Sociala investeringar i en svensk kommunal kontext

(1)

Sociala investeringar i en svensk kommunal kontext

Av Robert Jonsson och Kerstin Johansson

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2018, 95. årgang Robert Jonsson och Kerstin Johansson

Artikler: Sociala investeringar i en svensk kommunal kontext Refereevurdert

Sammanfattning

Svenska kommuner brottas med flera utmaningar kopplade till välfärdsområdet. På senare år har allt fler kommuner och regioner i Sverige valt att skapa sociala investeringar för att fördela välfärdsresurser och arbeta förebyggande. I artikeln konstateras att kunskapsläget avseende sociala investeringar är bristfälligt och dess användning oklar. Artikeln syftar därför till att öka förståelsen för sociala investeringar i en svensk kommunal kontext. Mer specifikt är syftet att beskriva och analysera sociala investeringar samt synliggöra viktiga aspekter av dess funktion. Detta sker via beskrivningar av tidigare studier och redovisade resultat samt utifrån ett fall (Norrkö- pings kommun och dess arbete med sociala investeringar). I artikeln synliggörs att sociala investeringar i den mer övergripande (internationella och samhällsekonomis- ka) litteraturen handlar om att agera långsiktigt och att skapa system, likt sociala investeringsfonder, för att hantera utanförskapets pris, medan sociala investeringar i en svensk kommunal kontext snarare framställs som ett nytt resursfördelnings-, och utvecklingssystem för kommunala välfärdsresurser.

1. Inledning

Svenska kommuner brottas med att få välfärden att räcka till och att få den effektiv.

På senare år har allt fler kommuner och regioner i Sverige valt att skapa sociala investeringar för att fördela välfärdsresurser där hänsyn tas till konsekvensresonemang i termer av prestationer, resultat, värdeskapande och multiplikatoreffekter (Jannesson

& Jonsson, 2015). År 2014 förekom sociala investeringar i cirka 70 svenska kommuner och regioner och omsatte totalt drygt en miljard svenska kronor (Balkfors, 2014).

I många av dessa kommuner var de ekonomiska medlen samlade i något som benämndes en social investeringsfond och inom ramen för den ansamlingen av medel bedrevs sociala investeringsprojekt (Jannesson & Jonsson, 2015). Mot bakgrund av att sociala investeringar utgör ett allt mer vanligt fenomen i svenska kommuner finns anledning att genom en explorativ text uppmärksamma och diskutera sociala investeringar.

(2)

Det är förvånansvärt att det inom välfärdsområdet inte finns något institutionaliserat system för investeringar då det inom kommunernas tekniska område sedan lång tid tillbaka varit praxis att fördela medel via både driftbudget och investeringsbudget (Fjertorp, 2010). Med institutionaliserat system avses här ett fördelningssystem av resurser som uttrycks i kommunernas mest formella dokument, det vill säga budgeten och årsredovisningen. Via driftsbudgeten fördelas personal-, försäkrings-, under- hålls- och mediakostnader¹ (Brorström et al, 2014). Via investeringsbudgeten förde- las medel till investeringar i olika anläggningstillgångar såsom fastigheter, gator och vägar, vattenverk etcetera. Ofta sker investeringar i anläggningstillgångar i syfte att effektivisera verksamheten (Fjertorp, 2010). Innan sociala investeringar började förekomma hos svenska kommuner fördelades välfärdsresurserna via driftsbudgeten, vilken till stora delar utgörs av kostnader för personal. Inom flera kommuner ser det ut så än idag (Balkfors, 2014; Jannesson & Jonsson, 2015). Förutom de utvecklingsmedel som är relaterade till kompetensutveckling för personalen är det ovanligt med utvecklingsmedel inom välfärdsområdet (Larsson, 2008).

Mot bakgrund av den uppmärksamhet och nyfikenhet framväxten av sociala investeringar skapat (se exempelvis Kommunal ekonomi, nr 2, 2015, nr 5, 2016) finns en tydlig samhällsrelevans i att bidra med ökad förståelse av sociala investeringar.

Det finns också ett behov av att teoretiskt fortsätta att tydliggöra samt diskutera och analysera sociala investeringar och dess roll i utvecklingen inom välfärdsområdet. I internationell litteratur har sociala investeringar givits olika innebörder och utgör nu ett välfärdsparadigm där devisen är att förbereda istället för att reparera (Morel et al, 2012). En annan inriktning som framkommer i internationell litteratur kopplar samman sociala investeringar med beräkningssättet Social returns of investment (SROI) vilket handlar om att synliggöra sociala och ekonomiska värden vid samhällsinveste- ringar (se exempelvis Millar & Hall, 2013; Moody et al, 2015). En tredje inriktning handlar om sociala investeringar i form av Social Impact Bonds (SIB). SIB handlar om att privata finansiärer finansierar preventivt välfärdsarbete i syfte att erhålla er- sättning (Jackson; 2013; Kastberg & Hermansson, 2016; Hultkrantz & Vimefall, 2017). Ser vi till den forskning som studerat sociala investeringar i en svensk kommunal kontext utifrån ett förvaltningsekonomiskt och organisationsteoretiskt perspektiv och då med fokus på välfärdsorganisationer kan konstateras att sociala investeringar delvis är något annat än vad som beskrivs i den internationella och samhäl- lsekonomiska litteraturen (se Jonsson & Jannesson, 2014, Jannesson & Jonsson, 2015; Löfström & Nilsson, 2015 samt Kastberg & Hermansson, 2016).

I artikeln tar vi utgångspunkt i att sociala investeringar i en kommunal kontext är ett nytt resursfördelnings- och utvecklingssystem (se Jonsson och Jannesson, 2014;

Jannesson och Jonsson, 2015). Vi hävdar dock inte att sociala investeringar i allmän- na termer är ett nytt fenomen. Skolan är ett exempel på en social investering som existerat under lång tid. Genom att ungdomar får utbildning ökar förutsättningarna för att de långsiktigt ska vara egenförsörjande och uppleva trygghet i sin livssitua- tion. Men det är inte den typen av sociala investeringar vi avser här, utan snarare ett system för att fördela kommunala resurser där hänsyn tas till konsekvensresonemang och där arbete med metodprövning (pröva befintliga metoder), metodutveckling (utveckla befintliga interna metoder) eller social innovation (skapa helt nya metoder) i syfte att effektivisera det kommunala arbetet för en god välfärdsutveckling för medborgarna som står i fokus. (Se vidare i artikeln under ”Ett kommunalekonomiskt resursfördelnings- och utvecklingssystem”.)

(3)

1.1. Syfte

Vi konstaterar att kunskapsläget avseende sociala investeringar och dess användbar- het är under utveckling. Föreliggande text syftar därför till att öka förståelsen för sociala investeringar i en svensk kommunal kontext. Mer specifikt är syftet att beskriva och analysera sociala investeringar samt synliggöra viktiga aspekter av dess funktion. Detta sker via beskrivningar av tidigare studier och redovisade resultat samt utifrån en beskrivning av ett fall (Norrköpings kommun och dess arbete med sociala investeringar). Valet av fall är noga genomtänkt och baseras på att Norrköping är den kommun i Sverige som arbetat längst med sociala investeringar (se vidare under metod och data).

Fallbeskrivningen och tidigare studier visar att utvecklandet av sociala investeringar i en svensk kommunal kontext inspirerats av sociala investeringar som sam- hällsekonomiskt fenomen. Mot bakgrund av sociala investeringar i en svensk kommunal kontext delvis utvecklats till något annat än vad som beskrivs i den internationella och samhällsekonomiska litteraturen presenteras nämnda litteratur för att syn- liggöra likheter och skillnader. För att uppfylla syftet beskrivs sociala investeringar i en svensk kommunal kontext. Framträdande likheter och skillnader mellan sociala investeringar i en svensk kommunal kontext och hur sociala investeringar framställs i en internationell och samhällsekonomisk litteratur synliggörs och analyseras.

1.2. Disposition

Fortsättningsvis i artikeln presenteras tidigare forskning rörande sociala investeringar utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv och utifrån ett internationellt perspektiv.

Efter det beskrivs tidigare forskning, företrädesvis utifrån ett företagsekonomiskt och organisationsteoretiskt perspektiv, avseende sociala investeringar i en svensk kommunal kontext. Vidare följer metod och data. En empirisk beskrivning av Norrkö- pings arbete med sociala investeringar följer därpå. I artikelns avslutande del syn- liggörs och analyseras likheter och skillnader mellan sociala investeringar i en svensk kommunal kontext och hur sociala investeringar framställs i en internationell och samhällsekonomisk litteratur. Avslutningsvis diskuteras huruvida sociala investeringar är svaret på en eftersökt struktur i en kommunal kontext.

