
Oktober 2004 CASA
Indholdsfortegnelse
1 Baggrund og resumé...7
1.1 Baggrund for fattigdomsdebatten...7
1.2 Lave indkomster...8
1.3 Ulighed snarere end fattigdom ...9
1.4 Social udsatte et uklart fattigdomsbegreb ...10
1.5 Afsavn i den danske befolkning...11
1.6 Budgetmetoden – hvad koster det at leve?...12
1.7 Et acceptabelt leveniveau...13
1.8 Acceptabelt leveniveau i forhold til modtagere af indkomstoverførsler ...15
1.9 Hvorfor en grænse for et acceptabelt leveniveau? ...16
2 Hvad er fattigdom?...18
2.1 Fattigdom ...18
2.2 Absolut – relativ en skindiskussion?...18
2.3 To begreber: Eksistensminimum og udelukkelse fra almen livsstil....19
2.4 Social udstødning/social eksklusion ...20
2.5 De socialt udstødte/socialt udsatte ...21
2.6 Socialt udstødte – et upræcist begreb...23
2.7 Fattigdom er relativt, men hvor relativt?...24
3 Lave indkomster ...25
3.1 Lave indkomster...25
3.2 Lave indkomster – acceptabelt leveniveau...29
3.3 Fattigdomsgrænse eller ej?...33
3.4 Sammenfatning ...34
4 Afsavn og økonomi ...36
4.1 Afsavn i den danske befolkning...36
4.2 Afsavn og lave indkomster...41
4.3 Egen bedømmelse af familiens økonomi ...44
4.4 Sammenfatning om afsavn...45
5 Hvad koster det at leve? - budgetmetoden ...47
5.1 Hvad koster det at leve? ...47
5.2 Et dansk standardbudget ...48
5.3 Særlige budgetter ...51
5.4 Et acceptabelt leveniveau...53
5.5 Kriterier for et acceptabelt leveniveau ...56
5.6 Familietypeeksempler ...60
5.7 Sammenfatning ...65
6 Litteratur...68
1 Baggrund og resumé
1.1 Baggrund for fattigdomsdebatten
Hvert år op til jul bringer aviser og nyhedsmedier historier om børnefamili- er, som modtager julepakker fra private hjælpeorganisationer, fordi de ikke har råd til at holde jul som andre børnefamilier, eller historier om hjemløse som søger til de private hjælpeorganisationer for at holde jul sammen med andre hjemløse. Historier fra en virkelighed i dagens velfærdssamfund.
Disse historier fra det virkelige liv afføder årligt en tilbagevendende diskus- sion om fattigdom i Danmark. Hvor mange er fattige, og er der tale om en stigning? Sådan var det også i 2003. Diskussionen var dog ikke alene afledt af avishistorier, men også af to rapporter, som kom næsten samtidigt. Den ene fra Rådet for Socialt Udsatte, som i deres rapport “Sociale ydelser set i et fattigdomsperspektiv” redegjorde for forskellige sociale ydelsers størrelse set i relation til forskellige fattigdomsgrænser. Rådet konkluderede, at for den målgruppe, som de varetager – benævnt de socialt udsatte, som omfat- ter ca. 75.000 personer – er der skønsmæssigt ca. 30.000 personer, som har en “overordentlig sårbar økonomi, som dog uden at true eksistensen, afskæ- rer disse fra at fastholde et normalt socialt netværk og deltage i samfundets almindelige liv”.
Den anden rapport blev udsendt af Red Barnet, som havde fået Socialforsk- ningsinstituttet til at udarbejde en rapport om børn og fattigdom – “Børne- fattigdom i danske kommuner 1984-2001”. På baggrund af tre forskellige fattigdomskriterier blev omfanget af fattigdom blandt børn belyst. I forhold til alle tre kriterier viste rapporten, at børn i familier, som opfylder blot et af tre kriterier, udgør knap 200.000 børn.
De to rapporter gav anledning til en betydelig debat både i pressen og i Fol- ketinget. Selv om rapporterne blev udlagt som meget håndfaste med hensyn til antallet af fattige, var de begge præget af en søgende tilgang med opstil- ling af forskellige kriterier og uden en bestemt definition af fattigdom. Beg- ge rapporter konkluderede uafhængigt af hinanden, at der var personer, fa- milier og børn, som på grund af dårlig økonomi ikke havde råd til socialt samvær, fritidsinteresser og at deltage i samfundets almindelige liv. Til for- skel fra de seneste års flagrende diskussion af “nyfattigdom”, pegede begge rapporter på den dårlige økonomi som årsag til, at personer og familier har svært ved at få tingene til at løbe rundt.
Da der ikke er en officiel og anerkendt opfattelse og definition af, hvad det vil sige at være fattig i Danmark, efterlyste både Rådet for Socialt Udsatte og Red Barnet en diskussion af fattigdom og pegede på nødvendigheden af en politisk fastlæggelse af en officielt fattigdomsgrænse i Danmark. En grænse som også indeholdt plads til sociale aktiviteter og fritidsinteresser.
I Folketinget blev regeringen konfronteret med rapporterne og bedt om en uddybning af, hvad regeringen ville stille op i forhold til de belyste proble- mer. Statsministeren svarede, at debatten var præget af modstridende tal og oplysninger, og for at skabe et grundlag for en mere målrettet diskussion af de centrale spørgsmål, ville han bede Finansministeriet om at gennemgå rapporterne og fremlægge det bedst mulige grundlag for en fortsat diskussi- on.
Dette grundlag blev offentliggjort den 10. juni 2004 i form af en rapport
“Lavindkomstgruppen – mobilitet og sammensætning”, juni 2004 – udar- bejdet i et samarbejde mellem flere ministerier: Beskæftigelsesministeriet, Integrationsministeriet, Socialministeriet og Finansministeriet..
Som det fremgår af titlen belyser rapporten fra ministerierne, hvem der har lave indkomster, og går kun sparsomt ind på de spørgsmål, som rejste sig i forbindelse med fattigdomsdiskussionen. Fx hedder det i rapporten: “Lav- indkomstgruppen er ikke en opgørelse af, hvilke danskere der er fattige fx i den forstand, at de ikke har råd til basale fornødenheder som mad, tøj og husly. De fleste er enige om, at fattigdom i denne forstand stort set ikke fo- rekommer i Danmark”.
Selv om man kan være enig i denne betragtning, er der dog ingen dokumen- tation i rapporten for denne påstand. Det aktuelle spørgsmål er imidlertid ikke alene, om der er råd til de basale fornødenheder som mad, tøj og husly, men om der er personer og familier, som derudover ikke har råd til socialt samvær, fritidsinteresser og almindelige normer og sædvaner i det danske samfund fx at deltage i fødselsdage m.v.
Det var denne problematik, som blev rejst. Og det var det, der var opgaven at belyse, og det grundlag som statsministeren efterlyste og lovede. Det er der imidlertid ikke tale om. Rapporten forholder sig ikke til denne fattig- domsproblematik. Alligevel er det korte politiske budskab i rapporten, at der ikke er fattigdom i Danmark, og derfor heller ikke behov for fastlæggel- se af en fattigdomsgrænse.
Med den foreliggende rapport “Fattigdom og lave indkomster i Danmark”
er det formålet at fremlægge et bedre grundlag for en fortsat diskussion af, hvad det vil sige ikke at kunne klare sig i det danske samfund.
1.2 Lave indkomster
I kapitel 3 gennemgås Finansministeriets rapport “Lavindkomstgruppen – mobilitet og sammensætning”. Rapporten henholder sig alene til opgørelser af personer og familier med lave indkomster. Lavindkomstgruppen omfatter dem, som i et givet år har en disponibel indkomst på mindre end 50% af
medianindkomsten for hele befolkningen eller som noget nyt 60% af medi- anindkomsten for hele befolkningen.
Efter denne definition havde 4,2% af befolkningen i Danmark eller omkring 225.000 personer en årlig disponibel indkomst under 50% af medianind- komsten i 2002 (svarende til at have en disponibel indkomst under 73.000 kr. pr. personenhed). Der er tale om 8,9% af befolkningen eller godt 470.000 personer, som havde en disponibel indkomst under 60% af median- indkomsten i 2002 (svarende til at have en disponibel indkomst under 88.400 kr. pr. personenhed).
Lavindkomstgruppen er domineret af gruppen af uddannelsessøgende, som udgør godt en tredjedel (34%) i 2002. Selvstændige erhvervsdrivende næ- sten 10%, mens fuldt ledige m.fl. (herunder kontanthjælpsmodtagere) udgør godt 10%. Disse grupper er overrepræsenteret i forhold til deres andel af be- folkningen.
