HD Finansiel Rådgivning Afsluttende hovedopgave
Håndtering af bankkriser i Danmark og Sverige
- En analyse af fordele og ulemper ved de to modeller
Udarbejdet af Christen Sode Jørgensen
Vejleder Torben Nielsen
Copenhagen Business School
13.5.2013
Indholdsfortegnelse
1.1 Indledning ...5
1.1.1 Problemstillingen...6
1.2 Problemformulering ...6
1.2.1 Undersøgelsesspørgsmål ...6
1.3 Afgrænsning...7
1.4 Litteraturvalg...7
1.5 Metode og struktur ...8
2.1 Kriser...10
2.2 Model for Bankkrisers cyklus ...14
2. 2.1 Model for bankkrisers cyklus – Danmark ...16
2.2.2 Model for Bankkrisers cyklus – Sverige i 90’erne ...19
2.3 Diskussion af kriser...21
2.4 Delkonklusion ...24
3.1 Den danske model...25
3.1.1 Bankpakke 1 - Bankpakken ...25
3.1.2 Afvikling nødlidende banker ...26
3.1.3 Bankpakke 2 - kreditpakken ...29
3.1.4 Bankpakke 3 – Exitpakken ...29
3.1.5 Bankpakke 4 – Konsolideringspakken ...30
3.1.6 Bankpakke 5 – Udviklingspakken ...31
3.2 Den Svenske model...32
3.2.1 Statsgaranti ...33
3.2.2 Hängmattan - bankmodellen ...34
3.2.3 Afvikling af nødlidende banker...36
3.3 Delkonklusion på den danske model og den svenske model ...36
4.1 Too big to fail (TBTF) og SIFI-banker...37
4.1.1 Argumenter imod TBTF-doktrinen ...39
4.1.2 SIFI - Banker ...41
4.2 Delkonklusion ...46
4.3 Moral Hazard (MH) ...46
4.3.1 Moral Hazard i forbindelse med den danske model...48
4.3.2 Moral Hazard i den svenske model ...52
4.4 Delkonklusion ...53
5.1 Analyse af kriser ...53
5.2 Analyse af TBTF...54
5.3 Analyse af moral hazard ...57
5.4 Analyse af fordele og ulemper ved den svenske og danske model...59
5.4.1 Likviditetsproblemet ...61
5. 4.2 Kreditproblemet og finansieringen af hjælpen...61
5.4.3 Afvikling af nødlidende banker...63
5.4.4 Incitamenter til markedsbaserede løsninger ...64
5.4.5 Fremtiden...65
5.1 Konklusion ...66
5.2 Perspektivering...68
6.1 Litteraturliste...71
6.1.1 Artikler ...71
6.1.2 Bøger ...72
6.1.3 Hjemmesider ...72
6.1.4 Diverse...73
6.2 Bilag...73
6.2.1 Bilag 1 ...73
6.2.2 Bilag 2 ...74
6.2.3 Bilag 3 ...75
6.2.4 Bilag 4 ...76
1.1 Indledning
Finanskrisen var en global krise, hvor der i flere lande blev gennemført forskellige tiltag for at redde bankerne, der kom i vanskeligheder. Der er mange årsager til, at det gik så galt, heraf kan nævnes den amerikanske boligboble, subprimelån, forkert vurdering af risici, og prisen på risiko var blevet for lav. Bankernes forbundenhed, gjorde dem sårbare overfor kriser i andre banker på tværs af landegrænserne. Alt sammen har været medvirkende til, at den finanskrise, der startede i 2007, af nogle økonomer er blevet udnævnt til den værste krise siden den store depression.1
I Danmark var Roskilde Bank den første bank, der for alvor kom i vanskeligheder. De blev overtaget af nationalbanken med henblik på afvikling, da der ikke har kunnet findes en køber via det frie marked. I starten troede, de implicerede omkring krakket i Roskilde, at det var en enlig svale i Roskilde, og at Roskilde Bank derfor skulle behandles, som man havde behandlet Varde Bank i 90’erne.2
Efter nogen tid begyndte det at blive tydeligt, at der ikke var tale om en enlig svale, men en decideret finanskrise, hvor selv store banker kom i vanskeligheder, der krævede øjeblikkelig og hurtig reaktion fra landets beslutningstagere. Alvoren af krisen betød, at selv banker, der ikke umiddelbart var i fare for en konkurs, fik svært ved at skaffe likviditet. Det krævede indgreb fra regeringen at få løst op på det problem. Det medførte i første omgang bankpakke 1, som
efterfølgende er blevet suppleret af fire bankpakker samt en del ændringer af, hvordan banker skal drives i dag. Når sådan en situation opstår, er det nærliggende at kigge på, hvordan et lignende problem er løst tidligere. I 1992 havde Sverige et lignende problem, hvor deres banker kom i krise, hvor aktivpriserne faldt voldsom på kort tid, og hvor bankerne oplevede store tab. Det problem blev løst, og løsningen har sidenhen været et forbillede og inspiration for, hvordan en bankkrise kan løses.
Kriser kommer igen, og derfor er det relevant at kigge på tidligere kriser i forhold til krisen i dag for at se, om historien gentager sig selv, eller det er helt nye forhold, der spiller ind.
For at undgå en lignende situation i fremtiden har Danmark et udvalg, der har fået til opgave at komme med anbefalinger omkring, hvordan systemisk vigtige banker skal identificeres, samt hvilke krav der skal stilles til dem omkring kapitalkrav. Når dette arbejde sættes i gang, rejser det
1http://da.wikipedia.org/wiki/Finanskrisen_2007-2010
2Niels C. Andersen, juridisk Sektion og Jens Dalsgaard, Statistisk afdeling: Afviklingen af Varde Bank, kvartalsoversigt – 4. kvartal 2005, Danmarks Nationalbank s. 105
spørgsmålet, hvilke banker er too big to fail, og hele den problemstilling den teori medfører, det vil blive behandlet i opgaven som et led i den danske model.
1.1.1 Problemstillingen
Krisen har medført, at det har været nødvendigt for de forskellige lande at lave redninger af bankerne for at sikre stabilitet og tillid til hele banksystemet, som opfylder en særdeles vigtig funktion i samfundet. Udfordringen er derfor at analysere, hvordan vores viden om en historisk krise kan bruges i fremtiden. Kan den historiske viden bruges til at undgå en fremtidig krise, eller kan det overhovedet lade sig gøre at undgå fremtidige kriser. Dernæst kigges på, hvordan Sverige løste deres bankkrise i 1992, og hvordan Danmark har grebet det an i 2008 og fremefter.
Modellerne ligner hinanden, men der er dog forskelle, som vil blive vurderet. Derfor bliver opgavens problemformulering følgende.
1.2 Problemformulering
I forbindelse med at bankerne i Danmark har været i krise, valgte den danske stat at håndtere krisen på en måde, der på mange punkter lå op ad den måde, bankkrisen i 1992 blev håndteret på i Sverige.
Hvorfor er det relevant at kigge på tidligere kriser? De to modeller ligner hinanden, hvilke fordele og ulemper har de i forhold til hinanden?
1.2.1 Undersøgelsesspørgsmål
Problemformuleringen giver anledning til at undersøge følgende områder for at kunne give en fyldestgørende besvarelse.
Hvad kan vi lære af historiske kriser?
Hvordan er den danske model for håndtering af bankkrisen? – herunder afvikling af nødlidende pengeinstitutter igennem Finansiel Stabilitet.
Hvordan håndterede man bankkrisen i Sverige i 90’erne?
En konsekvens af finanskrisen er, at der er udpeget SIFI-banker, hvorfor udpeges de, og hvilken betydning har det for fremtidige kriser?
Hvilke fordele og ulemper har de to modeller i forhold til hinanden?
Opgavens undersøgelsesdesign vil være at beskrive den danske model fra 2008 og den svenske model fra 1992 for at kunne lave en sammenligning af elementer, der indgår i begge to samt for at
kunne analysere fordele og ulemper ved modellerne. Dernæst udføres en analyse af begreberne too big to fail og moral hazard i forhold til banksektoren og krisehåndteringen.
Til sidst en konklusion på problemformuleringen på baggrund af ovenstående undersøgelsesspørgsmål.
1.3 Afgrænsning
Opgaven vil fokusere på den måde, bankkrisen har været håndteret i Danmark i perioden fra 2007 og frem samt den svenske bankkrise, der startede i 1992, hvilket betyder, at når der henvises til den svenske krise i 90’erne, er det den i 1992, der henvises til.
Opgaven vil ikke beskrive, hvor alvorlig krisen har været, men udelukkende fokusere på, hvordan krisen er håndteret for at hjælpe bankerne igennem krisen.
