AE-rapport udarbejdet for FOA
Dynamiske effekter af offentlige udgifter og konsekvensen af offentlig nulvækst
Vi har overraskende få undersøgelser af, hvordan offentlige investeringer og offentligt forbrug påvirker arbejdsudbud og produktivitet – faktisk så få, at Finansministeriet typisk ikke tillæg- ger investeringer i den offentlige sektor nogen værdi, selvom det er svært at forestille sig et produktivt samfund, uden at det offentlige sikrer velfungerende børnepasning, skoler, veje mm. Derimod er det helt standard at indregne, at skattelettelser både påvirker arbejdsudbud, produktivitet og velstanden positivt. Denne asymmetri trækker entydigt beslutningstagerne i retning af at sænke de offentlige udgifter til fordel for skattelettelser. Offentlig nulvækst er det seneste eksempel herpå. Men når de dynamiske effekter af offentlige udgifter udelades af de samfundsøkonomiske analyser undervurderes de negative effekter af offentlig nulvækst.
af chefanalytiker Martin Madsen 31. oktober 2013
Analysens hovedkonklusioner
• Problemet er ikke, at der regnes med dynamiske effekter af skattelettelser, men at der ikke regnes med dynamiske effekter af offentlige udgifter. Det er denne asymmetri, som er problemet.
• Det skal ikke gøres til et spørgsmål om ideologi, men alene et spørgsmål om solid empiri af udgifternes virkning.
• Regeringen bør rykke på regeringsgrundlagets plan om at få undersøgt, hvordan de of- fentlige udgifter påvirker den økonomiske udvikling på sigt.
• Uddannelse, børnepasning, infrastruktur, sundhedsvæsen mv. er jo med til at understøt- te, at økonomien er velfungerende. Man kan ikke bare se på, at vi har et af verdens høje- ste skattetryk uden at se på, hvad skatterne finansierer.
• Denne AE-rapport er en fortsættelse af AE-rapporten fra september 2011 med titlen
”Dynamiske effekter af investeringer i den offentlige sektor”, hvor der nu er tilføjet nye eksempler på dynamiske effekter af offentlige udgifter samt en grundig beskrivelse af konsekvenserne af offentlig nulvækst.
Kontakt
Chefanalytiker Martin Madsen Tlf. 33 55 77 24 Mobil 31 31 59 99 mm@ae.dk
Kommunikationschef Mikkel Harboe Tlf. 33 55 77 28 Mobil 28 36 87 50 mh@ae.dk
Indholdsfortegnelse
1. Indledning ... 3
2. Økonomiske modeller og de dynamiske effekter ... 6
3. Offentlige udgifter har de største beskæftigelseseffekter på kort sigt ... 9
4. Finansministeriet vurderer, at kun uddannelse har dynamiske effekter ... 12
5. Nulvækst koster 24.000 offentlige job ... 14
6. Modernisering og Produktivitetskommissionens resultater ... 21
7. Uddannelse er den vigtigste vækstmotor ... 26
8. Børnepasning ... 32
9. Sundhed og forebyggelse ... 34
10. Stort beskæftigelsestab som følge af dårlig infrastruktur ... 37
11. Offentlig forskning ... 39
12. Skattelettelser ... 41
13. Afrunding ... 43
14. Litteraturliste ... 44
1. Indledning
I regeringsgrundlaget fra oktober 2011 står der:
”Regeringen vil nedsætte et udvalg under Finansministeriet, Økonomi- og Indenrigsministeriet og Skattemini- steriet, som skal vurdere, hvordan forskellige offentlige udgifter og deres finansiering påvirker den økonomiske udvikling og vækst på længere sigt.”1
Der findes en række analyser af, hvordan skattefinansieringen af diverse offentlige udgifter påvirker arbejdsudbuddet og dermed udhuler den umiddelbare indtægt fra øgede skatter. Det kaldes de dyna- miske effekter eller adfærdseffekter, som helt standard indregnes i Finansministeriets opgørelser af arbejdsudbuddet.
Senest har Skatteministeriet/Finansministeriet beregnet, at nedsættelsen af ølafgiften og fjernelsen af sodavandsafgiften vil øge den varige arbejdsudbudseffekt med 150 personer.
Ligeledes er det helt standard, at offentlige udgifter til indkomstoverførsler som standard har en nega- tiv effekt på arbejdsudbuddet, fordi det påvirker forskelsbeløbet mellem at være i arbejde eller ej.
Derimod indregnes der ikke som standard varige arbejdsudbudseffekter eller produktivitetseffekter hverken af offentlige investeringer eller offentligt forbrug, dog med undtagelse af uddannelsesområdet, hvor man så småt er begyndt at indregne nogle af de dynamiske effekter af øget uddannelse. Om dette skriver Finansministeriet i notatet ”Regneprincipper og modelanvendelse i Finansministeriet” fra no- vember 20122:
”Udover uddannelsesmålsætningerne har der i praksis sjældent været indregnet adfærdsvirkninger af offent- ligt forbrug og investeringer. Dette skyldes ikke et grundlæggende princip, men derimod at der kun sjældent har været anledning til at skønne over adfærdsvirkninger af konkrete tiltag, eller at der ikke har været til- strækkeligt empirisk grundlag til at skønne over mulige virkninger”.
Der står, at det ikke skyldes et grundlæggende finansministerielt princip, men manglende empiri, at der ikke som standard indregnes dynamiske effekter af offentlige udgifter til offentlige investeringer eller offentligt forbrug.
I dag er de offentlige udgifter reelt penge ned i et sort hul uden nogen positive virkninger, men kun ne- gative virkninger, fordi de skal finansieres af skatter og afgifter.
Problemet er ikke, at der regnes med dynamiske effekter af skattelettelser – omend nogen kan synes overdrevet såsom den nævnte øl- og sodavandsafgift ovenfor – men, at der ikke regnes med dynami- ske effekter af offentlige udgifter. Det er denne asymmetri, som er problemet. Det bevirker, at det altid vil være en god ide at skære i den offentlige sektor for at finansiere skattelettelser, da det entydigt vil øge beskæftigelsen og velstanden i samfundet.
1 Se Regeringsgrundlag ”Et Danmark, der står sammen” (oktober 2011) side 12.
2 Se Finansministeriet ” Regneprincipper og modelanvendelse i Finansministeriet” (22. november 2012) side 9.
Det er også hovedargumentet bag offentlig nulvækst. Indledningsvist beskrives derfor konsekvenserne af offentlig nulvækst på den offentlige beskæftigelse fordelt på velfærdsområder, kommuner, regioner og stat, da det er her den politiske debat om de offentlige udgifter særligt foregår.
Et par citater illustrerer problemet med ensidigt at se på de negative dynamiske virkninger af skattefi- nansieringen og se bort fra de mulige positive dynamiske effekter af udgiftssiden.
Nobelprismodtager i økonomi, Joseph Stiglitz, udtalte til DR2 den 17. januar 2008:
”Skandinavien er kendt for sine høje skatter. Bush-regeringen siger ensporet: ’Skattelettelser løser alle pro- blemer’. Hvis det er korrekt, så burde Skandinavien være ude i tovene og helt i hundene. Men efter min me- ning er de høje skatter en vigtig grund til succesen i Skandinavien, fordi de høje skatter har været med til at finansiere et sikkerhedsnet og nogle investeringer, der skaber et vellykket samfund”.
Økonomiprofessor og tidligere overvismand Torben M. Andersen i Politikken den 5. oktober 2013:
”Udenlandske økonomier og politikere vil gerne vide, hvordan det kan lade sige gøre at opretholde så velud- bygget velfærdssamfund med så høje skatter og så alligevel være blandt de rigeste lande i verden og have mindre ulighed end de fleste…Både uddannelse og sundhedsvæsen er jo med til at understøtte, at økonomien er velfungerende. Det er derfor, man er nødt til at se det hele samlet. Man kan ikke bare se på, at vi har et af verdens højeste skattetryk, vi skal også se på, hvad skatterne finansierer.”
Den skandinaviske velfærdsmodels succes og robusthed bør modbevise, at lav skat og en tilsvarende minimal offentlig sektor kan siges at være entydigt godt. Danmark er blandt verdens rigeste og mest konkurrencedygtige lande på trods af, at Danmark også er verdensmester i at opkræve skatter. Ifølge økonomiske lærebøger kan det ikke lade sig gøre. I lærebøgerne ser man dog også bort fra, at skatte- indtægterne bruges på offentlige udgifter, der på linje med skat påvirker folks mulighed og lyst til at arbejde samt værdien af arbejdet. Det gælder både offentlige udgifter til uddannelse, børnepasning, infrastruktur, sundhedsvæsen og dagpenge.