Som det hedder i rapporten, angiver afgrænsningen af lavindkomstgruppen:
“alene hvilke personer, der ligger i den nederste ende af indkomstfordelin- gen og dermed har en klart lavere indkomst end den “typiske” i befolknin- gen som helhed i det konkrete år”.
Rapporten foregiver således en skarp sondring mellem lave indkomster og fattige. “Afgrænsningen af lavindkomstgruppen giver dermed ikke informa- tion om, hvor stor en del af befolkningen, der kan siges at være fattige i ab- solut forstand eller om personernes oplevede livskvalitet”.
Samtidig påpeges det, at det at have lave indkomster på et givent tidspunkt ikke afspejler, at man er fattig, men i højere grad afspejler “at personer i forskellige aldre befinder sig på forskellige stadier i livsforløbet. Unge har typisk lavere indkomster end midaldrende, som igen har højere indkomster end pensionister”, ligesom det at have lave indkomster kan “tilskrives re- sultatet af forskellige valg, som folk frivilligt træffer, herunder fx valget mellem arbejde og fritid og valget mellem uddannelse og arbejde”.
1.3 Ulighed snarere end fattigdom
Opgørelsen af personer med lave indkomster belyser i højere grad noget om ulighed og lighed i samfundet, end den viser noget om, hvem der ikke kan klare sig i samfundet, eller har indkomst som ikke giver mulighed for et acceptabelt leveniveau.
Den giver således ikke svar på, om der er personer og familier, som på grund af dårlig økonomi ikke kan klare sig i samfundet eller ikke har råd til en acceptabel levevis i Danmark. Der er alene tale om en belysning af ulig-
hederne i det danske samfund, og hvem der ligger nederst i indkomstforde- lingen.
Sammenligninger af andele med lave indkomster med andre lande siger også kun, at indkomstfordelingen er mere lige i Danmark end i andre lande.
Derimod siger den ikke, om der er færre “fattige” i Danmark end i andre lande. Problemet omkring relative betragtninger er generelt, at man ikke kan sammenligne landene på tværs. Lande, hvor næsten alle har lave ind- komster eller høje indkomster, vil fx uafhængigt af niveauet have en lille procentdel med lave indkomster.
Man kan så spørge, hvorfor Finansministeriet m.fl. udarbejder en hel rap- port om lavindkomstgruppen i Danmark, når det ikke har noget med fattig- dom at gøre, men alene drejer sig om at belyse noget om indkomstmæssig ulighed i samfundet.
Svaret er, at der eksisterer den samme tvetydighed omkring opgørelsen af personer med lave indkomster som i EU. På den ene side er man godt klar over, at lave indkomster ikke siger noget om andelen af fattige. På den an- den side er det den opgørelse, der henvises til omkring opgørelser af fattige bl.a. i regeringens seneste “Nationale Handlingsplan for bekæmpelse af fat- tigdom og social udstødelse 2003-2005”.
Problemet med rapporten fra ministerierne er, at den ikke tager stilling til, hvad det vil sige at have lave indkomster, dvs. om man kan leve og opret- holde et acceptabelt leveniveau. Lave indkomster er alene en relativ størrel- se, og der tages ikke stilling til, om man overhovedet kan eksistere for den indkomst. Det viser sig da også, at det helt primært er uddannelsessøgende og unge, nogle selvstændige samt unge kontanthjælpsmodtagere, som har lave indkomster. Om disse siger rapporten: “Selv om disse mennesker har en relativ lav indkomst i det konkrete år, vil det almindeligvis ikke være til- fældet i et mere langsigtet perspektiv. Lavindkomstgruppen omfatter således mange personer, som få år efter kan have og – viser erfaringerne – har hø- jere indkomster”.
Man kan kun være enig med rapporten i, at hvis dette er tilfældet, er der ikke noget problem med lave indkomster i Danmark. Det er der imidlertid, hvis man uforskyldt skal leve af en kontanthjælp eller en almindelig før- tidspension i flere år. Det er ikke mindst varigheden eller det gennem flere år at have få økonomiske midler, som skaber risiko for fattigdom.
1.4 Social udsatte et uklart fattigdomsbegreb
I kapitel 2 sættes fokus på fattigdom. Hvad er fattigdom, og hvordan indgår den i den danske socialpolitiske diskussion. Fattigdom er noget relativt, men spørgsmålet er hvor relativt. I dansk sammenhæng sætter Socialmini-
steriet lighedstegn mellem begrebet socialt udsatte og fattige, hvorved de fattige alene omfatter hjemløse, sindslidende, misbrugere, prostituerede m.v. Der er tale om en samlet betegnelse for flere forskellige grupper, som hver er karakteriseret ved deres sociale problemer, hvor det kan være van- skeligt at afgøre, om disse problemer er årsag til eller er afledt af, at de har vanskeligt ved at klare sig i samfundet. Der er tale om tautologiske slutnin- ger, som er vanskelige at anvende i en operationalisering. Vanskelighederne med at opgøre omfanget af gruppen underbygger den manglende anvende- lighed. Derfor kan afgrænsningen af gruppen socialt udstødte eller socialt udsatte ikke bidrage til en afklaring af fattigdomsproblemet.
Skal man afgrænse, hvem der ikke kan klare sig i samfundet, eller som har så få ressourcer, at de er udelukket fra et acceptabel leveniveau, er det nød- vendigt med mere direkte målemetoder. Rapporten peger på to metoder – afsavnsmetoden og budgetmetoden.
1.5 Afsavn i den danske befolkning
Den ene er inspireret af den engelske fattigdomstradition, der ser på folks afsavn. Dette er temaet i kapitel 4. Hovedudgangspunktet er den enkelte persons eller families økonomiske ressourcer, og hvorvidt disse er tilstræk- kelige til, at de kan leve i forhold til de normer og sædvaner, som alminde- ligvis er accepteret i samfundet. Dette indfanges ved at se på folks afsavn som et direkte udtryk for folks livsbetingelser eller faktiske levevis.
Ved afsavn vil vi forstå, at den enkelte person eller den enkelte familie ikke har økonomisk mulighed for at erhverve goder og udøve aktiviteter, som der er bred enighed om, at alle skal have mulighed for. Det gælder fx øko- nomiske ressourcer til at “kunne invitere gæster hjem”, “give gaver til fød- selsdag”, “købe nødvendig medicin”, “gå til frisør” og “gå til tandlæge”.
Opgørelsen af afsavn baseret på data fra den seneste levekårsundersøgelse viser, at det er en meget lille del af de danske personer og familier, som li- der afsavn, og en meget lille del lider flere afsavn. Den helt overvejende del af de danske personer og familier – 77% – har således ingen afsavn.
Derimod er der 6% af alle personer og familier, som har rapporteret, at de har mindst 4 afsavn begrundet i deres dårlige økonomi.
Der er en klar sammenhæng mellem afsavn og personernes og familiernes økonomiske formåen. Men der er ikke tale om en entydig sammenhæng.
Der er personer og familier med relativt høje indkomster, som rapporterer, at de har afsavn, ligesom der er personer og familier med lave indkomster, som ikke lider afsavn. På den måde er afsavnene ikke alene udtryk for en manglende økonomisk formåen, men også udtryk for forskelle i levevis og prioriteringer.
Opgørelsen af afsavn i befolkningen belyser nogle vigtige aspekter omkring det ikke at kunne klare sig i det samfund, man lever i. Men det kræver mere forskning i sædvaner, normer og almindelige aktiviteter med henblik på ud- vælgelse af indikatorer på afsavn, der eventuelt kunne indgå i befolknings- undersøgelser.
Fortløbende opgørelser af befolkningens afsavn vil, sammenkædet med op- gørelser af personernes og familiernes økonomiske situation, kunne give et udmærket billede på udviklingen af den relative fattigdom i Danmark. Det vil være et klart bedre mål og give et langt klarere billede af, hvem der har vanskeligheder ved at klare sig i samfundet, end opgørelser af hvem i be- folkningen der har lave indkomster.
Opgørelsen af afsavn og personers og familiers økonomi er imidlertid for upræcist for angivelse af en grænse for et acceptabelt leveniveau. Skal man angive en grænse for et acceptabelt leveniveau, er der behov for mere direk- te opgørelser af, hvad det koster at leve.
1.6 Budgetmetoden – hvad koster det at leve?
Dette er temaet for kapitel 5, hvor der sættes fokus på budgetmetoden. Der er flere varianter af budgetmetoden. Den mest kendte er den, der anvendes som grundlag for opgørelsen af antallet af fattige i USA.
