N
ÅR MAN SIDDER BEDST MELLEM TO STOLE-‐
OM BUREAUKRATI,
RESPONSIVITET OG LEGITIMITETHOS
B
ORGERRÅDGIVEREN IK
ØBENHAVNSK
OMMUNE
Johan Brandgård Busse – 21.maj 1970 CBS, Master of Public Governance, Mastermodulet forår 2015 Vejleder: Søren Henning Jensen, CBS Antal anslag: 110.256
1. Summary ... 3
2. Indledning og problemformulering ... 5
2.1. Problemstilling og motivation ... 5
2.2. Rammen: Borgerrådgiverens udviklingshistorie i et institutionelt perspektiv ... 5
2.3. Problemformulering ... 8
2.4. Hypoteser om eksisterende institutionelle myter ... 9
2.5. Afhandlingens struktur ... 9
3. Teori og metode ... 10
3.1. Præsentation af institutionel teori og motivation af teorivalg ... 10
3.1.1. Generelt om neoinstitutionel teori ... 10
3.1.2. Institutioner som sociale konstruktioner ... 10
3.1.3. Isomorfi og dekobling ... 11
3.1.4. Legitimitet ... 12
3.1.5. Rationalitet og effektivitet ... 12
3.1.6. Professionernes betydning ... 13
3.1.7. Institutioners foranderlighed ... 14
3.1.8. Afgrænsning af feltet ... 16
3.2. Data og empiri ... 17
3.3. Metode og undersøgelsesdesign ... 18
3.3.1. Interviewform ... 18
3.3.2 Videnskabsteoretisk udgangspunkt ... 19
3.3.3. Et pejlemærke for analysen ... 19
3.4. Analysestrategi ... 20
4. Analyse ... 22
4.1. Skriftlige kilder ... 22
4.2. Tre aktører -‐ interviews ... 25
4.2.1. Kort om informanterne ... 25
4.2.2. Hvilke opfattelser er juristerne præget af? ... 25
4.4.3. De tre hypoteser ... 28
4.4.4. Andre fælles opfattelser: om nytteperspektiv, dokumentation og ressourcer ... 33
4.5. Resultater og vurdering ... 35
4.5.1. Observerede institutionaliserede myter ... 36
4.5.2. Observerede institutioners betydning for Borgerrådgiverens legitimitet ... 38
4.5.3. Hvad kan forandre institutionelle myter hos jurister og politikere i retning af en større åbenhed over for responsivitet? ... 40
5. Diskussion og kritik ... 43
6. Konklusion ... 46
7. Perspektivering ... 48
Litteraturliste ... 50
Bilagsoversigt ... 52
1. SUMMARY
What happens to the legitimacy of an organization when the organization changes its methods, procedures and routines and thereby departs from the traditions that prevail? That is the question of this thesis, which examines the standards, values and preconceptions that exist among lawyers and politicians in a field of public complaint boards and supervision.
Specifically the study considers The Citizens Advice Bureau in the City of Copenhagen (a municipal ombudsman) with a special focus on how the professions perceive changes in working methods, procedures and routines. The thesis seeks to answer what the consequences are for the legitimacy of the Citizens Advice Bureau when introducing a new method for solving complaints, which is partially unchained from legal traditions and more responsive towards the needs and expectations of the citizens. In short it is the case of a classic showdown between bureaucracy (rule of law) and responsiveness. The question is important because it determines the possibilities for further developing the Citizens Advice Bureau.
The study is based on interviews and documents and is based neoinstitutional theory from the late 1970s until today. The thesis includes concepts of rationality and looks at the importance of
individual intentionality.
The study identifies standards, values and preconceptions that, in the form of rationalized myths, are affecting the actions and support for the Citizens Advice Bureau. These rationalized myths are examined to get closer to assess how these myths affect the legitimacy of the Citizens Advice Bureau. Finally, the paper considers how conditions can influence the existing institutional myths towards change for a greater acceptance of responsiveness.
The study shows a risk that the legitimacy of the Citizens Advice Bureau is unfavourably affected by perceptions of the profession regarding resolution of conflicts and proper methods of appeals when a new method is applied. These perceptions comes in the form of social structures on conflict resolution, the rule of law, justice, etc., which are embedded in the lawyers' perception of reality as something they deem appropriate, socially binding or simply take for granted.
Others may also be affected by the perceptions of the professions, but the study indicates that this effect is less extensive and more flexible towards other values, for example regarding responsiveness.
However the survey also shows that the professions could be affected by external pressure on the organization, personal involvement in developing the new methods and socialization in a way that may make them open to absorb competing institutional myths on responsiveness. This seems to be applicable at least to the extent that the alternative method may co-‐exist with the perceptions of the profession.
The study shows that profession perceptions are not static, but to some extent sensitive to other perceptions and that it is possible to introduce new methods even if they are not based on professional recognized standards.
The analysis confirms that a profession is a source of establishing social meaning, but the case shows that the professions' conservative influence can be exaggerated.
The survey points out that organizations should be aware of the preconceptions of the professions when innovations are introduced and provides suggestions as to which managerial strategies that could be applied to prevent resistance from the professions and so maintain their support.
2. INDLEDNING OG PROBLEMFORMULERING 2.1. PROBLEMSTILLING OG MOTIVATION
Emnet for denne afhandling er legitimitet i den offentlige sektor i forbindelse med behandling af klager og løsning af konflikter mellem borger og myndighed. Afhandlingen beskæftiger sig med, hvilken betydning det har for legitimiteten, når Borgerrådgiveren i Københavns Kommune kombinerer traditionel klagesagsbehandling med responsivitet og i relevante tilfælde vægter borgerens individuelle og oplevede behov over den traditionelle juridisk metode.