2. Tidigare forskning – sociala investeringar

Sociala investeringar framträder i den internationella litteraturen som ett begrepp som började användas i slutet av 1990-talet. Inom nationalekonomin har begreppet kommit att relaterats till socialt ansvarstagande vid investeringar och länders hanter- ande av välfärdspolitik (se Morel et al, 2012). Enligt Morel et al utgör sociala investeringar ett framväxande paradigm där devisen är att förbereda istället för att reparera. Välfärdsstater bör enligt paradigmet vara inriktade på att skapa arbetskraftstillväxt och ekonomisk tillväxt. Framväxten av paradigmet representerar en brytning mot det neoliberala paradigmet där välfärdsinsatser betraktas som kostnader och hinder för tillväxt. Det sociala investeringsparadigmet vilar på antagandet att det är viktigt med investeringar i humankapital i tidig ålder, men även utifrån ett livslångt lärandeper- spektiv. Paradigmet vilar även på antagandet att social inkludering är viktigt för att skapa förutsättningar för tillväxt, men även för att motverka exkludering från arbetsmarknaden. Enligt Morel et al, (2012) har de nordiska länderna kommit relativt långt

(4)

med att anamma det sociala investeringsparadigmet då länderna i sina välfärdspro- gram kombinerar åtgärder för att stärka humankapitalet med sociala insatser. Nolan (2013) argumenterar i likhet med Morel et al att sociala investeringar har växt fram som ett starkt paradigm inom västvärlden genom att betona humankapitalets betydelse för tillväxt.

En annan inriktning som framträder i den internationella litteraturen är vad olika investeringar medför för olika individer i ett samhälle. Ett begrepp som används i relation till sociala investeringar är social returns of investment (SROI) (se exempelvis Millar & Hall, 2013; Moody et al, 2015). SROI används för att synliggöra sociala och ekonomiska värden som sociala investeringar genererar. SROI utgör ett systema- tiserat mätverktyg för att synliggöra hur sociala och ekonomiska värden tas fram samtidigt som värden i form av prestationer, effekter och värdeskapande presenteras.

Jannesson & Jonsson (2015) har använt SROI-beräkningar för att exemplifiera vad sociala investeringar i en svensk kommunal kontext medför i termer av prestationer, effekter och värdeskapande.

En tredje inriktning i den internationella litteraturen gällande social investeringar handlar om Social Impact Bonds (SIB), även benämnt Pay-for-sucess-financing (PFS). Enligt Jackson (2013) (se även Kastberg & Hermansson (2016, sid 9)) startade SIB i Storbritannien i början av 2010-talet. SIB handlar om att privata fi- nansiärer finansierar sociala investeringar i en offentlig kontext. Detta innebär att

”den ekonomiska risken flyttas från den offentliga till den privata sektorn eftersom utbetalningar endast sker i takt med verifierbara resultat i de sociala projekten.” I Sverige, Norrköpings kommun, förekommer hösten 2016 enbart ett socialt investeringsprojekt som karaktäriseras av SIB. Hitintills har således SIB inte fått något genomslag bland de svenska kommunerna, vilket bekräftas av Hultkrantz & Vimefall (2017) som uttrycker att i Sverige är det Social Investment Funds (SIF) som blivit en realitet bland ett flertal kommuner.

I början av 2000-talet började svenska forskare, nationalekonomer och institutioner uppmärksamma betydelsen av att tänka långsiktigt gällande välfärdsverksamhe- ten. En gemensam andemening som framkom i en artikel av Jess & Nyström (2002) samt boken ”Tänk långsiktigt” som gavs ut år 2004 av Skolverket var att det är sam- hällsekonomiskt lönsamt att allokera välfärdsresurser i ett proaktivt syfte. Jess &

Nyström uppmärksammade betydelsen av att frivårdsklienter behöver hjälp med att ta sig in på arbetsmarknaden för att förhindra ett utanförskap. I boken ”Tänk långsik- tigt” synliggjordes betydelsen av att samhällsaktörer samverkar vid tidiga insatser för att kunna utnyttja samhällets resurser effektivt inom och mellan tidsperioder. I boken framfördes ett pragmatiskt budskap som handlade om att det krävs en aktiv politisk styrning hos flertalet samhällsaktörer för att skapa sociala investeringar som utgår från samhällsekonomiska kalkyler. Liknande budskap har framförts några år in på 2010-talet av bland annat Hultkrantz (2015). Även Bokström et al (2014, sid 248) vid Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) fokuserar på samhällskalkyler i kombination med ett individperspektiv. ”En social investering är en insats som sätts in tidigt i ålder eller i en process för att uppnå bättre utfall för individer och för att spara kost- nader för samhället.”

Enligt Hultkrantz (2015) handlar sociala investeringar om att det är lönsamt att beakta investeringsperspektivet när det gäller människor för att därigenom undvika lösningar som kortsiktigt innebär en konstruktiv lösning för årets budget, men som på sikt vare sig är lönsam för individen eller samhället. Vidare menar Hultkrantz att

(5)

kommuner och regioner alltid måste beakta den totala samhällsnyttan av sociala investeringar och inte enbart kommunalekonomiska effekter. En lösning är därför enligt Hultkrantz att införa ett nationellt center för att stödja offentliga organisationer i deras arbete med att fördela medel via sociala investeringar och på så sätt öka med- vetenheten om samhällsekonomiska effekter. Bokström et al (2014, sid 252) uttrycker sig i liknade termer då deras huvudbudskap är att det krävs lokala utvecklingsor- ganisationer i kombination med ”en nationell motorfunktion som förpackar kunskap och ger stöd till implementering, uppföljning och utvärdering.”

Vare sig Bokström et al, Hultkrantz eller Nilsson et al (se nedan) diskuterar dock det som inom förvaltningsekonomin är bärande fundament, budget, prognos och resultat inom organisatoriska ramar (Brorström et al, 2014). Jannesson och Jonsson (2015) hävdar att detta är en brist då det tenderar att bortse från resursfördelnings- problematiken inom förvaltningsekonomin. I artikeln tar vi fasta på behovet av att öka förståelsen för sociala investeringar eftersom tidigare teorier och redovisade resultat inte bidrar med tillräcklig förståelse för det framväxande fenomenet sociala investeringar i en kommunal kontext. Se exempelvis Balkfors (2014) som hävdar att det i Sverige sedan några år tillbaka förekommer sociala investeringar i cirka 70 svenska kommuner och regioner och att den totala omsättningen är drygt en miljard svenska kronor.

Utifrån litteraturgenomgången konstaterar vi att sociala investeringar ges olika innebörder: Internationellt har sociala investeringar växt fram som ett paradigm vilket vilar på antagandet att det är betydelsefullt med investeringar i humankapital i tidig ålder men även utifrån ett livslångt lärandeperspektiv (Morel et al, 2012; Nolan, 2013). Internationellt, läs Storbritannien har Social Impact Bonds (SIB) växt fram som en ny finansieringsform för välfärdsresurser. SIB utgör ett alternativt sätt att finansiera sociala investeringar där den privata sektorn tar risken, men också har möjlighet att tilldelas en vinst om i förväg bestämda mål uppnås (se Jackson, 2013;

Kastberg & Hermansson, 2016 samt Hultkrantz & Vimefall, 2017). Nationalekono- mer (Nilsson et al, 2014) och samhällsekonomisk forskning i en svensk kontext (Jess

& Nyström, 2002; Hultkrantz, 2015; Hultkrantz & Vimefall, 2017) hävdar att sociala investeringar handlar om betydelsen av att bejaka individperspektivet och samhäl- lsekonomiska effekter vid fördelning av medel inom och mellan välfärdsorganisatio- ner.

3. Sociala investeringar i en svensk kommunal kontext

Sociala investeringar har sedan början av 2010-talet utvecklats till en realitet bland ett 70-tal kommuner och regioner i Sverige. Kommunala verksamheter där sociala investeringar förekommit är skola och förskola, socialtjänsten, kultur och fritid samt arbetsmarknadsverksamhet (Balkfors, 2014).

Den utveckling som efterfrågades i inledningen av 2000-talet och som efterfråg- ades av Nilsson et al (2014) och Hultkrantz (2015) där samhällsnyttan sätts i fokus och inte det kommunalekonomiska har inte blivit verklighet i någon större omfatt- ning. Stuprörstänkandet mellan organisationer finns kvar. Kommunchefer och för- valtningschefer bedöms utifrån tilldelade budgetramar inom organisatoriska gränser (Jonsson et al, 2002; Jonsson & Wänström, 2016). Jannesson & Jonsson (2015) pekar på att det generellt sätt är för långt mellan goda tankar om utanförskapets pris

(6)

(se Nilsson et al, 2014) och strikta kommunala budgetramar. En mer realistisk väg är därför enligt Jannesson & Jonsson sociala investeringar där de bakomliggande beräkningarna i första hand utgörs av kommunalekonomiska kalkyler.