Metoden er at sammensætte en “kurv af varer” med henblik på at opgøre, hvad det koster at leve. Et princip som også ligger bag udarbejdelse af fx de skandinaviske landes standardbudgetter. Princippet i de skandinaviske stan- dardbudgetter er, at de angiver udgifterne til et rimeligt, almindeligt for- brug. Det indeholder ikke alene udgifter til mad og drikke, men omfatter også rimelige og almindelige udgifter til tøj, personlig hygiejne, transport, fritidsinteresser og dagligvarer.
I Sverige er kontanthjælpen baseret på summen af boligudgiften og et rå- dighedsbeløb, som kaldes “riksnormen”, som den svenske socialstyrelse be- regner på baggrund af det svenske Konsumentverkets budgetter for forskel- lige familietyper – det svenske standardbudget. “Riksnormen” indeholder ikke alle de poster, som indgår i Konsumentverkes budgetter, men indehol- der udgifter til dagligdagen såsom mad, tøj, sko, hygiejne, fritid, børnefor- sikringer, almindelige dagligvarer fx rengøringsartikler og husholdningsud- gifter fx tv-licens, telefon, avis, m.v. Der er tale om et ret skrabet budget, men der er til gengæld taget højde for de konkrete boligudgifter.
I Norge har Statens Institut for förbrugsforskning (SIFO) iværksat et projekt
“Standardbudsjett og fastsetting av minstestandard for forbruk”. Formålet med projektet er at udvikle en mindstestandard for forbrug. Intentionen er,
at standardbudgettet skal bruges som grundlag som fastsættelse af den øko- nomiske socialhjælp i kommunerne og anvendes som en indikator på leve- kår i Norge. Mindstestandarden udvikles med udgangspunkt i SIFOs stan- dardbudget og den metode, som ligger til grund for dette.
Udviklingen af mindstestandarder i Norge skal også ses i relation til fattig- domsdiskussionen. Den norske regering har i 2002 tiltrådt en handlingsplan mod fattigdom. Her er hovedindikatoren for fattigdom, at indkomsten ligger under 50%-grænsen i mindst tre år. Denne grænse suppleres med beregning af den i forhold til den af EU benyttede grænse på 60% af medianindkom- sten. Og derudover er det hensigten at supplere disse økonomiske mål med SIFOs undersøgelse af mindstestandarder.
Det er med baggrund i erfaringerne fra de skandinaviske lande, at vi med udgangspunkt i det danske standardbudget i kapitel 5 fremlægger et bud på en fremgangsmåde for fastlæggelse af et dansk budget, som afspejler et ac- ceptabelt leveniveau.
1.7 Et acceptabelt leveniveau
Udgangspunktet for fastlæggelse af et forbrug er de mange menneskelige og samfundsskabte behov. For at dække disse behov udfører det enkelte in- divid en række aktiviteter, der i vores velstandssamfund giver anledning til forbrug. Da der er tale om udarbejdelse af et normativt forbrug og budget, er udgangspunktet, at behovene gælder alle personer. Der er tale om såvel materielle som sociale behov påvirket af velstandsniveauet, og de normer og sædvaner der er gældende i det danske samfund.
Opfyldelsen af behovene kan imidlertid foregå på forskellig måde dvs. via forskellige aktiviteter alt afhængig af køn, alder, social status, livsfase m.v.
Selv om behovene således må antages at være de samme for alle personer, kan aktiviteterne knyttet til behovene være forskellige og dermed også det konkrete forbrug
Det første trin i fastlæggelse af et acceptabelt leveniveau vil være at fast- lægge, hvilke aktiviteter man som mindstemål skal kunne deltage i, og som samtidig stiller krav om forbrug.
Det andet trin er at fastlægge forbruget i forhold til aktiviteterne. Fastlæg- gelsen af forbruget i forhold til aktiviteter vil i mange tilfælde været givet.
Det gælder fx for aktiviteter som at sove, hvor forbruget er en seng, senge- linned og pude m.v. eller fx aktiviteten at vaske sig og børste tænder, hvor forbruget er sæbe, tandbørste, tandpasta m.m.
Man kan sige, at når først aktiviteterne i forhold til det konkrete behov er bestemt, vil det konkrete forbrug også være det. Det gælder fx også for
transport. Har man bestemt, at det opfyldes via offentlige transportmidler og cykel, vil det konkrete forbrug være givet.
Opstilling af aktiviteter og sammenhængen mellem aktiviteter og forbrug er foretaget af ekspertgrupper i forbindelse med udarbejdelsen af det danske standardbudget. Derfor vil det være rimeligt at tage udgangspunkt i dette.
Men hvor eksperterne i forbindelse med standardbudgettet har set på det ri- melige og typiske i fastlæggelsen af forbruget, vil det ved et acceptabelt le- veniveau i højere grad være det “nødvendige” og det “beskedne” eller det
“acceptable”, der vil være styrende for fastlæggelse af forbruget. Vi har haft svært ved at finde på et godt dækkende udtryk for et sådant budget. Man kunne tale om et minimumsbudget, men det kunne lede tanken hen på en form for eksistensminimum eller noget absolut. Vi har derfor valgt at kalde det et budget for et acceptabelt leveniveau.
Udarbejdelse af et budget, der angiver et acceptabelt leveniveau, er angivel- sen af et forbrug:
“som afspejler et nødvendigt og beskedent forbrug i forhold til en ak- tiv deltagelse i samfundet, og som er bredt accepteret i befolkningen.”
Der er ikke tale om et rimeligt og almindeligt forbrug, men et forbrug som på den ene side giver grundlag for at kunne leve et sundt liv og kunne del- tage aktivt og socialt i familiemæssige og samfundsmæssige sammenhæn- ge, og som på den anden side ikke afspejler nogen form for luksus, men er beskedent og alligevel nødvendigt for at kunne opretholde et hverdagsliv med aktiv og social deltagelse.
Nødvendigheden kommer ind på den måde, at der ikke skal være tale om et forbrug, som fører til et “dårligt” liv med hensyn til helbred eller fører til isolation, men netop kan omfatte forbrugsudgifter til socialt samvær, sund mad og aktiv deltagelse m.v. Der er tale om den nødvendige forsørgelse af sig selv og sine på et beskedent niveau, hvor det er muligt at “mestre” livet på godt og ondt.
Eksempel på budget
Med dette udgangspunkt opstilles et budget for et acceptabelt leveniveau med følgende forudsætninger:
Der er tale om et madbudget, som er sundt:
•
•
- Mad- og drikkevarer følger ernæringsanbefalingerne.
- Der er ingen udespisning.
- Der drikkes ikke vin eller andre alkoholiske drikke.
Der er lagt vægt på et aktivt liv og med deltagelse i sociale sammenhæn- ge:
- Aviser, blade og bøger læses på biblioteket.
- Ved fritidsaktiviteterne er der især lagt vægt på motion og billige/
gratis fornøjelser.
- Der afsættes penge til gaver.
- Invitation af gæster og besøg hos andre udligner hinanden.
- Der holdes ikke ferie.
•
•
•
•
•
•
Der er lagt vægt på kommunikation med andre familie, venner og det omgivne samfund:
- Har telefon og mobiltelefon.
- Har radio.
- Har tv.
Transport
- Der er ingen bil. Transportmidlerne er cykel og offentlig transport.
Yderligere forudsætninger:
- Alt købes i discount- eller lavprisbutikker.
- Der er ingen opsparing til fornyelse af inventar eller andre varige for- brugsgoder.
Budgettet omhandler alene udgifter til forbrug i dagligdagen. Derimod in- deholder det ikke:
Udgifter til boligen og dermed forbundne udgifter som varme, el, gas og lys og vand.
Udgifter til forsikringer, fagforeninger m.v.
Udgifter til særlig medicin.
Med disse forudsætninger opstilles et budget for at acceptabelt leveniveau.
Budgetudgifter for et acceptabelt leveniveau. 2001 Enlig uden
børn Enlig med et
barn Par uden
børn Par med to børn
Mad og drikke ... 1.214 2.005 2.392 3.984 Tøj og sko ... 232 537 459 1.030
Personlig hygiejne... 523 596 861 1.102
Kommunikation ... 740 749 1.083 1.225 Fritid ... 194 194 324 409
Dagligvarer... 175 251 461 423
Transport... 590 606 1.180 1.363 I alt ... 3.668 4.938 6.760 9.526 Hvor alle voksne er mellem 30-49 år, og 1. barn 3-6 år, 2.barn 11-14 år.