En udvidelse af Borgerrådgiverens værktøjskasse med alternative konstruktive metoder til konfliktløsning kræver både politisk opbakning og det rigtige mindset hos de ansatte jurister.
Afhandlingens genstand er derfor disse aktørers opfattelser i relation til en mere responsiv klagesagsbehandling.
Ledelsesproblemet er, at en større vægt på borgerens behov ikke uden videre er legitimt ud fra klageinstansens forankring i den juridiske tradition og tænkning.
Vidensproblemet er, at der ikke eksisterer analyser af en sådan omstilling hos en klagesagsbehandlende myndighed og konsekvenserne heraf.
Min interesse for problemstillingen skyldes for det første, at jeg som leder af borgerrådgiver i Københavns Kommune ofte har reflekteret over, om den traditionelle juridiske tilgang er tilstrækkelig effektiv set fra et borgerperspektiv.
For det andet fik jeg i forbindelse med udarbejdelse af en eksamensopgave i faget Ledelse af reform og forandring fremkaldt et billede af, hvordan traditionelle juridiske dyder dominerede Borgerrådgiverens udviklingshistorie i modstrid med de politiske forestillinger om, hvad institutionen skulle være.
For det tredje udspringer interessen af, at Borgerrådgiveren siden årsskiftet 2013/2014 faktisk har udviklet og praktiseret en stadig mere responsiv tilgang til behandling af borgernes klager, og jeg er derfor professionelt og personligt nysgerrig efter viden om, hvordan denne omstilling vil påvirke Borgerrådgiverens legitimitet, fordi det kan gøre os klogere på, hvor holdbar omstillingen er.
2.2. RAMMEN: BORGERRÅDGIVERENS UDVIKLINGSHISTORIE I ET INSTITUTIONELT PERSPEKTIV
Borgerrådgiveren i Københavns Kommune er en uafhængig kommunal ombudsmand.
Borgerrådgiveren kan ikke ændre eller påtale fejl i selve afgørelserne, som kommunen træffer, men kan alene påtale (udtale kritik af) sagsbehandlingen, personalets adfærd og
borgerbetjeningen i øvrigt samt i forlængelse heraf henstille til forvaltningen om en ændret tilgang.
Etableringen af en borgerrådgiverfunktion er frivillig for kommunerne, og der er rimeligt frit spillerum for selv at bestemme, hvilke opgaver en sådan kommunal instans skal tage sig af og
hvordan. Borgerrådgiveren i Københavns Kommune var den første af sin art, men i dag har godt 30 kommuner en borgerrådgiverfunktion. Emnet for denne afhandling kan allerede af den grund have bredere interesse, da andre kommuner ofte skeler til København, når de etablerer
borgerrådgiverfunktioner.
I den nævnte opgave i faget ”Ledelse af reform og forandring” på Master of Public Governance (forår 2013) beskrev jeg Borgerrådgiverens udviklingshistorie set igennem institutionelle briller.
Opgaven tog udgangspunkt i en konstatering af, at Borgerrådgiveren fik et traditionelt juridisk fokus på rettigheder og kun i begrænset omfang på det mere markedsorienterede, f.eks.
brugeroplevelser og brugertilfredshed.
I opgaven konkluderede jeg, ”at Borgerrådgiveren blev domineret af den traditionelle
juridiske/bureaukratiske tænkning, fordi der ikke var en klar politisk intention i en anden retning, og fordi reformprocessen derfor lod sig påvirke af administrative bidrag i tilblivelsesprocessen og de bureaukratiske traditioner og forforståelser, som de involverede aktører var påvirket af.”
Analysen viste ”… hvordan en politisk idé – som i og for sig kunne udvikle sig nyskabende og innovativt – blev ’trukket ned på jorden’ og forankret i de herskende traditioner for og forståelser af, hvad en klagefunktion skal foretage sig.”
Uden på det tidspunkt at vide det, havde jeg her lagt kimen til både den faktiske udvikling, som Borgerrådgiveren undergik sidenhen, og til nærværende masterafhandling. Opgaven blev afsluttet med følgende konstatering :
”… konklusionerne [antyder] noget om Borgerrådgiverens muligheder for at udvikle sig fremover og herunder hvilke hæmninger for forandring og innovation, der kan ligge i embedsværket og hvilke muligheder, der kan ligge i de politiske ønsker, hvis målet er at skabe et andet fokus for Borgerrådgiverfunktion i retning imod det mere responsive”.
Opgaven er vedlagt denne afhandling som bilag.
Observationerne fra blandt andet den nævnte eksamensopgave kastede nyt lys på flere
erkendelser af, at Borgerrådgiverens traditionelle juridiske tilgang måske ikke var så effektiv, som den kunne være. I en række sager viste Borgerrådgiverens intervention sig skuffende for borgerne.
Af brugerundersøgelser fremgik, at nogle borgere blev frustrerede over at få et juridisk korrekt svar på deres klage, men fortsat stå i en utilfredsstillende situation (f.eks. ”Ja, du har ventet kritisabelt længe på et svar, men kommunen kan fortsat ikke sige, hvornår du får et svar”).
Erkendelserne kaldte på alternative løsninger. I stedet for at behandle klagen på traditionel vis (bagudrettet konklusion på forløbet) kunne Borgerrådgiverens intervention f.eks. bestå i at lave aftaler med forvaltningen om, hvornår sagen skal være færdigbehandlet, eller på hvilken måde borgeren skal inddrages (fremadrettet forhandling) eller bistå forvaltningen med faglig hjælp, der kan fremme sagen (fremadrettet konsultation). Sådanne løsninger ville i nogle tilfælde kunne
hjælpe borgeren til en ønsket forbedring på kortere tid og med en mindre ressourceanvendelse i kommunen.