Finanskrisen der startede i 2007 var en global krise, som det nævnes i indledningen, opgaven vil ikke gennemgå, hvad der skete globalt, men vil udelukkende fokusere på den danske krise fra 2008 og fremefter og den svenske fra 1992 frem til 1996.
I afsnit 2.1 Kriser, konkluderes på baggrund af krisen i Sverige i 90’erne og krisen i Danmark, der begyndte i 2008, hvis en mere retvisende konklusion skal foretages, kræver det inddragelse af flere kriser. Det bliver ikke gjort i denne opgave, og derfor ses kun på de to nævnte kriser.
Tilsynsdiamanten antages kendt og vil derfor ikke blive gennemgået i detaljer, men der henvises til den i løbet af opgaven. En beskrivelse af elementerne er tilgængelig på Finanstilsynets
hjemmeside.3
Sverige har indført SIFI-banker, hvor løsninger, den danske rapport foreslår, vil blive diskuteret i afsnittet om TBTF, men den svenske løsning på SIFI-banker og krav til dem vil ikke blive behandlet i opgaven.
1.4 Litteraturvalg
Opgaven baseres primært på artikler offentliggjort og skrevet af den Svenske Riksbank og Danmarks Nationalbank. Der er skrevet mange avisartikler om emnet, men for at sikre kilders validitet benyttes der primært artikler fra de to ovenstående institutioner.
3Se bilag 4
Derudover har professor Imad A. Moosa skrevet en bog, der hedder ”The Myth of Too Big To Fail.” Han er professor i finansiering på RMIT University, som ligger i Australien4.
Christopher Kobrak, der er professor i økonomi ved ESCP, Paris Campus, og Mira Wilkins, professor ved det økonomiske institut på Florida International University, er hovedforfattere bag bogen om kriser.
Hans Sjögren er professor i økonomisk historie ved Stockholm School of Economics, og han har i forbindelse med faget finansielle kriser og krak holdt en dobbeltforelæsning d. 8. september 2012 kl. 9-13. Der vil blive henvist til hans slides fra den forelæsning i forbindelse med hans tilgang til kriser og bankkrisers cyklus.
1.5 Metode og struktur
Opgaven kan inddeles i flere afsnit, som bygger på hinanden og på samlet at belyse problemstillingen fra problemformuleringen.
1. Indledning og opgavens problemformulering og problem præsenteres.
2. Afsnittet omkring kriser skal belyse krisers betydning, og hvorfor det er relevant at forholde sig til, hvordan kriser opstår, og hvordan viden om historien kan bruges i fremtiden. Bankkrisers cyklus gennemgås for Danmark og Sverige.
3. I dette afsnit beskrives den danske model for løsning af krisen i form af fem bankpakker. Derefter beskrives den svenske model for, hvordan de håndterede krisen i 90’erne. Afsnitte afsluttes med en sammenligning af de to modeller.
4. På baggrund af den danske og svenske model er der to begreber, det er vigtigt at kende for at kunne forstå, hvorfor bankerne skal reddes, og hvilke konsekvenser det medfører. Derfor vil teorien om too big to fail-doktrinen og moral hazard blive gennemgået og analyseret.
5. Fordele og ulemper ved den danske og svenske model analyseres i dette afsnit.
6. Konklusion på opgavens problem og perspektivering.
4http://www.rmit.edu.au/browse;ID=hhapgui6qok71
Nedenstående figur illustrerer, hvordan opgaven bygges op med et indledende afsnit om kriser, der danner baggrund for hele tilgangen til den danske og svenske model. Dette skal forstås på den måde, at når vi kigger på de to kriser, hvordan skal vi så forholde os til dem, hvilket blandt andet afhænger af den måde, vi forholder os til historiske kriser, og den viden vi får derfra. De to
modeller medfører, at det er relevant at kigge på, at bankerne bliver systemisk vigtige, således at de er too big to fail, og i den forbindelse om der opstår moral hazard. Derefter vil det blive samlet op i en analyse af fordele og ulemper ved de to modeller også set i forhold til problemet omkring too big to fail og moral hazard. Opgaven afsluttes med en konklusion og perspektivering.
Figur 1: Opgavens opbygning
Kilde: egen illustration.
2.1 Kriser
Ordet krise bruges i mange sammenhænge. Der findes mange forskellige former for kriser, og de kan være på forskellige niveauer i samfundet. Begrebet krise bruges også omkring f.eks. sygdom eller privatøkonomiske problemer. Derfor vil dette afsnit definere, hvilken betydning ordet krise tillægges i forbindelse med denne opgave, samt diskutere, hvad en krise egentlig er, og hvorfor det overhovedet er relevant for denne opgave at indlede med et afsnit om kriser.
Det danske ord krise stammer fra det græske ord krisis. Det er et ord, der er brugt i den græske tragedie, hvor det betegnede en begivenhed, der på en og samme tid implicerer fortiden og fremtiden.5Derved er det en begivenhed, der inddrager fortiden og fremtiden i én begivenhed. I Danmark kan finanskrisen nævnes som eksempel, hvor krisen inddragede fortidens handlinger i form af øget udlån og stigende aktivpriser, som konsekvens af krisen blev det inddraget i fremtiden i form af banker, der kom i vanskeligheder på baggrund af krisen.
Krise er en vanskelig situation, hvor tilstanden eller tingene forværres, og er stadiet før det går helt galt. I denne opgave vil det være økonomiske kriser, der er relevante. Derfor er en krise en periode i økonomien, hvor der er en vanskelig situation, og hvor det næste naturlige skridt er fallitten. En vanskelig situation kan være en begyndende lavkonjunktur, som forværres af andre ting, der tilstøder. Der kan være et marked i vanskeligheder, hvor der sker episoder, der forværrer tingenes tilstand. I definitionen fremgår det tydeligt, at det er en vanskelig situation, der forværres, og stadiet før konkurs, hvilket betyder, at krise som udgangspunkt ikke er noget positivt. Derfor vil det være naturligt at søge at undgå at komme i krise. Spørgsmålet er ikke, om det er godt eller skidt med en krise, men hvad kommer der bagefter krisen, og kan det være bedre, end det der var før. Derfor kan der argumenteres for, at kriser medfører noget godt for økonomien, hvilket vil blive behandlet senere i afsnittet.
Kriser kan findes på forskellige niveauer. De kan være industrielt bestemte, hvilket betyder, at det er en branche i krise. Det kan være, at branchen for byggeri oplever en krise, der kan komme af forskellige årsager for netop denne branche. Et eksempel på historisk industrielle kriser er
bankkrisen i Danmark i 1980’erne. Der kan være kommet ny lovgivning på et område, der rammer
5http://www.samfundslitteratur.dk/fileadmin/Pdf_er/Krisekommunikation_kap2.pdf
en specifik branche særdeles hårdt. Det kan være, at konjunkturen gør, at folk venter med deres investeringer i en ny carport eller tilbygningen på huset. Det skyldes, at udsigterne for økonomien ikke er positive, og der i stedet spares op for at konsolidere sig mod dårlige tider, i tilfælde af husholdningens økonomi ændres, hvilket fx kan være i form af arbejdsløshed. Kriser kan derfor være branchebestemt, hvor den branche, denne opgave vil undersøge, er bankbranchen. En krise kan også være på et højere niveau, hvor det ikke er en branche, men hele samfundsøkonomien der er i krise, og derfor er det de makroøkonomiske nøgletal, der viser problemer. Arbejdsløsheden i samfundet er stigende, produktiviteten i landet er faldende, der bliver ikke investeret nye penge, hvilket betyder, at virksomheder skærer ned på omkostningerne og derved fyrer folk, hvilket medfører stigende arbejdsløshed og en mistillid til fremtiden, hvilket medfører, at husholdningerne konsoliderer sig. Derfor påvirker de forskellige ting i samfundet hinanden, og de forskellige
brancher påvirker hinanden. En krise, som netop er beskrevet, er en strukturel krise. Eksempler på strukturelle kriser er oliekriserne i 1973 og 1979.6
Hvornår der er krise kan defineres forskelligt. En socialkonstruktivistisk definition af krise er, hvor en krise italesættes. Det betyder, at det nævnes tilpas mange gange, til at det bliver virkelighed og en del af hverdagen. Det betyder, at den psykologiske faktor er afgørende for, om der er
krisestemning eller optimisme. Der findes derfor ikke en entydig definition på, hvornår der er krise, men når det nævnes nok gange, til at samfundet accepterer, at der er en krise – er der en krise. En anden måde at definere en krise på er den substantialistiske definition, hvor der er objektive kriterier for, hvornår der er tale om krise. Det medfører, at der kan defineres præcist, hvilke nøgletal der skal påvirkes, og i hvilken grad de skal påvirkes, og på den baggrund kan krisen defineres, og det er helt klart, hvornår der er krise. Krisen kan derved aflæses direkte, som fx når en højkonjunktur defineres som en vækst i BNP på over 2 %, det er simpelt at aflæse og at afgøre, om der er højkonjunktur eller ej. Det er derfor let at afgøre, om der er krise eller ej i modsætning til den
socialkonstruktivistiske tilgang, hvor det er mere flydende.7
I et kapitalistisk samfund vil der altid opstå kriser. Der kan komme udvikling, der gør, at
efterspørgslen efter et produkt er kraftigt aftagende, og derved vil der opstå en krise i en bestemt branche, som vil være en relativt begrænset krise – industriel krise, som er opstået pga. innovation,
6Forelæsningsslide fra Martin Jes Iversens forelæsning d. 27.8.2012 i forbindelse med faget finansielle kriser og krak, valgfag på HDFR, forelæsning afholdt kl. 17.10-19.00
7Forelæsningsslide fra Martin Jes Iversens forelæsning d. 8.11.2012 i forbindelse med faget finansielle kriser og krak, valgfag på HDFR, forelæsning afholdt kl. 17.10-19.00
der har medført en bedre måde at gøre tingene på eller et helt nyt produkt. Når det går godt i
økonomien, kan det komme til at gå så godt, at økonomien bevæger sig på sin kapacitetsgrænse, og derved vil der efterfølgende komme en periode med en tilpasning, som vil betyde en periode med lavere vækst, hvilket var det, der var forventningen til 2009.8Mandag Morgen gengiver i et citat den anerkendte økonom Kenneth Rogoff, som siger følgende: ”Det er som med ens børn. Man kan låse dem inde derhjemme i sikkerhed, men så udvikler de sig aldrig. De kan kun modnes ved at bevæge sig ud i den farlige verden. På samme måde skal finansielle systemer have plads til at udvikle sig, men det er afgørende at finde den rigtige balance.”9Kriser vil komme i et kapitalistisk samfund, hvilket betyder, at vi ved, de vil komme, men ikke hvornår de vil komme. Derfor er det vigtigt, når vi ved, at kriserne kommer, at vi er forberedt på dem og kan stå imod.
