Side 1 af 91
D EN DANSKE VELFÆRDSMODEL I
D EN E UROPÆISKE U NION
-‐ En kvalitativ analyse af påvirkningen af arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-‐diskrimination på den danske velfærdsmodel
KANDIDATAFHANDLING
Cand.ling.merc.⏐Spansk og Europæiske Studier
Cilia Allermann Rasmussen Vejleder Kathrine Ravn Jørgensen (IBC) 79,7 normalsider⏐181.355 typeenheder
Indholdsfortegnelse
0. Abstract ... 4
1. Indledning ... 5
1.1 Problemformulering ... 6
1.2 Afgrænsning ... 6
1.3 Begrebsafklaring ... 7
1.4 Afhandlingens struktur ... 8
2. Metode ... 9
2.1 Teori ... 9
2.2 Metode ... 9
2.3 Empiri ... 10
3. Teori ... 12
3.1 Europæiseringsstudiet ... 12
3.1.1 Uafhængig variabel: casestudierne ... 13
3.1.2 De mellemliggende variabler ... 13
3.1.3 Afhængig variabel: forandring af national politik ... 18
3.2 Diskussion: europæiseringsstudiets anvendelighed ... 20
4. Arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-‐diskrimination ... 21
4.1 Det indre marked og den fri bevægelighed ... 21
4.2 Arbejdskraftens fri bevægelighed ... 22
4.3 Princippet om ikke-‐diskrimination ... 23
4.4 Arbejdskraftens fri bevægelighed og den sociale dimension ... 24
5. Demokratimodellerne og Domstolen ... 26
5.1 To demokratimodeller, to forskellige syn ... 26
5.2 Hjalte Rasmussens kritik af Domstolen ... 30
6. Velfærdsmodellerne ... 33
6.1 Velfærdsmodellerne ... 33
6.2 To forskellige socialpolitiske grundprincipper og to forskellige logikker ... 35
6.3 »Generationskontrakten«: solidaritet og tillid ... 37
7. Analyse af SU-‐sagen ... 39
7.1 Uafhængig variabel: SU-‐sagen ... 39
7.1.1 Præjudicielle forelæggelser ... 39
7.1.2 SU-‐sagen ... 41
7.2 De mellemliggende variabler ... 44
7.2.1 Den politiske, institutionelle kapacitet ... 44
7.2.2 Den politiske, institutionelle tradition ... 46
7.2.3 Veto-‐ og medieringspunkter ... 48
7.2.4 Efterlevelseskultur ... 53
7.3 Afhængig variabel: forandring af national politik ... 54
7.4 Efterspillet i SU-‐sagen ... 55
8. Analyse af børnecheck-‐sagen ... 59
8.1 Uafhængig variabel: børnecheck-‐sagen ... 59
8.1.1 Traktatkrænkelsesproceduren og EU Pilot ... 59
8.1.2 Børnecheck-‐sagen ... 61
8.2.2 Den politiske, institutionelle tradition ... 65
8.2.3 Veto-‐ og medieringspunkter ... 67
8.2.4 Efterlevelseskultur ... 72
8.3 Afhængig variabel: forandring af national politik ... 73
8.4 Efterspillet i børnecheck-‐sagen ... 73
9. Diskussion ... 76
9.1 Diskussion af graden af forandring ... 76
9.2 Diskussion af påvirkningen af den danske velfærdsmodel ... 78
10. Konklusion ... 81
0. Abstract
Denmark has been a member of the EU for 42 years. This membership has included Denmark in a European collaboration that over the years has gained increased influence on a growing number of policy areas. One such area is the welfare policies. This thesis addresses the impact the two core principles of the EU – the free movement of workers and the principle of non-‐
discrimination – have on the Danish welfare policies and therefore on the Danish welfare model. This is taking in to considerations, that the EU is characterized by different political traditions and democratic cultures. On this basis, the research question of this thesis is the following:
How do the free movement of workers within the Single Market and the principle of non-‐
discrimination affect the Danish welfare model?
In order to answer the research question, the method approach of the thesis is based on an Europeanization research design, which examines the relationship between cause and effect.
This research design is divided into three phases. The first phase defines the characteristics of the independent variable (cause). The second phase examines the importance of four
intermediate variables while the third phase analyzes the dependent variable (effect). The independent variable consists of two cases. These to cases are the Danish State Educational Grant (called “SU”) and the Danish child benefit allowance (called “børnecheck”). Thus the Europeanization research design is combined with a qualitative study of the above-‐mentioned two selected cases.
The thesis concludes that the Danish welfare model has been affected by the two cases although the impact is not crucial at this stage. However, it also concludes that the possible development in the two cases along with future cases concerning core Danish social services and especially the national demand for protecting these social services might have a
fundamental impact on the Danish welfare model and the principles it is based on.