Ud over de interne overvejelser om effektiviteten af Borgerrådgiverens tilgang opstod der også flere kontekstuelle forandringer, som tilskyndede til udvikling og forandring. Et par stykker skal nævnes her.
For det første gav Borgerrådgiverens Beretning for 2012, som blev offentliggjort i maj 2013, en omfattende negativ omtale af Københavns Kommune, som var til stor gene for forvaltninger og politikere i kommunen. Omtalen fik også oppositionspolitikeres øjne op for Borgerrådgiverens anvendelighed i politiske magtkampe, og dette gav yderligere næring til utilfredshed med Borgerrådgiveren og en fortælling om, at Borgerrådgiveren ikke skaber forbedringer, men kun påpeger fejl. Dette affødte en voksende intern utilfredshed med Borgerrådgiveren, og
Borgerrådgiverens interne legitimitet faldt.
For det andet havde Borgerrepræsentationen vedtaget en tillidsdagsorden, der i stigende grad blev brugt som modargument til den form for kontrol og tilsynsvirksomhed, som Borgerrådgiveren repræsenterede.
For det tredje oplevede Borgerrådgiveren en stigning i antallet af henvendelser og klager, som krævede en anden prioritering af ressourcerne.
Borgerrådgiverens legitimitet var således truet.
Herudover bidrog min ledelsesmæssige udvikling, som bl.a. var påvirket af teoretiske indsigter fra mit MPG-‐studie, til refleksioner over Borgerrådgiverens effektivitet samt til at bedrive ledelse gennem involvering snarere end gennem styring, som jeg ellers havde en præference for.
Sammen med medarbejderne ved Borgerrådgiveren begyndte jeg derfor at udforske andre måder at løse klager på. Det foregik i en langsom eksplorativ proces. Vi prøvede os frem. Min primære tilgang var at skabe et rum for medarbejdernes (juristernes) legesyge og lyst til at gøre en forskel, hvor vi langsomt fik flyttet fokus i retning af det resultatorienterede for borgeren frem for det rent juridisk korrekte.
I en synopsis i faget ”Motivation af videnmedarbejdere” fra 2011 havde jeg allerede taget hul på denne proces, dog med intrinsisk motivation som genstand. I synopsen med titlen ”Motiverende refleksion” beskrev jeg et projekt, som skulle udvikle medarbejdernes bevidsthed om egne præferencer og natur og derved stimulere den enkeltes udvikling og stræben. Jeg anførte blandt andet i synopsen:
”Arbejdet omfatter såvel rutineprægede opgaver som mere krævende faglige præstationer og udviklingsopgaver. Medarbejderne er generelt gode til rutinerne og de faglige præstationer.
Udfordringerne ligger i utilstrækkelig kreativitet mht. udviklingsopgaverne og almindelig
kedsommelighed fsva. rutinearbejdet, som ikke alle magter at gøre interessant og meningsfuldt.
På grund af arbejdets karakter og omfang og på grund af faglige vaner (hos os jurister) udføres arbejdet i alt væsentligt som lineært skærmarbejde med fokus på produktet: Input – bearbejdelse – output. Der tales mere om afslutning af sager og mindre om løsninger på (borgernes)
udfordringer.”
Jeg meldte ud i kontoret, at jeg bl.a. ønskede at styrke kontorets faglighed, kreativitet og gennemslagskraft. Det relevante virkemiddel var planlagt og obligatorisk refleksion.
Når denne proces nævnes her, er det fordi, at det er min antagelse, at denne øvelse kan have været medvirkende til at frisætte nogle institutionaliserede bindinger hos Borgerrådgiverens jurister og derfor vil kunne spores i analysen.
Opgaven er vedlagt denne afhandling som bilag.
Denne masterafhandling tager skridtet videre og søger at sætte navn på de institutionelle myter, der kommer i spil ved overgangen til en mere responsiv metode, og vurdere, hvordan de kan påvirke Borgerrådgiverens legitimitet.
2.3. PROBLEMFORMULERING
Jeg redegør nærmere i kapitel 3 for valget af neoinstitutionel teori som omdrejningspunkt for analysen. Her nævnes alene, at Borgerrådgiverens legitimitet efter min opfattelse kan belyses ved hjælp af neoinstitutionel teori, og at problemformuleringen derfor tager afsæt i det
begrebsapparat, der hører hertil.
Problemformulering
Hvordan påvirkes Borgerrådgiverens legitimitet af institutionaliserede myter, når der praktiseres en mere responsiv behandling af klagesager end den traditionelle?
Underspørgsmål
1a. Hvilke institutionaliserede myter eksisterer hos jurister og politikere om konfliktløsning?
1b. Hvilke af disse institutionaliserede myter vanskeliggør et skift imod mere responsivitet ved behandling af klagesager?
1c. Hvilke af disse institutionaliserede myter muliggør et skift imod mere responsivitet ved behandling af klagesager?
2. Hvad kan forandre institutionelle myter hos jurister og politikere i retning af en større åbenhed over for responsivitet?
2.4. HYPOTESER OM EKSISTERENDE INSTITUTIONELLE MYTER
Jeg søger at besvare afhandlingens spørgsmål ved anvendelse af tre hypoteser, som søges af-‐ eller bekræftet, ligesom deres styrke søges belyst. Hypoteserne er væsentlige for afhandlingen da de påvirker dataindsamling og analyse. Hypoteserne er formuleret med udgangspunkt i mine egne forforståelser som jurist.