I denne opgave vil der være fokus på bankerne. De er underlagt regulering via lovgivningen, hvor der er nogle specifikke krav, de skal leve op til. I forbindelse med denne krise har der været gennemført fem bankpakker, som har haft til hensigt at spænde et sikkerhedsnet ud under den finansielle sektor. I forbindelse med finanskrisen har der været flere brancher i krise, hvorfor laves der så fem bankpakker for at sikre den finansielle sektor. Bankerne spiller en vigtig rolle i
samfundet i form af formidling af likviditet mellem ind- og udlån. Dernæst er bankerne indirekte involveret i mange brancher og privatpersoners liv. Alle skal have en bankkonto, og hvis der skal foretages større investeringer i form af boligkøb, eller virksomheder skal bruge driftsfinansiering osv., spiller bankerne en vigtig rolle som formidler af kapital. Dernæst er bankerne tæt forbundne i form af transaktioner imellem hinanden. Det betyder, at en krise i bankerne kan betyde, de ikke er villige til at låne penge ud i samme grad som tidligere, hvilket relativt hurtigt vil kunne smitte af på resten af samfundet og derved sprede sig som ringe i vandet og medføre en strukturel krise på baggrund af en i starten branchebestemt krise. Dernæst hvis en bank går konkurs, når bankerne er så tæt forbundne, er det ikke positive nyheder for konkurrenterne. Eksempelvis hvis en tømrer går konkurs, går kunderne hen til konkurrenten, og derved er det positivt for konkurrenten, men i banksektoren er det ikke positivt pga. den store forbundenhed, bankerne har imellem hinanden.
Derved kan bankerne tabe store beløb på, at konkurrenten går konkurs.
8Morten Spange, Økonomisk afdeling: Kan kriser forudsiges? Kvartalsoversigt – 2.kvartal 2010, Danmarks Nationalbank.
9Casper Fruergaard Schrøder: Historien gentager sig, Mandag Morgen – Kan politikerne tæmme finansmarkederne?
særtillæg18. januar 2010
Han Sjögren har introduceret en model, der identificerer, hvilke elementer der er mellem to
bankkriser. Han forudsætter derfor i sin model, at historien gentager sig selv, hvilket bakkes op af Kenneth Rogoff, der konstaterer på baggrund af et omfattende datamateriale, at historien gentager sig selv10. Hans model vil blive nærmere beskrevet i næste afsnit.
Christopher Kobrak (C. Kobrak) har en anden tilgang til historien end Hans Sjögren. C. Kobrak argumenterer for, at vi skal lære gennem historien, hvordan kriser kan behandles gennem
økonomisk politik, men dosis og timing af indgrebene skal variere fra gang til gang. Han skriver følgende om historie og kriser:
”One of the essential lessons of history is that crises come and go. This lesson may seem painfully obvious, but those who have studied manias and panics should be struck with how investors and regulators forget that bubble burst when their animal juices are flowing in a mania, and that they end when they despair during the panic”11
Ifølge C. Kobrak har vi en tendens til at glemme ting, når det går godt. Det kalder Kenneth Rogoff for ”This time is different-syndromet”. Det gælder både dem, der skal regulere, investorerne og også akademikerne. Det er en vigtig pointe om samfundet, han her fremfører, da det handler om, hvordan vi er, når det går godt, så glemmer vi alt om krise og tror, det ikke kan gå skidt. Han anerkender, at kriser kommer og går, og han har tidligere skrevet, at vi skal lære gennem historien, men at timing og hvilken medicin, der skal bruges, varierer. I følge Paul Krugman er denne krise ikke uden fortilfælde, hvilket er sandt. Det må ikke medføre at vi tror, at på baggrund af historien kan vi sige hvornår og hvor hårdt en krise vil ramme. Vigtigst er det dog at vi ikke må tro, at vi på baggrund af historien kan lave et GPS system, der kan føre os sikkert gennem krisen.12
Der argumenteres for, at vi skal lære gennem historien, men vi kan ikke lære af historien, således at vi kan programmere et GPS-system, der kan guide os gennem krisen på baggrund af vores viden om historien. Dernæst har vi en tendens til at glemme, hvor galt det kan gå, når det går godt. Det bekræftes her af en tale, Peter Straarup har holdt til Finanstilsynet, forinden dette citat har han opremset, hvad den sidste bankkrise har betydet af ændringer for bankerne: ”Jeg er dog helt
10Carmen M. Reinhart og Kenneth S. Rogoff: This time is different, Princeton University Press 2009 se preface.
11Christopher Kobrak and Mira Wilkins: History and Financial Crisis: Lessons from the 20th century, Routledge 2013 s. 129
12Christopher Kobrak and Mira Wilkins: History and Financial Crisis: Lessons from the 20th century, Routledge 2013 s. 5
overbevist om, at den vigtigste lektie stadig sidder mellem ørerne på den generation af bankfolk, der i dag står ved roret i banker og sparekasser.”Senere i samme tale siger han: ”Vi står allerede nu med en generation af dygtige bankfolk, som ikke selv har oplevet krisen i 90’erne. Det er derfor vigtigt, at de tilegner sig forståelsen og betydningen af høj udviklet kreditkultur,…”13 Talen er afholdt i 2006, hvilket betyder, som Peter Straarup selv anfører, at dem, der stod ved roret, da krisen kom, havde været igennem en krise i 90’erne. Den nye generation havde ikke oplevet krisen, men på baggrund af den ældre generations erfaringer, vurderede han at den viden om kriser den ældre generation havde, ville medføre at der ikke kom en ny bankkrise. Alligevel kom krisen i 2007 og ramte hårdt, hvilket medførte fem bankpakker og flere banker i krise. Skyldes det, at når det går godt, glemmes historien, som C. Kobrak skriver.
Joseph A. Schumpeter argumenterer for i sin artikel fra 1947, at der findes to måder at reagere på ændringer i økonomien. Den ene er creative respons, hvor man finder nye måder at gøre tingene på eller vælger at gøre helt nye ting. Når der opdages nye og bedre måder at gøre tingene på, findes der ingen vej tilbage, det er ikke muligt at komme tilbage, hvor vi var før – da der nu er en bedre måde at gøre tingene på. Creative respons kan kun ses ex post, hvorfor det ikke kan forudsiges, hvornår der er creative respons. Hyppigheden af creative respons afhænger af kvaliteten af personalet til rådighed. Den anden er adaptive respons, hvor fx et fald i produktiviteten skyldes, vi er blevet flere i befolkningen, det løses ved at tilføre flere hoveder til at gøre det samme, som vi altid har gjort.