1.8 Acceptabelt leveniveau i forhold til modtagere af indkomstoverførsler
Der er foretaget en sammenligning af budgettet for det acceptable leveni- veau med det disponible beløb (indkomst efter skat) modtagere af ind- komstoverførsler i form af dagpenge, kontanthjælp og starthjælp har. Disse sammenligninger viser, at restbeløbet, som skal bruges til at betale bolig og
andre faste udgifter, er størst blandt modtagerne af dagpenge, mens det er lavest blandt modtagerne af starthjælp. Kontanthjælpsmodtagerne ligger midt imellem.
Restbeløbet blandt modtagere af starthjælp er tydeligvis meget lille for alle familietyper. Det er helt klart ikke muligt at have et acceptabelt leveniveau på starthjælp, hvis man skal have selvstændig bolig. Nogle kontanthjælps- modtagere kan også få svært ved at have et acceptabelt leveniveau, hvis de har høje boligudgifter og modtager boligsikring, fordi der er blevet fastsat et loft over kontanthjælpen, som medregner boligsikring. Der er også ind- ført et loft over samlet hjælp for unge, der har modtaget kontanthjælp uaf- brudt i mere end 6 måneder, og disse unge kan ikke både have egen bolig og samtidig have et acceptabelt leveniveau. Endelig skal det nævnes, at modtagere af dagpenge normalt vil have faste udgifter til a-kasse og fagfor- ening, som skal afholdes af restbeløbet. I mange tilfælde vil det betyde 2.000 kr. mindre i restbeløb pr. måned.
Spørgsmålet om, hvor mange personer eller familier, der kan have et accep- tabelt leveniveau, er svært at besvare, fordi de almindelige statistikker ikke rummer oplysninger om restbeløb eller rådighedsbeløb, men kun om dispo- nible indkomstbeløb. Vi kan derfor ikke udtale os om antallet af fattige eller dårligt stillede ved hjælp af budgetmetoden.
Budgetmetoden med et acceptabelt leveniveau er velegnet til at give et ind- tryk af den løbende situation. Det er baseret på et ekspertbaseret standard- budget efter bestemte kriterier. Man kan være enig eller uenig i budgettet, men der er tale om et dokumenteret og gennemskueligt budget.
1.9 Hvorfor en grænse for et acceptabelt leveniveau?
I Danmark opererer vi ikke med en officiel fattigdomsgrænse. Det skaber ofte debat om omfanget af fattigdom og uklarhed om problemet bliver stør- re eller mindre. Der er derfor behov for metoder til at indkredse omfang og sammensætning af personer og familier, som har vanskeligheder ved at kla- re sig i samfundet. Eksistensen af personer og familier, som er i en sådan si- tuation, opfattes af flertallet af befolkningen og formodentlig også af alle politikere som en uacceptabel situation.
Derfor må der skabes klarhed over omfanget og sammensætningen. Det er en af forudsætningerne for effektivt at kunne gøre noget ved problemerne.
Fastlæggelse af en grænse for et acceptabelt leveniveau kan være en måde at gøre det på.
Endvidere er der meldinger fra socialforvaltninger og private hjælpeorgani- sationer om personer og familier, der har svært ved at leve et acceptabelt hverdagsliv og som hænger sammen med deres sårbare økonomiske situati-
on. Det drejer sig ikke mindst om personer og familier, som modtager soci- ale ydelser på starthjælpsniveau, og kontanthjælpsmodtagere som har fået nedsat hjælp, eller er blevet ramt af loftet for kontanthjælp. Men det drejer sig også om enlige mødre og børnefamilier på kontanthjælp.
I den forbindelse er der behov for en grænse for, hvor meget man skal have til rådighed for at opretholde et acceptabelt hverdagsliv. En grænse som kan fungere som en norm for hvor meget, man som minimum skal have til rå- dighed til hverdagsforbrug. Det kan bidrage til at sikre, at forsørgelseshen- synet bliver tilgodeset ved fastlæggelsen af de sociale ydelser.
Det er baggrunden for, at vi med denne rapport har fremlagt et konkret for- slag til en fremgangsmåde for fastlæggelse af en grænse for et acceptabelt leveniveau med udgangspunkt i materialer, der belyser, hvad det koster at leve, med det håb, at der på dette grundlag kan igangsættes et udviklingsar- bejde med henblik på at fastlægge et acceptabelt leveniveau og dermed bi- drage til, at den politiske diskussion får nogle mere faste holdepunkter.
2 Hvad er fattigdom?
2.1 Fattigdom
Fattigdom har gennem hele historien været forstået på den måde, at man ik- ke har de nødvendige materielle ressourcer til at kunne klare sig i det sam- fund, man lever i. Fattigdom er som sådan et socialt problem og adskiller sig derfor som begreb kvalitativt fra begrebet ulighed. Fattigdom er imidler- tid et relativt begreb. Ikke at forstå på den måde, at nogle personer og fa- milier har langt færre ressourcer end andre. Det kan være alvorligt nok i sig selv, men det siger alene, at der er ulighed i samfundet, og det er i hvert fald i teorien muligt at have ulighed uden fattigdom.
At fattigdom er relativt, skal forstås på den måde, at de fattige ikke kan få opfyldt de materielle og sociale behov, som er nødvendiggjort af netop det samfund og den tid, de lever i.
Det, at fattigdom er et socialt problem, betyder imidlertid ikke, at alle socia- le problemer er at betragte som fattigdom. At være fx arbejdsløs eller være kontanthjælpsmodtager er ikke det samme som at være fattig, ligesom det at være alkoholiker eller narkoman ikke er det samme som at være fattig.
Derimod kan det at være arbejdsløs eller være kontanthjælpsmodtager i høj grad være årsag til, at man ikke kan klare sig i samfundet, ligesom det at man ikke kan klare sig i samfundet kan være årsag til afledte sociale problemer som fx misbrugsproblemer, ensomhed, manglende socialt net- værk og isolation (Hansen, F. K., 2004).
2.2 Absolut – relativ en skindiskussion?
Den altdominerende hoveddiskussion i fattigdomsdebatten har både aktu- elt og historisk stået mellem et absolut fattigdomsbegreb og et relativt fat- tigdomsbegreb. Denne debat har været lang og sej og kan vel i dag karak- teriseres som en på mange måder ideologisk debat.
Når man kan sige, at der er tale om en ideologisk debat skyldes det, at den rene form af en absolut fattigdom aldrig har eksisteret. Alle definitioner på fattigdom, som er baseret på fysisk eksistensminimum, er mere eller mindre relateret til det pågældende samfund, og den tid, de er relateret til.
På denne baggrund konkluderer Erik Jørgen Hansen i rapporten “Fattig- dom” fra 1989, at der ikke alene har været tale om en ideologisk diskussi- on, men også en skindiskussion. “Konsekvensen af denne erkendelse bør være, at vi ophæver sondringen mellem absolut og relativ fattigdom.
Sondringen er en misforståelse.” (Hansen, 1989).
Når der nu ikke er nogen grund til at sondre mellem et absolut eller et rela- tivt fattigdomsbegreb, hvad er så den afgørende forskel mellem forskellige fattigdomsbegreber? Den store forskel synes at ligge i selve synet på, hvad der skal forstås ved menneskets behov.
2.3 To begreber: Eksistensminimum og udelukkelse fra almen livsstil
Da den engelske fattigdomsforsker B.S. Rowntree i sine tidligste undersø- gelser fra starten af 1900-tallet afgrænsede fattigdomsbegrebet, skete det ud fra den betragtning, at de fattige var personer og familier, der levede under et fysiologisk eksistensminimum. Dette indeholdt for Rowntree tre elementer: Udgifter til mad, husleje og nødvendige udgifter til tøj og brændsel. Ud fra disse tre kriterier formuleredes en fattigdomsgrænse, der i økonomiske termer skulle sikre den rent fysiologiske overlevelse. Det er denne betragtning, som også ligger bag den officielle fattigdomsgrænse i USA, som er baseret på en kurv af varer sammensat ud fra en ernærings- mæssigt forsvarlig kost.
Overfor dette synspunkt har en anden engelsk fattigdomsforsker Peter Townsend i sit syn på fattigdomsproblematikken lagt vægt på, at menne- sker er sociale væsener, der ikke blot skal sikres et antal kalorier, tøj nok til ikke at fryse og tag over hovedet for at fungere i et samfund.
Menneskelige behov er ikke alene fysiske behov (mad, tøj og bolig), men i høj grad også sociale behov.
