Kommunernes Landsforening står foran omfattende reform M m

M m

TEMA: KOMMUNERNES LANDSFORENING

Kommunernes Landsforening står foran omfattende reform

Kommunernes Landsforening er under stærkt politisk pres - Både kommunerne, r egeringen og de kommunale chefer er utilfredse med foreningens rolle - Organisationens konsensusideologi og pragmatisme giver for lidt slagkraft i det politiske billede - Ministerierne kommer i en stadig tættere dialog med kommunerne uden om KL - Foreningen er lammet i sager, hvor kommunernes interesser er forskellige - KLs direktør erkender behovet for at skifte kurs

Efter mange års politisk og økonomisk rygvind står Danmarks måske stærkeste interesse- organisation, Kommunernes Landsforening, over for at skulle foretage en omfattende omstilling. I KL erkender ledelsen, at foreningens stærke indflydelse på dansk politik risikerer at ebbe ud, og direktør Peter Gorm Hansen varsler nu en mere offensiv linie.

KL stod stærkt i det politiske billede under 80’ernes borgerlige regeringer. Poul Schlüters politik havde stor gavn af frivilligt forhandlede aftaler med den magtfulde social- demokratiske Århus-borgmester Thorkild Simonsen.

Siden dengang har regeringens lydhørhed over for “krævebanden fra Gyldenløves- gade” været på retur. Særlig det lille radikale regeringsparti opfatter KL som en uigennem- sigtig og forkælet centralistisk magtstruktur. Og KL er ved at tabe en del af sin omfattende repræsentation og indflydelse i ministerier, styrelser og udvalg.

KL vil derfor efter kommunalvalget blive tvunget ud i en ledelsesmæssig og orga- nisatorisk foryngelseskur, når Thorkild Simonsen og sandsynligvis også Evan Jensen forlader KLs formandskab. Efter mange år i systemet har toppen af KL ikke den samme evne til at nytænke som før, siger kritikere.

Selvom der stadig er bred opbakning bag KL i den kommunale verden, rumler kritikken stærkere end i mange år. For fem år siden var det nærmest uhørt, at borgmestre anbefalede en reform af kommunernes eget embedsværk. De frygtede angiveligt at blive betragtet som illoyale. I dag er kritikken nærmest hverdagskost:

“Jeg oplever egentligt mest KL som et problem. Foreningen er måske et nødven- digt onde, fordi det er praktisk at have et fælles kommunalt forhandlingsorgan. Men KL har ikke været gode nok til at forsvare vores interesser. Kommunerne bliver hele tiden bragt i forsvarsposition i forhold til medier, regering og Folketing, fordi KL leverer dårlige produkter. Min oplevelse er, at organisationen generelt ikke fungerer. De skal blive betyde- ligt mere professionelle i KL,” siger borgmester Flemming Christensen fra Vejle (SF).

Flemming Christensen høstede et af de kraftigste bifald ved sidste delegeretmøde i KL.

Han mener, at kritikken af KL alene holdes i skak af, at mange borgmestre har svært ved at forestille sig et alternativ til KL.

Flaget burde hejses noget højere

“KL skal gå meget kraftigere ud. Jeg er sikker på, at de arbejder i det stille, men vi savner en stærkere profil. Det hører jeg fra mange kolleger, kommunaldirektører og medarbej- dere. I betragtning af, at KL er repræsentant for mere end to tredjedele af den offentlige sektor, burde de hejse flaget noget højere,” siger Aabenraas borgmester, Jørgen Witte (S).

Det gør han bl.a. med reference til sagen om aktindsigt i de offentligt ansattes personale- forhold.

De kommunale chefer er enige med borgmestrene: “Der er kommet meget større fokus på den kommunale sektor end tidligere. Det er vores indtryk, at KL er defensiv i forhold til de undersøgelser og analyser, som ministerierne laver. Det er som om, man altid er i en forsvarsposition i stedet for at være dem, der sætter dagsordenen,” siger for- manden for Foreningen af kommunale chefer, Ole Nielsen.

I toppen af Kommunernes Landsforening er kritikken nu for alvor ved at give genlyd. KLs administrerende direktør gennem 13 år, Peter Gorm Hansen, erkender over for Mandag Morgen, at vurderingen ikke er uberettiget:

“Jeg er enig i, at vi er kommet i en for reaktiv rolle. KL har ikke været gode nok til at fortælle, hvad kommunerne gør godt. Foreningen er nødt til at skifte kurs og komme i en mere udfarende, proaktiv rolle. Ellers forsvinder vi i billedet. Vi skal fremover til at lægge pres på Folketinget, markedsføre kommunerne, holde et skarpere øje med de “gum- petunge” kommuner og have en mere åben og livlig debat i medlemskredsen,” varsler han.