Med sociala investeringar i en kommunal kontext kombineras traditionellt bud- getarbete med ett investeringsperspektiv, vilket innebär att diskussionen om kommunens ekonomi vidgas till att även innefatta att diskutera sociala frågor som budget- frågor. Innan sociala investeringar blev en realitet hos svenska kommuner saknades ett institutionaliserat resursfördelningssystem inom välfärdsområdet där konsekvensresonemang bejakades. Tidigare hade välfärdsresurser enbart fördelats via driftsbudgeten, vilket innebär ett fokus på nästkommande år (Jonsson & Jannesson, 2014;

Jannesson & Jonsson, 2015).

Att ett system för investeringar som materialiseras i kommunernas mest formella dokument (årsredovisningen och budgeten) saknats inom de kommunala välfärdsom- rådena, är anmärkningsvärt då minst 80 % av kommunernas årliga driftsbudgetar utgörs av medel riktade till välfärdsverksamhet (Jonsson, 2013)². Det blir än mer anmärkningsvärt då vi betänker att det inom kommunernas tekniska verksamhetsom- råden sedan lång tid tillbaka är institutionaliserat att medel fördelas via såväl driftsbudgeten som investeringsbudgeten (Fjertorp, 2010; Bengtsson, 2013). I den traditionella kommunala välfärdsbudgeteringen var fokus på vad det kostar att driva en verksamhet under en period. Via sociala investeringar skapas incitament att även inkludera konsekvensresonemang. Det nya, jämfört med driftsbudgetering, är därmed ett ökat fokus på systematisk behovsanalys samt konsekvensresonemang i termer av prestationer, resultat, värdeskapande och multiplikatoreffekter (Jannesson & Jonsson, 2015). Enligt Jannesson & Jonsson blir det därmed naturligt att betrakta sociala investeringar som ett nytt resursfördelningssystem för välfärdsresurser där hushållning av resurser såväl inom som mellan tidsperioder bejakas. Löfström & Nilsson (2015) tecknar en liknande bild då de argumenterar för att det utmärkande för sociala investeringar är tidsaspekten som medför att kopplingen mellan resurser och aktiviteter relateras till förväntade minskande kommunala kostnader.

Mot bakgrund av att sociala investeringar handlar om att pröva och utveckla metoder eller skapa social innovation i syfte att förbättra välfärdsverksamheten hävdar Jonsson & Jannesson (2014) att sociala investeringar inte enbart kan betraktas som ett nytt resursfördelningssystem inom välfärdsområdet utan också som ett utvecklingssystem som utgår från olika strategier (se även Kastberg & Hermansson, 2016 nedan).

Att utveckla helt nya lösningar innebär ofta ett stort risktagande, varför en fram- komlig väg kan vara att pröva redan utvecklade metoder och principer och implementera dessa i nya sammanhang där de inte tidigare har använts. Strategin att utveckla helt nya lösningar kan benämnas innovationsvägen och strategin att pröva och implementera befintliga metoder och principer kan benämnas implemente- ringsvägen (Ellström, 2009). För att nå framgång med endera vägen krävs en förstå- else för sociala investeringar som utvecklingssystem och en förmåga att organisera och styra sociala investeringar i en kommunal kontext (Jannesson & Jonsson, 2015).

Kastberg & Hermansson (2016) för liknande resonemang då de utifrån en explorativ studie avseende organisering och styrning av sociala investeringar i en svensk kommunal kontext konkretiserar två olika strategier, punktinsats samt förändringsinsats.

Punktinsats handlar om att använda beprövade metoder på specifika målgrupper med specifika behov. Den andra strategin benämns förändringsansats och handlar om att

(7)

organisationen ska lära och att lärandet ska leda till institutionell förändring till gagn för såväl individer som organisationen och i slutändan även samhället.

Genom att betona sociala investeringar som utvecklingssystem med fokus på att skapa ett lärande som kan förmeras, förstoras och förädlas skapas förutsättningar för att utveckla multiplikatoreffekter (Jannesson & Jonsson, 2015). När multiplikatoreffekter är i fokus vid sociala investeringar (jämför det Kastberg & Hermansson benämner förändringsansats) läggs fokus på vad kommunen kan lära av sociala investeringar för att därigenom effektivisera välfärdsverksamheten.

Begreppet multiplikatoreffekter i en social investeringskontext innebär att prestationer, effekter och lärande som uppstår via sociala investeringsprojekt sedan förme- ras, förstoras och förädlas över tid i den ordinarie verksamheten (Brulin & Svensson, 2011; Jannesson & Jonsson, 2015). Prestationer och effekter som förmeras, förstoras och förädlas handlar om att många fler når önskvärda prestationer och effekter och förhoppningsvis i ökad utsträckning. Beträffande lärandet som utgör grundförutsätt- ningen för att multiplikatoreffekter ska kunna skapas handlar det om att nya eller förändrade rutiner och processer skapas i organisationen, vilket i sin tur kommer på pränt i olika policydokument och därmed blir föremål för verksamhets- och ekono- mistyrning (Jannesson & Jonsson, 2015). Enligt Brorström (2002; 2004) (se även Brorström & Siverbo, 2001; 2008 med hänvisning till North, 1993) så utgör principer, regler, anvisningar och formella styrdokument exempel på formaliserade institutioner. Det handlar därmed om etablerade föreställningar om hur saker och ting ska gå till och därmed utgör de formella institutioner. Det handlar därmed om idéer som anammats, internaliserats och blivit självklara.

Löfström och Nilsson (2015) som studerat sociala investeringar utifrån ett sam- verkans- och implementeringsperspektiv i en svensk kommunal kontext uppmärk- sammar att fenomenet ges olika betydelse utifrån ett verksamhets- respektive ett ekonomiskt perspektiv. Utifrån ett verksamhetsperspektiv framförs att sociala investeringar handlar om att ändra tankesättet från kortsiktigt bekväma lösningar till mer långsiktigt hållbara dito. Förutom detta lyfts betydelsen av att samverka mellan olika verksamhetsområden för att därmed öka förståelsen för problem utifrån ett helhets- perspektiv. Utifrån ett ekonomiskt perspektiv uppmärksammas oklarheter med sociala investeringar. Farhågor kring hur sociala investeringar i en kommunal kontext ska kunna tydliggöras och bli ett långsiktigt hållbart resursfördelningssystem uppmärk- sammas. Exempel på farhågor som uppmärksammas är att en social investeringsfond egentligen inte är en riktig fond eftersom kapital inte får tas från eget kapital i detta avseende. Att vinsten till följd av sociala investeringar kan uppstå i någon annan kommun eller hos någon annan offentlig organisation skapar osäkerhet. Att sociala investeringar ges olika betydelser beroende på om ett verksamhets- eller ett ekonomiskt perspektiv sätts i fokus går även att finna i Jannesson & Jonsson (2015) samt i Kastberg & Hermansson (2016).

Utifrån litteraturgenomgången konstaterar vi att forskarna med ett företags- och organisationsteoretiskt perspektiv betonar kommunala kalkyler och sociala investeringar som ett nytt resursfördelningssystem. Utöver detta är det tydligt att det organisatoriska lärandet står i fokus vid sociala investeringar (Jonsson & Jannesson, 2014;

Jannesson & Jonsson, 2015; Löfström & Nilsson, 2015; Kastberg & Hermansson, 2016). Utifrån befintlig forskning konstaterar vi även att de olika studierna uppmärk- sammat olika aspekter av sociala investeringar. Jonsson & Jannesson (2014) hävdar att det aktiva ägarskapet är av avgörande betydelse för att systemet (resursfördel-

(8)

nings- och utvecklingssystemet sociala investeringar) fungerar. Jannesson & Jonsson (2015) framför att sociala investeringar i en svensk kommunal kontext utgör ett re- sursfördelnings- och utvecklingssystem för välfärdsresurser där syftet är att åstad- komma multiplikatoreffekter, vilket innebär att det sociala investeringsprojektet prestationer och effekter sätt in i en organisatorisk kontext. Löfström & Nilsson (2015) visar att sociala investeringar ges olika innebörder utifrån ett verksamhets- respektive ekonomiperspektiv och att olika bilder av fenomenet innebär försvårande omständigheter vid samverkan och implementering. Kastberg & Hermansson (2016) framför att sociala investeringar innebär olika strategier som de konkretiserar via terminologin punktinsatser samt förändringsinsatser.