Når der sker ændringer i økonomien, og der opstår creative respons, bliver tingene ændret, hvor det ikke er muligt at gå tilbage, hvilket betyder, at kriser kan medføre, at vi finder måder at gøre tingene bedre og mere effektivt, hvilket i sidste ende kan betyde, at virksomheden eller samfundet kommer ud af krisen bedre, end den startede, da der er kommet nye og mere effektive måder at gøre tingene på.14På den baggrund kan der komme noget god ud af kriser, som derved medfører innovation og en bedre måde at gøre tingene på, eller helt nye fremgangsmåder og initiativer, og som det fremgår af tidligere citat fra Kenneth Rogoff, er det med til at udvikle vores økonomi.
2.2 Model for Bankkrisers cyklus
Historien gentager sig selv, og derfor kan forskellige stadier mellem to bankkriser identificeres.
Modellen bruges ex post til at identificere årsager og er derfor ikke et redskab til at forudsige kriser
13Indlæg ved Finanstilsynets konference om ”Finansielle kriser – hvordan opstår de – hvordan kan de bekæmpes”, tirsdag d. 12. september 2006
14Joseph A. Schumpeter: The Creative Response in Economic History, The Journal of Economic History vol. VII, November 1947 no. 2
med, men den viden, modellen hjælper med at samle om historiske kriser, kan bruges i fremadrettet regulering og lovgivning. Modellen er derfor et godt redskab til at identificere problemer og lære af historien. Hvor meget man kan tillægge historien i forhold til fremtidige kriser er der jf. tidligere delte meninger om jf. Hans Sjögren og C. Kobraks forskellige holdninger til det.
Modellen består af syv step, som er følgende:
1) Optimisme i samfundet og en stigende efterspørgsel.
2) Ikke-finansielle virksomheder efterspørger i stigende grad økonomisk kapital, der foretages opkøb for at styrke de finansielle muskler.
3) Der ændres på lovgivningen. Fx nye regler eller en mindre grad af regulering. Denne ændring medfører innovation.
4) Der er for meget likviditet.
5) Gælden øges, og der investeres på baggrund af en forventning om stigende aktivpriser. Der bliver opbygget en finansiel boble.
6) Boblen brister.
7) Gældskrise og restrukturering. Der foretages bankredninger, og reguleringen strammes.
Modellen viser bankkrisers cyklus, og da det er en cyklus, vil den efter step 7 gentage sig selv, hvorfor den illustreres på følgende måde
Figur 2: Bank crisis cyclus
Det kan diskuteres, om alle elementer kan identificeres hver gang, og om de sker i step 1 til 7 i kronologisk rækkefølge. Senere vil modellen blive lavet for Danmark i perioden op til Finanskrisen 2008 og for Sverige i perioden op til bankkrisen i 1992.
2. 2.1 Model for bankkrisers cyklus – Danmark
I følgende afsnit er nogle af de step, der i særdeleshed gjorde sig gældende i Danmark i perioden op til 2008, beskrevet.
Modellens første niveau er en stigende optimisme og efterspørgsel. For at beskrive holdningen i samfundet i perioden op til krisen er følgende citater tager fra statsminister Anders Fogh
Rasmussens åbningstale til folketinget i 2004: ”Det går godt i Danmark. Vi har en solid økonomi.
Én af de stærkeste i Europa. Vi har et rekordstort overskud på betalingsbalancen. Overskuddet på de offentlige finanser er blandt de største i Europa. Den offentlige gæld er nedbragt med over 17 mia. kr. siden 2001. Og renten er meget lav…”Senere i samme tale til folketinget ”…
Forventningerne til fremtiden er lyse. Flere og flere virksomheder ser positivt på de økonomiske udsigter og beskæftigelsen. Og danskernes tillid til den økonomiske udvikling er i top. Optimismen
blomstrer i Danmark.”15Talen er et godt eksempel på den stemning, der var i samfundet. I denne periode steg aktivpriserne ligeledes, hvilket også bidrog til optimismen. I perioden steg
husholdningernes aggregerede bruttogæld. Lønningerne steg ikke med samme hast, hvilket medførte, at den aggregerede bruttogældskvote i samfundet samlet også steg. Husholdningernes gearing steg derfor i perioden fra 2004-2008 ret markant og derved også deres risiko.
Figur 3: Aggregeret bruttogæld og aggregeret bruttogældskvote
Figur 3 viser også en samlet stigning i gælden, som var steget mere end indkomsten efter skat, hvilket betyder, at risikoen i samfundet blev højere, da familiernes gæld var steget mere end indkomsten i samme periode. I samme periode var der store prisstigninger på familiers absolut største aktiv – deres bolig. Figur 4 viser, hvordan prisudviklingen har været siden 2000, heraf fremgår det tydeligt, at prisudviklingen på boligen har været med til at bære brænde til bålet. Alt sammen har medført, at den positive stemning i samfundet, om at det gik rigtig godt, blev fastholdt.
Priserne toppede i løbet af 2007, hvorefter de begyndte at falde.
15Uddrag fra statsministerens åbningstale i 2004 til folketinget, citaterne er taget fra talens første afsnit:
http://www.dansketaler.dk/journal nr. 2004.10.05-1
Figur 4: Ejendomsprisindeks for enfamiliehuse og ejerlejligheder. 2006 = 100
Det er derfor vigtigt at bemærke, at gælden steg, og i samme periode steg aktivpriserne, men
indkomsten fulgte ikke med op. Når familier køber en bolig, gearer de deres økonomi til investering i en bolig. En bolig er et dualt gode, hvor familierne køber et sted at bo, men samtidig er det også et investeringsobjekt. Det betyder, at gearingen steg for familierne, hvilket samtidig betyder, at deres risiko steg. Det samme gjorde bankernes risiko. Da krisen kom, var der en periode med stigende arbejdsløshed og for høj gearing af familiernes økonomi, det har blandt andet været medvirkende til bankernes stigende tab og hensættelser.
Af ny lovgivning blev der indført to ting, der må tillægges betydning til krisens omfang. Der blev i 2001 indført et skattestop, som lagde loft over ejendomsværdiskatten. Det betød, at den skat, der skal betales af aktivet, ikke længere svarede til aktivets sande værdi. Derved satte man reelt den indbyggede dæmper på ejendomspriserne ud af kraft - i form af at skatten ikke længere fulgte prisudviklingen på aktivet, men var frosset fast til en historisk værdi. I 2003 kom de afdragsfrie lån på markedet og var en konsekvens af, at det nu var muligt at lave afdragsfrie lån pga. ændring i lovgivningen samt finansiel innovation. Der er ikke enighed omkring de afdragsfrie låns betydning for boligboblen, men de kom ca. på samme tid, som Anders Fogh holdt sin tale omkring
0 20 40 60 80 100 120
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Enfamiliehuse Ejerlejligheder, i alt Kilde: www.statistikbanken.dk, tabel EJEN6, se tabel i bilag 1
optimismen i samfundet. Nationalbanken har i en analyse omkring boligpriserne konkluderet, at det medførte, at finanskrisen ramte hårdere på dansk økonomi end nødvendigt.16
Der var for meget likviditet i samfundet, og de lave renter bidrog til øget gældsætning for private husholdninger – lave flekslånsrenter og mulighed for afdragsfrihed medførte, at husholdningernes gældsætning blev forøget. Det bekræftes ligeledes af en artikel lavet af Nationalbanken, hvor husholdningers gæld er øget gennem 00’erne 17
Til sidst brister boblen i 2007, hvorefter aktivpriserne falder igen. Bankerne får problemer og bliver reddet via bankpakkerne. Det sender landet i krise, og der indføres ny regulering af bankerne.
Senere i opgaven vil krisen i Sverige i 90’erne blive berørt, hvordan håndterede de deres krise dengang.
2.2.2 Model for Bankkrisers cyklus – Sverige i 90’erne
Håndteringen af krisen i Sverige i 90’erne har været fremhævet som en særdeles vellykket krisestyring.18Krisens cyklus gennemgås på baggrund af Hans Sjögrens model for bankkrisers cyklus. De vigtigste punkter fra modellen gennemgås i nedenstående afsnit.
Op igennem 80’erne steg udlånet for den finansielle sektor. Det steg fra midt i 80’erne, hvor det udgjorde ca. 90 % af det svenske BNP, til i starten af 90’erne at udgøre næsten 150 % af BNP - altså en stigning over fem år på omkring 60 % -point. Ligesom i modellen for Danmark har Sverige en stigende gæld, der stiger mere end indkomsten, og derved stiger gearingen samtidig med
stigende huspriser, efterfulgt af et fald i huspriserne, øget ledighed og øget tab i bankerne. I figur 5 ses udlån i forhold til BNP, som ligesom i Danmark steg i perioden, op til krisen brød ud.