Det bør ikke gøres til et spørgsmål om ideologi, men alene et spørgsmål om solid empiri af udgifternes virkning.
Et sted, hvor vi har god empiri er omkring de positive dynamiske virkninger af uddannelse. AE har såle- des i årevis dokumenteret milliongevinster af ordinære uddannelser. I denne rapport belyses endvidere gevinsterne ved at uddanne den restgruppe, som har været diskuteret om vil få noget ud af uddannel- se. Endvidere dokumenteres gevinsterne ved efteruddannelse for ufaglærte og faglærte.
Hver person, som får en ungdomsuddannelse efter folkeskolen, er i gennemsnit over 12 år mere på ar- bejdsmarkedet end en ufaglært. Det skyldes en lavere risiko for ledighed, førtidspensionering og sene- re tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. I Danmark er uddannelse ”gratis” (læs: skattefinansieret), og man får tilmed SU for at tage en uddannelse. De offentlige udgifter til uddannelse kommer langt hen ad vejen tilbage i de offentlige kasser via den øgede beskæftigelse og deraf højere skatteindtægter og fær- re overførselsudgifter. I dag har omkring hver syvende ung ikke fået en ungdomsuddannelse 10 år efter folkeskolen. Potentialet ved, at alle får en ungdomsuddannelse, er således stort og helt nødvendigt for
at tackle den fremtidige udfordring med at skaffe uddannet arbejdskraft. I denne rapport er vist gevin- sterne ved at få de sidste (restgruppen) løftet uddannelsesmæssigt.
Skatten bruges også til produktive investeringer i bl.a. infrastruktur, børnepasning, sundhedsvæsen og et fleksibelt arbejdsmarked, der påvirker folks muligheder og lyst til at arbejde.
Udgifter til børnepasning har også store dynamiske effekter. Når forældrene kan sende deres børn i in- stitution, frigøres arbejdskraft. I en typisk børnehave vil én person passe ti forældres børn, hvilket frigør ni personer til arbejdsmarkedet.
Sundhedsudgifter er en produktiv investering gennem forebyggelse af sygefravær samt hurtigere tilba- gevenden til job efter sygefravær. Uden det skattefinansierede danske sundhedsvæsen måtte vi tegne sundhedsforsikringer som i USA, der har en lille offentlig finansiering, men som bekendt er det land, der har de største sundhedsudgifter målt som andel af økonomien.
En lang række skattefinansierede offentlige udgifter bidrager således til at øge beskæftigelse og vel- stand. Det er naturligvis ikke alle offentlige udgifter, der øger beskæftigelsen. Offentlige udgifter har som bekendt mange andre formål. Skattelettelser er imidlertid ikke det eneste saliggørende middel til at øge beskæftigelsen og skabe dynamiske effekter. Høje skatteindtægter er en væsentlig grund til Danmarks succes med høj velstand og lighed. Indtægterne bruges nemlig til produktive investeringer i bl.a. uddannelse, der øger beskæftigelsen og indkomstligheden. Mange offentlige udgifter kan således opfattes som en negativ skat.
Formålet med denne rapport er at begynde at fremskaffe den manglende empiri på de dynamiske ef- fekter af offentlige investeringer og offentligt forbrug for derved at sikre et bedre beslutningsgrundlag.
Rapporten kan fungere som inspiration til det, som i regeringsgrundlaget fra oktober 2011 beskrives som en vurdering af, hvordan forskellige offentlige udgifter påvirker den økonomiske udvikling og vækst på længere sigt.
Denne AE-analyse skal ses i forlængelse af AE-analysen fra september 2011 med titlen ”Dynamiske effekter af investeringer i den offentlige sektor” (2011). Her er yderligere eksempler på dynamiske ef- fekter af offentlige udgifter, som ikke gentages her.
2. Økonomiske modeller og de dynamiske effekter
ADAM-modellen
ADAM-modellen, som udvikles af Danmarks Statistik, er blevet kritiseret for at være neoliberal. Det er imidlertid ikke korrekt. ADAM-modellen, som anvendes af bl.a. Finansministeriet og Arbejderbevægel- sens Erhvervsråd, er ifølge ADAM-dokumentationen en ny-”keynesiansk konjunkturmodel” og ”efter- spørgselsbestemt” på kort sigt, men udbudsbestemt på langt sigt. Det vil sige, at på kort sigt er der næsten ingen tilpasning i lønnen, så produktionen tilpasser sig ændringer i efterspørgslen. På mellem- langt sigt reagerer lønnen og har dermed effekt på konkurrenceevnen, så eksporten tilpasser sig efter- spørgslen på sigt svarende til produktionen givet fra udbudssiden.
Mekanismen i ADAM af en offentlig éngangsinvestering på 1 mia. kr. er derfor på kort sigt (1-3 år), at det øger produktionen og derved indkomst og privat forbrug. Den øgede efterspørgsel og produktion øger beskæftigelsen med ca. 700 personer i år 1.
På det mellemlange sigt (4-10 år) vil den lavere arbejdsløshed give et løn- og inflationspres, som for- ringer konkurrenceevnen og reducerer eksporten og øger importen. Produktion og beskæftigelse be- gynder derfor at falde igen. Denne sammenhæng over løn-pris-udenrigshandel-beskæftigelse er den væsentligste årsag til, at en ekspansiv finanspolitik som eksempelvis øgede offentlige investeringer ifølge modellen ikke permanent øger beskæftigelsen.
På langt sigt har ekspansiv finanspolitik ikke øget beskæftigelsen varigt ifølge ADAM-modellen – det gælder både øgede offentlige investeringer og skattelettelser. Det viser figur 1, hvor den positive effekt i de første par år vil blive opvejet af modgående negative effekter på mellemlang sigt, som dog klinger af igen.
Der ses alene på den øgede efterspørgsel i økonomien på kort sigt, mens der ikke indregnes, at det kan påvirke folks mulighed for tilskyndelse til at arbejde. Når man i en krisetid har fokus på at stimulere økonomien, er det naturligvis relevant, hvordan beskæftigelseseffekten er på kort sigt. Denne effekt er en såkaldt midlertidig ”efterspørgselseffekt” i økonomien og vil ikke blive betragtet som en ”dynamisk effekt”, da det kræver, at effekten og adfærdsændringen har varig/strukturel karakter.
Figur 1 viser, at beskæftigelseseffekten af en offentlig engangsinvestering kun er midlertidig i ADAM og størst i år 1.
Figur 1. Beskæftigelseseffekt af en offentlig éngangsinvestering på 1 mia. kr. i 2014
Kilde: AE pba ADAM-modellen.
DREAM-modellen
I den såkaldte DREAM-model, der nu ligger hos De Økonomiske Vismænd, er intentionen at beskrive det lange sigt og er i høj grad udbudsstyret – i modsætning til ADAM-modellen. Modellen er velegnet til analyser af den langsigtede demografiske udfordring og langsigtede finanspolitiske holdbarhed. I DREAM-dokumentationen står der bl.a. også, at DREAM-modellen ikke er velegnet til at analysere konsekvenser af kortsigtede konjunkturtiltag. Modellerne ADAM og DREAM har således vidt forskelli- ge fokus og kan ikke umiddelbart sammenlignes.
Når man i DREAM-modellen programmerer, at øget skat vil reducere arbejdsudbuddet, mens mindre offentligt forbrug eksempelvis nedlæggelse af daginstitutioner ikke ændrer på arbejdsudbuddet, så er det klart, at resultatet netop bliver, at lavere skat og lavere offentlig service (sundhed, skoler, uddan- nelse, børnepasning, infrastruktur osv.) samt færre overførsler (folkepension, førtidspension osv.) vil øge vækst og velstand.
Chefen for DREAM Peter Stephensen skriver således om problemstillingen i en analyse fra 2009 om
”Offentlige investeringer eller skattelettelser – hvordan får vi mest vækst for pengene?”