“Mennesker er ikke alene individuelle organismer, der kræver næring for deres fysiske eksistens. De er sociale væsener, der forventes at leve op til socialt krævende roller som arbejdere, borgere, forældre, ægtefæller, naboer og venner. De er ikke ale- ne forbrugere af fysiske goder, men også producenter af disse goder og medlemmer af komplekse sociale fællesskaber.”
Townsend, 1979
Ved at lægge vægt på, at mennesket er et socialt væsen, der forventes at leve op til mange forskellige roller, understreger Townsend, at forståelsen af fattigdom ikke alene kan baseres på, at mennesket har objektivt givne behov, men at disse behov er samfundsmæssigt betingede og dermed også foranderlige. Denne tolkning giver fattigdomsbegrebet en øget sociologisk relevans, idet forståelsen forskydes fra en fokusering på de økonomiske ressourcer til et spørgsmål om social integration.
Det centrale begreb i Townsends fattigdomsforståelse er begrebet depriva- tion, dvs. på dansk at lide afsavn. Afsavn kan både være af materiel og social karakter og er i princippet lige alvorlige, hvor de optræder. Men for- skellige former for afsavn kan være og opleves som mere eller mindre al-
vorlige for forskellige personer. At lide afsavn er noget relativt og betyder, at de manifesterer sig på forskellig måde til forskellig tid og forskelligt i forskellige samfund. At lide afsavn kan derfor ikke reduceres til at omfatte dem, som falder under en eller anden fastsat grænse, men må relateres til den almene livsstil i samfundet. (Townsend, 1989).
At lide afsavn er dog ikke det samme som at være fattig. Det ville være højst utænkeligt, om den enkelte person eller familie på alle punkter leve- de i overensstemmelse med den almene livsstil. Afvigelser fra den almene livsstil, som ikke har sammenhæng med manglende ressourcer, vil således altid kunne forekomme. Hvis den samme person eller familie derimod op- lever en række afsavn på flere forskellige områder på en og samme gang, grundet manglende ressourcer, vil der være tale om fattigdom. Fattigdom i Townsends fortolkning er således en konsekvens af multiple deprivation eller multiafsavn.
På baggrund af ovenstående kan man sige, at der i fattigdomsdiskussionen er to centrale begreber, et begreb hvis kerne er eksistensminimum, og et, hvis kerne er udelukkelse fra den almene livsstil. Disse to begreber udeluk- ker ikke hinanden, men supplerer hinanden, idet forskellen mellem dem kan udtrykkes som forskellen mellem blot at eksistere eller at leve. Som Erik Jørgen Hansen skriver i rapporten “Fattigdom” (Hansen, 1989) kan man sige, at hvor det at leve må være en umistelig ret for mennesket, så er det blot at eksistere til gengæld den absolutte forudsætning for, at det før- ste mål overhovedet kommer på tale.
Fordelen ved at fastholde disse to begreber er, at det derved er muligt at lade fattigdomsbetragtningen omfatte såvel u- og i-lande, hvor begrebet eksistensminimum har størst relevans i forhold til de mange ulande, mens udelukkelse fra almen livsstil typisk vil være relevant i forhold til mange i- lande.
2.4 Social udstødning/social eksklusion
På europæisk plan og i hvert fald i EU-kommissionen er der i 1990erne sket et skift i sprogbrugen omkring de dårligt stillede. Fra den traditionelle brug af fattigdom, dvs. det ikke at kunne klare sig i det samfund, man le- ver i, anvendes i stigende grad begrebet social udstødning eller socialt eks- kluderede, dvs. det at være udstødt fra de gængse samfundsmæssige sam- menhænge.
Dette skift kan på den ene side tolkes politisk (franskmændene kan ikke li- de ordet “poverty” (fattigdom), som traditionelt anvendes af englænderne), men på den anden side hænger det også sammen med ændringer i vel- færdssamfundene. Fokus i skiftet fra “fattigdom” til “udstødning/eksklu- sion” synes at hænge sammen med den erkendelse, at de sociale problemer
ikke kun drejer sig om materiel armod, men måske i lige så høj grad om livskvalitetsproblemer i videre forstand, ikke mindst om mangel på sociale tilhørsforhold, sociale netværk og deltagelse i sociale fællesskaber.
I et større samfundsperspektiv har deltagere i debatten hævdet, at hvor fattigdom er forsørgelsesproblemer tilhørende industrisamfundene, er der i det vidensbaserede, postmoderne samfund i højere grad tale om fælles- skabs- og deltagelsesproblemer.
Ser vi på debatten i de enkelte europæiske medlemslande, er diskussionen om de dårligst stillede imidlertid stadig præget af fattigdomsbetragtninger, selv om sprogbrugen veksler mellem fattigdom og udstødning. Det karak- teristiske er dog, at begreberne bruges identisk om de samme problemer.
Selv om det “ikke at kunne klare sig i det samfund, man lever i” altid vil være en aktuel problemstilling, er der i begrebsdiskussionen uklarhed om, hvorvidt den nye betragtning indebærer, at social udstødning (eksklusion) er et bredere begreb end fattigdom.
Tidligere kommissionsformand for EU, Jaques Delors, der var en af de stærkeste fortalere for den sociale dimension og for tiltag for de dårligst stillede, skelnede i sin tale til det sociale EU-møde i København i 1993 mellem begreberne og sagde, at “fremover vil vi fortsat skelne mellem fat- tigdom og social udstødning (eksklusion)” og fortsatte, “selv om social udstødning (eksklusion) inkluderer (eller omfatter) fattigdom, dækker fat- tigdom ikke social udstødning (eksklusion).”
Jacques Delors opfatter således social udstødning eller det at være social udstødt som et bredere og mere omfattende begreb end fattigdom eller det at være fattig (Abrahamson og Hansen, 1996).
2.5 De socialt udstødte/socialt udsatte
I den danske socialpolitik taler vi ikke om de fattige, men om de socialt udstødte eller socialt udsatte. Socialforskningsinstituttet definerede socialt udstødte og truede grupper som personer,
“der mere end forbigående enten er ude af stand til at forsørge sig selv på en for samfundet eller den enkelte acceptabel måde, eller er ude af stand til at sørge for sig selv på en for samfundet eller for den enkelte acceptabel måde.”
Fridberg, 1992
I praksis har det vist sig, at begrebsændringen i en dansk sammenhæng har betydet, at socialt udstødte/socialt udsatte typisk anvendes omkring de allerdårligst stillede grupper som fx hjemløse, misbrugere, sindslidende
m.m. Til forskel fra Delors kan man således sige, at begrebet social ud- stødning i en dansk sammenhæng opfattes som et mere snævert begreb end fattigdom.
Selv om den ændrede sprogbrug ikke kan siges at have skabt større klar- hed over, hvordan socialt udstødte/socialt udsatte mere præcist afgrænses og dermed heller ikke, hvor store grupperne er, er det konstaterbart, at der i Danmark i 1990erne både politisk og forskningsmæssigt er blevet sat fokus på de socialt udstødte/socialt udsatte i denne snævre betydning.
I forskningen er der på den ene side dem, der hævder, at socialt udstød- te/socialt udsatte har fælles karakteristika (Brandt, 1999 og Bømler, 2000) og på den anden side har andre den opfattelse, at gruppen af socialt ud- stødte er en samlekategori omfattende flere og flere forskellige grupper, som adskiller sig fra hinanden på en række sociale karakteristika (Järvi- nen, 1993).
En anden problemstilling er, om der er tale om en ny social situation, eller der blot er tale om en ny italesættelse. I bestræbelserne på at karakterisere gruppen af socialt udstødte har der på den ene side været langt vægt på, at der ikke er tale om et nyt fænomen eller en ny tendens, fordi der nu tales om socialt udstødte (Brandt, 1999), mens andre ser udviklingen af de soci- alt udstødte som noget nyt og anderledes (Jespersen, 2000).
Om de socialt udstødte skriver Preben Brandt:
“For ingen må tro, at det er noget nyt, at der er personer, der ikke passer ind i den pæne del af samfundet. Sådan har det altid været. Der findes masser af beretninger om de afvigende og udstødte gennem de sidste mange hundrede års danske historie. Man har på forskellige måder forsøgt at gøre noget, men hvad man end har gjort, så er der blevet ved med at være mennesker, der er udstødte.”
Brandt, 1999
Tidligere socialminister Karen Jespersen ser derimod nogle nye tendenser:
“Frem for alt kan de nye livsvilkår især gøre tilværelsen sværere for dem, der er skrøbelige eller socialt belastede. For dem kan det moder- ne samfunds mange muligheder mest af alt betyde mange muligheder for at lide nederlag. De har svært ved i det hele taget at klare sig i et samfund præget af store forandringer, højt tempo, risici og store krav til, hvad man selv skal kunne klare. Man kan sige, at det moderne samfund har svært ved at rumme de svage og sårbare mennesker. Det er det, der skaber den nye fattigdom.”