16Niels Arne Dam, Tina Saaby Hvolbøl, Erik Haller Pedersen, Peter Birch Sørensen:Udviklingen på ejerboligmarkedet i de senere år – kan boligpriserne forklares?kvartalsoversigt 1. kvartal 2011 - del 2, Danmarks Nationalbank
17Asger Lau Andersen, Anders Møller Christensen og Nick Fabrin Nielsen, Økonomisk afdeling: Familiernes formue og gæld,Kvartalsoversigt – 2. kvartal 2012 – del 2, Danmarks Nationalbank. S.6
18Jesper Berg og Morten L. Bech: Finansernes fald, Gyldendal 2009 s. 190
Figur 5: Utlåning till allmänheten från svenska kreditinstitut i förhallande till BNP
En stor del af udlånene gik til et ejendomsmarked, hvor priserne var stigende. Figur 6 nedenfor viser udviklingen for huse i Sverige, af figuren fremgår det tydeligt, at fra 1981, hvor indeks er 100, og frem til 1991 stiger indekset fra 100 til over 200 i løbet af ca.10 år. Det er specielt den stigning, der begynder i 1985, men for alvor tager fart i 1987 frem til 1992. Stigningen er fra indeks 109 i 1985 til indeks 217 i 1992.19
Figur 6: Prisindeks for svenske huse i perioden 1981 – 2012 (region = Riket)
19Se bilag 2 0 100 200 300 400 500 600
Prisindeks for huse i hele Sverige 1981=100
Prisudvikling i hele Sverige
Kilde: www.scb.se tabel: Fastighetsprisindex för permanenta småhus (1981=100) efter region. År 1975-2012, se tabel i bilag 2.
I perioden er der sket en deregulering af bankerne, hvilket har medført en øget konkurrence mellem de forskellige institutter. Det har ført med sig, at kreditbøgerne er blevet dårligere. Bankerne
begyndte at tage risici og låne penge ud på baggrund af en forventning om stigende huspriser og i kampen om markedsandele. Skattesystemet i Sverige gav ligeledes incitament til at optage gæld.
Den svenske regering kørte en fastkurspolitik over for en kurv af valutaer, fra 1991 blev kursen ført over for ECU, hvilket betød, at renten i Sverige blev meget høj. Det medførte, at de svenske
låntagere begyndte at optage lån i andre landes valuta – primært D-mark. Disse lån fundede de svenske banker via det internationale bankmarked, hvilket de primært gjorde som kortfristet funding, selvom lånene var ydet på medium og lang sigt. Konsekvensen af dette, var en stor likviditetsrisiko.20
Efter opsvinget går økonomien over i en recession, og arbejdsløsheden stiger, samtidig med at huspriserne falder. Det betyder, at bankerne kommer i krise, da deres tab stiger, og der bliver lavet indgreb for at redde bankerne. I sensommeren 1992 bliver faren for en systemisk krise meget stor.
De syv største banker har alle seriøse problemer med deres udlånsportefølje. De syv største banker står til sammen med 90 % af Sveriges bankdrift. De syv banker har tilsammen tab på det, der svarer til 12 % af Sveriges BNP, og de seks af bankerne har brug for at få tilført yderligere kapital fra deres ejere eller fra staten.21
En konsekvens af krisen i Sverige var at der blev indført øget regulering efterfølgende. Arbejdet med regulering blev sat i gang, som konsekvens af krisen, men fortsatte i 00’erne.22
Modellen for bankkrisers cyklus giver os en relevant viden omkring, hvordan kriserne opbygges, og hvilke elementer der går igen i historien. Det ses tydeligt ved gennemgang af Hans Sjögrens model, at elementerne fra bankkrisen i Sverige i 1992 bliver gentaget i Danmark i 2008.
2.3 Diskussion af kriser
For at kunne definere, hvilken type krise der var tale om i 2008, er følgende to nøgletal medtaget i nedenstående figur. Ændringen i BNP, dvs. hvor meget steg eller faldt BNP fra år til år. Samt
20Martin Andersson and Staffan Viotti: Managing and preventing financial crises – lessons from the Swedish Experience, , Pennin- och valutapolitik/1999, Sveriges Riksbank, s 72
21Martin Andersson and Staffan Viotti:Managing and preventing financial crises – lessons from the Swedish Experience, , Pennin- och valutapolitik/1999, Sveriges Riksbank, s 73
22Morten Granzau Nielsen og Claus Aastrup Seidelin: Sverige har anvist vej ud af krisen. Dansk Industri, analysepapir, dec 2012, s. 1
ledighedsprocenten. Det er begge nøgletal, der kan være med til at definerer en strukturel krise. I figuren angiver den røde linje 2 %, som normalt definerer, hvornår der er tale om højkonjunktur.
Ses der på udviklingen frem til 2007, fremgår det tydeligt, at der var gang i væksten, og BNP steg i 2006 med 3,39 % i forhold til 2005. I løbet af 2007 går det helt i stå, og de efterfølgende år frem til 2011 har der ikke været vækstrater på over 2 %. Det fremgår tydeligt, at de efterfølgende år ikke er gode for det danske BNP. Det andet makroøkonomiske nøgletal, der bruges, er ledighedsprocenten, der rammer det laveste niveau i 2008 på 1,9 %, hvor den derefter er stigende. Den viser, at
virksomhederne reagerer på den lave vækst og er derved nødt til at tilpasse bemandingen efter produktionen. Ifølge Kenneth Rogoff kan man forvente en periode efter krisen med stigende
ledighed, hvor ledigheden stiger i gennemsnit 7 % -point i en periode på op til 4 år efter krisen23. På baggrund af disse to nøgletal konkluderes krisen startende i 2008 at være mere end bare en
industriel krise. Tallene viser, at det var en strukturel krise, der startede i 2008. Der er flere ting, der kan påvise, om en krise er strukturel, men i denne opgave er kun medtaget tallene for ledigheden og BNP.
Figur 7: Ændring i BNP og arbejdsløshedsprocenten
23Casper Fruergaard Schrøder: Historien gentager sig, Mandag Morgen – Kan politikerne tæmme finansmarkederne?
særtillæg18. januar 2010
0 2 4 6 8 10 12 14
-8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8
1991 1996 2001 2006 2011
Ændring i BNP i pct. Ledighedsprocen (højre akse)t pct.
den røde linje indikerer en vækst på over 2%, hvilket defineres som højkonjunktur.
Kilde: Statistikbanken.dk tabel NATH002 egne beregninger og tabel AULAAR. Se bilag 3 pct.
Krisen begyndte i 2008, men hvornår er krisen afsluttet? Kigges på de to makroøkonomiske nøgletal, viser de ikke et entydigt svar på, at der er kommet gang i økonomien. Kurven for
ledigheden er faldende, hvilket er et godt tegn. BNP viser umiddelbart ikke tegn på bedring. Iflg. C.
Kobrak er det ikke muligt at se, hvilken betydning krisen har, og hvor lang den er, når man lever i den24. Derfor konkluderes det på baggrund af ovenstående argumentation, at krisen startede i 2008, men der er fortsat udfordringer, dog ikke på samme niveau, som da vi gik ind i krisen. Hvornår krisen endelig er overstået, gives der derfor ikke et svar på, på baggrund af C. Kobraks
argumentation.
Det er vigtigt at kigge på bankerne og den regulering, vi indfører på baggrund af tidligere
argumentation omkring bankers rolle i samfundet.25Derfor når der laves bankpakker og spændes et sikkerhedsnet ud for bankerne, samt laves ny lovgivning, der fremover skal regulere banker, gøres det på baggrund af den verden, vi kender i dag. Dvs., vi lærer af historien og handler ud fra den viden, når Hans Sjögrens model, der antager, at historien gentager sig selv, identificerer forskellige problemstillinger – kan vi lovgive ud fra de problemstillinger og derved undgå fremtidige
bankkriser. Eller er det derimod den argumentation, C. Kobrak fremfører i sin bog, at vi godt kan bruge historien til at lære af, men den kan ikke lave en GPS for at føre os gennem eller udenom kriserne. Har den næste krise i banksektoren samme forløb, som den har haft i Danmark og Sverige jf. modellerne gennemgået tidligere?
Når der skal laves ny regulering af banker, hvilket er vigtigt at gøre for at sikre finansiel stabilitet, som der vil blive argumenteret for senere i opgaven, er det vigtigt at forholde sig til, hvordan historien skal bruges i fremtiden, og hvilken form for lære der skal drages af tidligere kriser. Der er i denne opgave gennemgået bankkrisers cyklus for Danmark og Sverige i to forskellige kriser både geografisk og årstalsmæssigt. I begge modeller fremgår følgende ligheder, stigende optimisme i samfundet, og aktivpriser der steg markant samt en øget gældssætning. Disse lighedspunkter er det noget, en fremtidig bankkrise også vil have. I Danmark er tilsynsdiamanten kommet til som et overvågningsværktøj,26som netop alarmerer, hvis væksten i udlån bliver for stor, eller hvis
ejendomseksponeringen bliver for stor i et enkelt institut. Det er et eksempel på en overvågning, der lærer af historien og derfor alarmerer, hvis der kommer kritiske værdier i den sammenhæng. I dette
24Christopher Kobrak and Mira Wilkins: History and Financial Crisis: Lessons from the 20th century, Routledge 2013 s. 2
25Se side 12
26Se bilag 4
tilfælde laves lovgivning på baggrund af, at historien gentager sig selv, og vi bruger det, vi kender fra historien, til at undgå, det sker i fremtiden, eller til at minimere effekterne for en fremtidig krise.