De tre hypoteser er, at følgende (eventuelt modstridende) institutionelle myter eksisterer, nemlig at
1. Retssikkerhed er en absolut størrelse og en objektivt konstaterbar kendsgerning med underteserne
-‐ retssikkerhed er hævet over det enkelte individs retsfølelse/retfærdighedsoplevelse -‐ retssikkerhed er vigtigere end økonomisk formåen og andre samfundsanliggender 2. Ligebehandlingsprincippet (lighed for loven) gælder ubetinget med underteserne
-‐ lov er lov, og lov skal holdes (absolut)
-‐ juraen er, som et kollektivt imperativ, den bedste målestok for borgernes interesser, ønsker og behov (”med lov skal land bygges”1)
3. Staten er til for borgerne med underteserne
-‐ forvaltningen skal være responsiv (lydhør) over for borgerne -‐ sagsbehandlingen skal være individuel
2.5. AFHANDLINGENS STRUKTUR
Afhandlingen er bygget op sådan, at den indledes med en gennemgang af relevante teori, som motiverer teorivalget og sammen med metoden lægger et fundament for analysen. Dette findes i kapitel 3.
Herefter udfoldes analysen i kapitel 4, først med dokumentanalysen, der er holdt forholdsvis kortfattet og dernæst med interviewanalysen, hvor hovedvægten er lagt og som tager udgangspunkt i de tre hypoteser. Analysekapitlet afsluttes med udgangspunkt i opgavens
spørgsmål med en status over observationerne, en nærmere analyse og vurdering af hvordan de observerede myter disse myter påvirker Borgerrådgiverens legitimitet og endelig en analyse og vurdering af, hvad der kan forandre de eksisterende institutionelle myter i retning af større accept af responsivitet.
Afhandlingen afsluttes med diskussion og kritik af metode mv. i kapitel 5, konklusion i kapitel 6 og et par ord til perspektivering i kapitel 7.
1 Fortalen til Jyske Lov fra 1241: ”Med lov skal land bygges…Derfor skal loven gøres efter alles tarv…”.
3. TEORI OG METODE
3.1. PRÆSENTATION AF INSTITUTIONEL TEORI OG MOTIVATION AF TEORIVALG 3.1.1. GENERELT OM NEOINSTITUTIONEL TEORI
I tidligere organisationsforståelser blev organisationer betragtet instrumentelt, som midler til at opnå givne mål. Organisationer blev opfattet som rationelle ud fra en målrationalitet.
Organisationer anses i dette perspektiv som næsten maskinelt fungerende, hvor handlinger udføres af organisationens nyttige og koordinerede agenter.2 Denne organisationsforståelse giver ikke tilfredsstillende forklaringer på, hvorfor organisationer ikke altid er effektive eller på
spørgsmålet om, hvordan omgivelserne (f.eks. borgere og politikere) kan være utilfredse med organisationen, når myndigheden nu handler rationelt ud fra de teoretiske præmisser.
Neoinstitutionel teori står i gæld til tidligere sociologers (bl.a. Max Webers) fremhævelse af mening som styrende for social adfærd.3 Der er tale om teori, hvis udgangspunkt er, at rationalitet er subjektivt og opstår som socialt skabte meningskonstruktioner. Teorierne beskæftiger sig med de bagvedliggende intentioner, som subjekterne motiveres af, f.eks. hvis en læge bærer kittel ud fra en hensigt om at leve op til forventninger om, at det er dét, læger gør.4
Teorien beskæftiger sig med, hvordan disse meningskonstruktioner i form af socialt skabte institutioner påvirker organisationer.
3.1.2. INSTITUTIONER SOM SOCIALE KONSTRUKTIONER
Ifølge Scott omfatter institutioner regulering, normative og kulturelle-‐kognitive elementer, som sammen med tilhørende aktiviteter og ressourcer, giver stabilitet og mening til det sociale liv.5 Meyer & Rowan formulerer det sådan, at institutionaliserede regler er: ”… classifications built into society as reciprocated typifications or interpretations … Such rules may be simply taken for granted or may be supported by public opinion or the force of law … Institutions inevitably involve normative obligations but often enter into social life primarily as facts which must be taken into account by actors”.6
Institutionerne er altså konstruktioner opstået i sociale processer. Berger og Luckmann fremhæver tre faser i institutionaliseringsprocessen; eksternalisering, hvorved symbolske konstruktioners betydning deles gennem social interaktion, objektivering som beskriver processen, hvor eksternaliserede konstruktioner tager form af delte opfattelser om verden uden for individet i form af blandt andet institutioner og internalisering, hvorved de objektiverede konstruktioner
2 Se Grøn et al. 2014: 107ff.
3 Se Weber 1978: kap. 1 og Scott 2014: 67.
4 Se Weber 1978: kap 1, hvorefter sociale fænomener skal forklares ved undersøgelser af hvad adfærden er rettet imod, og Hviid Jakobsen et al., 2012: 235ff.
5 Frit efter Scott 2014: 56ff.
6 Se Meyer et al. 1977: 341.
påvirker individernes sociale bevidsthed som udefrakommende fænomener. Faserne gentages i det, som ofte beskrives som en pendulering.7
Institutionelle myter beskrives hyppigt som opfattelser, der tages for givet, men de opdeles i teorien mere specifikt efter de sociale sammenhænge, de opstår i, og deres sociale funktioner.
Ifølge tre teoretiske udlægninger, som jeg anvender, kan institutionerne f.eks. beskrives under forskellige overskrifter:
• Regulering, normer eller kognitive/kulturelle typer.8
• Tvingende, mimetisk eller normativ påvirkning.9
• Opfattelser som tages for givet eller f.eks. følger af regler og domstolspåvirkning, normative forpligtelser, den offentlige mening, social prestige, synspunkter fra indflydelsesrige aktører, viden legitimeret gennem undervisningssystemet mv.10 Jeg vender tilbage til den bagvedliggende intentionalitet nedenfor i afsnittet om institutioners foranderlighed og skal her alene bemærke, at jeg anvender Scotts kategorisering (regulering, normer eller kognitive/kultureller typer).