Jespersen, 2000
2.6 Socialt udstødte – et upræcist begreb
Der er grupper af de socialt udstødte, som på mange måder har træk, der altid har kendetegnet fattige. De har meget lidt materielt, og på mange må- der er der tale om sårbare mennesker, som har svært ved at klare sig i sam- fundet. De har en sparsom eller ingen social kontakt med andre, nogle er hjemløse, andre har svært ved at finde sig til rette i dårlige boliger. Konse- kvenserne af deres situation er social ydmygelse, afmagt, øget risiko for sygdom og tidlig død. Der er tale om en meget lille gruppe i den danske befolkning kendetegnet ved en dobbelthed. På den ene side er de en pro- vokation for velfærdssamfundet og vækker til debat ved deres synlige bil- lede på traditionel fattigdom (på den måde fylder de meget), og på den anden side er de netop et produkt af velfærdssamfundet, idet de på mange måder udstødes af dette samfund.
På trods af det lille antal er der tale om en meget upræcist afgrænset grup- pe. Nogle er socialt udsatte på grund af deres hjemløseproblem, andre på grund af deres misbrugsproblemer. Men det er ikke alle misbrugere, der henregnes til gruppen. Sindslidende tæller med i gruppen, men alene de behandlingskrævende sindslidende. Det fremgår da også af Socialministe- riets egne opgørelser af gruppen, at det er vanskeligt at sige noget om gruppens omfang, også fordi der er sammenfald mellem grupperne – i hvilket omfang og hvordan er det imidlertid ikke muligt at sige noget om.
Socialministeriet anslår, at gruppen af socialt udsatte skønsmæssigt omfat- ter (Socialpolitisk Redegørelse 2002):
14.000 stofmisbrugere.
•
•
•
•
•
25.000-50.000 personer med et så omfattende og ødelæggende alko- holmisbrug, at de har behov for behandlingstilbud.
11.000 er i løbet af et år berørt af hjemløshed.
22.000 har en behandlingskrævende sindslidelse.
5.000-7.000 prostituerede.
Der er tale om talstørrelser, som ikke er ændret væsentligt inden for en lang årrække.
Til opgørelse af hvem, der ikke kan klare sig i samfundet, er begrebet so- cialt udstødte/socialt udsatte alt for upræcist. Det indfanger nogle pro- blemstillinger, men ikke alle. Fx omfatter begrebet slet ikke forsørgelses- problemer. Det vil sige, at lavtlønnede eller familier på indkomstoverførs- ler med flere børn, som kan have svært ved at klare sig økonomisk, slet ikke opfattes af disse begreber.
2.7 Fattigdom er relativt, men hvor relativt?
Fattigdom er relativt. Det kan være vigtigt at operere med to centrale begre- ber, et begreb hvis kerne er eksistensminimum, og et, hvis kerne er udeluk- kelse fra den almene livsstil. Disse to begreber udelukker ikke hinanden, men supplerer hinanden, idet forskellen mellem dem kan udtrykkes som forskellen mellem blot at eksistere eller at leve.
Gruppen af socialt udstødte eller socialt udsatte, som i dag anvendes i soci- alpolitisk sammenhæng, kan ikke bidrage til en sådan afgrænsning. Der er tale om en samlebetegnelse for flere forskellige grupper, som hver er karak- teriseret ved deres sociale problemer, hvor det kan være vanskeligt at afgø- re, om disse problemer er årsag til eller er afledt af, at de har vanskeligt ved at klare sig i samfundet. Der er tale om uklare årsagssammenhænge, som er vanskelige at anvende, når man skal opgøre omfanget af fattigdom. Vanske- lighederne med at opgøre omfanget af gruppen underbygger den manglende anvendelighed.
I de følgende kapitler vil vi se på forskellige opgørelser af fattigdom og se på fordele og ulemper.
3 Lave indkomster
3.1 Lave indkomster
I Finansministeriets nyeste offentliggjorte rapport “Fordeling og Incitamen- ter” fra juni 2004 følger man en gammel tradition, som tidligere Økonomi- ministeriet (Lovmodelrådet) havde, og som nu Finansministeriet har til op- gave, nemlig at belyse indkomstfordelingen og herunder den del af befolk- ningen, som har lave indkomster.
Det er indkomstmaterialet til denne nyeste rapport, som er anvendt i rappor- ten “Lavindkomstgruppen – sammensætning og mobilitet” (juni 2004). En rapport, som er et direkte svar på den diskussion, som kom i kølvandet på de offentliggjorte rapporter fra Rådet for Socialt Udsatte og Red Barnet i november 2003. Som grundlag for rapporten hedder det: “Diskussionen har i nogen grad været præget af modstridende tal og oplysninger, som har svækket mulighederne for en målrettet diskussion om de centrale spørgs- mål. Regeringen har derfor ønsket at sikre, at det bedst mulige grundlag for at fortsætte diskussionen er til stede.” (Finansministeriet m.fl., 2004).
Rapporten forsøger at belyse, “hvor mange personer i Danmark, der kan siges at have relativt lave indkomster i forhold til befolkningen som helhed – både på et givent tidspunkt, over en årrække og over hele livsforløbet”.
“Desuden er der forsøgt at tage stilling til nogle af de tal og oplysninger der har været nævnt i debatten i forbindelse med de omtalte rapporter fra Rådet for Socialt Udsatte og Red Barnet. Der fokuseres på 4 forhold; Af- grænsningen af økonomisk svagt stillede ud fra skønnede udgiftsbudgetter, de økonomiske forhold for socialt udsatte, forslaget om at indføre en officiel fattigdomsgrænse i Danmark samt antallet af børn i lavindkomstfamilier.”
I det følgende vil vi kort gennemgå resultaterne af undersøgelsen af befolk- ningen med lave indkomster og derefter diskutere, hvad sådanne opgørelser kan anvendes til set i et fattigdomsperspektiv.
Traditionen tro defineres det at have lave indkomster som dem, der i et gi- vent år har en disponibel indkomst på mindre end 50% af medianindkom- sten for hele befolkningen eller som noget nyt 60% af medianindkomsten for hele befolkningen.
Afgrænsningen af lavindkomstgruppen angiver, som det hedder i rapporten:
“alene hvilke personer der ligger i den nederste ende af indkomstfordelin- gen og dermed har en klart lavere indkomst en den “typiske” i befolkningen som helhed i det konkrete år”.
Andel med lave indkomster
Efter denne definition havde 4,2% af befolkningen i Danmark eller omkring 225.000 personer en årlig disponibel indkomst under 50% af medianind- komsten i 2002 (svarende til at have en disponibel indkomst under 73.000 kr. pr. personenhed). Der er tale om 8,9% af befolkningen eller godt 470.000 personer, som havde en disponibel indkomst under 60% af median- indkomsten i 2002 (svarende til at have en disponibel indkomst under 88.400 kr. pr. personenhed).
Personer med lave indkomster i 2002
Antal personer Andel personer Indkomstgrænse
50%-grænsen ... 225.000 4,2 73.000 kr.
60%-grænsen ... 470.000 8,9 88.400 kr.
Kilde: Finansministeriet m.fl., 2004.
Andelen af befolkningen i lavindkomstgrupperne har været relativt stabil fra 1983 til 2002 med svagt aftagende tendens frem til 1995 og en svagt sti- gende tendens i årene efter.
Hvem har lave indkomster?
Sammensætningen af personer med lave indkomster har ændret sig, men udviser samme tendens med hensyn til, hvilke grupper som dominerer. Ud- dannelsessøgende udgør godt en tredjedel (34%) i 2002. Selvstændige er- hvervsdrivende næsten 10%, mens fuldt ledige m.fl. (herunder kontant- hjælpsmodtagere) udgør godt 10%. Disse grupper er overrepræsenteret i forhold til deres andel af befolkningen.
Sammensætning af personer med lave indkomster (50%-grænsen) i 2002 Uddannelsessøgende... 77.000 Beskæftigede lønmodtagere... 32.000 Fuldt ledige m.fl. ... 24.000 Selvstændige ... 21.000 Tilbagetrukne ... 11.000 Andre voksne ... 23.000 Børn ... 39.000 I alt ... 227.000
Kilde: “Lavindkomstgruppen – mobilitet og sammensætning”. Finansministeriet m.fl. Juni 2004.