Det er i god tråd med Hans Sjögrens måde at anskue bankkriser og deres cyklus.
C. Kobrak bekræfter, at vi skal kigge på historien, og derved er det korrekt at kigge på, hvad tidligere kriser har haft af problemer og lave et instrument, der kan overvåge potentielle ubalancer.
Det er dog vigtigt, det ikke bliver en sovepude, fordi samfundet udvikler sig gennem innovation, og den næste krise kan have nogle andre symptomer end de foregående jf. C. Kobrak og Schumpeters argumentation om historien og reaktionen på ændringer i økonomien. Derfor er Hans Sjögrens model god til at identificere forløbet op til en krise, og derved kan der reguleres på den baggrund – dog med det i baghovedet at tingene udvikler sig, og derfor kan det være en anderledes krise, der kommer næste gang. En ting er sikkert, krisen vil komme.
Når kriserne kommer, og vi kender bankernes vigtighed for den finansielle stabilitet, er det vigtigt at gøre et forsøg på at minimere krisernes påvirkning af bankerne, hvilket vil blive behandlet i afsnittet om SIFI-banker og TBTF-doktrinen.
Problemstillingen omkring kriser og regulering af banker er en vigtig problemstilling, som hele tiden bør belyses, således at reguleringen tilpasses den løbende innovation, der sker i samfundet. Da kriser i den finansielle sektor hurtigt kan brede sig til andre brancher og gå fra at være en industriel krise til at være en strukturel krise. Det er vigtigt at undgå ”This Time is different”-syndromet, og sikre at lovgivningen løbende tilpasses tiden.
2.4 Delkonklusion
På baggrund af ovenstående afsnit om kriser konkluderes det hermed at kriser gentager sig selv, som Hans Sjögren argumenterer for igennem hans model. Det har vist sig at være tilfældet i Danmark og Sverige, hans argumentation bakkes op af Kenneth Rogoff. Vi kan bruge vores viden om historiske kriser til at regulere den finansielle sektor, for at undgå, at fremtidige kriser bringer den finansielle stabilitet i fare. Den danske model for krisehåndtering bygger videre på den svenske model tilbage fra 1992 og er et eksempel på at historien har gentaget sig selv. Det vil blive
gennemgået senere i opgaven. Det har betydet, at vi kunne genbruge og videreudvikle vores viden fra en tidligere bankkrise, til håndtering af ny bankkrise.
3.1 Den danske model
Der er lavet mange tiltag for at sikre de danske pengeinstitutter og for at sikre en fremtidig stærk finansiel sektor, hvor der kan komme stabilitet for at sikre den fremtidige vækst.
I starten af finanskrisen gik Roskilde Bank konkurs, de involverede parter var på det tidspunkt ikke klar over, hvilke vanskeligheder den finansielle sektor vil blive udsat for i den nærmeste fremtid.
Derfor startede man med at behandle Roskilde Bank, som man med succes havde gjort med Varde Bank, der gik konkurs. Efter at krisens omfang begyndte at blive tydeligt, blev det også mere klart, at modellen med at håndtere nødlidende pengeinstitutter ad hoc ikke var holdbar, og der måtte laves en anden model, hvor de nødlidende pengeinstitutter kunne samles og også et sted, hvor ekspertisen blev samlet og opbygget. I forbindelse med bankpakke 1 blev dette problem løst.
3.1.1 Bankpakke 1 - Bankpakken27
Bankpakke 1 blev vedtaget med et bredt flertal i folketinget, idet både regeringen og oppositionen gik sammen for at lave en pakke, der kunne redde bankerne, hvor der var flere banker, der var kommet i vanskeligheder. Aftalen blev vedtaget d. 5. oktober 2008 og havde til formål at sikre tilliden bankerne imellem, da pengemarkedet var frosset fast, og derved havde også sunde banker svært ved at fremskaffe den fornødne likviditet. Situationen blev betegnet som en alvorlig trussel for den finansielle stabilitet, og der var enighed om, at der skulle spændes et sikkerhedsnet ud, således at situationen kunne blive normaliseret.
Der blev stillet en garanti uden beløbsgrænse fra staten, som betød, at indskydere og simple
kreditorer ikke ville lide tab og fik fuld sikkerhed for deres tilgodehavende i pengeinstituttet. Det er dog vigtigt for aftalen, at sektoren selv viser ansvar og bidrager med at finansiere løsningen.
Garantien gælder i 2 år frem til 30. september 2010, og den periode skal sektoren bruge på konsolidering, der må ikke udbetales udbytte i de 2 år. Nationalbanken iværksætter nye
lånefaciliteter, hvor bankerne kan låne for at sikre mere likviditet mod sikkerhed. Derudover bliver Finanstilsynets ressourcer styrket. Til denne bankpakke bidrager det private beredskab med op til 35 mia. kr. Finansrådet opgør resultatet for bankpakke 1 til, at den har givet et overskud på 2,5 mia.
kr.28
27Afsnittet om bankpakke 1 er skrevet på baggrund af: http://www.evm.dk/~/media/oem/pdf/2008/Pressemeddelelser- 2008/Endelig-aftale-om-finansiel-stabilitet-pdf.ashx, hvor den endelige aftale er offentliggjort.
28Finansrådets publikation: Bankerne – kort fortalt, juni 2012
Der bliver i forbindelse med bankpakke 1 oprettet et selskab, der kan overtage et pengeinstitut i tilfælde af, at solvenskravet ikke kan overholdes, og der ikke kan findes en privat løsning. I det tilfælde overtages banken med henblik på en kontrolleret afvikling.
3.1.2 Afvikling nødlidende banker
I Bankpakke 1 er der en aftale om, i tilfælde af at et pengeinstitut ikke længere kan leve op til solvenskravene, og det ikke er muligt at finde en privat markedsmæssig løsning i form af et opkøb eller igennem en fusion, at der oprettes et nyt selskab, som sørger for afviklingen af banken. I bankpakke 3 gøres den ordning permanent. Selskabet, der varetager denne opgave, er Finansiel Stabilitet A/S.
Når et pengeinstitut får problemer med at overholde solvenskravet, får det en frist af Finanstilsynet til at få det bragt i orden. Fristen meddeles så vidt muligt fredag eftermiddag og udløber som udgangspunkt søndag. Årsagen til at det sker hen over weekenden er for at undgå, at der sker et
”bankrun” på instituttet. 6 timer efter fristen bliver meddelt skal bestyrelsen i det institut der er i vanskeligheder meddele om de vil afvikles efter afviklingsordningen, såfremt det ikke lykkes dem at reetablere kapitalen inden fristens udløb. Forløbets tidslinje er vist nedenfor i figur 7, forud for dette går, at det er forsøgt at finde en markedsmæssig løsning, hvilket senere bankpakker tilskynder i form af medgift, hvis det lykkes. Dette behandles under bankpakke 4 og 5.
Figur 8: Eksempel - Tidsmæssigt forløb ved overdragelsen
Såfremt instituttet ikke kan overholde fristen for at få kapitalkravet på plads, overtages instituttet af Finansiel Stabilitet. Bankens engagementer gennemgås, hvor det konstateres, hvor stor del af bankens udlån skal nedskrives som følge af værdiforringelse. Bankens aktiver nedskrives til estimerede realisationsværdier, som udgør den foreløbige overdragelsessum. I løbet af søndagen tilfører Finansiel Stabilitet kapital, således at den nye bank, der oprettes, overholder lovgivningen i forhold til kapital og likviditetskrav. Søndag aften offentliggøres overtagelsen, og mandag morgen åbner den nye bank i de lokaler, den overtagne bank havde tidligere. Den nye bank opgør ved overtagelsen de enkeltes krav mod Indskydergarantifonden. Den nye bank stiller den likviditet, der dækkes af Indskydergarantifonden, til rådighed, og derved kan kunderne disponere over pengene fra mandag morgen. Der, hvor kunden havde flere penge stående kontant end Indskydergarantifondens grænse på 100.000 euro, bliver de dækket forholdsmæssigt. Nedenfor er transaktionerne omkring overtagelsen af et nødlidende pengeinstitut listet under punkt 1-12. Ny bank er således den bank, der drives videre af Finansiel Stabilitet, og X bank er den nødlidende bank, der skal afvikles.