3.1.3. ISOMORFI OG DEKOBLING
Teorierne tager bl.a. udgangspunkt i observationer af, at organisationer har tendens til at ligne hinanden og annektere elementer i form af metoder, værdier eller strukturer mv. fra hinanden.11 Isomorfitendensen forklares med, at organisationerne er påvirkede af institutioner i deres
kontekst12, og at denne påvirkning er uafhængig af institutionernes effektivitet, dvs. at organisationerne tilpasser sig dem, selv om de ikke fremmer organisationens effektivitet.
Neoinstitutionel teori flytter altså fokus fra at se organisationer som et instrumentelt objekt til at fokusere på de sociale faktorer i form af rationaliserede institutioner eller myter, som påvirker organisationer, og som kan forklare, hvorfor de efterligner hinanden, uden at dette nødvendigvis er effektivt ud fra organisationens mål.13 I forklaringerne på dette ligger blandt andet, at isomorfi kan tilføre organisationen sikkerhed, mening og opbakning.
7 Se Scott 2014: 48 og Hviid Jakobsen et al., 2012: 354ff.
8 Se Scott 2014.
9 Se Dimaggio et al., 1983.
10 Se Meyer et al., 1977.
11 Se Dimaggio et al., 1983: 149 der beskriver isomorfi som ”… a constraining process that forces one unit in a population to resemble other units that face the same set of environmental conditions”.
12 Se Greenwood et al., 2008: 3, hvorefter “…organizations are influenced by their institutional context, i.e. by widespread social understandings (rationalized myths) that define what it means to be rational.”.
13 Se Scott 2014: 184.
Institutionerne kan tilføre sikkerhed, mening og opbakning ved at blive fulgt, også selv om de ikke spiller sammen med organisationens centrale processer (dekobling).14 Organisationer, som f.eks.
oplever konflikter mellem egne og omverdenens forventninger, kan derfor opnå fordele ved at annektere institutionerne i en afkoblet struktur, hvor de implementeres i organisationen uden dog at være reelt integreret i organisationens processer og stukturer.
3.1.4. LEGITIMITET
Denne afhandling handler ikke direkte om, hvorfor en organisation kommer til at ligne andre organisationer i et felt, eller hvorfor en organisation underkaster sig fremherskende normer, procedurer og lignende uden at lade det påvirke sin grundlæggende funktionsmåde. Denne afhandling handler derimod om, hvordan det påvirker opbakningen, at en organisation muligvis træder uden for de gældende institutionelle rammer, og dette undersøges ved at afdække nogle institutionelle myter, som organisationen er styret af.
Opbakning til organisationer kan beskrives via legitimitetsbegrebet. Legitimitet er en social konstruktion, der er påvirket af, hvad der er socialt accepteret, og det spiller inden for neoinstitutionel teori tæt sammen med isomorfi og dekobling.15 Organisationer har brug for klarhed og mening for at opnå legitimitet, og det opnår de ved at bekende sig til institutionelle myter (isomorfi), også selv om myterne ikke reelt er indlejret i strukturer og processer, men alene følges på skrømt (dekobling). Legitimitet, isomorfi og dekobling er derfor flere sider af samme sag.
Suchmann tilbyder følgende definition af legitimitet:
“Legitimacy is a generalized perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system of norms, values, beliefs, and definitions.”16
Suchmann præsenter med udgangspunkt i neoinstitutionel teori en række udfordringer i forbindelse med legitimitetskontrol set fra ledelsesperspektiv og opstiller et katalog over hvilke typologier af strategier en organisation kan forfølge for hhv. at opnå, bevare eller reparere en organisations legitimitet.17 Jeg vil i analysen af legitimitetsspørgsmålet inddrage hans teoretiske modeller.
3.1.5. RATIONALITET OG EFFEKTIVITET
Organisationer, der følger de givne rationalitetsopfattelser, opnår altså stabilitet og får højere legitimitet og bedre muligheder for at overleve.18 Neoinstitutionel teori kan med dette perspektiv
14 Se Meyer et al. 1977: 358.
15 Se Scott 2014: 183ff.
16 Se Suchmann 1995: 574.
17 Ibid.: 585.
18 Se Meyer et al. 1997: 348.
belyse konsekvenserne for Borgerrådgiveren af at frigøre sig fra bestemte traditioner i relation til legitimitet og overlevelsesevne.
Afhandlingen sigter ikke imod at bevise, at Borgerrådgiverens alternative metode er mere eller mindre rationel eller effektiv end den traditionelle metode, men jeg vil alligevel knytte en enkelt bemærkning til rationalitetsbegrebet som sådan.
Max Weber skelner mellem to typer af rationalitet: målrationalitet eller instrumentel rationalitet (zweckrationalität) og værdirationalitet (wertrationalität). 19 Førstnævnte kan betegnes som den moderne rationalitet, der er i overensstemmelse med det videnskabsbaserede verdenssyn og udspringer af troen på, at det er muligt objektivt at definere med hvilke midler, vi bedst kan nå hvilke mål. Værdirationaliteten hænger sammen med sociale normer og styres af individers indre opfattelser af rationalitet.
Under anvendelse af Webers bredde i rationalitetsbegrebet vil forståelsen af begrebet
institutionaliserede myter, som anvendes i neoinstitutionel teori, kunne rumme såvel myter der er målrationelle som myter, der er værdirationelle. Begrebet er desuden ikke afgrænset til
fejloplevelser af, hvad der er (mål)rationelt, men blot udbredte oplevelser af, hvad der er rationelt i en given sammenhæng. Se også Scotts opgør med forståelsen af mytebegrebet som synonymt med irrationalitet.20
3.1.6. PROFESSIONERNES BETYDNING
Professionerne spiller en væsentlig rolle i forbindelse med institutionelle myters udbredelse og påvirkning.21 Dimaggio og Powel fremhæver således, at professionerne (sammen med staten) har været ”the great rationalizers” i sidste del af det 20. århundrede.22 Tilsvarende peger Meyer og Rowan på, at udviklingen af professioner i sig selv er en følge af rationalitetslogikken og reelt udgør en institutionaliseret myte i sig selv23.