”Et problem ved at anvende DREAM – og mange andre tilsvarende modeller - er, at der ikke i modellen umid- delbart er mulighed for, at der kan være gunstige produktivitetseffekter af offentlige investeringer og offentligt forbrug…Det er oplagt, at en hel del af det, der foregår i den offentlige sektor, har en særdeles stor værdi for resten af samfundet. Det drejer sig fx om politi, retsvæsen, skoler, veje og meget mere. Det er svært at forestil- le sig et produktivt samfund uden at det offentlige sørger for, at disse forhold er velfungerende…Det er dog også klart, at der er offentlige investeringer og offentligt forbrug, der ikke umiddelbart påvirker produktivite- ten, men som af andre årsager kan være særdeles vigtig – et eksempel er ældrepleje…Der er dog umiddelbart det problem ved at benytte DREAM til denne analyse, at der ikke i standardudgaven af modellen er nytte af offentligt forbrug”
-100 0 100 200 300 400 500 600 700 800
-100 0 100 200 300 400 500 600 700 800
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Personer Personer
Beskæftigelsesløft af offentlig éngangsinvestering i 2014
Problemet er, at der kun puttes dynamiske effekter af skat og overførsler ind i modellen, mens der ikke er dynamiske effekter af investeringer i offentlig sektor, hvor uddannelse efterhånden er en undtagelse.
Det er et problem, hvis/når der er empiri for dynamiske effekter af en række udgifter. Det er samtidigt et problem, når modellerne ikke kan forklare, at de skandinaviske lande med høje skatter og en stor of- fentlig sektor alligevel kan være blandt de rigeste lande med et højt arbejdsudbud.
De økonomiske modeller bidrager til at kvalificere den økonomiske debat, sikre en konsistent argu- mentation, og Danmarks brug af modeller og langsigtet finanspolitisk planlægning har medvirket til, at vi i dag har nogen af verdens sundeste offentlige finanser. Men modeller er jo per definition kun en model af virkeligheden, og resultaterne er ikke bedre end dem, som modellen er blevet programmet til at lave. Det er som en pølsemaskine, hvor det, der kommer ud, ikke er bedre end de ingredienser, der puttes ind i. Dertil kommer, at økonomi ikke er en eksakt videnskab. Så derfor kan/skal modelresulta- ter udfordres.
3. Offentlige udgifter har de største beskæftigelseseffekter på kort sigt
Økonomi- og Indenrigsministeriet opgør (i Økonomisk Redegørelse, december 2011) 1 års beskæftigel- seseffekterne (efterspørgselseffekterne) af offentlige udgifts- og indtægtsposter. Det viser, hvor der skabes flest arbejdspladser for pengene.
Det offentlige forbrug er der, hvor man kan opnå størst beskæftigelseseffekt pr. krone. For hver milliard skabes der 1.750 job svarende til ca. 570.000 kr. pr. job. Den forholdsvis store beskæftigelseseffekt afspejler også, hvor skadeligt det er, at det offentlige forbrug både i 2011 og 2012 har ligget under bud- gettet. Offentlig beskæftigelse er typisk et konjunkturinstrument, da det har permanent karakter. Men udfordringen i disse år er, at kommunerne ikke engang bruger de penge, som er aftalt. Det offentlige underforbrug i 2012 kostede godt 10.000 arbejdspladser, og det er ikke, hvad Danmark har behov for lige nu. Meget tyder på, at kommunerne igen i år bruger mindre, end budgetterne tillader. Af tabel 1 ses underforbruget for den samlede offentlige sektor og for kommunerne samt konsekvenserne for den offentlige beskæftigelse i hhv. 2011 og 2012.
Tabel 1. Underforbrug i samlet offentlig sektor og i kommuner i 2011 og 2012
2011 2012
1. Budget (fra Økonomisk Redegørelse i december året før), mia. kr. 518,6 527,6
2. Faktisk offentligt forbrug, mia. kr. 508,1 521,6
3. Underforbrug i alt, mia. kr. (1-2), mia. kr. 10,5 6,0
- heraf underforbrug i kommuner, mia. kr. 6,0 5,3
4. Beskæftigelsesvirkning i alt, personer (1. år), personer -19.100 -10.700
- heraf beskæftigelsesvirkning i kommuner, personer -10.300 -9.100
Kilde: AE på baggrund af Finansministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet.
Offentlige investeringer, der er relevante og rentable, og som kan løfte produktiviteten på sigt, bl.a. via bedre infrastruktur, skoler m.m. er et effektivt konjunkturredskab. For hver milliard skabes der 700 job, svarende til, at hvert job, der skabes, koster 1,4 mio. kr. Danmarks niveau for de offentlige investeringer i disse år er det højeste i 30 år.
Investeringsvinduet er en midlertidig skattelettelse, der er målrettet virksomheder, der investerer i ma- skiner og arbejdspladser. Af tabel 1 fremgår det, at erhvervenes materialeinvesteringer har den tredje højeste beskæftigelsesmultiplikator pr. milliard. For hver milliard skabes der 400 job. Investeringsvin- duet ophører i slutningen af i år.
Personskattelettelser er typisk af permanent karakter (hvilket dog ikke gælder, hvis man taler om en hurtigere indfasning af allerede vedtagne skattelettelser), og de skal finansieres. Finansieringen vil ty- pisk have en større negativ beskæftigelsesvirkning end selve personskattelettelsens lille positive multi- plikator. For hver milliard skabes der 200 job, svarende til at hvert job koster 5 mio. kr. At effekten af skattelettelser er mindre end offentlige investeringer skyldes, at skattelettelser er en indirekte måde at få gang i aktiviteten. Således vil noget af skattelettelsen blive sparet op og skaber derved ikke øget ak- tivitet. Den del, der går til privat forbrug, kan enten gå til forbrug i udlandet, hvilket heller ikke øger ak- tiviteten i Danmark eller indenlandsk forbrug, hvilket øger aktiviteten.
I bunden finder man fødevareafgifter såsom øl- og sodavandsafgifter samt selskabsskattelettelser. For hver milliard skabes der 50-150 job ifølge Økonomi- og Indenrigsministeriets beregninger. Det svarer til, at hvert job koster mellem 6½ og 20 mio. kr. Det fremgår af tabel 2.
Tabel 2 Finansministeriets 1. års beskæftigelsesmultiplikatorer ved ændringer på 1 mia. kr.
Beskæftigelsesløft per mia. kr., Personer
Pris pr. job mio. kr.
Offentligt forbrug 1750 0,6
Offentlige investeringer 700 1,4
Erhvervenes materialeafgifter 400 2,5
Personskatter 200 5,0
Fødevare afgifter 150 6,7
Selskabsskat 501) 20,0
1) Multiplikatoren for selskabsskattelettelser blev øget i Finansministeriets ”Vækstplan-DK – teknisk baggrundsrapport” (marts 2013) fra 50 per- soner for hver milliard til ca. 600 personer. Finansministeriet skriver: ”I standardversionen af ADAM er der ingen mærkbar aktivitetsvirkning på kort sigt. I Finansministeriets beregning er der foretaget to justeringer af standardberegningen i ADAM med henblik på at give en mere retvisende vurdering af effekten af lavere selskabsskat.”
Kilde: AE på baggrund af Økonomisk Redegørelse, december 2011, side 191, tabel 5A.2
Vismændene vurderer i deres efterårsrapport 2013, at beskæftigelsen ligger 100.000 under det nor- male niveau. Desuden vurderer Vismændene, at ophøret af investeringsvinduet ultimo 2013 isoleret vil trække væksten ned i 2014 med 0,3 pct.point. Vismændene anbefaler derfor en finanspolitisk lempelse på 5 mia. kr. i 2014, som ifølge Vismændenes beregninger ligger inden for rammerne af budgetlov krav om et strukturelt underskud på højst 0,5 pct. af BNP. Med Finansministeriets vurdering er råderummet 2 mia. kr.
AE har i den forbindelse anbefalet, at pengene bør anvendes på at forlænge investeringsvinduet til og- så at gælde 2014 og evt. udvide det til at gælde investeringer i produktionsbygninger. Vismændene påpeger desuden, at det er ”overvejende sandsynligt, at investeringsvinduet har større effekt, end fi- nanseffektberegningen tilsiger”. Desuden skal der fokus på, at det offentlige forbrug ikke ender med et underforbrug som i 2011 og 2012 til skade for vækst og beskæftigelse.
At offentlige investeringer har større beskæftigelseseffekt end erhvervsskattelettelser er bl.a. interes- sant i forhold til Finanslovsforslaget for 2014 fra august 2013. Her står der, at ”Regeringen sikrer med en ny anlægsreserve på 1 mia. kr. i 2014 mulighed for nye investeringer”. Det vil løfte beskæftigelsen med 700 personer, når der igen tages udgangspunkt i Økonomi- og Indenrigsministeriets vurdering af 1. års be- skæftigelsesmultiplikatorer.
Venstre, Dansk Folkeparti, Konservative og Liberal Alliance (VKOLA) foreslår i Berlingske den 1. sep- tember 2013, at de allerede vedtagne erhvervsskattelettelser fra Vækstplan-DK på knap 1 mia. kr.
fremrykkes. Tages der udgangspunkt i Økonomi- og Indenrigsministeriets beskæftigelsesmultiplikato- rer for erhvervsskatter, så vil de fire partilederes forslag kunne løfte beskæftigelsen med ca. 320 per- soner i 2014.