4. Metod och data

Mot bakgrund av att sociala investeringar utgör ett nytt samhällsfenomen som på kort tid blivit en realitet i ett 70-tal svenska kommuner finns det skäl att öka förståelsen för sociala investeringar i nämnda kontext, vilket i innevarande artikel sker via en explorativ studie. Litteraturstudier av internationell forskning samt samhällsekono- misk forskning om sociala investeringar uppmärksammas för att ge kontext och perspektiv. Likaså har tidigare studier avseende sociala investeringar i en svensk kommunal kontext studerats, dels för att kunna beskriva sociala investeringar i en svensk kommunal kontext och dels för att kunna synliggöra och analysera likheter och skillnader mellan dito och hur sociala investeringar beskrivs i en internationell och samhällsekonomisk litteratur. Nämnas bör att tidigare studier utifrån ett före- tagsekonomiskt- och organisationsteoretiskt perspektiv på sociala investeringar i en svensk kommunal kontext bygger på fallstudier. En fallstudie är en väl anpassad metod för att bidra med ökad förståelse för organisatoriska företeelser (se exempelvis Merriam, 1994; Yin, 1994 samt Alvesson & Sköldberg, 2008). Vår avsikt är således att med stöd av tidigare studier och redovisade resultat och vårt valda fall komplet- tera tidigare forskning. På så vis bidrar vi med kunskaper i relation till tidigare studier av sociala investeringar och med kunskaper till de som studerar och/eller organiserar och styr sociala investeringar.

Valet av fallstudien Norrköpings kommun och dess arbete med sociala investeringar baseras på att kommunen tillsammans med Umeå³ var de första kommunerna i Sverige som började fördela välfärdsresurser med hjälp av sociala investeringar (se Bokström et al, 2014; Jannesson & Jonsson, 2015).⁴ Norrköping utvecklade en social investeringsfond som byggde på en återföringsmodell (beskrivs mer utförligt senare i artikeln). Det sociala investeringsprojektet Alla barn i skolan utgjorde ett av de första sociala investeringsprojekten i Sverige och projektet i sig är avslutat. Valet av fall är därmed noga genomtänkt och baseras på att sociala investeringar är en långsiktig process som involverar olika aktörer. Norrköping är den kommun som arbetat längst med sociala investeringar i en svensk kommunal kontext, vilket medför förutsätt- ningar att uppmärksamma fenomenet över tid samt att olika aktörers förståelse kan synliggöras.

Studien bedrevs under åren 2013-2015. Ett retrospektivt perspektiv fanns med för att fånga hur aktörer betraktade fonden och den specifika sociala investeringen inledningsvis (år 2012). Det empiriska underlaget utgjordes av dokument, intervjuer, och observationer. Studien tog därmed sin utgångspunkt i att samhällsfenomen lämpligt-

(9)

vis studeras longitudinellt och via olika empiriska källor för att därvid kunna fånga komplexiteten (Alvesson & Sköldberg, 2008).

De aktörer som intervjuades under forskningsprocessens var KS-ordföranden, ekonomidirektören, teamledaren för sociala investeringar, kommunens folkhälsocon- troller samt projektledaren för Alla barn i skolan. Ekonomidirektören, teamledaren för sociala investeringar samt folkhälsocontrollern intervjuades vid ett flertal tillfällen för att på så sätt kunna följa processen. Dessa intervjuer innebar en pågående diskussion om kommunens organisering och styrning av sociala investeringar. Under 2015 slutade teamledaren för sociala investeringar sin anställning och en ny teamledare anställdes. Båda dessa teamledare har intervjuats vid flera tillfällen. Samman- taget genomfördes tolv intervjuer varav de flesta utgjordes av kvalitativa forsknings- intervjuer (Kvale, 1997) medan de sistnämnda mer hade karaktären av en pågående diskussion (se ovan).

De dokument som studerades behandlade organisering och styrning av sociala investeringar i Norrköpings kommun, vilka fanns samlade på kommunens hemsida och specifikt på den sida där den sociala investeringsfonden presenterades (http:

//www.norrkoping.se/organisation/ekonomi/social-investeringsfond/sited 161027).

Utöver de dokument som publicerades på kommunens hemsida så utgör artikeln – en beskrivning av Norrköpings sociala investeringsfond av teamledaren, Louise Källbom en källa. När nämnda källa används är det tydligt utmärkt. Artikeln publicerades 2014 i Socialmedicinsk tidskrift. Beträffande deltagande observation så medverkade vi vid kommunens ledningsgruppsmöten avseende sociala investeringar.

Sammantaget medverkade vi vid tio sådana ledningsgruppsmöten. Detta skedde under åren 2013 – 2015. Vi medverkade även vid en heldagskonferens som handlade om det specifika sociala investeringsprojektet Alla barn i skolan. Observationerna av ledningsgruppsmötena bidrog till ökad förståelse för vad som framkom vid intervju- erna samt vad som uttrycktes i dokument och vice versa. Enligt Berlin (2006) är det en styrka att observera möten eftersom det innebär att forskaren själv kan se, lyssna och göra bedömningar av vad som är relevant i relation till studiens syfte.

När det gäller analysering av det empiriska materialet har arbetet karaktäriserats av tematisk analys (Ahrne & Svensson, 2011). Den tematiska analysen i sin tur präglades av det Hartman (2004) beskriver som en rörelse in mot själva kärnan av problematiken som författarna vill bidra med ökad förståelse för. Syftet blir ett nav från vilket textens olika delar utgår från. Syftet var dock inte fullständigt tydligt från början utan växte fram via en process som utgick från författarnas förförståelse.

5. Beskrivning av sociala investeringar i Norrköping

I och med att vår text syftar till att öka förståelsen för sociala investeringar i en svensk kommunal kontext presenteras i det följande Norrköpings kommuns⁵ arbete med sociala investeringar några år in på 2010-talet. Mer specifikt beskrivs Norrkö- pings arbete med dess sociala investeringsfond inkluderat arbetet med det sociala investeringsprojektet Alla barn i skolan. Fallstudien visar att arbetet med att utveckla en social investeringsfond innehåller drivande aktörer som inspirerats av idéer om sociala investeringar utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Fallstudien visar att utvecklandet av en social investeringsfond utgjorde en organisatorisk lärprocess.

Samtidigt visar fallstudien att sociala investeringar i en kommunal kontext utvecklats

(10)

till ett resursfördelnings- och utvecklingssystem där skapande av multiplikatoreffekter började uppmärksammas. (Se beskrivningen av Alla barn i skolan och den utveckling som skedde inom ramen för det sociala investeringsprojektet.)

Mot bakgrund av att Norrköpings kommun under slutet av 1900-talet och början av 2000-talet hade genomgått stora prövningar, bland annat via industrins struktur- omvandling där många av textilindustrierna konkurrerats ut, fanns i början av 2010- talet ett strukturellt problem inom kommunen. Norrköping var en kommun med högre arbetslöshet jämfört med motsvarande kommuner i Sverige. I kommunen fanns även en problematik gällande integreringen av utrikesfödda på den svenska arbetsmarknaden. Sammantaget innebar detta att kommunen hade högre kostnader för välfärdsområden såsom arbetsmarknadsverksamhet, individ och familjeomsorg och försörjningsstöd jämfört med motsvarande kommuner. De bakomliggande strukturella problemen medförde en medvetenhet och kommunen sökte efter lösningar.

Även om ett flertal ledande aktörer, såväl politiker som tjänstemän var medvetna om problemen i Norrköping och hade kännedom om nationalekonomers beräkningar gällande utanförskapets pris saknades en organisatorisk och styrmässig lösning på hur idén om att motverka utanförskapets pris skulle realiseras i en kommunal kontext. Via intervjuer med ledande aktörer i Norrköpings kommun framkom att det framför allt var två nyckelaktörer, som det berättades, med mod och envishet som möjliggjorde utvecklande av sociala investeringar i kommunen. Nyckelaktörerna var kommunstyrelsens ordförande och ekonomidirektören. De beskrevs ha spelat olika roller i utvecklandet av den sociala investeringsfonden. Vid intervjuer med kommunstyrelsens ordförande och med ekonomidirektören, men även utifrån vad andra aktörer beskrev så var det speciellt ett samtal som var avgörande. Samtalet beskrevs ha gått till enligt följande:

Kommunstyrelsens ordförande kontaktade ekonomidirektören och framförde att Norrköping måste hitta en organisatorisk och styrningsmässig lösning så att kommunen kan börja arbeta strategiskt med att motverka utanförskapets pris och samtidigt utveckla välfärdsverksamheten. Bakgrunden till idéerna med sociala investeringar i en kommunal kontext var enligt kommunstyrelsens ordförande (1) alla sömnlösa nätter gällande kommunens strukturella problem med ungdomar och vuxna som stod utanför eller riskerade att hamna utanför samhället i kombination med (2) det veder- börande hade tagit till sig utifrån föreläsningar om samhällsekonomiska perspektiv på sociala investeringar och utanförskapets pris. Den tredje idén (3) var att skapa ett system som fyllde funktionen att hantera sociala investeringar i en kommunal kontext.