De relevante fagprofessionelle i afhandlingen er jurister. De kan anses som fagprofessionelle, fordi de udgør en afgrænset kreds af erhvervsmæssigt etablerede personer, hvis arbejde er defineret ved anvendelse af teoretisk viden til brug for opgaver, der er knyttet til centrale samfundsmæssige værdier, og hvis arbejde rummer betydelig autonomi og fravær af tilsyn, bortset fra af deres egne, og hvis kontrol over deres arbejde er knyttet til den særlige viden, som de besidder.24
19 Se Weber 1978: 24ff.
20 Se Scott 2014: 268ff.
21 Se Dimaggio et al., 1983: Hypotese A-‐5, s. 155, om organisationers afhængighed af ”academic credentials” samt Scott 2014: 122ff om fagprofessionelles rolle som skabere af institutionelle rammer.
22 Se Dimaggio et al., 1983: 147.
23 Se Meyer et al., 1977: 344.
24 Frit efter Leicht et al. 2008: 431.
Borgerrådgiveren opererer altså i et felt, der er domineret af fagprofessionelle, og deres bindinger til institutionelle myter vil derfor ifølge den neoinstitutionelle teori påvirke Borgerrådgiveren som organisation. Denne tendens kan antages at være desto større, fordi Borgerrådgiveren har
vanskeligt ved at dokumentere sine resultater som andet end antal afsluttede sager, antal udtalelser med kritik o.l., hvilket øger tilskyndelsen til at fremstå rationel ud fra andre
parametre25, herunder fagprofessionelle rationaler. Det samme følger af at Borgerrådgiveren (etableret i 2004) som en helt ny organisationsform havde fordele af at blive sammenlignet med eksisterende organisationer inden for feltet, f.eks. Folketingets Ombudsmand, som er præget af fagprofessionelle dyder26og i øvrigt opererer i et felt uden væsentlige afvigelser.27
Når Borgerrådgiveren f.eks. i forbindelse med tilsyn af kommunale plejehjem alene finder grundlag for at udtale kritik af, at plejehjemmenes ledelser ikke i tilstrækkelig grad håndhæver rygepolitikken, kommer tilsynet til at handle mere om tilsynsorganets rationaler (professionens dogmer om regelefterlevelse) end beboernes behov. Borgerrådgiveren opnår legitimitet ved at anvende en traditionel metode og have et traditionelt fokus, men beboerne opnår ikke
nødvendigvis bedre forhold, idet det netop er på grund af beboernes behov for og nydelse ved at ryge, som gør det vanskeligt for ledelsen at håndhæve rygepolitikken.
3.1.7. INSTITUTIONERS FORANDERLIGHED
Institutioner opstår og udvikler sig gennem social interaktion i noget, der kan beskrives som en pendulbevægelse, jf. ovenfor om Berger og Luckmanns tre faser i institutionalisering.28
Observationen af en institutionel myte er et nedslag i en aktuel socialt skabt virkelighed, som efterfølger et historisk forløb.29 Sociale processer er gået forud og har skabt den kollektive
rationalitet, og et senere nedslag vil før eller siden vise forandring i myten. Det, der giver mening i dag, giver ikke nødvendigvis mening om 10, 20 eller 100 år. Eksisterende institutioner forandrer sig og nye opstår. Forandringerne kan ske uden nogen bevidst social intervention bag, eller de kan ske som følge af bevidst intervention.30 Forandring af institutioner kan f.eks. ske som følge af et ydre funktionelt, politisk, socialt pres eller på grund af en gradvis udvikling i de metoder, der anvendes.31
Eftersom institutioner har en vis modstandsdygtighed, vil forandringerne oftest ske inkrementelt.
Dette er i sig selv en usikkerhedsfaktor i forbindelse med intentionelle forandringer, fordi mange sociale forhold kan påvirke processen undervejs.
25 Se Dimaggio et al., 1983: Hypotese A-‐3 og A-‐4, s. 154f, Scott 2014: 25 og Greenwood et al. (2008): 4 samt Meyer et al. 1997: 354.
26 Se Dimaggio et al., 1983: Hypotese A-‐1, s. 154.
27 Ibid.: Hypotese B-‐3, s. 155f. Se også Scott 2014: 164f.
28 Se Egholm 2014: 154.
29 Se Scott 2014: 143ff.
30 Se Leicht et al. 2008: 434ff og Suchmann 1995.
31 Se Scott 2014: 166ff.
Rationalitetens forankring i forskellige sociale systemer (regulering, normative eller kognitive/kulturelle fænomener), har betydning for, hvordan forandringen kan ske.
Kognitivt/kulturelt indlejret rationalitet vil f.eks. normalt være mere resistent over for
påvirkninger, men de forandres også over tid, og selv sådanne institutioner kan forandres via bevidste strategier fra aktørerne.32
Scott opstiller nedenstående oversigt over de tre søjler (kategorier) af institutionaliserede myter, som han identificerer på baggrund af en syntese af neoinstitutionel teori. Kategorierne omfatter regulering, normer og kognitive/kulturelle typer, som hver identificerer forskellige sociale systemer eller kilder til meningsdannelse.