Transaktioner ved afvikling af Bank X:29
1. Finansiel Stabilitet tilfører Ny Bank kapital, så Ny Bank opfylder lovens kapitalkrav.
29Håndtering af nødlidende pengeinstitutter i Danmark, Nationalbankens kvartalsoversigt – 3. kvartal 2011 – del 1 s. 90
2. Finansiel Stabilitet tildeler Ny Bank en likviditetsramme.
3. Ny Bank forrenter den tilførte kapital med EU’s basisrente + 1.000 basispoint og den tilførte likviditet med EU’s basisrente + 100 basispoint.
4. Finansiel Stabilitet kan finansiere sig gennem statsligt genudlån eller på det private marked.
5. Bank X overdrager alle aktiver til Ny Bank. Der aftales en foreløbig overdragelsessum.
Overdragelsessummen efterreguleres, når revisorernes endelige værdiansættelse foreligger.
6. Ny Bank overtager en forholdsmæssig andel af de ikke-efterstillede forpligtelser svarende til den foreløbige overdragelsessum (med fradrag for mellemregningen).
7. En del af den foreløbige overdragelsessum tilbageholdes i form af en mellemregning.
8. Ny Bank indtræder i indskydernes krav med indskydergarantifonden og modtager udbetaling til dækkede indskud.
9. Indskydergarantifonden indtræder i den dækkede del af indskydernes krav mod Bank X.
10. Indskydergarantifondens afviklingsafdeling stiller en garanti over for Finansiel Stabilitet for afviklingen af Ny Bank.
11. Finansiel Stabilitet betaler en præmie for garantien svarende til forskellen mellem den modtagne risikopræmie fra Ny Bank (jf. punkt 3) og Finansiel Stabilitets faktiske omkostninger til finansiering af Ny Bank.
12. Sektoren indbetaler til Indskydergarantifondens afviklingsafdeling i tilfælde af et underskud ved afviklingen af Ny Bank.
Den foreløbige værdiansættelse, der laves i forbindelse med overdragelsen, kan efterfølgende forhøjes, efter at to uafhængige revisorer har udarbejdet en værdiansættelsesrapport. Den foreløbige vurdering, der foretages af Finansiel Stabilitet, afgør i første omgang a contodividenden, som senere kan forhøjes, men ikke mindskes. Er der behov for, at dividenden reduceres, dækkes dette af
Indskydergarantifonden.
Fordelen ved den metode, der er valgt med, at Finansiel Stabilitet overtager Bank X og danner en ny bank jf. punkt 1-12 og derved et alternativ til en egentlig konkurs, er ikke, at investorer og kunderne ikke kan lide tab, da de fortsat kan tabe penge ud over det dækkede beløb via
Indskydergarantien, de skal derfor fortsat skal overveje instituttets risikoprofil. Det giver samtidig incitament til pengeinstitutterne, som fortsat har incitament til at begrænse risikoen for at få adgang til billigere funding. I og med at den nye bank åbner igen, oplever kunderne ikke en umiddelbar forskel i deres daglige bankforretninger, da banken jo åbner som normalt. Såfremt banken skulle
have været afviklet gennem en konkurs, ville kunderne opleve at få spærret deres betalingskort, og at kunderne får opsagt deres lån. En konkurs er en lang affære, og i den tid vil kreditorerne ikke have adgang til deres midler. Derfor er løsningen med, at Finansiel Stabilitet overtager bank X og åbner Ny Bank en løsning, der er til gavn for en mere samfundsmæssig optimal løsning for
kunderne. Dernæst giver det Finansiel Stabilitet tid og ro til at afvikle Bank X på den bedst mulige måde, hvilket også er samfundsmæssigt mest optimalt.
3.1.3 Bankpakke 2 - kreditpakken30
Kreditpakken er fra februar 2009 og er som Bankpakke 1 en aftale indgået af et bredt politisk flertal, som spænder fra regeringen til oppositionen. Kreditpakken skulle modvirke, at der kom en kreditklemme, hvor bankerne ikke ville låne penge ud, hvorved gode sunde projekter kunne få problemer med at blive finansieret.
Staten gjorde det muligt for solvente banker at låne kapital mod at betale en rente. Ordningen blev lavet for at sikre de finansielle institutter kunne skaffe kapital, for at undgå en kreditklemme.
Renten blev fastsat individuelt og afspejler den risiko, der er forbundet med lånet, der har form af hybrid kernekapital.31Pengeinstitutterne forpligtes til halvårligt at redegøre for udviklingen i udlån samt for den førte udlånspolitik. Da ordningen udløb, var der etableret lån for 46 mia. kr. til 43 institutter. Det var en koordinationsgruppe bestående af deltagere fra Erhvervs - og
vækstministeriet, Finansministeriet og Danmarks Nationalbank, der stod for bevilling lånene.32 En anden del af kreditpakken var muligheden for at søge om en individuel statsgaranti for specifikke udstedelser med en løbetid på op til 3 år. Målet med denne ordning var at lette overgangen fra statsgarantien i forbindelse med bankpakken til en verden uden statsgaranti.
3.1.4 Bankpakke 3 – Exitpakken33
Bankpakke 3 blev vedtaget i juni 2009, igen med et bredt flertal i folketinget. Modellen for afvikling af nødlidende pengeinstitutter gennem Finansiel Stabilitet gøres permanent, hvor den tidligere var en del af bankpakke1. Finansieringen sker gennem den tilgang, der har været gennemgående for de foregående og efterfølgende bankpakker – at sektoren selv betaler for
30http://www.evm.dk/arbejdsomraader/finansielle-forhold-og-vaekstkapital/finansiel-stabilitet/initiativer/kreditpakken
31Hybrid kernekapital udgør sammen med kernekapital og supplerende kapital basiskapitalen i finansielle
virksomheder. Hybrid kernekapital har fået sit navn, fordi det er en mellemting mellem aktiekapital og lånekapital.
Kilde: http://www.finanstilsynet.dk/da/leksikon/hybrid-kernekapital.aspx
32https://www.finansielstabilitet.dk/Default.aspx?ID=151
33Håndtering af nødlidende pengeinstitutter i Danmark, Nationalbankens kvartalsoversigt – 3. kvartal 2011 – del 1 s.
81-82
ordningen. Praktikken omkring afvikling af et nødlidende pengeinstitut er nærmere beskrevet i det tidligere afsnit om afvikling af nødlidende banker. Ordningen sikrer, at der er et klart alternativ til en decideret konkurs. Et alternativ der sikrer, at kunderne ikke får spærret deres kort og opsagt deres lån, hvorved de skal ud at finde et nyt institut, der kan hjælpe dem med finansieringen.
Ordningen sikrer, at banken åbner mandag morgen jf. tidligere afsnit omkring afviklingen.
Medgiftsordningen bliver her i Exitpakken introduceret og giver incitament til at der findes en markedsmæssig løsning, før et nødlidende pengeinstitut afvikles efter afviklingsordningen, der blev gjort permanent her i bankpakke 3. Derved undgås, at kunder, der har indskud ud over
indskydergarantien, lider tab. Medgiften ydes af indskydergarantifonden og er betalt af sektoren selv gennem deres bidrag til indskydergarantifonden. Denne løsning vurderes mere rentabel for indskydergarantifonden end at lade instituttet afvikle gennem bankpakke 3.
Danmark var et af de første EU lande, der var klar med en exitstrategi, som betød at den finansielle sektor igen skulle stå på egne ben.
3.1.5 Bankpakke 4 – Konsolideringspakken34
Aftalen om konsolideringspakken indgås august 2011 med et bredt flertal. Pakken har en række initiativer, som er følgende:
Styrke medgiftsordningen således at det bliver attraktivt at overtage nødlidende pengeinstitutter.
Fjerne barrierer for fusioner mellem pengeinstitutter gennem mulighed for statslig garanti med forhøjet præmiebetaling.
Bidragsfinansiering af Indskydergarantifonden (og afviklingsafdelingen), så sektorens betalinger til ordningen jævnes ud samt etablering af en konsolideringsfond,
Forberede kommende regler om systemisk vigtige finansielle institutter i Danmark.35 I bankpakke 3 kunne Indskydergarantien yde en medgift i form af en garanti, denne udvides nu til også at kunne ydes gennem Finansiel Stabilitet for at øge incitamentet til en markedsmæssig løsning i stedet for afvikling gennem bankpakke 3. Medgiftsordningen må ikke stille Finansiel Stabilitet dårligere, end hvis instituttet var afviklet via bankpakke 3.