Offentlige investeringer er således over dobbelt så effektive til at skabe arbejdspladser som erhvervs- skattelettelser for samme beløb på kort sigt. Offentlige investeringer skaber flere arbejdspladser her og nu, fordi investeringer er en mere direkte indsprøjtning i samfundsøkonomien. Og der er tale om priva-
te arbejdspladser --- og ikke kun i bygge- og anlægssektoren. Bygge- og anlægssektoren er afhængig af input fra industrien bl.a. i form af materialer såsom mursten, isolering, jern og metal samt fra service- sektoren i form af engrosforhandlerne, rådgivning, logistik, transport mv.
4. Finansministeriet vurderer, at kun uddannelse har dynamiske effekter
Finansministeriet viser i ”Vækstplan DK - Teknisk baggrundsrapport” (marts 2013) en oversigtstabel over hvilke ting, der øger arbejdsudbuddet og produktiviteten.
Typisk forudsættes det, at kun ændringer i arbejdsudbuddet påvirker den offentlige saldo og derved har dynamiske arbejdsudbudseffekter. Her springer det i øjnene, at offentlige infrastruktur- investeringer ikke forudsættes at øge arbejdsudbuddet ifølge Finansministeriet på trods af, at målet er at øge mobiliteten og reducere rejsetiden. Kun øget uddannelse er en offentlig udgift, der vurderes at øge arbejdsudbuddet. Ellers er det kun tiltag, der reducerer indkomstoverførsler eller sænker skatten, som har afledte effekter på arbejdsudbuddet på sigt.
Øget produktivitet forudsættes derimod traditionelt/beregningsteknisk ikke at påvirke den offentlige saldo og har derfor i snæver forstand ikke dynamiske effekter via arbejdsudbuddet. Baggrunden er, at øget produktivitetsvækst både øger indtægter og udgifter i samme takt. Godt nok vil en øget produkti- vitet i den private sektor øge virksomhedernes indtjening og de ansattes løn og dermed skatteprove- nuet. Men højere produktivitet vil også medføre højere lønninger til offentligt ansatte gennem regule- ringsordningen og højere indkomstoverførsler gennem satsreguleringen, hvorfor de offentlige udgifter forøges omtrent tilsvarende.
Men denne en til en-sammenhæng mellem indtægter og udgifter gælder dog ikke frem til 2020 ifølge Finansministeriet, som i et svar til Finansudvalget på spørgsmål 179 fra juni 2011 viser, at et løft i den gennemsnitlige årlige produktivitetsvækst med ¼ pct.point fra 2011 til 2020 forbedrer den offentlige saldo med 7 mia. kr. i 2020. Det skal delvist ses i lyset af, at det offentlige forbrug med 2020-planen nu er politisk bestemt frem til 2020 og altså delvist uafhængig af væksten i BNP og produktivitet. Der er dog også andre indtægter og udgifter, der er uafhængige af produktivitetsudviklingen, herunder ind- tægterne fra Nordsøen.
Beregningerne viser, at der er perspektiv i at stimulere produktiviteten, idet det både øger velstanden og styrker de offentlige finanser.
Mekanismerne, der skaber øget produktivitet, dvs. evnen til at skabe værdi pr. time, beskrives typisk som mere og bedre uddannelse, investeringer i ny teknologi, forskning og innovation, infrastruktur, mobilitet på arbejdsmarkedet, bedre organisering, tilrettelæggelse af arbejdet, start af nye virksomhe- der, graden af konkurrence og åbenhed samt antallet af højtuddannede i virksomhederne.
I Finansministeriets tabel i boks 1 savnes som minimum også offentlig forskning og udvikling og ikke kun private investeringer i forskning og udvikling.
Og som denne rapport diskuterer, så må det overvejes, om ikke også en lang række andre offentlige udgifter bør medregnes, når selv ændringer i øl- og sodavandsafgifterne forudsættes at påvirke ar- bejdsudbuddet.
Boks 1. Finansministeriets oversigttabel
Kilde: Finansministeriet ”Vækstplan DK - Teknisk baggrundsrapport” (marts 2013).
At der ikke er nogen skadelige effekter af at reducere de offentlige udgifter hverken på produktivitet eller arbejdsudbud, men til gengæld vil være positive effekter af at sænke personskatterne både på ar- bejdsudbud og produktivitet er også baggrunden for forslaget om offentlig nulvækst, som skal frigøre 22 mia. kr. til skattelettelser. På den korte bane vil det imidlertid reducere beskæftigelsen som vist ovenfor, eftersom offentligt forbrug har de største jobeffekter på kort sigt.
Nedenfor beskrives konsekvenserne af offentlig nulvækst på den offentlige beskæftigelse fordelt på velfærdsområder, kommuner, regioner og stat, da det er her, den politiske debat om de offentlige ud- gifter særligt foregår.
5. Nulvækst koster 24.000 offentlige job
Nulvækst frem mod 2020 bevirker, at den offentlige beskæftigelse vil falde med 24.200 personer i forhold til i dag. Regeringens realvækst i det offentlige forbrug på i gennemsnit 0,6 pct. årligt frem mod 2020 bevirker, at den offentlige beskæftigelse kan vokse med 8.700 personer frem mod 2020. Altså en samlet forskel på 33.000 offentligt ansatte i 2020 mellem regeringens plan og offentlig nulvækst.
Tallet er baseret på Finansministeriets svar til Finansudvalget på spørgsmål 411 fra 5. september 2013 og fremgår af figur 2. Forskellen svarer til, at det offentlige forbrug med nulvækst er 22 mia. kr. (2014- priser) mindre i 2020 end med regeringens plan.
Figur 2. Offentlig beskæftigelse med hhv. nulvækst og 0,6 pct. realvækst fra 2014 til 2020
Kilde: AE på baggrund af Finansministeriets svar til Finansudvalget på spørgsmål 411 fra 5. september2013 http://www.ft.dk/samling/20121/almdel/fiu/spm/411/svar/1071586/1277769.pdf
Reduktionen i antallet af offentligt beskæftigede på 24.200 personer ved nulvækst er i tabel 1 fordelt på serviceområder, forudsat at de udgør samme andel af den samlede offentlige beskæftigelse som i dag.
Reduktionen i antallet af offentligt beskæftigede ved offentlig nulvækst fordeler sig ved en ren meka- nisk fremskrivning bl.a. med ca. 5.600 inden for sundhed, 5.200 inden for undervisning, 2.900 inden for børnepasning og 1.000 inden for ældrepleje.
Hvis man vil friholde sundhedsvæsen, undervisning og ældrepleje fra nulvækst, som foreslået af Ven- stre – i lyset af, at medicin og behandlinger traditionelt stiger i pris, flere skal have en uddannelse, og der bliver flere ældre, som lever længere – så vil det betyde, at de øvrige områder skal holde tilsvaren- de mere for.
Ud af det samlede offentlige forbrug i 2012 på 521,6 mia. kr. udgør udgifterne til sundhedsvæsen, un- dervisning og ældrepleje 282,4 mia. kr. svarende til 54,1 pct. De øvrige velfærdsområder dækker bl.a.
over politi, forsvar, børnepasning, socialområdet, kultur mv.
Det fremgår af tabel 3, at hvis sundhed, undervisning og ældrepleje friholdes fra nulvækst, så skal der ikke kun reduceres med 2.900 personer inden for børnepasningen, men med 5.500 personer. Det vil
745 755 765 775 785
745 755 765 775 785
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
1.000 personer 1.000 personer
Konvergensprogram 2013 Nulvækst fra og med 2014 +8.700
-24.200
samtidig betyde, at de øvrige områder skal have en negativ realvækst. Hvis udgifterne til sundhed, un- dervisning og ældrepleje – der udgør over halvdelen af det offentlige forbrug – vokser med 0,6 pct. år- ligt (som i regeringens plan) kræver det, at de øvrige udgifter til bl.a. børnepasning, socialområdet, som ligger under kommunerne, reduceres med 0,7 pct. årligt frem mod 2020 for at opnå nulvækst samlet set for det offentlige forbrug.