Den intentionalitet33, der ligger bag, vil være rettet imod forskellige sociale fænomener. En vurdering af institutionernes modtagelighed for forandring inden for den enkelte kategori er derfor blandt andet afhængig af grundlaget for deres overholdelse (basis for compliance), hensigtsmæssighed (expedience), social forpligtelse (social obligation) eller fælles forforståelser (taken-‐for-‐grantedness/shared understandings). Tilsvarende gælder, at forandringsmekanismerne er forskellige alt efter, om de påvirker subjektet (affect) gennem følelser af frygt/skyld (fear/guilt), skam/anseelse(shame/honor) eller oplevelser af vished/forvirring (certanity/confusion).
Forandringsmulighederne eller mulighederne for at påvirke en institution eller dens indflydelse er således forskellige alt efter, om institutionen har sine rødder i normativ forpligtelse, der har at gøre med styrken af den oplevede forpligtelse og den tilknyttede følelse af skam eller anseelse, eller om den udspringer af en fælles forforståelse, som har at gøre med oplevelsen af vished om, hvordan verden hænger sammen. Den første følelse kan f.eks. påvirkes via forpligtelsens styrke (nedtoning), mens den anden f.eks. kan påvirkes gennem fremkomsten af troværdige, alternative billeder af verden (tingene kunne hænge sammen på en anden måde).
32 Ibid.: 68 og s. 79.
33 Se Hviid Jakobsen et al., 2012: 235ff.
Tabel 1. Scotts tre søjler.34
3.1.8. AFGRÆNSNING AF FELTET
Som det fremgår ovenfor, vedrører neoinstitutionel teori organisationers tilpasning til
”environmental conditions” eller organisationers tilpasning til deres ”institutional context”. Det felt, som undersøges, må derfor afgrænses til Borgerrådgiverens miljømæssige og institutionelle kontekst. Dimaggio og Powel har følgende feltafgrænsning:
”By organizational field, we mean those organizations that, in the aggregate, constitutes a recognized area of institutional life; key suppliers, resource and product consumers, regulatory agencies, and other organizations that produce similar services or products.”35
Jeg afgrænser på denne baggrund feltet som offentlige organisationer, der udøver myndighed i form af klagesagsbehandling og tilsyn.
34 Se Scott 2014: 60.
35 Se Dimaggio et al., 1983: 148.
Regulative Normative Cultural-‐Cultural
Basis of compliance Expedience Social obligation Taken-‐for-‐grantedness
Shares understandings
Basis of order Regulative rules Binding expectations Constitutive schema
Mechanisms Coersive Normative Mimetic
Logic Instrumentally Appropriateness Orthodoxy
Indicators Rules
Laws Sanctions
Certification Accreditation
Common beliefs Shared logics of action Isomorphism
Affects Fear/Guilt
Innocence
Shame/Honor Certanity/Confusion
Basis of legitimacy Legally sanctioned Morally governed Comprehensible
Recognizable Culturally support
Dette er relevant, fordi institutionelle myter, herunder fagprofessionelles rationaliserede
opfattelser vil kunne variere inden for forskellige felter.36 F.eks. kan en juridisk kundeambassadør i en privat virksomhed antages at have et mere markedsbaseret syn på klager, der i højere grad er fokuseret på, hvad der er acceptabelt for kunden.37 Diversiteten kan opretholdes over tid bl.a.
pga. tendensen til at rekruttere medarbejdere og ledere med erfaring inden for et givent felt.38 3.2. DATA OG EMPIRI
Genstanden for opgaven er rationalitetsopfattelser hos jurister og politikere, og jeg har valgt at basere afhandlingen på kvalitative interviews for at indhente dybdegående subjektive bidrag til analysen.
Undersøgelsen primære fokus er fagprofessionelle opfattelser, jf. ovenfor om professionerne rolle, og jeg har derfor interviewet to jurister. Herudover har jeg valgt en politiker, dels for at skabe et sammenligningsgrundlag, der kan isolere fagprofessionelle opfattelser, dels for at søge efter andre opfattelser, som måske repræsenterer en bredere kreds. Jeg har valgt dels en jurist, som aktuelt gennem ansættelse hos Borgerrådgiveren har medvirket i udviklingen af den nye metode og har erfaring med at praktisere den og en jurist, som tidligere har arbejdet hos Borgerrådgiveren inden den nye metode blev udviklet og nu er ansat hos Folketingets Ombudsmand. Politikeren er valgt, fordi hun har haft politisk medansvar for udviklingen af den nye model hos Borgerrådgiveren og derfor forstår den bedre end andre og ved, hvad den erstatter.
Som empiri har jeg også inddraget tre dokumenter for at supplere de nærstudier, der ligger i interviews. Dokumenterne skal løfte undersøgelsen, så den ikke alene er baseret på de personlige opfattelser, som afdækkes. Teksterne tjener således to formål i afhandlingen:
1. at fungere som lakmusprøve for den konkrete analyse af de tre interviews og hypoteserne (triangulering mellem dokumenter, interviews og hypoteser)
2. at udbygge grundlaget for konklusionens generaliserbarhed.
Dokumentanalysen har ikke til formål at afdække historisk udvikling af begreber eller opfattelser, men fungerer i den samlede analyse som et ydre holdepunkt for sammenligning med de
institutionaliserede myter, der undersøges gennem de tre interviews.
Analysens hovedvægt er lagt på de tre interviews. De tre interviewpersoner og de tre dokumenter præsenteres nærmere i analyseafsnittet.