”Vi måste hitta en lösning i kommunen så att vi kan arbeta förebyggande och samtidigt utvecklande via sociala investeringar. Jag är trött på allt prat om sociala investeringar utifrån samhällsekonomiska perspektiv och som en mellanorganisatorisk lösning – det kommer aldrig att fungera. Ska aktörer som kommunen, landstinget, arbetsförmedlingen, polisen etcetera komma överens om en lösning för sociala investeringar kommer vi aldrig att hitta någon fruktbar utväg. De organisatoriska gränserna och budgetdisciplinen är för stark. En kommun som Norrköping måste gå före och visa vägen.”

Ekonomidirektören svarade:

”Du har ofta bra idéer, men den här idén var riktigt dum, men jag ska fundera.”

(11)

Ekonomidirektören förklarade att han var väl medveten om problematiken med sociala investeringar i relation till balansräkningen. En traditionell investering kan ianspråktas och upptas som en anläggningstillgång i balansräkningen. En social investering kan inte behandlas på samma sätt enligt god redovisningssed. Detta utgjorde ett dilemma för ekonomidirektören. Efter en hel del tankar och diskussioner med andra ekonomer i rådhuset började idéerna om en social investeringsfond som byggde på en återföringsmodell växa fram.

När modellen hade utvecklats och presenterats för politiken gick det fort. Politiken i Norrköping sa ja till modellen med en övervägande majoritet och revisorerna god- kände lösningen, med att redovisa sociala investeringar sidoordnat i årsredovisning- en. Ett flertal politiker framförde att det var enkelt att ställa sig bakom idén om sociala investeringar då lösningen var tilltalande. Sociala investeringar förväntades bidra till att effektivisera den kommunala välfärdsverksamheten genom att långsiktighet och utveckling var i fokus.

Norrköpings kommuns sociala investeringsfond initierades således år 2012 och den var på totalt 40 miljoner kronor. År 2014 var huvuddelen av medlen utlånade till sociala investeringsprojekt, vilka utgjordes av Skolfam (en skolsatsning inom famil- jehemsvården som tidigare testats i Helsingborg), Alla barn i skolan, NP-center (Neuropsykiatriskt-center), Servicetrainee samt Solid återkomst (se även Källbom, 2014). Av de sociala investeringsprojekten var Skolfam det projekt som enbart handlade om att pröva en metod. NP-center å andra sidan var det projekt som byggde på att utveckla nya metoder för samverkan, det vill säga skapa social innovation. Alla barn i skolan, Servicetrainee samt Solid återkomst handlade främst om att utveckla metoder. Varje projekt kom att få en projektledare och kommunen hade även inrättat en ledningsgrupp för att kunna följa och om så behövdes styra och organisera de sociala investeringsprojekten. Kommunens ekonomidirektör var ordförande i ledningsgruppen för sociala investeringar. I ledningsgruppen ingick även kommunens folkhälsocontroller, teamledaren för sociala investeringar samt berörda förvalt- ningschefer. Det fanns även en stående inbjudan till några kommunalråd för att de skulle kunna följa arbetet på nära håll.

Norrköpings återföringsmodell utgick från en kommunalekonomisk utgångspunkt.

För att återföring till fonden skulle ske var det nödvändigt att den sociala investeringen kunde räknas hem kommunalekonomiskt. Norrköpings kommun beskrev sin sociala investeringsfond enligt följande:

”Syftet med fonden är att hitta förebyggande arbetsmetoder som tidigt bryter negativ händelseutveck- ling hos Norrköpingsbor. Utgångspunkten är alltså att hitta de kommuninvånare som löper större risk att hamna i ett utanförskap och ge dem rätt hjälp för att undvika att falla utanför. För kommunens del kan de ekonomiska vinsterna handla om minskat behov av resurser, som färre placering av barn och unga, minskade insatser från den samlade elevhälsan eller färre utredningar av skolpsykolog. För den enskilda människan handlar vinsterna om en framtid med utbildning, jobb och egen försörjning. Ett bättre liv, helt enkelt. När effekterna av investeringarna börjar synas, när de kommunala kostnaderna minskar till följd av investeringen, ska nämndens/nämndernas ekonomiska ramar minskas med motsvarande belopp [så kallad återföring]. Överskottet ska sedan markeras i bokslutet och öronmärkas för att användas för framtida sociala investeringar. På det sättet kommer fonden kontinuerligt att fyllas på och nya sociala investeringar kan göras.” (www.norrkoping.se hämtad 141122)

(12)

5.1. Alla barn i skolan – ett socialt investeringsprojekt i Norrköping

I samband med att den sociala investeringsfonden initierades påbörjades även det första sociala investeringsprojektet benämnt ”Alla barn i skolan”. Projektet kan besk- rivas som ett interorganisatoriskt förändrings- och samverkansprojekt där utbildningskontoret och socialkontoret var de organisatoriska enheter som samverkade i huvudmannaskapet. Förutom nämnda kontor inkluderades kommunens grundskolor i projektet. De skolor som bedrev undervisning på uppdrag av kommunen, en mindre andel, innefattades inte i projektet. I projektet fanns mål definierade på individ-, grupp- och organisationsnivå. På individnivå var projektmålet i huvudsak att via ökad självkänsla minska utanförskapet för eleverna. Ogiltig frånvaro förväntades i slutet av projektet vara noll. På gruppnivå var målet att öka kunskaper om skolfrån- varo samt att utveckla fungerande rutiner och metoder för att minska skolfrånvaron.

På organisationsnivå var målet att utveckla former för bättre samverkan mellan organisatoriska enheter, det vill säga utbildningskontoret och socialkontoret. Projektet syftade således till organisatoriskt lärande, metodutveckling och organisations- förändring. För att genomföra Alla barn i skolan avsattes 11,6 miljoner kronor från den sociala investeringsfonden. Projektet kom att omfatta 163 barn och ungdomar som utgjorde så kallade hemmasittare.

I uppstartsfasen samt den inledande delen av genomförandefasen fanns, problem med att skapa strukturer, gränser och identitet. Vid starten hösten år 2012 var projektet strukturerat utifrån fem team. Teamen var riktade mot olika geografiska områden i kommunen. Varje team hade en egen chef och bestod av socionomer och pedagoger.

Efter drygt ett halvt år uppmärksammades problem med att teamen arbetade på olika sätt och med olika utgångspunkter. Dessutom saknades det en person med helhetssyn över projektet. Mot bakgrund av dessa bakslag togs beslutet att tillsätta en projek- tchef på halvtid. Efter att projektchefen tillsats genomfördes ytterligare en strukturell förändring i projektet. Istället för att arbeta med geografiska områden strukturerades teamen utifrån olika uppdrag men med en gemensam utgångspunkt. Teamens uppdrag blev uppsökande- respektive närvarofrämjande verksamhet, stöd för tidiga insatser samt behandlande verksamhet. En viktig anledning till att problemet löstes var den raka och öppna dialogen mellan ledningsgruppen och projektet. Genom den kunde de strukturella problemen identifieras och hanteras utan allt för stora ansträng- ningar.

Såväl teamledaren för sociala investeringar som den tillsatta projektledaren var dock kritisk till uppstarten. Teamledaren menade att ledningsgruppen för sociala investeringar och projektets initiativtagare borde ha lagt ner mer arbete på projektplanen, och mer specifikt på hur samarbetet skulle ske samt på hur projektet skulle fungera i sitt organisatoriska sammanhang.

”Tilldelas medel till ett socialt investeringsprojekt för att skapa mänskliga och kommunalekonomiska vinster bör projektplanen vara genomtänkt – det är ett lärande vi har gjort under resans gång. Förvisso betonade vi betydelsen av projektplanen redan från början, men förstod inte vidden av den fullt ut.”

(Teamledaren för sociala investeringar)

När projektet påbörjades fanns det riktlinjer för uppföljning. Uppföljningen skedde utifrån målen och tillvägagångssättet var enkäter. Arbete med journaler samt registre- ring och uppföljning av skolnärvaron skedde med hjälp av ett stödjande IT-system.

På många skolor fanns dock en osäkerhet kring hur systemet skulle hanteras och användningen var därför begränsad till en början. Via bland annat utbildningar under

(13)

projektets gång klarnade dock systemets funktioner och roll, varpå mer tillförlitliga analyser kunde göras.