Tabel 3. Underopdeling af beskæftigelsesfald på 24.200 s.f.a. nulvækst til 2020
1.000 personer Faste andele som i dag Hvis sundhed, undervisning og ældre friholdes fra nulvækst
Offentligt beskæftigelsesfald i alt -24,2 -24,2
Sundhedsvæsen -5,6 -
Undervisning -5,2 -
Ældrepleje -1,0 -
Børnepasning -2,9 -5,5
Sygdom og invaliditet -2,1 -4,2
Øvrig socialområde1) -1,9 -3,8
Forsvar -0,8 -1,6
Politi -0,5 -0,9
Brandvæsen, domstole, fængsler mm. -0,4 -0,7
Øvrig service2) -3,8 -7,5
1) Øvrigt socialområde består bl.a. af administrationen af arbejdsløshedsområdet og den sociale beskyttelse.
2) Øvrig service består bl.a. af miljøbeskyttelse (affalds- og spildevandshåndtering mm), drift af kultur-, sports- og fritidstilbud, transport samt skatte- og finansvæsen.
Kilde: AE
Konsekvenserne af offentlig nulvækst kan også mekanisk opdeles på kommuner, regioner og staten.
Kommunerne udgør 48 pct. af de offentlige serviceudgifter og skal med offentlig nulvækst fra og med 2014 til 2020 nedlægge ca. 16.000 job i forhold til regeringens plan. Heraf skal der skæres knap 1.500 job i Københavns Kommune, 950 job i Aarhus, 600 job i Aalborg og 500 i Odense. Landets 98 kom- muner står bl.a. for børnepasning, folkeskolen og ældreplejen.
Regionerne udgør 22 pct. af de offentlige serviceudgifter og skal med deres forholdsmæssige størrelse spare knap 4¾ mia. kr. og nedlægge 7.000 job. Regionerne varetager sundhedsområdet samt opgaver inden for psykiatri, socialområdet og regional udvikling.
Endelig skal staten spare 6¾ mia. kr. og nedlægge ca. 10.000 job. Den præcise fordeling på sektorer afhænger dog af, om nogle områder friholdes for nulvækst, mens andre til gengæld skæres ned. Hvis eksempelvis sundhedsområdet – som ligger under regionerne – gerne må vokse i takt med, at behand- linger bliver dyrere, så vil regionerne måske skulle spare mindre, mens kommuner og staten i så fald skal spare det tilsvarende mere.
I tabel 4 er den offentlige besparelse af nulvækst splittet ud på sektorer under forudsætningen af, at besparelsen ved nulvækst er fordelt efter samme forhold, som sektorerne udgør i dag. Den præcise fordeling på sektorer afhænger naturligvis af, om nogle områder friholdes for nulvækst, mens andre til gengæld skæres ned. Hvis eksempelvis sundhedsområdet – som ligger under regionerne – gerne må vokse i takt med, at behandlinger bliver dyrere, så vil regionerne måske skulle spare mindre, mens kommuner og staten i så fald skal spare det tilsvarende mere.
Tabel 4. Nulvækst-besparelse opdelt på sektorer Andel af samlet offentligt
forbrug i 2012, procent
Offentligt forbrug ved nulvækst fordelt på sektorer, mia. kr.
Offentlig beskæftigelse ved nulvækst, 1.000 personer
Offentlig sektor i alt 100 -22 -33,2
Heraf:
- Kommuner 47,8 -10,5 -15,9
- Regioner 21,9 -4,8 -7,3
- Staten 30,3 -6,7 -10,1
Anm.: Sociale kasser og fonde udgør 0,6 pct. af det samlede offentlige forbrug og er i denne tabel lagt ind under staten.
Kilde: AE på baggrund af Danmarks Statistik www.statistikbanken.dk/OFF26
I bilag 1 er besparelsen ved nulvækst opdelt på de fem regioner med de tilhørende kommuner i fem ta- beller.
Derfor koster nulvækst offentlig beskæftigelse
Udgangspunktet er, at det offentlige forbrug består af 66 procent løn til offentligt ansatte og 33 pro- cent køb af varer i den private sektor (medicin, udstyr mv.). De seneste 30 år andelen af varer og tje- nester, som det offentlige køber i den private sektor (også kaldet varekøbskvoten) steget fra 23 pro- cent til 33 procent. Det skyldes stadigt større udgifter til medicin og medicinsk udstyr, IT i undervisning og er et udtryk for, at private virksomheder producerer en større del af det samlede offentlige forbrug.
Det betyder også, at den offentlige beskæftigelse skal falde for at sikre nulvækst – det er også, hvad Finansministeriets og AE’s tal samt de historiske erfaringer viser.
Man snakker jo ellers om større samvirke mellem den offentlige og private sektor, og man snakker om øget produktivitet i det offentlige via ny teknologi. Men alt det vil man med nulvækst ikke alene aflyse, men skrue tilbage med det formål at kunne hævde, at man kan have offentlig nulvækst, uden at det ko- ster på den offentlige beskæftigelse3. Det er næppe praktisk muligt eller hensigtsmæssigt.
At nulvækst bevirker færre offentligt beskæftigede bakkes op af Finansministeriets beregninger, de se- neste års erfaringer samt af 10 økonomer i Berlingske Tidende den 26. september 2013.
Historisk har det primært været vare- og tjenestekøbet i den private sektor, der har trukket det offent- lige forbrug. Det offentliges køb i den private sektor bidrager direkte til øget privat beskæftigelse. Der- for er der heller ikke en 1:1-sammenhæng mellem nulvækst i det offentlige forbrug og nul-ændring i den offentlige beskæftigelse.
Figur 3 viser, at det offentlige vare- og tjenestekøb er steget fra 23,1 pct. i 1983 til 33,1 pct. af det sam- lede offentlige forbrug i 2013.
3 Selv hvis varekøbskvoten er uændret (nominelt), som er et brud med de historiske tendenser, så kræver det, at den offentlige beskæftigelse skal falde for at sikre nulvækst i det offentlige forbrug. Det uddybes i bilag 2.
Figur 3. Offentlig varekøbskvote (nominel), 1980-2013
Kilde: AE på baggrund af ADAMs databank og Konvergensprogram (april 2013).
Kun hvis man reducerer varekøbets andel af det samlede offentlige forbrug, er det muligt, at nulvækst er foreneligt med uændret offentlig beskæftigelse. Herved skrues varekøbsandelen tilbage for at kunne hævde, at nulvækst ikke koster på den offentlige beskæftigelse. Det fremgår af figur 4, som viser, at varekøb skal reduceres 18 mia. kr., hvis nulvækst skal kunne sikre uændret offentlig beskæftigelse.
Samtidig skal lønsum reduceres med ca. 4 mia. kr., svarende til 9.000 færre offentligt ansatte, som er forskellen mellem regeringens stigning (se figur 2) og kravet om uændret offentlig beskæftigelse.
Figur 4. Varekøbskvote skal reduceres 18 mia. kr. for at sikre nulvækst og uændret beskæftigelse
I debatten om nulvækst er der ofte blevet henvist til et notat fra Finansministeriet fra februar 20104, hvor der bl.a. står:
4 Finansministeriet ”Notat: Fortolkning af nulvækst i det reale offentlige forbrug” (24. februar 2010).
22 24 26 28 30 32 34
22 24 26 28 30 32 34
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Andel af offentligt forbrug, pct.
Andel af offentligt forbrug, pct.
22 24 26 28 30 32 34
22 24 26 28 30 32 34
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Varekøbskvote, pct.
Varekøbskvote, pct.
Konstant varekøbskvote som i KP13
Faldende varekøbskvote, som kræves for at nulvækst er foreneligt med uændret off. beskæftigelse -18
mia.kr.
(2014- priser)
”I Konvergensprogrammet er det beregningsteknisk lagt til grund, at realvæksten i det offentlige forbrug er nul fra 2011 til 2013. Forløbet indebærer, at den offentlige beskæftigelse er uændret fra 2010 til 2013.”
Man skal dog være opmærksom på, at der i notatet er valgt at bryde med en historisk tendens og bry- de med antagelsen om konstant varekøbskvote, som Finansministeriet og de økonomiske Vismænd mfl. traditionelt anvender i sine fremskrivninger.
I Konvergensprogrammet fra februar 20105, som citatet ovenfor henviser til, vises netop, at varekøbet må tage tilpasningen. Der står således, at ”I forløbet er det således beregningsteknisk forudsat, at den of- fentlige beskæftigelse er konstant frem mod 2013, mens den resterende del af konsolideringen sker via det of- fentlige varekøb. Det indebærer, at varekøbskvoten aftager frem mod 2015”.
Selvom nulvækst teoretisk kan være foreneligt med uændret offentlig beskæftigelse, så kræver det alt- så et brud med 30 års stigning i det offentliges køb af varer og tjenester i den private sektor.