1. Indledning
Den 1. januar 2015 var det 42 år siden, at Danmark blev medlem af det nuværende EU. Det er et medlemskab, der har inkluderet Danmark i et europæisk samarbejde, der sidenhen er vokset både i bredden i forhold til antallet af medlemslande og i dybden i forhold til europæisk integration på tiltagende flere politikområder. Således er det europæiske samarbejde gået fra udelukkende at være et økonomisk samarbejde til også at vedrøre politikområder, der ellers primært har været medlemsstaternes anliggende. Et eksempel på dette er landenes velfærdspolitikker. Her har de nationale politikere med et flertal i de nationale parlamenter tidligere kunnet vedtage lovgivning uden hensyntagen til, hvorvidt sådanne vedtagelser skulle være i overensstemmelse med EU-‐retten. Dette har imidlertid ændret sig.
Således har den danske regering alene i første halvdel af 2013 skulle forholde sig til uoverensstemmelser mellem på den ene side dansk lovgivning og herunder
lovgivningspraksis og på den anden side EU-‐retten vedrørende to kernevelfærdsydelser: SU og børnecheck1. I februar 2013 kom Domstolen2 således med sin præjudicielle afgørelse i SU-‐
sagen C-‐46/12, ifølge hvilken Danmarks praksis for tildeling af SU til EU-‐borgere med status af »arbejdstager« blev fastslået som værende et brud på landets EU-‐retlige forpligtelser. Blot to måneder senere i april 2013 sendte Kommissionen via projektet EU Pilot en meddelelse til den danske regering om, at den danske praksis for tildeling af børnecheck ligeledes til EU-‐
borgere med status af »arbejdstager« også blev anset for at være i strid med EU-‐retten. Altså blev den danske regering over en periode på godt to måneder bedt om at ændre landets nationale regler – begge inden for velfærdsområdet – så disse kom i overensstemmelse med EU-‐retten.
Som bekendt er de 28 medlemslande ”forenet i mangfoldighed”, sådan som EU’s motto beskriver det. Mangfoldigheden indebærer imidlertid ikke kun en bred palet af forskellige sprog, men lige såvel forskellige politiske traditioner og kulturer: Nogle medlemslande har
1 Betegnelsen børnecheck (og dermed børnecheck-‐sagen) dækker over ”børne-‐ og ungeydelsen og børnetilskuddet”.
2 I afhandlingen refereres der udelukkende til EF/EU-‐Domstolen som Domstolen. Dette gøres for overskuelighedens skyld, da der i afhandlingen både refereres til den daværende EF-‐Domstol, den nuværende EU-‐Domstol og til EF/EU-‐Domstolen generelt. EF-‐Domstolen skiftede navn til EU-‐Domstolen med Lissabontraktatens ikrafttrædelse 1. december 2009, idet domstolen fik udvidet sit område til at kunne dømme inden for hele EU-‐retten og ikke kun EF-‐retten (Folketingets EU-‐
Oplysning, 2014b).
indrettet sig som konstitutionelle demokratier og andre som flertalsdemokratier, ligesom nogle medlemslande tilhører den konservative velfærdsmodel, andre den liberale
velfærdsmodel og andre igen den universelle velfærdsmodel3, hvilket dermed indebærer, at medlemslandene har forskellige demokratiske kulturer og velfærdspolitikker. Dette antyder, at påvirkningen af medlemsstaterne, som samarbejdet medfører, kan være forskellig fra land til land, og med den stigende indflydelse EU-‐retten har på de enkelte medlemslandes
politikområder, er det derfor nærliggende og ikke mindst af stor interesse at undersøge, hvordan det europæiske samarbejde påvirker den danske velfærdsmodel. Dette skal ses i lyset af, at Danmark er et af de få lande, som har en skattefinansieret universel velfærdsmodel og er indrettet som et flertalsdemokrati.
1.1 Problemformulering
På baggrund af ovenstående indledning vil følgende problemformulering således blive undersøgt:
Hvordan påvirker arbejdskraftens fri bevægelighed inden for det indre marked og princippet om ikke-‐diskrimination den danske velfærdsmodel?
1.2 Afgrænsning
Afhandlingen er baseret på to udvalgte cases. I forhold til antallet af cases har det været en afvejning, om afhandlingen skulle inddrage en række cases for kvantitativt at afdække et bredt udsnit af velfærdsområder, eller om afhandlingen i stedet skulle inddrage få cases og gå kvalitativt i dybden med disse. Da afhandlingens metodiske fremgang indebærer et
dybdegående kvalitativt studie, har jeg således afgrænset den empiriske del af opgaven til udelukkende at behandle SU-‐sagen og børnecheck-‐sagen som cases. Afhandlingen behandler specifikt påvirkningen af arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-‐
diskrimination4 på den danske velfærdsmodel og vil derfor primært fokusere på disse forhold.