I takt med att projektet framskred uppmärksammade projektchefen och ledningsgruppen för sociala investeringar behovet av att synliggöra det pågående lärandet inom projektet för att därvid underlätta implementeringen i den ordinarie verksamheten efter projektets slut. En sakkunnig från respektive förvaltning som medverkade i projektet fick därför i uppdrag att följa projektet och presentera delrapporter för ledningsgruppen. Delrapporterna var officiella och presenterades på Norrköpings kommuns hemsida. Delrapporterna vittnade om ett fokus på prestationsuppföljning. Ju längre projektet framskred, desto mer fokuserade utvärderingarna på hur metodutvecklingen skulle implementeras i den ordinarie organisationen. Projektchefen berättade att han ställde om sitt fokus under projektets pågående. Från att vara foku- serad på att uppnå önskvärda prestationer till att allt mer fokusera på lärande. Projek- tet tillsammans med ledningsgruppen för sociala investeringar anordnade en heldagskonferens under våren år 2014 med temat ”Alla barn i skolan”. Heldagskonfe- rensen syftade till att sprida kunskaper om projektet och den metodutveckling som skett. Vid heldagskonferensen synliggjordes olika aktörers bilder av sociala investeringar. För ekonomidirektören samt teamledaren var fokus på systemet sociala investeringar. För projektledaren och projektmedarbetare låg istället fokus på att sociala investeringar var en möjlighet att arbeta preventivt samt utveckla metoder för att bättre kunna ta hand om sociala problem.

Uppföljningen av projektet relaterad till målen visade att projektet varit lycko- samt. Enligt teamledaren hade närvaron förbättrats och den ogiltiga frånvaron hade minskat bland de barn och ungdomar som ingick i projektet. Lärdomar på grupp- och organisationsnivå var att orsakerna till frånvaro är många och komplexa. Det indike- rade att varje barns situation måste utforskas och att det krävs en flexibilitet i insatserna. En ytterligare lärdom var betydelsen av att efterfråga barnets erfarenheter. I projektet uppmärksammades betydelsen av att det fanns aktörer på skolorna som förstår och använder systemen för att hantera skolfrånvaron på ett professionellt sätt.

I slutet av år 2014 och i början av år 2015 befann sig projektet i övergångsfasen.

Projektledningen och -medarbetarna, de sakkunniga som agerat lärande utvärderare samt ledningsgruppen för sociala investeringar, och i den framför allt cheferna för de ingående förvaltningarna, arbetade med att upplösa projektet samtidigt som metodutvecklingen från projektet implementerades i ordinarie verksamhet. Även teamledaren för sociala investeringar samt kommunens folkhälsocontroller var behjälpliga i processen. De betonade att den lärande utvärderingen som blivit mer påtaglig under processen medverkat till att synliggöra vad i lärandet av projektet som kunde skalas upp, förmeras och förädlas men även hur detta skulle ske. Enligt projektledaren hade heldagskonferensen Alla barn i skolan, där det pågående arbetet visades upp och diskuterades, bidragit till lärande och förståelse.

Sommaren 2015 beskrev teamledaren för sociala investeringar att implementeringen av den metodutveckling som skett hade kommit igång. Teamledaren ansåg att utvecklingen var förbered i organisationen via konferensen och delrapporterna, men det handlade också om att metodutvecklingen uppfattades som logisk samtidigt som den hade visat sig leda till önskvärda prestationer. Mot bakgrund av att aktiviteterna hade medfört önskvärda prestationer samt medfört ett lärande gjorde ledningsgruppen för sociala investeringar bedömningen att investeringen varit tillräckligt gynnsam för att återföring till den sociala investeringsfonden skulle ske enligt plan.

(14)

6. Analys - Sociala investeringar i en kommunal kontext

Som beskrevs inledningsvis i artikeln är samhällsrelevansen hög när det gäller sociala investeringar eftersom det är många kommuner och regioner som på kort tid, under 2010-talets inledning, börjat arbeta med att fördela välfärdsresurser med hänsyn till konsekvensresonemang. Att fenomenet är nytt innebär samtidigt att mognadsgraden att styra och organisera sociala investeringar är relativt låg. Mot bakgrund av detta och att sociala investeringar i en svensk kommunal kontext delvis utvecklats till något annat än vad som beskrivs i den internationella och samhällsekonomiska litteraturen är det rimligt med en explorativ ansats där det övergripande syftet är att öka förståelsen för sociala investeringar i en kommunal kontext. Genom att presentera tidigare studier av sociala investeringar i en svensk kontext och samtidigt presentera ett noga utvalt fall av en kommun som arbetar med sociala investeringar har vi bidragit med att sammanställa betydelsefulla kunskaper om sociala investeringar. För att förstå sammanhanget och för att kunna kontrastera sociala investeringar i en svensk kommunal kontext – och därmed bidra med kunskaper som går utöver det omedelba- ra evidenta har vi presenterat tidigare studier och redovisade resultat avseende sociala investeringar i en internationell samt samhällsekonomisk kontext. I det följande presenteras och analyseras därför framträdande likheter och skillnader mellan sociala investeringar i en svensk kommunal kontext och hur fenomenet framställs i internationell och samhällsekonomisk litteratur.

Det framkommer en tydlig likhet och två framträdande skillnader mellan hur sociala investeringar beskrivs i internationell och samhällsekonomisk litteratur och tidigare studier gällande sociala investeringar i en svensk kommunal kontext samt vad som framkommer i Norrköpingsfallet. Likheten handlar om betydelsen av preventivt arbete och långsiktigt tänkande. Skillnaderna är relaterade till det som handlar om samhällsekonomiska-, eller kommunalekonomiska kalkyler samt till synen på organisatoriskt lärande.

Det är tydligt att de ledande aktörerna i Norrköping var inspirerade av idéer om preventivt arbete och betydelsen av att tänka långsiktigt inom kommunal välfärd.

Kommunstyrelsens ordförande i Norrköping som var den som kom med idén, sociala investeringar i en kommunal kontext beskrev att han var väl förtrogen med nationalekonomers beräkningar gällande utanförskapets pris och att han såg ett behov av att agera, inte minst eftersom Norrköping utgjorde en kommun med bakomliggande strukturella välfärdsproblemen.

”Vi måste hitta en lösning i kommunen så att vi kan arbeta förebyggande och samtidigt utvecklande via sociala investeringar” (Kommunstyrelsens ordförande i Norrköping).

Det som utgjorde grunden för utvecklandet av Norrköpings kommuns sociala investeringsfond och sedermera många andra svenska kommuners arbete med sociala investeringar (se exempelvis Balkfors, 2014; Hultkrantz, 2015 samt Jannesson och Jonsson, 2015) var således ett upplevt behov av att agera mer preventivt för att däri- genom hantera välfärdsverksamheten utifrån ett mer långsiktigt perspektiv.

Ser vi till framväxten av sociala investeringar i en svensk kommunal kontext några år in på 2010-talet är det rimligt att lyfta blicken till Morel et als, (2012) utsaga om att sociala investeringar är ett framväxande paradigm där devisen är att förbereda istället för att reparera och att detta paradigm är särskilt framträdande i de nordiska

(15)

ländernas välfärdsprogram. Morel et als, (2012) forskning bidrar med ett internationellt perspektiv på paradigmet och gör det samtidigt rimligt att betänka varför sociala investeringar på relativt kort tid blivit en realitet bland ett 70-tal svenska kommuner.

Steget från att enbart fördela välfärdsmedel via en driftsbudget i vilket det sociala investeringsparadigmet kan sägas vara inbyggt (enligt Morell et al, 2012) till att även fördela medel via sociala investeringar som system som redovisas i kommunernas mest formella dokument kan ses som en naturlig utveckling. Norrköping, och andra svenska kommuner följde efter, visade att det gick att gå från dröm till verklighet såsom Bokström et al, (2014) uttrycker sig. Uttryckt i andra ordalag kan sociala investeringar i en svensk kommunal kontext ses som en vidareutveckling och samtidigt som en konkretisering av paradigmet sociala investeringar.

Förutom den likhet vi uppmärksammat framträder två betydande skillnader. En framträdande skillnad handlar om den kommunalekonomiska fokuseringen vid arbetet med sociala investeringar i en kommunal kontext. Jämför med den samhäl- lsekonomiska betoningen som framkommer i den internationella och samhäl- lsekonomiska litteraturen gällande sociala investeringar. Kommunstyrelsens ordförande i Norrköping beskrev hur viktigt det är att det kommunalekonomiska är i fokus eftersom de organisatoriska gränserna och budgetdisciplinen är stark. Jannes- son & Jonsson (2015) framför också att budgetdisciplinen är stark i kommunerna och att det därför är mer realistiskt med sociala investeringar i en kommunal kontext där de bakomliggande beräkningarna främst utgår från kommunalekonomiska kalkyler.