Erfaringer med nulvækst 2011-13
Der har været omtrent offentlig nulvækst i gennemsnit over de seneste tre år. Det dækker over et stort forbrugsdyk i 2011 og begrænset vækst i både 2012 og 2013. Den offentlige beskæftigelse er faldet med godt 16.600 over de tre år. Det viser, at nulvækst er muligt – i hvert fald i en kortere periode. Men det understreger også konsekvensen af nulvækst, nemlig færre offentligt beskæftigede.
Tabel 5 viser den reale offentlige forbrugsvækst og den offentlige beskæftigelse i årene 2011, 2012 og 2013. Her ses, at det offentlige forbrug faldt med 1½ pct. i 2011, og i 2012 og 2013 er det steget med hhv. 0,7 og 0,9 pct. Tallene for 2013 dækker over Økonomi- og Indenrigsministeriets skøn i den sene- ste Økonomisk Redegørelse fra maj 2013, som formentlig er et overkantsskøn.
Der har således været nulvækst som gennemsnit i årene 2011-2013. Den offentlige beskæftigelse er i samme periode faldet med 5.500 personer årligt i gennemsnit. Set over hele den treårige periode har der været en vækst på 0,09 pct. Men selv med en svag positiv offentlig forbrugsvækst på ca. 0,1 pct., så er den offentlige beskæftigelse faldet med 16.600 personer. Det fremgår af tabel 5.
Tabel 5. Nulvækst i det offentlige forbrug fra 2011-2013 har betydet færre offentligt ansatte 2011 2012 2013* 2011-2013 Årlig gnst.
2011-2013
Offentligt forbrug, realvækst i procent -1,5 0,7 0,9 0,09 0,03
Offentlig beskæftigelse, ændring i 1.000 personer -10,5 -9,1 3,0 -16,6 -5.5 Anm: Forløbet er for 2013 baseret på det offentlige forbrug og den offentlige beskæftigelse i Økonomisk Redegørelse fra maj 2013, som kan synes optimistisk i lyset af nationalregnskabstallene for 1. kvartal 2013.
Kilde: AE på baggrund af Danmarks Statistik og Økonomisk Redegørelse (maj 2013).
Tabel 6 viser, at i perioden 2001 til 2012 er det reale offentlige forbrug i gennemsnit steget med 1,2 pct.
årligt. Den offentlige beskæftigelse har i denne periode kun bidraget med 0,1 pct.point af denne offent- lige forbrugsstigning, mens det offentliges køb af vare- og tjenester i den private sektor har bidraget med knap 1 pct.point. Den offentlige beskæftigelse forklarer således under 1/10-del af væksten i det
5 Finansministeriet, Danmarks Konvergensprogram 2009 (februar 2010)
offentlige forbrug de seneste 11 år. Det understreger, at der ikke er en 1:1 sammenhæng mellem real- væksten i det offentlige forbrug og den offentlige beskæftigelse.
Tabel 6. Det offentlige forbrug er de seneste 11 år trukket af vare- og tjenestekøbet
2001-2012 Bidrag til det offentlige forbrug Årlig realvækst, procent Vækstbidrag, procent
Offentligt forbrug 1,2
Heraf:
- Offentlig beskæftigelse (udgør ca. 2/3) 0,1 0,1
- Offentligt vare- og tjenestekøb (udgør ca. 1/3) 2,8 0,9
Kilde: AE på baggrund af ADAMs databank.
Stor forskel mellem offentlig nulvækst og borgernes serviceforventninger
Borgernes forventning til servicen stiger med velstands- og befolkningsudviklingen. Borgernes forvent- ninger kan enten tilfredsstilles ved flere penge (realvæksten) og/eller en mere effektiv offentlig sektor (modernisering). Jo mindre offentlig realvækst – jo større er kravet til modernisering for at sikre, at den oplevede service følger med velstands- og befolkningsudviklingen. For at sikre, at den oplevede service følger med velstands- og befolkningsudviklingen, kræves der serviceforbedringer på ca. 0,8 pct. årligt, hvilket dækker over 0,35 pct. fra det befolkningsmæssige træk og 0,45 pct. fra den generelle vel- standsfremgang.
Følger servicen ikke med velstands- og befolkningsudviklingen, vil borgerne opfatte det som en ser- viceforringelse, og de, som har mulighed for det, vil supplere servicen med private midler.
Befolkningsmæssigt udgiftstræk
Udgifterne til det offentlige forbrug skal følge med det befolkningsmæssige udgiftstræk for at sikre, at udgifterne per borger er uændret. Fra og med 2014 til 2020 vil det befolkningsmæssige udgiftstræk kræve en offentlig forbrugsvækst på ca. 0,35 pct. svarende til 13 mia. kr. for at sikre, at udgifterne per borger er konstante. Det befolkningsmæssige udgiftstræk (også kaldet det demografiske træk) skyldes især, at der bliver flere ældre6.
Hvis man skal have nulvækst og et mål om at modernisere den offentlige sektor med 12 mia. kr. frem mod 2020, vil det ikke engang være tilstrækkeligt til at dække det befolkningsmæssige udgiftstræk på 13 mia. kr. Det er samtidigt utilstrækkeligt til at sikre, at servicen også følger velstandsfremgangen.
Velstandsmæssigt udgiftstræk
I den offentlige debat er det typisk kun det befolkningsmæssige udgiftstræk, der fremhæves. Men her- udover må borgernes forventninger til den offentlige service over en længere årrække også ventes at følge den generelle velstandsfremgang. Når velstanden stiger, vil vi ikke kun øge det private forbrug. Vi vil også have stigende forventninger til den offentlige service i takt med, at teknologier og produkter forbedres. Vi vil have råd til de nyeste sundhedsydelser, medicin, it-udstyr, undervisningsmaterialer
6 Det beregnes ved at sammenveje befolkningsudviklingen med de offentlige serviceudgifter fordelt på alder, køn, herkomst mv. og korrigeres nor- malt for den generelt bedre sundhedstilstand (levetidskorrektion). I tallet for det befolkningsmæssige udgiftstræk er der imidlertid ikke indregnet, at flere unge skal have en uddannelse, da der ikke regnes med ændrede dækningsgrader. Det fremgår af Finansministeriets svar på Finansudval- gets spørgsmål 340 (11. juni 2013), at det befolkningsmæssige udgiftstræk kun er 11,3 mia. kr. Forskellen til de 13 mia. kr. er alene, at Finansministe- riet ikke medregner året 2014, mens der i tabel 1 regnes på perioden fra og med 2014 – altså ét år ekstra.
mv. Hvis dette krav til den offentlige service ikke opfyldes, vil der være en tendens til, at borgerne med private midler supplerer den offentlige service, indtil den når det niveau, som de ønsker. Det kan ske i form af eksempelvis private sundhedsforsikringer, private skoler og privat ældrepleje.
Nulvækst vil opleves som serviceforringelser, hvis man ikke moderniserer for langt mere end 12 mia. kr.
For at det nominelle offentlige forbrug kan følge med velstandsudviklingen, vil det med Finansministe- riets forudsætninger kræve yderligere en real offentlig forbrugsvækst på ca. 0,45 pct. årligt svarende til ca. 17 mia. kr. frem mod 2020.
Tabel 7 viser, at for at den offentlige service kan følge med velstands- og befolkningsudviklingen, skal den offentlige realvækst være ca. 0,8 pct. årligt eller 30 mia. kr. frem mod 2020 givet Finansministeri- ets antagelser om BNP-væksten og det befolkningsmæssige udgiftstræk. Det uddybes også i bilag 3.
Regeringen har et mål om at løfte realvæksten i det offentlige forbrug med ca. 0,6 pct. årligt frem til 2020 og modernisere sektoren med 12 mia. kr. svarende til yderligere vækst på ca. 0,3 pct. årligt. Det sikrer, at den oplevede offentlige service kan følge velstands- og befolkningsudviklingen, som kræver serviceforbedringer på ca. 0,8 pct. årligt og lidt til.
Hvis offentlig nulvækst skal undgå at opleves som en serviceforringelse ift. befolknings- og velstands- udviklingen, så skal der moderniseres for 30 mia. kr. og ikke 12 mia. kr.
Den tidligere VK-regering skrev i publikationen ”På vej mod en kvalitetsreform - Debatpjece om udfor- dringerne” (november 2006)7: ”Borgernes forventninger til den offentlige service stiger i takt med, at vi bli- ver mere velstående. Vi ønsker at få opfyldt individuelle og forskelligartede behov. Teknologiske fremskridt skaber nye muligheder. Antallet af ældre vil stige. Flere ældre vil sandsynligvis have et godt helbred, men be- hovet for ældrepleje vil også blive større”.