EU-‐lovgivning vil blive inddraget, såfremt den konkrete lovgivning har betydning for analysen af de to cases. Afhandlingen afgrænser sig derfor fra at medtage EU-‐lovgivning (det være sig
3 Den universelle velfærdsmodel kaldes blandt andet også den socialdemokratiske, den skandinaviske og den nordiske velfærdsmodel. I denne afhandling anvendes ”den universelle velfærdsmodel” og ”den universelle skattefinansierede
traktatartikler, forordninger, direktiver samt afgørelser fra Domstolen), der ikke har direkte relevans for de to udvalgte cases.
Afhandlingen vedrører Danmark og den danske velfærdsmodel og inddrager på denne baggrund derfor ikke andre medlemslande foruden i et begrænset omfang ved brugen af eksempler.
1.3 Begrebsafklaring
Socialpolitik. Begrebet socialpolitik kan både anvendes snævert og bredt. Den snævre anvendelse af begrebet vedrører det område, ”som bestemte dele af centraladministrationen (fx Socialministeriet) i praksis beskæftiger sig med” (Olsen & Rasmussen, 2011:67). Omvendt vedrører den brede definition af begrebet ”foruden socialpolitikken i snæver forstand også arbejdsmarkedspolitikken, sundhedspolitikken samt elementer af skattepolitikken,
boligpolitikken og undervisningspolitikken” (Ibid.). I denne afhandling anvendes begrebet i den brede forstand, som er defineret her ovenfor.
Velfærdspolitik. Begrebet velfærdspolitik hører under det socialpolitiske begreb defineret ovenfor og forstås i denne afhandling som de politikker, der vedrører sociale ydelser inden for velfærdsstaten.
Velfærdsstat. I denne afhandling anvendes Jørgen Elm Larsen & Iver Hornemann Møllers (herefter Larsen & Møller) brede definition af begrebet velfærdsstat. Ifølge dem angiver velfærdsstatsbegrebet helt overordnet, ”at denne statstype er rettet mod at fremme alle samfundsmedlemmers sociale interesser” (Larsen & Møller, 2011:38). Dette indebærer, at velfærdsstaten sikrer borgernes sociale rettigheder, samtidig med at den generelt sørger for at opretholde, men også forbedre, velfærden for borgerne på tværs af samfundsgrupper (Ibid.:39).
Unionsborger. I Opholdsdirektivets artikel 2, nr. 1 betegnes unionsborger som ”enhver person, der er statsborger i en medlemsstat” (Europa-‐Parlamentet & Rådet, 2004a).
Europæisering. I denne afhandling defineres europæisering efter Kelstrup og medforfatteres definition (Kelstrup, Martinsen, & Wind, 2012:375):
”Den proces, der fører til national forandring, samt den forandring, der indtræffer i national politik, forvaltning og retsdannelse, nationale ideer, normer og
principper, administrative praksisser, interesser og politiske systemer, og som er forårsaget af den europæiske integrationsproces.”
1.4 Afhandlingens struktur
Afhandlingen består af ti kapitler med tilhørende underafsnit. Kapitel 1 udgør indledningen, mens kapitel 2 præsenterer det metodiske felt samt undersøgelsesdesign. Kapitel 3
gennemgår og diskuterer den anvendte teori europæiseringsstudiet mens kapitel 4, 5 og 6 omhandler de tre områder, der er nødvendige i forhold til forståelsesrammen for emnefeltet.
Nærmere bestemt gennemgår kapitel 4 den fri bevægelighed inden for det indre marked, arbejdskraftens fri bevægelighed, princippet om ikke-‐diskrimination samt den sociale dimension i EU i forhold til arbejdskraftens fri bevægelighed. Kapitel 5 behandler de to forskellige demokratimodeller (konstitutionelt demokrati og flertalsdemokrati) samt
Domstolens virke og kritikken af denne, mens kapitel 6 gennemgår velfærdsmodellerne i EU, de to forskellige socialpolitiske grundprincipper og de to forskellige logikker samt
»generationskontrakten«. På baggrund af de forudgående kapitler vil kapitel 7 og 8 bestå af en analyse af henholdsvis SU-‐sagen og børnecheck-‐sagen, mens kapitel 9 diskuterer analyserne i forhold til problemformuleringen. Kapitel 10 indeholder afhandlingens konklusion.
2. Metode
Jeg vil i dette kapitel redegøre for valg af henholdsvis teori, metode og empiri samt sammenhængen mellem disse.
2.1 Teori
Afhandlingens problemformulering omhandler hvordan den danske velfærdsmodel påvirkes af arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-‐diskrimination. Til at analysere denne påvirkning anvendes i denne afhandling europæiseringsstudiet. Dette skyldes, at europæiseringsstudiet først og fremmest beskæftiger sig med, hvad der sker, efter en beslutning er truffet, eller en dom er afsagt på EU-‐niveau, og altså netop vedrører, hvordan EU-‐integrationen påvirker medlemsstaterne (Kelstrup et al., 2012:372). Således er
europæiseringsstudiet yderst relevant og anvendeligt, da det har redskaberne til netop at undersøge denne afhandlings problemformulering og genstandsfelt: forholdet mellem årsag (den uafhængige variabel: SU-‐sagen og børnecheck-‐sagen) og effekt (den afhængige variabel:
graden af påvirkning af den danske velfærdsmodel).