34https://www.finansielstabilitet.dk/Default.aspx?ID=153
35Aftale mellem regeringen (venstre og det konservative folkeparti) og socialdemokraterne, Dansk Folkeparti,
Socialistisk folkeparti, Radikale Venstre og liberal alliance om en række konsolideringsinitiativer, 25. august 2011 s. 1- 2
Den anden mulighed, der er under medgiftsordningen, er, at Finansiel Stabilitet kan afvikle den usunde del af banken, mens den sunde del sælges videre. Medgiftsordningen fra Bankpakke 3, der ydes af Indskydergarantifonden går hermed til Finansiel Stabilitet.
Indskydergarantien skal i fremtiden finansieres som en forsikring, således at pengene indbetales ex ante. Fondens formue skal øges væsentligt frem mod 2027.
En del af bankpakke 4 var at, der blev nedsat et udvalg, der fik til opgave at se på regler omkring systemisk vigtige finansielle institutter. Udvalget, der har arbejdet med systemisk vigtige banker, har afleveret deres rapport d. 11. marts 2013, en mere detaljeret diskussion af deres arbejde foretages i afsnittet: 4.1 Too big to fail (TBTF) og SIFI-banker.36
3.1.6 Bankpakke 5 – Udviklingspakken
I forbindelse med udviklingspakken blev der introduceret en styrket adgang til eksportfinansiering og vækstkapital, som administreres af Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden. Denne pakke er specielt lavet for at lette små og mellemstore virksomheders adgang til finansiering. Pakken vil minimum forbedre lånefinansieringen for 20 mia. kr. og eksportgarantier for mindst 20 mia. kr.37 Derudover fik FIH mulighed for at udskille en portefølje af ejendomslån i et selskab, der overdrages til Finansiel Stabilitet til afvikling. Dette blev gjort for at FIH kunne reetableres som en specialiseret erhvervsbank. I Danmark spiller små og mellemstore virksomheder en central rolle for væksten og jobskabelsen. De virksomheder har svært ved at opnå bankfinansiering til realisering af deres planer. Pakken sigter specielt på at sikre dem adgang til lånefinansieringen og eksportgarantierne.38 FIH havde i 2009 og 2010 fået statsgaranteret lån. Tilbagebetalingen af disse lån medførte en udfordring for FIH’s funding. For at det skulle lykkedes ville det medføre en kraftig slankning af balancen i FIH, hvilket ville have en negativ konsekvens for andre danske pengeinstitutter. Det er årsagen til at modellen med at overdrage en ejendomsportefølje til Finansiel Stabilitet, der skulle sørge for afvikling blev gennemført. Herefter skulle FIH reetableres som specialiseret
36Aftale mellem regeringen (venstre og det konservative folkeparti) og socialdemokraterne, Dansk Folkeparti,
Socialistisk folkeparti, Radikale Venstre og liberal alliance om en række konsolideringsinitiativer, 25. august 2011 s. 2- 737http://www.evm.dk/aktuelt/pressemeddelelser/2012/02-03-12-udviklingspakken
38http://www.evm.dk/aktuelt/pressemeddelelser/2012/02-03-12-udviklingspakken
erhvervsbank. FIH koncernen stillede en tabskaution, som betyder at staten bliver dækket mod tab fra FIH. Staten får del i en upside på aktiverne.39
Etablering af Landbrugets Finansierings Bank (LFB), som skulle redde levedygtige landbrug, da selv levedygtige sunde landbrug har svært ved at skaffe anlægsfinansiering. I LFB’s faktaark står der, at deres formål er: ”at yde anlægsfinansiering til landbrug med effektive driftsledere og nye unge landmænd, der er tilstrækkelig dygtige til at indgå i et generationsskifte, men som ikke kan tiltrække den fornødne bankfinansiering.”40Finansiel Stabilitet er medejer af selskabet, og der ligger en del landbrug i Finansiel Stabilitet, som vil forsøges flyttet over i LFB.
Derudover igangsættes et arbejde med at finde alternative finansieringsformer, hvor
pensionsselskaberne inddrages. De har et behov for at placere midler, og derved kan det være relevant at se på en model, hvor de får mulighed for at hjælpe finansiering til virksomhederne.
3.2 Den Svenske model
Da den svenske bankkrise skulle håndteres, var det vigtigt at opnå en bred politisk enighed. I starten blev krisen håndteret ad hoc, men efterhånden, som omfanget gik op for beslutningstagerne, blev der udviklet en mere permanent krisehåndtering. Det skyldtes, at man skulle sikre, at udlandet, der skulle yde bankerne lån, ikke var i tvivl om, at det politiske system stod bag bankerne. I andre lande, hvor der ikke var bred enighed om håndtering af krisen, viste der sig negative effekter i form af forhøjede låneomkostninger samt en reducering af tilgængelig kapital på inter bankmarkedet.41 Derfor var regeringen meget åben og delte information med oppositionen, som endda sad med i bestyrelsen for bank support42for at sikre, at det var et samlet politisk system, der agerede, og således at der ikke kunne føres partipolitik på de valgte løsninger, derfor var oppositionen hele tiden informeret og sad med ved forhandlingsbordet.
Da krisen kom, begyndte udlandet at reducere sine kreditter til Sverige, hvilket var en særdeles alvorlig situation for Sverige, der som tidligere nævnt havde mange lån i udenlandsk valuta, som de havde fundet på kort sigt. Regeringen løste problemet med, at valutaen var på vej ud af Sverige, ved
39http://www.evm.dk/~/media/oem/pdf/2012/pressemeddelelser-2012/02-03-12-udviklingspakken/02-03-12- udviklingspakken-bilag-1-7.ashx
40https://www.lfbank.dk/Default.aspx?ID=630
41Stefan Ingves och Göran Lind:Hannteringen av bankkrisen – sedd i efterhand, Penning- och valutapolitik 1/1996, Sveriges Riksbank, s. 7
42På svensk: Bankstödnämden
at gå ud og optage lån i udlandet, men dette begrænsede blot yderligere bankernes muligheder for at låne i udlandet, men det lykkedes at bremse udviklingen, at valutaen forlod landet. 43Riksbanken overførte ligeledes dele af sin valutareserve til banksystemet for at undgå en kreditklemme.44 3.2.1 Statsgaranti
Et af de vigtige punkter for finansministeriet sammen med Riksbanken og tilsynsmyndighederne var at genoprette tilliden til det finansielle system og bankerne, hvilket de gjorde ved at stille en ubegrænset garanti, hvor staten stod bag bankerne og sikrede mod tab. Garantien sikrede alle kreditorer mod tab, dog ikke ejere af aktier. Denne garanti var med til at skabe fornyet tillid til den finansielle sektor. Dernæst påbegyndtes et omfattende informationsarbejde, hvor embedsmænd og regeringsmedlemmer tog rundt til finansielle centre for at informere om, hvad man havde gjort, og hvilken betydning det havde. Garantien lykkedes, og priserne for bankernes funding faldt tilbage til et normalt niveau. Denne garanti var også med til at sikre, at der på intet tidspunkt i krisens forløb opstod ”bankruns”, der var dog tidspunkter, hvor der blev trukket mere ud af bankerne end normalt, men det var hele tiden under kontrol og i kortere perioder.45
Det var vigtigt, at man havde åbenhed omkring krisens omfang og ikke forsøgte at skjule, hvor omfattende det var, samt karakteren af problemet for at bevare tillid til systemet. Derfor gjorde man det klart, hvilken metode man valgte. Der foreligger megen individuel vurdering af, hvornår der foreligger et egentligt tab, og hvor meget sikkerhederne i fast ejendom skal nedskrives. Hvad er den reelle værdi, eller hvad skyldes, at krisen tales op jf. afsnittet omkring den socialkonstruktivistiske tilgang til en krise, hvor den tales op i stedet for at være baseret på objektive kriterier. Derfor valgte man i Sverige på et tidligt tidspunkt i kriseforløbet at beslutte, hvilken model man brugte. Tidligt i krisen bogførtes derfor alle de tab og nedskrivninger, som måtte forventes. Dette gjorde man for at få klarhed over situationen og behovet for støtte til bankerne. Der blev oprettet et vurderingsnævn, med nogle vurderingseksperter, som skulle hjælpe med en mere ensartet vurdering af de
støttesøgende bankers sikkerheder.46
43Stefan Ingves och Göran Lind:Hannteringen av bankkrisen – sedd i efterhand, Penning- och valutapolitik 1/1996, Sveriges Riksbank, s. 8
44Martin Andersson and Staffan Viotti: Managing and preventing Financial Crisis – Lessons from the Swedish Experience,Penning- och valutapolitik 1/1999, Sveriges Riksbank, s. 73
45Stefan Ingves och Göran Lind:Hannteringen av bankkrisen – sedd i efterhand, Penning- och valutapolitik 1/1996, Sveriges Riksbank s. 8
46Stefan Ingves och Göran Lind:Hannteringen av bankkrisen – sedd i efterhand, Penning- och valutapolitik 1/1996, Sveriges Riksbank s. 9