M m

Den gamle mesterbokser

Kommunernes Landsforening har været vant til medvind. I 1970 skabte kommunalrefor- mens sammenlægning af kommuner mulighed for, at der blev oprettet én stærk samlet kommunal interesseorganisation til afløsning af sogneråds- og købstadsforeningerne.

80’ernes decentralisering af offentlige opgaver til kommunerne gav automatisk KL endnu mere vind i sejlene.

KL har - selvom det formelt er en almindelig privat forening - nærmest fået en slags særstatus i forhandlingsspillene med staten og Folketinget. Med sine 320 fuldtidsan- satte er organisationen så stor og ressourcestærk, at den fagligt set kan matche Slotshol- mens embedsværk. KL er landets største arbejdsgiver. Og der vedtages ikke en lov, uden KL er blevet hørt.

Men KLs rolle er mere nedslidt end på noget tidspunkt i de 27 års arbejde med at forlige statens og kommunernes interesser på grænsen mellem politik og forvaltning.

Efter de mange år i ringen har foreningen fået alle den gamle mesterboksers karaktertræk:

! KL slår ikke hårdt nok: KL har de senere år ikke formået at sætte en alternativ dags- orden til mediernes, der flyder over med kommunale krisehistorier. Dermed har man ikke overbevist Folketinget om, at man roligt kan overlade opgaverne til kommuner uden statslig indblanding.

! KL grænser til det overvægtige: KL vokser uhyre stærkt. Aldrig har så mange perso- ner varetaget kommunernes interesser. KLs formue er større end nogensinde. Men mens KLs konsulenter tjener store summer, klager kommunaldirektørerne og borg- mestrene over, at medarbejderne har for mange kasketter og fokuserer for meget på indtjening. (Se også temaets næste artikel).

! KL er svag i den taktiske forberedelse: KLs bestyrelse og embedsmænd tager beslutninger ud fra et stramt konsensus-princip. Der skal være enighed imellem kom- munerne, før man udtaler sig. Det betyder, at KL i konkrete sager ofte alene kan arbej- de for øget kommunal handlefrihed. Det er en svag platform, og beslutningssystemet er ikke bæredygtigt på længere sigt.

Karakteristikken kommer fra en lang række personer med indgående kendskab til Kom- munernes Landsforening, som Mandag Morgen har talt med. Mange af kilderne ønsker at være anonyme, fordi de til daglig har KL som samarbejdspartner via deres arbejde i ministerier, kommuner og de offentligt ansattes forbund.

Og der er fare for, at disse problemer vil blive endnu tydeligere i de kommende år, fordi KL risikerer at blive kørt over af stærke kræfter i og uden for det kommunale system.

Fokus på kommunale problemer trænger KL i defensiven

Kommunernes Landsforening er først og fremmest trængt i defensiven af udviklingen på Christiansborg.

Folketingets politikere har sat sig på den kommunalpolitiske dagsorden. De profi- lerer sig med forslag, der griber ind i den kommunale handlefrihed, fordi kommunerne varetager langt de fleste offentlige velfærdsopgaver. Partiernes ordførere kræver rask væk forbedringer af den kommunale børnepasning, vandmiljøet og integrationen af flygtninge.

“Folketingets politikere blander sig i alt for meget og er blevet utroligt centralistiske.

Langt de fleste af deres tiltag er med til at udhule det lokale demokrati og selvstyre. Lovgi- verne administrerer jo! Politikerne i de stående udvalg hiver ministrene i samråd og kræver handling her og nu i alle mulige sager. Vi har også en centralistisk regering, der prøver på at trække hatten ned over hovedet på kommunerne,” vurderer borgmester Kjeld Rasmus- sen (S) fra Brøndby Kommune.

Kjeld Rasmussen er formand for Foreningen af Kommuner i Københavns Amt, som tidligere har truet med at ville løsrive sig fra KL. Kjeld Rasmussen sidder nu i KLs bestyrelse, og han mener, at presset fra Folketinget i dag også får kommunerne til at slutte op om KL.

“Der er meget større fokus på den kommunale sektor end tidligere. Vi har set en tendens til, at Folketinget leder efter en platform, fordi mange sager er flyttet til Bruxelles.

Vi oplever en stærkere centralisme, og den statslige styring er blevet meget mere enkeltsag-

M m

sorienteret,” siger Ole Nielsen, der også er skattechef i Ballerup Kommune.