2.2 Metode
I lyset af ovenstående er denne afhandling derfor bygget op om et
europæiseringsundersøgelsesdesign, der er inddelt i tre faser. I første fase fastlægges karakteristikaene for det, der antages at være EU-‐årsagen og dermed den uafhængige variabel. Dette er i denne afhandling Domstolens præjudicielle afgørelse i SU-‐sagen og
Kommissionens meddelelse via projektet EU Pilot5 i børnecheck-‐sagen. Næste fase indebærer en fremsættelse af de mellemliggende variabler, hvor betydningen af disse ønskes undersøgt.
I denne afhandling anvendes følgende fire mellemliggende variabler: 1) politisk, institutionel kapacitet, 2) politisk, institutionel tradition, 3) veto-‐ og medieringspunkter samt 4)
efterlevelseskultur. Tredje og sidste fase indebærer en analyse af graden af forandring, de to cases har medført, og dermed hvorvidt der er sket en europæisering i de to tilfælde – den afhængige variabel.
Som det fremgår af ovenstående undersøgelsesdesign, vedrører første fase i designet EU-‐
årsagen – den uafhængige variabel. I denne afhandling er der valgt to uafhængige variabler i
5 Det forklares i detaljer i henholdsvis afsnit 7.1.1 og 8.1.1, hvad en præjudicielle afgørelse og EU Pilot er.
form af to cases: SU-‐sagen og børnecheck-‐sagen. Dette betyder, at afhandlingen er bygget op om henholdsvis et europæiseringsundersøgelsesdesign og et kvalitativt studie af de to cases.
Casestudiet er valgt ud fra en antagelse om, at et komplekst spørgsmål, således som det er tilfældet med denne afhandlings problemformulering, nødvendiggør et detaljeret og dybdegående casestudie. Samfundsforskeren Bent Flyvbjerg, der har forsket i
anvendeligheden af casestudier, skriver, at ”en videnskabelig disciplin uden et stort antal omhyggeligt udførte casestudier […] er en disciplin uden systematisk produktion af eksemplarer, og en disciplin uden eksemplarer mangler gennemslagskraft” (Flyvbjerg, 2010:463). Dermed giver casestudierne i denne afhandling en kontekstafhængig viden og er således et bidrag til den videnskabelige disciplin europæiseringsstudiet.
Det er dog vigtigt i denne sammenhæng at understrege, at casestudierne i denne afhandling ikke er udtømmende, og derfor heller ikke skal ses som et absolut og endegyldigt svar på påvirkningen af dansk velfærdspolitik og dermed den danske velfærdsmodel. Sammenspillet mellem EU og Danmark er dynamisk, hvilket indebærer, at iagttagelser og konklusioner baseret på analysen kan ændre sig over tid. Hvad den danske regering har valgt at gøre i dag som reaktion på en EU-‐beslutning, kan således ændres senere hen, hvilket gør
undersøgelsesfeltet dynamisk. Alligevel kan casestudierne i denne afhandling bidrage med et indblik i, hvordan EU-‐beslutninger vedtaget på europæisk plan – og dermed EU-‐integrationen – påvirker Danmark og særligt den danske velfærdsmodel, som er genstandsfelt for denne afhandling, samt vise hvilke mellemliggende variabler, der har indflydelse på Danmarks efterlevelse af EU-‐beslutninger. Altså skal denne afhandling ses som et bidrag til det allerede omfattende studie af europæisering.
2.3 Empiri
De to cases er valgt ud fra to kriterier. For det første skal casene vedrøre velfærdspolitik, således at det er muligt at analysere påvirkningen i forhold til den danske velfærdsmodel. For det andet er casene valgt ud fra, at de specifikt vedrører danske forhold, idet fokus for denne afhandlings problemformulering er påvirkningen af den danske velfærdsmodel. Derfor omhandler casene specifikke danske velfærdsydelser: den danske SU og den danske børnecheck. Eftersom velfærdspolitikkerne i medlemslandene adskiller sig betydeligt fra hinanden, er det nyttigt, at casene er direkte anvendelige i forhold til Danmark, og at der
således ikke først skal identificeres lighedspunkter mellem fx en tysk velfærdsydelse og en dansk velfærdsydelse.
Børnecheck-‐sagen er desuden valgt, fordi den giver et indblik i korrespondancen mellem EU (i dette tilfælde Kommissionen) og Danmark. En korrespondance der normalt er fortrolig, men som i børnecheck-‐sagen blev offentliggjort efter først at have været fortrolig. Således er det muligt, at identificere de specifikke argumenter fra Kommissionens side, samt se på hvilken baggrund Kommissionen har rettet henvendelse til Danmark. Begge er forhold regeringen normalt refererer til i et offentligt notat, men hvor regeringen har mulighed for at
tilbageholde informationer for offentligheden.