Även Löfström & Nilsson (2015) uttrycker betydelsen av kopplingen mellan resurser, aktiviteter och förväntade minskande kommunala kostnader. Utan fokus på preventivt arbete i relation till kommunalekonomiska kalkyler finns risken att ingen känner ansvar för sociala investeringar som system och inte heller för enskilda sociala investeringsprojekt. Genom att tydliggöra och formalisera sociala investeringar som ett resursfördelningssystem med det kommunalekonomiska i fokus skapas förutsättningar för formalisering och legitimitet i den kommunala kontexten.

En annan framträdande skillnad handlar om synen på organisatoriskt lärande och förmågan att förmera, förädla och förstora enskilda sociala investeringsprojekt. För- mår kommunen att formalisera och sprida det organisatoriska lärande som sker i sociala investeringsprojekt skapas förutsättningar för multiplikatoreffekter. Därigen- om skapas ökad rättvisa genom att fler en de som initialt berörs av insatserna kan få ta del av dem. Den internationella samt samhällsekonomiska litteraturen diskuterar inte det organisatoriska lärandet i samband med sociala investeringar. Jonsson &

Jannesson (2014) uttrycker att det aktiva ägarskapet är avgörande för att skapa sociala investeringar i en kommunal kontext som både handlar om ett resursfördelnings- system där konsekvensresonemang bejakas och ett utvecklingssystem för organisatoriskt lärande. Jannesson & Jonsson (2015) diskuterar betydelsen av sociala investeringar och skapande av multiplikatoreffekter för att därigenom skapa ett bredare beräkningsunderlag. Det sociala investeringsprojektet Alla barn i skolan var initialt fokuserat på att utvärdera, närmast mäta uppnådda prestationer inom ramen för projektet, men i takt med att projektet fortskred blev det ett ökat fokus på organisatoriskt lärande för att därigenom uppnå multiplikatoreffekter. Kastberg & Hermansson (2016) tydliggör olika strategier vid sociala investeringar, punktinsats samt förändringsinsats. Den sistnämnda strategin har fokus på det organisatoriska lärandet för att därigenom leda till institutionell förändring till gagn för såväl individer, kommunen och i slutändan även samhället.

(16)

Summeras likheter och skillnader mellan hur sociala investeringar framträder i en internationell samt samhällsekonomisk litteratur jämfört med hur sociala investeringar framställs i en kommunal kontext är det tydligt att i den mer övergripande (internationella och samhällsekonomiska) litteraturen handlar sociala investeringar om att agera långsiktigt och att skapa system, likt sociala investeringsfonder, för att hantera utanförskapets pris. Sociala investeringar i en kommunal kontext framställs snarare som ett nytt resursfördelnings-, och utvecklingssystem för kommunala välfärdsresur- ser.

7. Är sociala investeringar svaret på en eftersökt struktur?

Mot bakgrund av att vi synliggjort att sociala investeringar i en svensk kommunal kontext framställs som ett nytt resursfördelnings- och utvecklingssystem för kommunala välfärdstudier ställer vi avslutningsvis frågan huruvida sociala investeringar är svaret på en eftersökt struktur i en kommunal kontext. Frågan är betydelsefull då välfärdsarbete, i vid bemärkelse står inför allt större utmaningar. Det handlar om krav på att inte minst kommunala välfärdsverksamheter ska göra lika mycket eller mer, trots ibland minskande resurser, krav på flexibilitet och service, krav på möjligheter till granskning samt krav på kvalité och brukarinflytande. Med dessa förändrade villkor sker en rad (om)organiseringar, till exempel mot New Public Management (NPM) och dess efterföljare, inom välfärdsområdet (Johansson, Denvall & Vedung, 2015, Johansson 2017b) och krav på kunskapsutveckling och ”evidens” ställs såväl internt inom och mellan organisationer som externt från exempelvis staten (Denvall

& Johansson, 2012; Bohlin & Sager, 2011). Det handlar också om ökande statlig styrning (jämför SOU 2007:10; Amnå, E., 2007) och ökande fokus på välfärdens kvalitet, organisation och processer (Prop. 2016/17: 50, Johansson, 2017a). Vårt svar är att sociala investeringar kan ses som en kompletterande struktur för en hållbar organisering och kommunal styrning av lokal välfärd, det vill säga kommunal ”governance” (Montin & Hedlund 2009; Amnå 2007; Johansson, 2013). På sikt är det således möjligt att sociala investeringar kan ses som, och bidra till, den utveckling som efterlyses inom välfärdsområdet och som till exempel inom socialtjänsten uttrycks i termer av behov av kunskapsutveckling, en evidensbaserad praktik och tilltrobaserad styrning (Johansson & Fogelberg, 2016; Johansson, 2017a,b).

Vår fallstudie samt tidigare redovisad forskning (se Jannesson & Jonsson (2015) samt Kastberg & Hermansson (2016) visar att sociala investeringar har förutsättning- ar att bli ett institutionaliserat resursfördelningssystem för välfärdsresurser och där- med utgöra ett system som kompletterar den traditionella driftbudgeteringen. För att sociala investeringar ska ha förutsättningar att utgöra ett system för fördelning av välfärdsresurser där konsekvensresonemang bejakas och där skapande av multiplikatoreffekter står i fokus är det betydelsefullt att uppmärksamma sociala investerings- projekts olika karaktär. Kastberg & Hermansson (2016) framför att sociala investeringsprojekt dels handlar om punktinsatser i form av en strategi som går ut på att använda beprövade metoder på specifika målgrupper med specifika behov i en ny kontext. Jannesson & Jonsson (2015) för ett liknande resonemang då de framför att en strategi vid sociala investeringar handlar om att pröva metoder som visat sig leda till önskvärda prestationer och effekter i liknande kontexter. Den andra strategin som Kastberg & Hermansson (2016) synliggör handlar om att skapa förändring och

(17)

benämns därvid för förändringsinsats. Syftet är här att organisationen ska lära av det sociala investeringsprojektet så att önskvärda prestationer kan förmeras, förädlas och förstoras. Jannesson & Jonsson (2015) hävdar att sociala investeringar inte enbart handlar om att pröva befintliga metoder utan de framför att sociala investeringsprojekt även kan handla om att utveckla metoder eller skapa helt nya via social innovation. I Alla barn i skolan var fokus på att utveckla metoder till gagn för såväl individer och organisationen och i slutändan även samhället.

Med en ökad mognadsgrad i kommunernas arbete med att organisera och styra sociala investeringar kommer strukturer att sätta sig och följdkonsekvenser av olika tillvägagångssätt att utkristallisera sig. Forskning utifrån nämnda inriktning kan bidra till betydelsefull kunskap om hur verksamheter inom välfärdsområdet kan organise- ras och styras med ett långsiktigt perspektiv som utgångspunkt. Att sociala investeringsprojekt i sig blir lyckade, bidrar till önskvärda prestationer och effekter är bra, men kan inte organisationen omsätta lärande i handling uppnås enbart en begränsad inverkan. Mot bakgrund av det ser vi ett behov av att fortsätta studera sociala investeringar i en kommunal kontext och då särskilt utifrån ett longitudinellt perspektiv.

Konkreta forskningsfrågor är därför hur processerna ser ut och vilka aspekter som är viktiga att beakta vid sociala investeringar och skapande av multiplikatoreffekter?

Det är betydelsefulla frågor som eftersöker tydliga svar!

Källförteckning

Ahrne, G., Svensson, P., (2011) Handbok i kvalitativa metoder. Malmö: Liber AB.

Alvesson, M., Sköldberg, K., (2008) Tolkning och reflektion, Vetenskapsfilosofi och kvalitativ metod, Lund: Studentlitteratur.

Amnå, E., (2007) »Governance - en utmaning för staten och demokratin? I. Vård med omsorg - möjligheter och hinder. Betänkande från delegationen för mångfald inom vård och omsorg« SOU 2007:37.

Balkfors, A., (2014) »Sociala investeringar i Sveriges kommuner och landsting/regioner. Resultat från enkätstudie» Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting.

Berlin, J., (2006) Beställarstyrning av hälso- och sjukvård: om människor, margina- ler och miljoner, akademisk avhandling, Göteborgs universitet.

Bengtsson, U., (2013) Stora investeringar i små kommuner – Scope, Scale and Stage Constructions som strategier, akademisk avhandling, Göteborgs universitet.