Tabel 7. Krav til real offentlig forbrugsvækst for at følge med velstands- og befolkningsudvikling Gnst. årlig realvækst
pct.
Forbrugsløft i 2020 mia. 2013-kr.
1. Befolkningsmæssigt udgiftstræk, fra og med 2014 til 2020 0,35 13
2. Velstandsmæssig udgiftstræk (i steady state) 0,45 17
3. Krav for at offentlig realvækst følger velstands- og befolkningsmæssigt træk 0,80 30 Anm: Baseret på Finansministeriets antagelser for steady state BNP-vækst og inflation
Kilde: AE på baggrund af Finansministeriets svar på Finansudvalgets spørgsmål 340 (11. juni 2013).
7 Se http://www.stm.dk/multimedia/P_vej_mod_en_kvalitetsreform.pdf
6. Modernisering og Produktivitetskommissionens resultater
Med modernisering menes, at service kan forbedres bl.a. gennem digitalisering (såsom elektroniske patientjournaler, slut med brevpost mv.), velfærdsteknologi (eksempelvis telemedicin, personløftere i ældreplejen), mere tid til kerneydelsen (som de arbejdstidsregler, der var omdrejningspunktet i lærer- konflikten), offentlig-privat samarbejde, god ledelse, mindre bureaukrati og mere tillid til de ansatte frem for kontrol, bedre offentlige indkøb, god økonomistyring, resultatbaseret styring, konkurrenceud- sættelse osv.
Man kan kun bifalde, at der er fokus på at øge produktiviteten også i den offentlige sektor. Det er dumt, at betale for meget, og derfor skal man da også gå langt i forhold til at øge den offentlige produktivitet gennem bl.a. bedre offentlige indkøb, digitalisering mv. Og da den offentlige sektor er stor, så er det vigtigt, at den er effektiv for at sikre en høj produktivitet i den samlede danske økonomi.
Men man skal også være opmærksom på, at der ofte vil være et indbygget dilemma i at øge produktivi- teten i den offentlige borgernære service. Det skyldes, at tid til personlig kontakt opfattes af borgerne som service i sig selv. Færre pædagoger per barn i daginstitutionerne eller færre hjemmehjælpstimer per ældre suppleret med en robotstøvsuger vil bevirke en øget produktion pr. tidsenhed og dermed per definition øge den offentlige produktivitet. Men det vil i sagens natur give mindre tid til personlig kon- takt, og derfor vil denne form for øget produktivitet i den offentlige service ofte blive opfattet som dår- ligere service.
Derfor er det lettere sagt end gjort, når man siger, at man kan undgå serviceforringelser alene ved en mere effektiv offentlig sektor.
Selvom enhver regering har fokus på offentlige effektiviseringer, og selvom der effektiviseres hver dag ude i kommuner og regioner, så er der en tendens til et stigende fokus på effektiviseringer af den of- fentlige sektor, hvilket skyldes flere forhold. Hvis øget skat ikke er en politisk farbar vej, og de oplagte reformer er gennemført samtidigt med, at man vil have en offentlig sektor, der kan løse stigende efter- spørgsel fra demografien, uddannelsesmålene og stigende medicinudgifter inden for små budgetram- mer i en krisetid, så kan bedre service delvist nås via offentlige effektiviseringer.
Det er derimod en myte, at Danmarks produktivitetsproblem skyldes en stor offentlig sektor. Produkti- vitetskommissionen har fokus på opbremsningen i produktivitetsvæksten fra 1995 og frem. Den of- fentlige sektors størrelse har været omtrent uændret i den periode. Derfor kan den offentlige sektor ikke være årsagen, og Produktivitetskommissionen peger da også på det private serviceerhverv som hovedproblemet. Man hører dog ofte, at Danmark vil få højere produktivitet med en mindre offentlig sektor. Det forudsætter imidlertid, at de samme opgaver (pasning, pleje og sundhed) kan udføres mere effektivt i den private sektor. Men har vi bevis for det? Det Økonomiske Råd (efterår 2009) konklude- rer på baggrund af beregninger af sygehusenes produktivitet, at ”der i den offentlige sygehussektor har været en højere produktivitets-vækst end i den private sektor.”
Der er imidlertid store vanskeligheder med at måle den offentlige produktivitet. Danmarks Statistik har arbejdet med at måle output i den offentlige sektor ud fra, hvad der faktisk produceres af hospitalsbe- handlinger, pasning/pleje, undervisning, og der gøres samtidig de første forsøg på at måle kvaliteten på nogle af de offentlige ydelser (overlevelsessandsynlighed, PISA-resultater mv.). Fra 2014 skal de nye produktivitetsmål for den offentlige sektor indgå i Nationalregnskabet som en del af en fælles eu-
ropæisk beslutning. Det kan ændre på billedet af den offentlige sektors produktivitet, som med den nuværende input-metode har været faldende, men som med output-metode har været stigende siden 2000. Det fremgår af figur 5, hvor det ofte især er hospitalernes produktivitetsvækst, som er blevet fremhævet.
Figur 5. Produktivitetsvækst for hhv. det offentlige med input og outputmetode samt den private
Kilde: AE pba. Danmarks Statistik og Produktivitetskommissionen.
Det er imidlertid Produktivitetskommissionens vurdering, at hverken den input-baserede eller den out- put-baserede metode er egnede til at belyse produktivitetsudviklingen i den offentlige sektor. Kommis- sionen vurderer, at de nye mål ikke nødvendigvis er en metodeforbedring, eftersom output-målene ik- ke i tilstrækkelig grad kvalitetsjusteres. Kvalitetsdimensionen er afgørende. Borgerne vil ikke opleve mere kvalitet for de samme penge, hvis produktivitetsløftet kommer fra færre lærere pr. elev, færre undervisningstimer eller færre pædagoger pr. barn.
Produktivitetskommissionen konkluderer således i analyserapport 1 (april 2013), at tallene for den of- fentlige sektors produktivitet baseret på Nationalregnskabets tal ikke er brugbare. Kommissionen skri- ver:
”Produktivitetskommissionen har set sig nødsaget til at konkludere, at der i vigtige dele af den danske økono- mi mangler brugbare tal til at belyse udfordringer med produktiviteten. I et af verdens mest talbelagte lande skulle man tro, at en sådan konklusion var umulig. Men det er faktisk sandt – tal og informationer mang- ler….Det betyder ikke, at man skal kaste håndklædet i ringen og opgive at måle, hvordan produktiviteten ud- vikler sig i den offentlige sektor. Fremfor at basere sine analyser af produktiviteten i den offentlige sektor på nationalregnskabet vil Produktivitetskommissionen tage andre metoder i brug. Kommissionen har bl.a. igang- sat et projekt, der på baggrund af detaljerede regnskabstal skal skabe ny viden om kommunernes effektivitet.”
dvs. benchmark-analyser af, hvor store forskellene er mellem kommunerne, og hvad det ville betyde, hvis alle kommuner var lige så effektivt administreret som landets bedste.
94 96 98 100 102 104 106 108 110
94 96 98 100 102 104 106 108 110
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Indeks 2000=100 Indeks 2000=100
Offentlig (INPUT-metode) Offentlig (OUTPUT-metode) Privat
KORA har lavet benchmark-analyserne for Produktivitetskommissionen. Benchmarking-metoden til at måle offentlige effektiviseringspotentialer rummer imidlertid også store udfordringer i forhold til sam- menlignelighed/kontrolgrupper, kvalitet mm.
Derudover konkluderede Produktivitetskommissionen i sin første analyserapport, at det særligt er i de private serviceerhverv, der er problemer med produktiviteten. Ifølge rapporten skulle timeproduktivite- ten inden for private serviceerhverv på hjemmemarkedet ligefrem være faldet med i gennemsnit 0,3 procent hvert eneste år i den 15 årige periode 1995-2010. Det understreger nok mest af alt problemer- ne med at måle produktivitet i servicesektoren, da det er vanskeligt at forestille sig, at hotel- og restau- rationsbranchen skulle være blevet mindre og mindre produktiv 15 år i træk.
I juni 2013 kunne man så læse Produktivitetskommissionens formand Peter Birch Sørensen udtale i en pressemeddelelse:
”Alene ved at udbrede bedste praksis vil der formentlig være et potentiale for produktivitetsforbedring på mindst 10 pct.”
Liberal Alliance var ikke langsomme til at tolke det, som at man kan spare 53 mia. kroner, uden at bru- gerne af den offentlige sektor vil få dårligere service af den grund. Det gjorde de med henvisning til Produktivitetskommissionens effektiviseringspotentiale på ti procent, samt at det offentlige forbrug udgør knap 530 mia. kr. i 2013.