Afhandlingen bygger på et kvalitativt casestudie, men anvender i enkelte tilfælde kvantitativ data primært i form af statistik, som fx i SU-‐sagen. Anvendelsen af kvantitativ data skyldes, at denne data kan være med til at belyse udviklingen i SU-‐sagen og herunder konkret, hvorvidt der er sket en stigning i antallet af EU-‐borgere, der modtager SU på baggrund af SU-‐sagen.
Denne belysning ville ikke være mulig uden inddragelsen af de kvantitative data.
3. Teori
For at muliggøre en analyse af problemformuleringen anvendes som nævnt
europæiseringsstudiet, der vil blive beskrevet i det følgende. Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at der ved nedenstående beskrivelse og gennemgang af europæiseringsstudiet er tale om resuméer af hovedtankerne. Fokus vil således være på grundantagelserne inden for europæiseringsstudiet samt de aspekter, der har særlig relevans for afhandlingens
genstandsfelt og problemformulering.
3.1 Europæiseringsstudiet
Studiet af EU har frem til 1990’erne overvejende fokuseret på processer og institutioner på EU-‐niveau samt de bagvedliggende mellemstatslige og overnationale dynamikker. I studiet af EU har særligt de klassiske integrationsteorier været dominerende som fx
neofunktionalismen og intergovernmentalismen. Derimod er konsekvenserne af EU-‐
integrationen på nationalt plan først blevet et særskilt forskningsstudie fra midten af 1990’erne og fremefter – det såkaldte europæiseringsstudie (Kelstrup et al., 2012:371).
Europæiseringsstudiet angår de tilpasningsprocesser og forandringer, der på nationalt niveau indtræffer som følge af den europæiske integration (Ibid.). Det vil sige, at
europæiseringsstudiet først og fremmest beskæftiger sig med, hvad der sker, efter en beslutning er truffet, eller en dom er afsagt på EU-‐niveau – altså hvordan EU-‐integrationen påvirker medlemsstaterne (Ibid.:372). Det betyder, at EU-‐integrationens output i
europæiseringsstudiet gøres til input for den efterfølgende nationale proces, hvorfor europæiseringsstudiet omhandler analyser af effekt samt EU-‐forårsaget forandring (Ibid.:371-‐373).
Empiriske studier viser, at en EU-‐beslutning vedtaget på EU-‐niveau ikke er et færdigt og endeligt output, men derimod et output, der først skal igennem en national
bearbejdningsproces, hvor aktører fra det nationale niveau fortolker og forsøger at påvirke beslutningens endelige betydning i en national kontekst. Dette medfører, at en beslutning vedtaget på EU-‐niveau kan variere fra medlemsstat til medlemsstat, når den nationale
mediere, forsinke, fordreje eller blokere for EU-‐outputtets gennemførelse på nationalt niveau (Ibid.:379).
I europæiseringslitteraturen findes en række variabler, som alle kan hjælpe til at belyse, hvordan EU-‐integrationen påvirker medlemsstaterne – i denne afhandling den danske velfærdsmodel – og dermed hvordan SU-‐sagen og børnecheck-‐sagen politisk er blevet modtaget og håndteret i Danmark. Disse variabler kan samlet vises som følgende kausalitetskæde:
Kilde: egen figur
Figur 1
Anvendelsen af europæiseringsstudiet i denne afhandling gør det altså muligt at fokusere på de to cases’ påvirkning af og konsekvenser for den danske velfærdsmodel, hvilket netop er det, denne afhandling ønsker at undersøge.
3.1.1 Uafhængig variabel: casestudierne
De uafhængige variabler udgør her casestudierne af henholdsvis SU-‐sagen og børnecheck-‐
sagen, der begge er en del af den danske velfærdspolitik og centrale elementer i den danske velfærdsmodel.
3.1.2 De mellemliggende variabler
Som europæiseringsstudiet har udviklet sig, er der fra forskere kommet mange bud på, hvilke mellemliggende variabler, der gør sig gældende og har indflydelse på den nationale
gennemførelse af en EU-‐beslutning (Kelstrup et al., 2012:381). I denne afhandling bruges den sammenfatning af mellemliggende variabler, som Kelstrup et al. har lavet. De opstiller
følgende fire variabler (Ibid.):
Uaqhængig variabel:
De to casestudier Mellemliggende variabler Aqhængig variabel:
Forandring af national politik
1. Politisk, institutionel kapacitet 2. Politisk, institutionel tradition 3. Veto-‐ og medieringspunkter 4. Efterlevelseskultur
Karakteristikaene for disse fire mellemliggende variabler vil blive beskrevet i de følgende afsnit.