Bohlin, I., Sager, M., (redaktörer) (2011) Evidensens många ansikten – evidensbase- rad praktik i praktiken, Lund: Arkiv förlag.

Bokström, T., Lindencrona, F., Wieselgren, I-M., (2014) »Sociala investeringar – från dröm till verklighet« Socialmedicinsk Tidskrift, 91 (3): 245-252.

Brorström, B., (2002) »The World’s Richest Municipality: The Importance of In- stitutions for Municipal Development« Journal of Economic Issues, 26 (1): 55-78.

Brorström, B., (2004) Den stora vändningen? Ett universitetssjukhus i förändring, Lund: Studentlitteratur.

Brorström, B., Siverbo, S., (2001) Institutioner och individer – om utveckling i fram- gångsrika kommuner, Lund: Studentlitteratur.

(18)

Brorström, B., Siverbo, S., (2004) »Skattehöjning enda lösningen? Om ekonomiska problem och behov av avceremonialisering och självständighet« Kommunal eko- nomi och politik, 8 (4): 25-37.

Brorström, B., Siverbo, S., (2008) Perspektiv på framgångsrika kommuner, Demo- kratiska och ekonomiska utmaningar i teori och praktik, Högskolan i Borås och Kfi (Kommunforskning i Västsverige).

Brorström, B., Haglund, A., Solli, R., (2014), Förvaltningsekonomi, Lund: Student- litteratur.

Brulin, G. Svensson, L., (2011) Att äga, styra och utvärdera stora projekt. Lund:

Studentlitteratur.

Denvall, V., Johansson, K., (2012) »Kejsarens nya kläder – implementering av evidensbaserad praktik i socialt arbete« Socialvetenskaplig tidskrift 19 (1): 26-45.

Ellström, P-E., (2009) Användning och nytta av utvärderingar: ett lärandeperspektiv, I Svensson, Lennart., Brulin, Göran. Jansson, Sven. Sjöberg, Karin (redaktörer), Lärande utvärdering genom följeforskning, Lund: Studentlitteratur.

Fjertorp, J., (2010) Investeringar i kommunal infrastruktur – Förutsättningar för en målfokuserad investeringsverksamhet, akademisk avhandling, Lunds universitet.

Hartman, J., (2004) Vetenskapligt tänkande – Från kunskapsteori till metodteori, Lund: Studentlitteratur.

Hultkrantz, L., (2015) Sociala investeringsfonder i Sverige - fakta och lärdomar, Stockholm: SNS förlag.

Hultkrantz, L., Vimefall, E., (2017) »Social Investment Funds in Sweden« Scandina- vian Journal of Public Administration, 21 (3): 85-107.

Jackson, E, T., (2013) »Evaluating Social Impact Bonds – challenges, innovations and possibilities in measuring outcomes in impact investing« Community Devel- opment 44(5), 608-616.

Jannesson, E., Jonsson, R., (2015) Organisering och styrning av sociala investering- ar, Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting.

Jensen, C., Johansson, S., Löfström, M., (2007) Projektledning i offentlig miljö, Malmö: Liber.

Jess, K., Nyström, S., (2002) »En investering i socialt arbete« Socialvetenskaplig tidskrift. 2 (3): 240-260.

Johansson, K. (2013) Kunskap, makt och styrning. I Linde, S., Svensson, K., Förändringens entreprenörer och tröghetens agenter. Människobehandlande organisationer ur ett nyinstitutionellt perspektiv, Stockholm: Liber.

Johansson, K., Denvall, V., Vedung, E., (2015) »After the NPM wave. Evidence- Based practice and the vanishing client« Scandinavian Journal of Public admin- istration, 19:2.

Johansson, K & Fogelgren M (2016) »En urvattnad glimt av något som kunde blivit bra – professionella i socialtjänsten och den evidensbaserade praktiken« CKS rapport 2016:18

Johansson, K (2017a) Socialtjänsten utvecklas med stöd i forskningen. I Att äga framtiden Perspektiv på kommunal utveckling. Josefina Syssner, Sören Häggroth och Ulf Ramberg red. Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) LiU Linkö- ping University Electronic Press.

Johansson K. (2017b,) Evidence-based social work in Sweden. From policy to local practice: a long and winding road. Evidence & policy.

(19)

Jonsson, R., (2013) Organisatoriska bakslag – Mer än tio år av förändringar i två svenska kommuner, akademisk avhandling, Linköpings universitet.

Jonsson, R., Jannesson, E., (2014) Social investments: A social innovation approach and the importance of active ownership, http://um.kb.se/resolve?urn=urn:nbn:

se:liu:diva-112598

Jonsson, R., Wänström, J., (2016) »Kommunala ekonomichefer – En motvillig mak- taktör i en föränderlig ledningsorganisation« CKS-rapport 2016:9.

Kastberg, G., Hermansson, C., (2016) »Sociala investeringar i praktiken – Ambition- er, samarbete och organisering« KFI-rapport nr 135.

Kvale, S., (1997) Den kvalitativa forskningsintervjun, Lund, Studentlitteratur.

Källbom, L., (2014) »Norrköpings sociala investeringsfond« Socialmedicinsk Tidskrift, 91 (3): 253-260.

Larsson, K., (2008) Mellanchef i vård och omsorg, Stockholm: Gothia Förlag.

Löfström, M., Nilsson, V., (2015) »Sociala investeringar i Ale och på Hisingen – En studie av vilken betydelse samverkan kan ha för sociala investeringar« KFI- rapport nr 132.

Löfström, M., (2010) Samverkan och gränser. Studier av samverkansprojekt i offent- lig sektor, Akademisk avhandling, Handelshögskolan, Göteborgs universitet.

Merriam, S., (1994) Fallstudien som forskningsmetod, Lund, Studentlitteratur.

Miller, R., Hall, K., (2013) »Social return on investment (SROI) and performance measurement, The opportunities and barriers for social enterprises in health and social care« Public Management Review, 15 (6): 923-941.

Montin, S., Hedlund, G., (2009) Governance som interaktiv samhällsstyrning – gammalt eller nytt i forskning och politik? I Hedlund, G., Montin, S., redaktörer, Governance på svenska. Santérus, Stockholm: Academic press.

Moody, M., Littlepage, L., Paydar, N., (2015) »Measuring Social Return on Invest- ment: Lessons from Organizational implementation of SROI in the Netherlands and the United States« Nonprofit Management and Leadership, 26 (1): 19-37.

Morel, N., Palier, B., Palme, J., (2012) Towards a Social Investment Welfare State – Ideas, Policies and Challenges, Policy Press at the university of Bristol.

Nilsson, I., Wadeskog, A., Hök, L., Sanandaji, N., (2014) Utanförskapets pris – En bok om förebyggande sociala investeringar, Lund: Studentlitteratur.

Nolan, B., (2013) »What use is ‘Social investment’?« Journal of European Social Policy, 23 (5): 459-468.

North, D, C., (1993) Institutionerna, tillväxten och välståndet, Stockholm: SNS för- lag.

Prop. 2016/17: 50 Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft [Elektronisk resurs]. (2016). Tillgänglig på Internet: http://www.

regeringen.se/rattsdokument/proposition/2016/11/prop.-20161750/

Rövik, K-A., (2008), Management samhället, Trender och idéer på 2000-talet, Stockholm: Liber.

Skolverket, Socialstyrelsen och Statens folkhälsoinstitut (2004) Tänk långsiktigt! – En samhällsekonomisk modell för prioriteringar som påverkar barns psykiska hälsa, Stockholm.

Socialstyrelsen (2015) Socialtjänsten Förutsättningar för kunskapsstyrning. Stock- holm.

SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, Ansvarskom- mitténs slutbetänkande, Stockholm: Fritzes.

(20)

SOU 2008:18 Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten – till nytta för brukaren, Betänkande av utredningen för kunskapsbaserad socialtjänst. Stockholm: Fritzes.

Yin, R, K., (1994) Case Study Research.Design and Methods, London, Sage.

Övrigt material:

Kommunal ekonomi, nr 2, 2015. Tidningen ges ut av Kommunalekonomiska föreningen (KEF).

Norrköpings kommun, (2014) Norrköpings sociala investeringsfond, hämtad 2014- 11-22: www.norrkoping.se/organisation/ekonomi/social-investeringsfond.

Noter

1. Med mediakostnader avses kostnader för vatten, värme, ventilation etcetera.

2. Med hänvisning till SCB (Statistiska Centralbyrån).

3. Umeås arbete med sociala investeringar har avbrutits, vilket skedde 2014.

4. Även Nyköping, Ale och Hedemora var tidigt ute att arbeta med sociala investeringar (se Bok- ström et al, 2014).

5. Norrköpings kommun är en större stad som är belägen i sydöstra Sverige.