Ministerier truer KLs eksistensgrundlag

“Det er enormt let for ministerierne at gå ind og sætte dagsordenen på et kommunalt område. Og når ministerierne først rigtigt går ind og laver grundige sektoranalyser i samar- bejde med et par kommuner, så presses KL på hele sit eksistensgrundlag,” som en kom- munal chef udtrykker det.

Eksemplerne er der mange af. Finansministeriets budgetanalyse om folkeskolen fra 1995 viste, at udgifterne per folkeskoleelev er steget støt i de sidste 10 år. Den har fået langt større effekt og omtale end KLs egne kvalitetsudviklingsprogrammer for folkesko- len. Indenrigsministeriet har sat dagsordenen omkring kravene til kommunernes service- deklarationer, selvom denne udvikling nemt kunne være koordineret af KL.

De kommunale chefforeninger foretrækker normalt at tage kritikken af KL inden døre. Men de har været særdeles frustrerede over, at KL ikke har taget teten i den slags sager.

“Regeringen laver en helt bevidst politisk stressning af os i øjeblikket. Ministerierne ønsker at profilere sig på vores bekostning. Foregangslandsdebatten er et godt eksempel på, at søgelyset hurtigt bliver rettet mod os. Kommunerne oplever måske derfor, at vi er blevet mere spagfærdige,” mener Peter Gorm Hansen.

KL kan ikke levere varen

Regeringen lægger op til en strammere styring af de enkelte kommuners økonomi, fordi kommunerne ikke har levet op til de aftaler, KL har indgået med regeringen. Skattestignin- gen på 0,34 pct. i år er f.eks. ikke indeholdt i kommuneaftalen.

“Embedsmændene i KL er gode til at gennemskue, hvad staten foreslår, og hvilke konsekvenser det får i kommunerne. Men de er ikke godt klædt på til at få kommunerne til at rette sig efter de aftaler, der indgås. De skal rejse rundt i landet og nærmest “sælge”

resultaterne i kommunerne ved foredrag. Og de har ingen mulighed for at irettesætte kommuner, der ikke følger linjen,” siger Ph.D.-forsker ved Aarhus Universitet Jens Blom Hansen, der har indgående kendskab til KLs og Finansministeriets årlige forhandlinger om den kommunale økonomi.

Når KL ikke kan levere den aftalte vare, skaber det irritation på Christiansborg. “Folketin- get oplever, at de sidder med en remote control, som ikke virker. De kan ikke se effekterne af deres forslag, fordi en stor del af den kommunale lovgivning er ramme- og bemyndigel- seslovgivning. De presser derfor på for at få puljesystemer og for, at pengene lander lige præcis der, hvor de havde forestillet sig det. Vi er ved at få et puljetyranni, der fungerer som en sandkasse for politikerne. Det har givet et meget uroligt kommunalt billede,” beretter Peter Gorm Hansen.

Konsensusideologien hæmmer KLs udvikling

Mange borgmestre og kommunale chefer mener imidlertid, at kritikken snarere skal rettes mod KLs ledelse end mod Christiansborg. KL har en for svag platform i forhandlingerne med staten, fordi embedsmændene har et for løst mandat med til forhandlingerne, og fordi foreningen ikke holder intern justits med sine egne medlemmer. Der er altid kom- muner, der ikke har leveret en ligestillingsredegørelse, ikke lever op til miljøkrav o.s.v. Det ridser i lakken og giver en svag forhandlingsposition.

KL har i mange år været meget tilbageholdende med at vifte med pegepinden over for de kommuner, der ikke lever op til love og kommuneaftaler. KL er heller ikke ligefrem gået foran, når det gælder at offentliggøre sammenligninger af den kommunale service- kvalitet og dokumentere, hvad skatteborgerne får for pengene. Foreningen har snarere holdt paraplyen over de kommuner, hvor det har regnet med kritik. Det skyldes, at KL ikke ønsker at fremstå som en myndighed.

KLs direktør varsler imidlertid, at KL nu vil drage medlemmerne mere til ansvar for deres service for at gøre KL mere troværdig som forhandlingspartner:

“Vi er begyndt i højere grad at gøre kommuner opmærksom på, at de ikke overhol- der loven. Ellers får en minister for let spil til at kritisere kommunerne, som f.eks. i sagen om vandløbsregulativer. Det er altid de mest “gumpetunge” kommuner, som profi- leringsivrige folketingspolitikere og medier generaliserer ud fra. Kommunestyret bliver sårbart, når nogle få kommuner ikke lever op til lovkravene - de ødelægger det for de

M m

M m

Forskelle mellem top- og bundkommuner, udvalgte nøgletal, 1993 og 1997 Kommunale nøgletal

Kommune nr. 1

Kommune nr. 273

Forskel 1997

Forskel 1993

Vækst i pct.