De 10 procent stammer fra en rapport fra Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) fra juni 2013, som Produktivitetskommissionen har bestilt. Her fremgår det imid- lertid, at effektiviseringspotentialet i kommunerne ”kun” vurderes til 5,1 mia. kr. i grundmodellen. Det fremgår af figur 6 taget fra KORA-rapporten.
Figur 6. KORA finder, at effektiviseringspotentialet i kommunerne er 5,1 mia. kr. i grundmodellen
Kilde KORA – det nationale institut for KOmmuners og Regioners Analyse og forskning (juni 2013). Kommunale serviceniveauer og produktivitet.
KORA opgør effektiviseringspotentialer på de tre delområderne; skole, dagtilbud og ældre og påpeger
”Det er vigtigt at være opmærksom på, at der er rent modeltekniske grunde til, at den samlede model (hvor
alle områder er med) giver et mindre effektiviseringspotentiale end de sektorspecifikke modeller lagt sam- men”. Det uddybes nedenfor. Effektiviseringspotentialer er:
• Skoleområdet: 12 pct. svarende til 5,4 mia. kr., hvis alle kommuner, der ligner hinanden, kom op på niveau med de kommuner, der driver deres skoler mest effektivt. Det understreges, at:
”Dette skøn skal tages med en række forbehold, herunder at det kan være vanskeligt at måle alle relevante aspekter af kvaliteten i skolevæsenet.”
• Dagtilbud: 11 pct. svarende til 2,7 mia. kr. Der kan være problemer med, hvordan udgifterne er konteret, og der er ikke velegnede data for kvaliteten af serviceydelserne.
• Ældreområdet: 14 pct. svarende til 5,7 mia. kr. Ligesom på dagtilbud påpeges det, at tallene er usikre, fordi der kan være forskelle på kommunernes regnskabspraksis, og beregningsmeto- den er særdeles følsom over for unøjagtigheder ved opgørelsen af udgiftsfordelingen.
• På andre områder skriver KORA, at der er så få og usikre data for kommunernes resultater, at det ikke er muligt at give et seriøst bud på størrelsen af effektiviseringspotentialet
Når KORA beregner det samlede effektiviseringspotentiale til 5,1 mia. kr., som er mindre end summen af ovenstående (som ville give 13,8 mia. kr.) skyldes det ifølge KORA to forhold.
• For det første at kommunen kan ”kompensere” for lav produktivitet på ét område med høj produktivitet på et andet, og for det andet er der konteringsmæssige forhold, som bidrager til, at effektiviseringspotentialet overvurderes på enkeltområder i forhold til, når service ses un- der ét. Hvis man lægger tallene sammen, antages det, at man kan kombinere bedste praksis på fx skoleområdet i én kommune med bedste praksis på dagtilbudsområdet i en anden kommune. KORA finder imidlertid, at der er en signifikant negativ indbyrdes korrelation mel- lem de beregnede efficienser på ældre- og dagtilbudsområdet. Der er således et trade-off, der gør, at en kommune, der ser produktiv ud på ældreområdet, har tendens til at se mindre pro- duktiv ud på dagtilbudsområdet (eller omvendt). Det forhold, at kommuner med lav service på ét område typisk kompenserer med høj service på andre områder, gør, at det samlede bil- lede af kommunernes serviceniveauer bliver mindre nuanceret
• For det andet konteringsmæssige forhold, som bidrager til, at effektiviseringspotentialet over- vurderes på enkeltområder i forhold til, når service ses under et. Og beregningsmetoden er særdeles følsom over for unøjagtigheder ved opgørelsen af udgiftsfordelingen.
Når vi snakker om offentlig effektivitet, er det også værd at påpege, at Verdensbankens indikator for den offentlige sektors effektivitet viser, at Danmark har den næstmest effektive offentlige sektor i ver- den efter Finland i ny opgørelse. Det ses af figur 7 for Verdensbankens indikator, der sammenvejer, hvordan den offentlige sektor klarer sig inden for seks kategorier: Voice and Accountability, Political Stability and Absence of Violence, Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law, Control of Corruption.
Produktivitetskommissionen påpeger dog, at ranglisten ikke tager højde for, at landene ikke bruger de samme ressourcer på at producere de offentlige ydelser og dermed ikke, hvorvidt Danmark er bedre end andre lande til også at skabe værdi for de penge, vi bruger på offentlige ydelser.
Figur 7. Verdensbankens ranglister over hvor effektive landenes offentlige sektor er fra 0-100
Kilde: AE pba. Verdensbankens (2011).
88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100
88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100
United States Ireland Cypern Tyskland United Kingdom Iceland Autria Belgium Hong Kong Luxembourg Australia Norway Netherlands Canada Switzerland New Zealand Sweden Singapore Denmark Finland
Verdensbankens"Offentlig sektor effektivitet"-rangliste mellem 0-100
7. Uddannelse er den vigtigste vækstmotor
Uddannelse er en god investering, der giver et positivt afkast – både for den enkelte og for samfundet.
Den enkelte person med en kompetencegivende uddannelse vil typisk opnå højere løn, lavere risiko for ledighed samt lavere risiko for førtidig tilbagetrækning og dermed generelt højere indkomster end per- soner uden uddannelse. For samfundet vil øget uddannelse bidrage til højere beskæftigelse og produk- tivitet og dermed højere vækst og velstand. Investeringer i uddannelse har betydelige dynamiske effek- ter – også for de offentlige kasser, eftersom de offentlige udgifter til uddannelse kommer tilbage via flere effektive år på arbejdsmarkedet, hvor man betaler en højere skat. Det styrker de offentlige finan- ser både via flere skatteindtægter og færre udgifter til offentlige overførsler.
Uddannelse er samtidig det vigtigste middel til at bryde den sociale arv og sikre reelt lige muligheder for alle. Uddannelse er afgørende i forhold til indkomstfordelingen i samfundet. Høj grad af uddannel- seslighed (lille uddannelsesspredning) i Danmark er tæt sammenhængende med den høje grad af ind- komstlighed i Danmark. Uddannelse spiller her en væsentlig faktor i forhold til sammenhængskraften og formentlig også en større rolle for ligheden end omfordelingsvirkningerne via skattesystemet. En stærk sammenhængskraft er betinget af, at alle i samfundet har lige muligheder for at skabe sig en god tilværelse gennem de tilbud, som blandt andet uddannelsessystemet og arbejdsmarkedet tilbyder.
Samtidig har uddannelse positive effekter på helbredet med mindre træk på sundhedsydelser. Og ge- nerelt er uddannelse centralt som led i en generel dannelsesproces af befolkningen, som er budskabet i folkeskolens formålsparagraf. Så uddannelse har mange afledte effekter, der er mere eller mindre mål- bare.
Folkeskolen
Der er robust evidens for, at større klasser mindsker læring særligt hos drenge og børn med lavt ud- dannede forældre (Browning & Heinesen, 2007; Heinesen, 2010). En reduktion af klassestørrelsen med 5 elever estimeres at øge karaktererne med ca. et kvart karakterpoint – og mere for drenge og børn med lavt uddannede forældre.
De 15 årige skoleelever i Danmark ligger ca. 40 PISA-points under Finland og Korea. Wossmann og Hanuschek (2010) finder, at hvis danske børn øger deres PISA score med 40 points til Finlands niveau, vil dansk BNP vokse med 0,7 pct.point. Sammenhængen mellem PISA-point og økonomisk vækst er baseret på en undersøgelse af 24 OECD-lande, herunder Danmark, i perioden 1960-1990.
Ungdomsuddannelse/erhvervsuddannelse og videregående uddannelse
Figur 8 viser, at det gennemsnitlige antal effektive år i beskæftigelse er højere for personer med en ud- dannelse end for ufaglærte. Personer med en erhvervsuddannelse er således i gennemsnit 12½ år læn- gere i beskæftigelse end ufaglærte, på trods af at der er et beskæftigelsestab, mens uddannelsen står på. Det „beskæftigelsestab“, der sker under uddannelsen, bliver altså mere end indhentet efterfølgen- de, blandt andet på grund af at færre uddannede arbejder deltid, har lavere risiko for ledighed og før- tidspensionering samt trækker sig senere tilbage fra arbejdsmarkedet.
Det er særligt ved overgangen fra ufaglært til uddannet, at det største beskæftigelsesløft ses og derved også den største gevinst for de offentlige kasser opnås. Det skal også ses i lyset af det stadigt faldende