I forhold til forskellige baggrundsvariable viser opgørelsen generelt, at føl- gende grupper er overrepræsenteret blandt de personer, som har under 50%
af medianindkomsten: indvandrere, enlige under 67 år uden børn, 18-29 årige, selvstændige, fuldt ledige og uddannelsessøgende. Grupper, som er underrepræsenteret, er fx par under 67 år, personer over 40 år generelt, løn- modtagere, efterlønsmodtagere og førtidspensionister.
Der er et betydeligt sammenfald mellem de grupper, der er henholdsvis over- og underrepræsenteret i lavindkomstgruppen – fx er uddannelsessø- gende ofte enlige uden børn i alderen 18-24 år. Når der korrigeres for dette sammenfald, peger rapporten på, at de overrepræsenterede grupper især er:
Unge uddannelsessøgende.
•
•
•
•
Selvstændige og medhjælpende ægtefæller.
Indvandrere (inkl. efterkommere).
Fuldt ledige, herunder primært langvarige kontanthjælpsmodtagere uden forsørgerpligt.
Lavindkomstgrænse og udvalgte overførselsindkomster
Størrelsen og sammensætningen af lavindkomstgruppen afhænger af den valgte lavindkomstgrænse. Ovenfor er sammensætningen angivet for dem, der ligger under 50%-grænsen. Men sammensætningen vil variere afhængig af, om grænsen sættes ved 50% eller 60% af medianindkomsten. Derudover er sammensætningen påvirket af den ækvivalensfaktor, der anvendes ved opgørelsen af de ækvivalerede disponible indkomster. Ækvivalensfaktoren udtrykker graden af stordriftsfordele for familier, hvor flere voksne (og børn) har fælles husholdning. Nedenfor er grænserne sammenlignet med udvalgte indkomstoverførsler.
Overførselssatser for enlig uden forsørgerpligt sammenlignet med lavindkomstgrænser.
2002
Udvalgte ydelser Disponibel
indkomst Lavindkomst- grænser
Folkepension med maksimal boligydelse ... 109.800 A-dagpenge ... 108.500
97.500 60%, ækv. 0,5
Folkepension med gennemsnitlige ekstra ydelser... 96.100
88.500 60%, ækv. 0,6 81.200 50%, ækv. 0,5 80.100 60%, ækv. 0,8b
Folkepension uden ekstra ydelser ... 77.900 73.700 50%, ækv. 0,6
Kontanthjælp over 25 år uden særlig støtte ... 70.400 66.700 50%, ækv. 0,8b
Kontanthjælp under 25 år ... 49.900 Starthjælp... 44.400 Kilde: Finansministeriet “Fordeling og Incitamenter”, 2004.
I de opgjorte tal ovenfor i tabellen er der regnet med ækvivalensfaktor 0,6.
Det fremgår, at når grænsen sættes ved 50% (73.700 kr.) vil ingen med fol- kepension falde under grænsen. Kun kontanthjælpsmodtagere og start- hjælpsmodtagere falder under grænsen. Sættes lavindkomstgrænsen ved 60%, vil pensionister, der modtager folkepension uden ekstra ydelser, falde under grænsen og indgå i lavindkomstgruppen.
Sammenligningen med overførselsindkomster angiver, hvilket niveau der tales om ved afgrænsningen af personer med lave indkomster. 50%-græn- sen angiver 73.700 kr. i disponibel indkomst (indkomst efter skat), hvilket svarer til 6.100 kr. pr. måned i disponibel indkomst, som altså skal dække husleje plus faste udgifter samt udgifter til mad, tøj, transport, fritidsinteres- ser plus daglige fornødenheder. 60%-grænsen angiver 88.100 kr., hvilket svarer til 7.300 kr. pr. måned i disponibel indkomst, altså efter skat.
Lave indkomster over tid
Da en meget stor del af lavindkomstgruppen er unge og studerende, viser det sig ikke overraskende, at der er en stor udskiftning blandt personerne med lave indkomster, når man over en årrække betragter gruppen med lave indkomster. Omkring 60% af de 212.000 personer med indkomst under 50% af medianindkomsten i 1993 var året efter – altså i 1994 – ikke længe- re i lavindkomstgruppen.
Over en længere årrække forlader stadig flere af de oprindelige 212.000 personer lavindkomstgruppen, selv om nogle vender tilbage igen. I 2002 havde 9% (eller 19.200) af de 212.000 personer indkomster under 50% af medianindkomsten. Kun 1% af lavindkomstgruppen i 1993 har haft ind- komster under 50% af medianindkomsten i alle årene fra 1993 til 2002.
Lave indkomster – sammenlignet med andre lande
I international sammenligning er Danmark blandt de lande, som har de mindste indkomstforskelle i befolkningen. Indkomstfordelingen er således mere lige i Danmark end i stort set andre lande. Det er derfor heller ikke overraskende, at når man sammenligner andelen med lave indkomster (50%-grænse eller 60%-grænse), så er andelen i Danmark mindre end i de fleste andre lande, vi normalt sammenligner os med.
Ifølge en OECD-undersøgelse, der sammenligner landene i midten af 1990erne var der i 1997 4% med lave indkomster i Danmark, og det var det laveste niveau i hele EU, bortset fra Finland, hvor den kun var 3%. I Sveri- ge var andelen 7%, i Tyskland var den 8%, i Frankrig 11% og i Portugal 15%.
Afgrænses lavindkomstgruppen i stedet ved 60%-grænsen er også Schweiz, Sverige og til dels Holland på niveau med Danmark, hvad angår lavind- komstgruppens relative størrelse.
3.2 Lave indkomster – acceptabelt leveniveau
Set i et fattigdomsperspektiv, hvad har lave indkomster så med acceptabelt leveniveau at gøre?
Indkomst som indikator – fattigdom og økonomi
På den ene side er det vigtigt at fastholde, at fattigdom har at gøre med den enkelte persons eller families økonomiske formåen. Det hænger selvsagt sammen med, at penge spiller en afgørende rolle for, hvad man kan forbru- ge af mad, tøj, bolig m.m. I den forbindelse kan man tale om, at der er en sammenhæng mellem den enkelte persons eller families materielle leveni- veau og mængden af kroner, som personen eller familien har til disposition – det vil sige indkomstens størrelse.
På den anden side er indkomsten, som påpeget af den norske sociolog Stein Ringen, kun et indirekte mål for en eventuel fattigdomssituation. Indkom- sten angiver den enkelte persons eller families muligheder, men ikke deres faktiske levevis. Man kan altså godt tænke sig personer eller familier med lav indkomst, der ikke lever fattigt, og personer eller familier med en for- holdsvis pæn indkomst, som på baggrund af forskellige forhold, fx stor for- sørgerbyrde, alligevel lever fattigt (Ringen, 1988).
Indkomst og fattigdom
Med udgangspunkt i denne konstatering påpeger Stein Ringen, at der i fat- tigdomsforskningen har været en manglende overensstemmelse mellem den måde, man definerer fattigdom på, og så den måde man opgør fattigdom- men på.
Et godt eksempel på denne manglende overensstemmelse er EU-kommis- sionens behandling af fattigdomsproblematikken. Selv om EU-kommissio- nen definerer fattigdom relativt og som en situation, hvor ens “ressourcer er så utilstrækkelige, at de bliver udelukket fra den almindelige levevis, der bliver betragtet som acceptabel af det samfund, de lever i”, har man i op- gørelsen af fattigdom i de enkelte medlemslande valgt at basere sig på ind- komstopgørelser. Dette hænger selvfølgelig sammen med, at der ikke er udviklet ensartede fattigdomsstatistikker i EUs medlemslande. Derimod er indkomststatistikken udviklet i alle EU-lande, og i EURO-STAT og andre centrale statistikinstitutter (fx Luxemborg-Income-Study) er der foretaget ensartede opgørelser af indkomststatistikken således, at opgørelsen af de disponible indkomster er sammenlignelig mellem landene. På denne måde er indkomsten den bedste indikator for opgørelse af personer og familier med lave indkomster.
Erkendelsen af, at der er tale om en indikator, fremgår af, at man i EU nu taler om, at de personer, som ligger under 50%-grænsen eller 60%-grænsen i det enkelte medlemsland, viser antallet af personer med “risiko” for fattig- dom, hvor man tidligere satte antallet lig antallet af fattige i EU.