Personale per 100 indb. Ballerup 8,7

Græsted

4,9 3,8 3,5 + 9 pct.

Udgift til forsørgelse, beskæftigelse m.v. ^1,2

Nakskov 10.804 kr.

Ledøje

2.904 kr. 7.900 6.192 + 28 pct.

Udgift til børnepasning^1,2 Albertslund 8.809 kr.

Tranekær

2.120 kr. 6.689 6.744 - 1 pct.

Beskatningsgrundlag² Søllerød

182.578 kr.

Ålestrup

75.006 kr. 107.572 103.560 + 4 pct.

Socialt udsatte boliger³ Ishøj 57 pct.

Gentofte

6 pct. 51 pct. 48 pct. + 6 pct.

Udgift til ældreinstutioner^1,4 Gudme 41.060 kr.

Langå

157 kr. 40.903 34.213 + 20 pct.

Flygtninge pr. 10.000 indb. Århus 315

Nørre-Sn.

0 315 246 + 28 pct.

Samlede udgifter^1,2 Albertslund 49.028 kr.

Hedensted

25.165 kr. 23.863 20.727 + 15 pct.

Note¹: Bruttodriftsudgifter.

Note²: Per indbygger.

Note³: Antal af utidssvarende boliger opført før 1920 og antallet af udlejningsboliger opført fra og med 1965 i pct.

af samlede antal husstande.

Note⁴: Udgifter til ældreinstitutioner per indbygger over 67 år, d.v.s. plejehjem, daghjem, dagcentre, beskyttede boliger m.v.

Kilde: Mandag Morgen Analyse p.b.a. Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal, 1997.

Tabel 1: By- og landkommuner, store og små kommuner samt øst- og vestdanske kommuner har helt forskellige emner øverst på deres politiske dagsorden. Siden 1993 er top/bund-forskellen i antallet af flygtninge per kommune f.eks. steget med 28 pct. Det giver ekstra brændstof til nye kommunale fraktions- dannelser.

øvrige kommuner og skader det kommunale image. Denne opsynsopgave skal vi påtage os. Men det er jo ikke rart. For det giver en risiko for et potentielt medlemsfrafald,” siger Peter Gorm Hansen.

Formanden svinger taktstokken

“Enighed gør stærk” har altid været et slags motto for KLs ledelse. Kun når foreningen optræder enigt udadtil, kan den gøre sig håb om indflydelse, lyder konsensusideologien.

Der har i mange år været en udbredt accept af, at KLs bestyrelse og formandskab fungerer og udtaler sig enerådigt, eventuelt efter høring af KLs fagudvalg.

Thorkild Simonsen og Evan Jensen har som en stærk formandsduo svinget taktstokken også over for uvorne medlemskommuner, der har en anden opfattelse end KLs bestyrelse. Uro i geledderne er blevet slået ned med hård hånd, og sektorudvalgene har nærmest mest været til pynt og generel information af medlemmerne.

Det ser ikke ud til, at denne styringsform kan opretholdes på længere sigt. Særligt de yngre kommunalpolitikere står på spring for at diskutere mellemkommunale spørgs- mål og skabe mere intern ideologisk debat.

Thorkild Simonsen og sandsynligvis også Evan Jensen trækker sig ud af KLs formandskab ved næste kommunalvalg efter mange år i bestyrelsen. KL står dermed foran en større politisk foryngelseskur.

De naturlige aftagere - socialdemokraten Anker Boye fra Odense og venstremand- en Ejgil Rasmussen fra Gedved - vil i de første år savne formandsformat og gennemslagskraft. Foreningen vil mærke, at den stærke formandsduo måske har siddet en periode for længe i KLs top.

KLs mantra: Størst mulig handlefrihed

Foreningen vil samtidig søge en stærkere platform i de kommende års forhandlinger med staten. Flere højt placerede kilder i centraladministrationen, som Mandag Morgen har talt med, mener, at KL ofte dribler sig ud af banen, fordi de ikke rigtigt ved, hvad de mener.

KLs embedsværk har traditionelt arbejdet ihærdigt for at undgå detailstyring.

Folketinget skal stikke rammer ud, så kommunerne selv kan udfylde dem.

“KLs mantra i alle forhandlinger er, at kommunerne skal have størst mulig handlefrihed.

M m

Kilde: Mandag Morgen Analyse

5-by-sam- arbejdet FKKA

Det skæve Danmark Mellemkommunale lobby-organisationer Figur 1: Der er opstået

vigtige interne pressions- grupper i KL. En opsplitning af KL vil være katastrofal for foreningens troværdig- hed som forhandlingspart- ner i forhold til staten.