3.1.2.1 Den politiske, institutionelle kapacitet
Den første mellemliggende variabel er den politiske, institutionelle kapacitet. Denne betinger, i hvilket omfang den strukturelle organisering i et medlemsland understøtter eller hindrer en gennemførelse af en bestemt EU-‐beslutning (Kelstrup et al., 2012:381). I den forbindelse er det nyttigt at se på henholdsvis enhedsstater på den ene side og føderale stater eller stater med en høj grad af regional autonomi på den anden side, da det har indflydelse på landets politiske, institutionelle kapacitet.
Enhedsstaterne har ”en stærk koncentration af magt hos den udøvende magt” (Ibid.), hvilket betyder, at disse lande som udgangspunkt har den nødvendige administrative og
institutionelle kapacitet til at gennemføre EU-‐beslutninger og dermed har en høj grad af politisk, institutionel kapacitet. Til kategorien af enhedsstater hører blandt andet
Storbritannien, Frankrig og Danmark. Det er dog vigtigt at gøre opmærksom på, at selvom Danmark hører til denne gruppe af enhedsstater, så medvirker traditionen for
mindretalsregeringer, at den udøvende magt er nødsaget til at tilgodese både sit parlamentariske grundlag og til tider også oppositionen, hvis den skal gennemføre EU-‐
beslutninger (Ibid.). Dertil skal det påpeges, at trods den høje grad af politisk, institutionel kapacitet, samt den vertikale magtdeling i enhedsstater, der som udgangspunkt gør det lettere at implementere EU-‐beslutninger, ikke betyder, at en given EU-‐beslutning kan implementeres helt uden udfordringer i enhedsstaterne (Ibid.:382). Det skyldes, at ingen af
medlemsstaternes nationale forvaltninger har så entydige myndighedshierarkier (Beck
Jørgensen, 2003:96), at beslutninger kan gennemføres helt uden at blive mødt med reaktioner fra blandt andet ministerier eller underliggende forvaltningsniveauer (Kelstrup et al.,
2012:382).
Den anden kategorisering af stater er de føderale stater eller stater med en høj grad af regional autonomi. Denne gruppe tæller blandt andet Spanien grundet en omfattende spredning af magten og Tyskland grundet Ländernes stærke kompetencer. Disse staters indenrigspolitiske semi-‐suverænitet har konsekvenser for gennemførelsen af EU-‐
beslutningerne, idet evnen til at implementere EU-‐beslutninger er betinget af den vertikale magtdeling i staterne (Ibid.).
3.1.2.2 Den politiske, institutionelle tradition
Den anden mellemliggende variabel er den politiske, institutionelle tradition. Denne bestemmer graden af overensstemmelse mellem en EU-‐beslutning og den tilsvarende nationale. Det vil altså sige, at den politiske, institutionelle tradition omhandler, hvorvidt en EU-‐beslutning stemmer overens med de eksisterende nationale regler. Den politiske,
institutionelle tradition er derfor afgørende for, hvordan der reageres på en EU-‐beslutning på nationalt niveau. Det betyder også, at hvis en EU-‐beslutning – altså integrationens output – er i modstrid med de ”eksisterende nationale institutionelle traditioner og interesser” (Kelstrup et al., 2012:382) og derfor ikke passer ind i rammerne af den politiske, institutionelle
tradition, vil den pågældende beslutning højst sandsynligt opleve modstand ved gennemførelsen i national lovgivning (Ibid.).
Da netop den politiske, institutionelle tradition vedrører graden af overensstemmelse mellem EU-‐beslutninger og de tilsvarende nationale, er hypotesen om »fit/misfit« relevant at
inddrage her for efterfølgende at blive inddraget aktivt i analysen af de to cases.
3.1.2.2.1 Hypotesen om »fit/misfit«
Hypotesen om »fit/misfit« vedrører graden af pres for forandring, som EU-‐integrationen udøver mod medlemsstaterne. Mens »fit« vil sige graden af overensstemmelse, så vil »misfit«
modsvarende sige graden af uoverensstemmelse – det er graden af »fit/misfit«, der bestemmer graden af pres for forandring (Kelstrup et al., 2012:378).
Som nævnt er »fit« et udtryk for, at der findes en høj grad af overensstemmelse mellem EU’s regler, normer samt procedurer og de tilsvarende nationale. Det betyder derfor også, at der ikke vil være et forandringspres mod den pågældende medlemsstat, og det forventes derfor heller ikke, at der vil finde en forandring sted på nationalt plan. Er der derimod en høj grad af
uoverensstemmelse mellem EU’s regler, normer samt procedurer og de tilsvarende nationale, som »misfit« er et udtryk for, så skaber det et højt forandringspres på nationalt niveau, og der vil derfor tilsvarende være en forventning om, at der ved »misfit« vil finde en høj grad af forandring sted (Börzel, 1999:574-‐575; Kelstrup et al., 2012:378).