36 Se Leicht et al. 2008: 435ff.
37 Se Bechmann 2014: 118ff om forskellene på det juridiske og det forretningsmæssige perspektiv.
38 Se Dimaggio et al., 1983: 152f.
3.3. METODE OG UNDERSØGELSESDESIGN 3.3.1. INTERVIEWFORM
De tre interviews er gennemført på baggrund af en interviewguide, som er udarbejdet ud fra opgavens spørgsmål og de opstillede hypoteser.39 Interviewspørgsmålene er formuleret med henblik på at indhente åbne og righoldige svar uden direkte at nævne hypoteserne. Formålet med de tre interviews er at afdække interviewpersonernes ”selvfølgelige antagelser om, hvad der er typisk, normalt eller passende”.40 De tre interviews har delvist karakter af begrebsinterviews.41 De tre interviews er opdelt i to dele. Den første del kan til en vis grad karakteriseres som
fænomenologiske semistrukturerede livsverdensinterviews med udgangspunkt i respondenternes livsverden. 42 Når det kun er til en vis grad, skyldes det, at jeg ikke postulerer at være fordomsfri og jo netop opstiller og anvender hypoteser ud fra mine egne antagelser og derfor kun i begrænset omfang kan sætte mine forforståelser i parentes43 (ligesom jeg under selve analysen har anvendt en hermenutisk metode, som netop involverer mine egne forforståelser, jf. nedenfor).
Jeg er således bevidst om, at spørgsmålene kan være ledende for interviewpersonerne ved direkte og indirekte at henlede deres tanker og opmærksomhed på begreber og institutioner, som de (og jeg) har forforståelser af, men jeg har så vidt muligt forsøgt at formulere spørgsmålene åbent og lægge op til personlige svar. Undervejs i første del af interviews har jeg stillet uddybende, afklarende og fortolkende spørgsmål.
Den anden del af interviews har haft karakter af strukturereret interview med mere lukkede spørgsmål. Disse spørgsmål tager afsæt i to fiktive, men realistiske cases om hhv. den traditionelle og den alternative metode til behandling af klager. Jeg er bevidst om, at de to cases kan virke manipulerende, fordi det er tydeligt, at casen vedrørende den alternative procedure beskriver et langt hurtigere forløb for borgeren og et langt mindre ressourcekrævende forløb for
myndigheden. Årsagen til at vælge denne metode uanset dens ledende elementer er, at jeg gerne ville have interviewpersonerne til at bevæge sig ud i dilemmaet mellem retssikkerhed,
ligebehandling og responsivitet i samspil med de ressourcemæssige elementer i forskellene.
Interviewguiden inklusive de to cases er vedlagt som bilag.
39 Se Brinkmann et al., 2015: 38ff.
40 Se Kvale et al. 2009: 172.
41 Ibid.: 171ff samt Brinkmann et al. 2015: 46.
42 Se Kvale et al. 2009: 143.
43 Se Brinkmann et al., 2015: 30 som peger på interviewet som en aktiv interaktion mellem to eller flere personer, der leder til socialt forhandlede, kontekstuelt baserede svar samt samme sted s. 217ff.
3.3.2 VIDENSKABSTEORETISK UDGANGSPUNKT
Afhandlingens genstand er socialt skabte meningskonstruktioner44, jf. afsnit 3.1. Opgavens ontologi er konstruktivstisk, og epistemologien er konstruktivistisk/hermenutisk45, fordi jeg arbejder ud fra en antagelse om, at virkeligheden formes og fortolkes af mennesker igennem sociale interaktioner.
Undersøgelsens hermeneutiske tilgang indebærer, at jeg søger en forståelse og fortolkning af interviewdata ud fra betydnings-‐ og meningssammenhænge.46 Ud fra princippet om den
hermeneutiske cirkel dannes min fortolkning af meningen af interviewpersonernes udsagn ud fra min egen forforståelse af det, de taler om, og det, de siger. Heri ligger også, at jeg har haft en forventning om, at det, interviewpersonerne siger, vil kunne forstås med udgangspunkt i hypoteserne (dvs. enten vil be-‐ eller afkræfte hypoteserne).47
Hovedformålet med interviews og dokumentanalyse er således at teste hypoteserne48, men jeg søger også efter indikationer på eksistensen af institutionelle rationaler, som ikke er omfattet af hypoteserne.
For så vidt angår både dokument-‐ og interviewanalysen anvender jeg således en hypotetisk-‐
deduktiv analysemetode til at finde spor i datamaterialet, som kan be-‐ eller afkræfte
hypoteserne,49 men herudover er analysen altså også i et vist omfang induktiv i den forstand, at jeg også søger efter indikatorer på andre institutionelle myter end dem, der er omfattet af hypoteserne.50
3.3.3. ET PEJLEMÆRKE FOR ANALYSEN
Logikken i denne afhandling er, i overensstemmelse med neoinstitutionel teori, at hvis der
eksisterer institutionaliserede myter om klagesagsbehandling, så vil det påvirke Borgerrådgiverens legitimitet. Det kan imidlertid ikke forventes, at informanterne klart og overbevisende selv
præsenterer deres opfattelser og antagelser om verden i form af institutionaliserede myter51 og katalogiserer dem i overensstemmelse med teoriens typologier. Jeg har derfor brug for et
pejlemærke for, hvornår en opfattelse, forforståelse eller lignende kan være en institutionaliseret
44 Se Hvid Jakobsen et al., 2012: 354ff.
45 Se Egholm 2014: 147ff. samt Brinkmann et al., 2015: 91.
46 Se Egholm 2014: 91.
47 Ibid.: 90ff.
48 Se Hviid Jakobsen et al., 2012: 37ff.
49 Se Brinkmann et al., 2015: 160.
50 Se Hviid Jakobsen et al., 2012: 41f.
51 Se Weber 1978: 21f, hvor det anføres, at ”The theoretical concepts of sociology are ideal types not only from the objective point of view, but also in their application to subjective processes. In the great majority of cases actual action goes on in a state of inarticulate half-‐consciousness or unconsciousness of its subjective meaning. The actor is more likely to ’be aware’ of it in a vague sense than he is to ’know’ what he is doing or be explicitly self-‐conscious about it.”.