Foreningen skal derfor evne at betjene disse og andre interessegrupper mere forskelligt fremover.

Det er omdrejningspunktet for alt - den eneste kamposition, man har. Og der taber man jo hver gang til Folketinget. Hvis man altid tager udgangspunkt i den laveste fællesnævner, bliver man løbet over ende. KL trues på sigt af ikke at være repræsentant for noget som helst,” siger borgmester Flemming Christensen.

“Man kan da f.eks. ikke sige, at vi har en overordnet miljøpolitik i Danmark, og så sige, at det skal være helt op til det kommunale selvstyre at forvalte den. Men det synspunkt forsvarer KL helt ureflekteret,” vurderer han.

Medlemsinteresser bliver mere og mere forskellige

Kommunerne bliver samtidig mere og mere forskellige. De store påtager sig andre opga- ver end de små. I byerne påvirker de sociale problemer på en helt anden måde kommunal- politikken end på landet, hvor beskæftigelsen ofte går strygende. Se tabel 1.

“Det bliver sværere og sværere for KL at finde fælles kommunale holdninger fremover. Der bliver større og større forskel mellem f.eks. små og store kommuner og mellem land- og bykommuner. KLs berettigelse vil primært være som værn mod Folke- tingets og regeringens indgreb,” mener Alex Lind. Han er formand for en af de kommu- nale lobbyorganisationer, Det skæve Danmark. Foreningen forsøger at råbe KL og regerin- gen op i sager, der har de 104 landkommuners særlige interesse.

Jo mere forskellige kommunerne bliver, des flere problemer vil KLs ledelse have ved at forhandle med én stemme med staten. Kommunerne ser ikke bare forskelligt på sager omkring kommunal udligning, hovedstadsreform samt byrde- og opgavefordeling. Det er efterhånden også almindelige sager omkring finansiering af flygtninge, kollektiv trafik, Tele Danmarks kabelnet, grønne afgifter, landets butiksstruktur o.s.v., der deler kommu- nerne.

“Det er rigtigt og nødvendigt, at vi som kommuner selvstændigt forsøger at på- virke lovgivningen på en række områder, hvor KL ikke kan repræsentere os. Vi har meget større indflydelse som kommunal græsrodsbevægelse, end hvis vi gik direk- te ind med en repræsentant i KLs bestyrelse. Vi vil i fremtiden forsøge at køre flere sager selv, f.eks. i forhold til indenrigsministeren. Når flere af de store kommuner har problemer med f.eks. so- maliere, går de jo ikke til KL. De går til ministerierne. Det vil vi også gøre,” siger Alex Lind, der også er borgmester i Spøt- trup.

Han refererer til det magtfulde 5- bysamarbejde mellem Esbjerg, Randers, Århus, Aalborg og Odense samt til Fore- ningen af Kommuner i Københavns Amt, som ikke går af vejen for at pleje deres interesser direkte hos mini- sterierne uden om KL. Se også figur 1.

Kommunerne skal ikke behandles ens

Fremtidens afgørende udfordring for KL bliver således at servicere flere forskellige kom- munale interesser forskelligt.

“Nogle kommuner har knap én tekniker ansat, der beskæftiger sig med miljøområ- det. Andre kommuner har hele miljøafdelinger. Vi skal have et KL, der tager højde for forskelligheden i de

behov, vi har som kommuner. KL skal være langt mere nuanceret i sit syn, når de forhand- ler med staten og Folketinget,” mener Aabenraas borgmester, Jørgen Witte.

KL er begyndt at servicere de kommunale særinteresser mere regionalt. Det gælder både, når fiskerikommuner beder om hjælp, så de kan gå til Fødevareministeriet og kræve støtte.

M m

Og når kommuner i Roskilde Amt ønsker at få foretaget en analyse, der viser, at de har tabt mest ved den nye kommunale udligningsreform.

“Vi skal i højere grad til at understøtte særinteresser. Vi kan ikke længere få konsen- sus mellem kommunerne om enhver sag. Vi skal ikke drive deres politik, men vi skal hjælpe dem med at finde materialet, hvis de ikke kan finde det af egen kraft,” siger Peter Gorm Hansen.

“Bestyrelsen vil stadig ønske at føre en konsensuspolitik, men det vil ikke være ensbetydende med, at man ikke kan tage kontroversielle spørgsmål op til debat. Vi kan ikke have et religiøst forhold til mellemkommunale spørgsmål. Jeg tror, vi kommer til at se en landsforening, der tør tage de debatter, også selvom det kan give intern ballade,”

vurderer han.