Som Kelstrup et al. beskriver det, er hypotesen om »fit/misfit« blevet kritiseret for at være for simpel, da den ikke tager højde for andre mellemliggende variabler, som kan være med til at påvirke den forandring, som bliver det endelige resultat af europæiseringsprocessen
(Kelstrup et al., 2012:378). Trods den simple karakter, som hypotesen om »fit/misfit«
kritiseres for at have, så finder jeg alligevel hypotesen anvendelig. Dels fordi den viser, at de nationale institutioners kendetegn er afgørende for forandringspresset, som erfares på nationalt plan og dermed eventuelt den forandring, som finder sted nationalt, såfremt der er en høj grad af uoverensstemmelse (Ibid.). Dels fordi denne hypotese ikke udgør den eneste mellemliggende variabel i afhandlingen, hvilket sikrer en nuancering i variabler, idet flere forskellige mellemliggende variabler danner grundlaget for analysen.
3.1.2.3 Veto-‐ og medieringspunkter
Den tredje mellemliggende variabel er veto-‐ og medieringspunkter. Denne mellemliggende variabel er central for forståelsen af, hvordan en EU-‐beslutning modtages på nationalt plan – altså om den vil mediere eller møde modstand. Vetopunkter forekommer, når afgørende nationale aktører, som fx oppositionen, presse, embedsmænd eller interesseorganisationer, formår at mobilisere opbakning til at opponere mod en given EU-‐beslutning, som kan resultere i en blokering af en effektiv gennemførelse af den pågældende beslutning (Dimitrova & Steunenberg, 2000:215; Haverland, 2000:3-‐5; Kelstrup et al., 2012:382).
Mens interesseorganisationer kan være en blokerende faktor for en effektiv implementering af en EU-‐beslutning, kan de også agere som det modsatte – det der kaldes medieringspunkter.
Dette indebærer, at interesseorganisationerne gør opmærksom på, når en given EU-‐
beslutning ikke er blevet implementeret korrekt enten af det politiske eller det administrative niveau på nationalt plan (Kelstrup et al., 2012:383; Martinsen, 2007:548). I sådanne tilfælde bidrager interesseorganisationerne til sikringen af, at en EU-‐beslutning implementeres korrekt, såfremt dette ikke var tilfældet til at begynde med. Interesseorganisationerne kan
altså presse den pågældende medlemsstat til, at EU-‐beslutningen føres ud i livet på nationalt plan (Kelstrup et al., 2012:383).
3.1.2.4 Efterlevelseskultur
Den sidste mellemliggende variabel er efterlevelseskultur. Denne antages som de foregående tre mellemliggende variabler at være af afgørende betydning for, hvorvidt en EU-‐beslutning implementeres korrekt, og om beslutningen møder modstand på nationalt plan. Denne mellemliggende variabel indebærer, at de administrative og politiske normer, der hersker i medlemsstaterne, danner en såkaldt efterlevelseskultur. Denne efterlevelseskultur er afgørende for, hvordan de enkelte medlemsstater forholder sig til deres
medlemsskabsforpligtigelser, og dermed hvorvidt EU-‐beslutningerne implementeres korrekt i den nationale lovgivning (Kelstrup et al., 2012:383).
For at kunne illustrere Danmarks efterlevelseskultur og kategorisere denne i forhold til de øvrige EU-‐medlemslande, gøres der i det følgende brug af de fire idealtyper for »world of compliance« opstillet af professor Gerda Falkner (herefter Falkner) og medforfattere.
3.1.2.4.1 »World of compliance«
De fire idealtyper6 er opstillet ud fra en tese om, at staternes nationale præferencer og ideologier er af afgørende betydning i forhold til deres evne til at implementere EU-‐
beslutninger (Falkner, Treib, Hartlapp, & Leiber, 2005:317). De fire idealtyper er som følger:
§ »World of law observance«
§ »World of domestic politics«
§ »World of neglect«
§ »World of dead letter«
Til den første idealtype, »world of law observance«, hører de medlemslande, som vælger at efterleve EU-‐beslutninger. I størstedelen af tilfældene får mulige oppositioner imod en given EU-‐beslutning ikke indflydelse på landets efterlevelse af EU-‐beslutningen – kun i sjældne tilfælde efterleves EU-‐beslutningerne ikke (Ibid.:321-‐323). Danmark, Sverige og Finland hører ifølge Falkner et al. ind under denne idealtype (Ibid.:313-‐333).
6 De tre første idealtyper opstillet i punktform ovenfor blev fremsat i 2005 af Falkner et al. (Falkner, Treib, Hartlapp, &
Leiber, 2005:317-‐341). Disse tre idealtyper blev i 2008 suppleret med en fjerde type »world of dead letter« af Falkner og Treib (Falkner & Treib, 2008:293).
Til den anden idealtype, »world of domestic politics«, hører de medlemslande, som ikke nødvendigvis efterlever EU-‐beslutninger. Disse lande træffer ud fra en cost-‐benefit-‐analyse beslutning om, hvorvidt de ønsker at efterleve den pågældende EU-‐beslutning eller ej. Hvis EU-‐beslutningen opfattes i modstrid med landenes nationale interesser, er det meget sandsynligt, at lande tilhørende denne idealtype vælger ikke at efterleve beslutningen
(Ibid.:323). Tyskland, Østrig, Storbritannien, Holland, Belgien og Spanien hører ifølge Falkner et al. ind under denne idealtype (Ibid.:333-‐335).