I rapporten “Lavindkomstgruppen – sammensætning og mobilitet” foregi- ver man imidlertid en skarp sondring og ser ikke nogen direkte forbindelse mellem lave indkomster og fattige. “Afgrænsningen af lavindkomstgruppen angiver dermed alene, hvilke personer der ligger i den nederste ende i ind- komstfordelingen og dermed har klart lavere indkomst end “det typiske” i befolkningen som helhed i det konkrete år….. Afgrænsningen af lavind- komstgruppen giver dermed ikke information om, hvor stor en del af be- folkningen der kan siges at være fattige i absolut forstand eller om perso- nernes oplevede livskvalitet.”
Samtidig påpeges det, at det at have lave indkomster på et givent tidspunkt ikke afspejler, at man er fattig, men i højere grad afspejler, “at personer i forskellige aldre befinder sig på forskellige stadier i livsforløbet. Unge har typisk lavere indkomster end midaldrende, som igen har højere indkomster end pensionister”, ligesom det at have lave indkomster kan “tilskrives re- sultatet af forskellige valg, som folk frivilligt træffer, herunder fx valget mellem arbejde og fritid og valget mellem uddannelse og arbejde”.
Ulighed snarere end fattigdom
Opgørelsen af personer med lave indkomster belyser i højere grad noget om ulighed og lighed i samfundet, end den viser noget om, hvem der ikke kan klare sig i samfundet eller har indkomst, som ikke giver mulighed for en acceptabel levevis.
Rapporten “Lavindkomstgruppen – sammensætning og mobilitet” giver så- ledes ikke svar på, om der er personer og familier, som på grund af dårlig økonomi ikke kan klare sig i samfundet eller ikke råd til en acceptabel leve- vis i Danmark. Der er alene tale om en belysning af ulighederne i det dan- ske samfund, og hvem der ligger nederst i indkomstfordelingen.
Sammenligningen med andre lande af andelen med lave indkomster siger også kun, at indkomstfordelingen er mere lige i Danmark end i andre lande.
Derimod siger den ikke noget om, at der er færre “fattige” i Danmark end i andre lande. Det er nemlig ikke muligt at sammenligne niveauerne på tværs af landene. Man kan fx ikke sammenligne de 4%, som har lave indkomster i Danmark, med de 15%, som har lave indkomster i Portugal, idet de lave indkomster ikke siger noget om, hvorvidt folk har mange eller få penge til rådighed, eller om de kan klare sig for disse indkomster.
Problemet omkring relative betragtninger er generelt, at man ikke kan sammenligne landene på tværs. Lande, hvor næsten alle har lave indkom- ster eller høje indkomster, vil fx uafhængigt af niveauet have en lille pro- centdel med lave indkomster.
I EU er der i forbindelse med udvidelsen i økonomkredse overvejelser om andre fattigdomsopgørelser end 50%- og 60%-grænsen, fordi nogle af de
nye lande har lave andele med lave indkomster – pga. en ligeligere indkomstfordeling – trods massive fattigdomsproblemer.
Tvetydighed i forhold til lav indkomst
Man kan så spørge, hvorfor Finansministeriet m.fl. udarbejder en hel rap- port om lavindkomstgruppen i Danmark, når det ikke har noget med fattig- dom at gøre, men alene drejer sig om at belyse noget om ulighed og lighed i samfundet.
Svaret er, at der eksisterer den samme tvetydighed omkring opgørelsen af personer med lave indkomster som i EU. På den ene side er man godt klar over, at lave indkomster ikke siger noget om andelen af fattige. På den an- den side er det den opgørelse, der henvises til omkring opgørelser af fattige bl.a. i regeringens seneste “Nationale Handlingsplan for bekæmpelse af fat- tigdom og sociale udstødelse 2003-2005” (Socialministeriet m.fl., 2003).
Denne dobbelthed har eksisteret i de mange år, hvor opgørelsen af lavind- komstgruppen er foretaget i Danmark og genfindes i rapporten “Lavind- komstgruppen – sammensætning og mobilitet.”
Går vi tilbage i tiden hedder det i Lovmodelrådets beretning fra 1993 om årets emne. “I år beskæftiger det sig med grupper af familier i Danmark med relativt lave indkomster. Emnet relativ fattigdom har påkaldt sig en del opmærksomhed i udlandet, og selv om problemet i Danmark ikke er så stort, indgår det som en vigtig del af debatten omkring, hvor vi vil hen med velfærdsstaten.” Senere i samme beretning opstilles problemstillingen og der spørges: “Er der et fattigdomsproblem i Danmark? Har velfærdssam- fundets omfattende system af overførselsindkomster bidraget til at afhjælpe dette system? Undersøgelsen i denne publikation beskæftiger sig med disse spørgsmål ved at beskrive en række økonomiske forhold for gruppen af la- vindkomstfamilier i Danmark” (Økonomiministeriet, 1993).
I rapporten “Lavindkomstgruppen – sammensætning og mobilitet” udtryk- ker man sammenhængen mellem lav indkomst og fattigdom på denne måde.
“Afgrænsningen af lavindkomstgruppen giver ikke information om, hvor stor en del der kan siges at være fattige i absolut forstand eller om perso- nernes oplevede livskvalitet”.
Det vil sige, at man tager afstand fra, at der er tale om en belysning af fatti- ge i absolut forstand, men der tages ikke afstand fra, at der er tale om en be- lysning af en relativ fattigdom.
Hvad indebærer lav indkomst?
Rapporten gør en del ud af at forholde sig til den problemstilling, Rådet for Socialt Udsatte rejser omkring antallet af de 30.000 socialt udsatte, som har en overordentlig sårbar økonomi. Det sættes der spørgsmålstegn ved alene
ud fra den betragtning, at en stor del af de socialt udsatte (hjemløse, mis- brugere og sindslidende) ikke befinder sig i gruppen med lave indkomster.
“I modsætning til, hvad der har været nævnt i flere referater af Rådets ana- lyser, kan det således ikke sluttes, at 30.000 socialt udsatte er i lavind- komstgruppen med indkomster under medianindkomsten. Bedømt ud fra Rå- dets egne skøn er langt hovedparten af de socialt udsatte således ikke i lav- indkomstgruppen”.
Ganske rigtigt viser Rådets egne beregninger, at en del kontanthjælpsmod- tagere og gruppen af førtidspensionister ikke vil falde under 50%-grænsen.
Men Rådet har netop ikke vurderet de 30.000 personer med sårbar økonomi ud fra 50%-grænsen, men ud fra, at deres lave rådighedsbeløb “afskærer disse fra et normalt socialt netværk og fra at deltage i samfundets alminde- lige vilkår”. Dette begrundes med, at kontanthjælpsmodtagere over 25 år og par på kontanthjælp med og uden børn har et rådighedsbeløb, som ikke gi- ver mulighed for udgifter til almindeligt og rimeligt socialt samvær og del- tagelse i fritidsinteresser.
Det forholder rapporten fra Finansministeriet m.fl. sig ikke til, men forsøger at afvise, at det kan stå så galt til, når disse personer ikke er i lavindkomst- gruppen. Dette synspunkt underbygges i følgende sætning. “Indførelsen af en officiel fattigdomsgrænse, som det har været foreslået blandt andet af Rådet for Socialt Udsatte, vil derfor ikke være et særligt anvendeligt red- skab i forhold til at udpege persongrupper, som er socialt udsatte eller i risiko for at blive socialt udsatte. Personer med indtægter under en sådan grænse vil typisk ikke være socialt udsatte – eller i risiko for at blive socialt udsat – mens mange socialt udsatte (herunder førtidspensionister) kan have indkomster over grænsen”.
Rapporten opererer her med 50%-grænsen, som om det er en fattigdoms- grænse. Selv om 50%-grænsen omtales som en grænse, som alene ser på relative indkomster og personer med lave indkomster og ikke har noget med fattigdom at gøre, anvendes den her som en fattigdomsgrænse. Men Rådet har netop ikke anvist 50%-grænsen som en fattigdomsgrænse, men derimod netop efterlyst udarbejdelsen af en fattigdomsgrænse, som tog højde for, at personer havde et rådighedsbeløb, hvor der også var plads til et normalt socialt netværk og deltagelse i samfundets almindelige fritidsliv.
Problemet med rapporten fra ministerierne er, at den ikke tager stilling til, hvad det vil sige at have lave indkomster, forstået på den måde, om man kan leve og opretholde en acceptabel levevis. Lave indkomster er alene en relativ størrelse, og der tages ikke stilling til, om man overhovedet kan eksi- stere for den indkomst. Det viser sig da også, at det helt primært er uddan- nelsessøgende og unge, nogle selvstændige samt unge kontanthjælpsmodta- gere, som har lave indkomster. Om disse siger rapporten: “Selv om disse mennesker har en relativt lav indkomst i det konkrete år, vil det almindelig-