Til den tredje idealtype, »world of neglect«, hører de medlemslande, som ikke har en høj grad af efterlevelse. Det skyldes, særligt to forhold. Dels har landene ikke den nødvendige
administrative og politiske kapacitet, og dels har de pågældende lande ikke viljen til eller ønsket om at efterleve EU-‐beslutningen (Ibid.:323). Grækenland, Portugal, Luxembourg og Frankrig hører ifølge Falkner et al. ind under denne idealtype (Ibid.:335-‐340).
Til den sidste og senest tilføjet idealtype, »world of dead letter«, hører de medlemslande, som implementerer EU-‐beslutningerne korrekt i teorien, men som efterfølgende ikke formår at efterleve den praktiske del af implementering. Det har den konsekvens, at borgerne og virksomhederne i de pågældende lande har umådeligt svært ved at opnå de rettigheder, som er givet gennem EU-‐beslutningerne. De østeuropæiske medlemslande tilhører særligt denne idealtype. Det skal dog tilføjes, at efter udvidelsen med denne fjerde idealtype i 2008, valgte Falkner & Treib at flytte Italien og Irland fra den tredje idealtype »world of neglect« til denne idealtype (Falkner & Treib, 2008:298+308-‐310).
3.1.3 Afhængig variabel: forandring af national politik
Til at måle omfanget af EU’s påvirkning på et givent nationalt område, samt i hvilken grad der er sket en forandring af den pågældende nationale politik, har professor Claudio Radaelli7 opstillet fire forskellige grader af forandring; tilbagetrækning, inerti, absorption og
transformation (Radaelli, 2003:35-‐38). Disse fire forskellige grader af forandring er
efterfølgende blevet suppleret med en femte – tilpasning – af Kelstrup et al. De fem forskellige grader af forandring muliggør at kvalificere, ”hvilken form for effekt EU-‐integrationen
medfører på nationalt plan” (Kelstrup et al., 2012:376-‐378). I forhold til afhandlingen er de fem forskellige grader af forandring således yderst anvendelige, da de gør det muligt at måle omfanget af påvirkningen af henholdsvis Domstolens præjudicielle afgørelse i SU-‐sagen og Kommissionens meddelelse i børnecheck-‐sagen på netop de to områder. En sådan måling og dermed indplacering i forhold til de fem grader muliggør ydermere en vurdering af, hvordan den danske velfærdsmodel påvirkes. De fem forandringsgrader er som følger (Kelstrup et al., 2012:376-‐378; Radaelli, 2003:37-‐38):
• Tilbagetrækning er transformationens modstykke og befinder sig yderst til venstre på aksen (jf. figur 2). Denne omfatter de tilfælde, hvor medlemsstaterne ikke blot
neutraliserer effekten af påvirkningen fra EU på medlemsstaterne og dermed en EU-‐
beslutning, men tilmed forstærker de nationale traditioner eller politiske instrumenter som en reaktion mod EU-‐integrationen.
• Inerti er et udtryk for national forandringsresistens, som enten er begrundet i, at den pågældende EU-‐beslutning er i fuld overensstemmelse med den nationale politik – altså at der er tale om et perfekt »fit« – eller fordi medlemsstaten har modsat sig eller ikke kan håndtere den krævede forandring.
• Absorption udgør en slags kosmetisk ændring, men berører ikke indholdet af politikområdet eller den politiske organisering og befinder sig i midten af aksen.
• Tilpasning – er modsat absorption – et udtryk for, at de fundamentale politiske præmisser fortsat bevares, men der ændres i indholdet af det pågældende område.
• Transformation indebærer den mest radikale ændring på nationalt plan og er placeret i den højre ende af aksen (jf. figur 2), idet der sker en fundamental ændring af
organiseringen grundet EU-‐integrationen.
Kilde: Kelstrup et al. 2012:377 (bearbejdning efter Radaelli 2003)
Figur 2
Tilbagetrækning Inerti Absorption Tilpasning Transformation – 0 + ++ +++
3.2 Diskussion: europæiseringsstudiets anvendelighed
Som beskrevet i det foregående vedrører denne afhandlings problemformulering forholdet mellem årsag (den uafhængige variabel: SU-‐sagen og børnecheck-‐sagen) og effekt (den afhængige variabel: graden af påvirkning af den danske velfærdsmodel). For at kunne undersøge forholdet mellem årsag og effekt fyldestgørende er det imidlertid nødvendigt at analysere selve processen, fra en given EU-‐beslutning er vedtaget, til denne beslutning er implementeret. Netop processen er fokus for europæiseringsstudiet, hvilket bidrager med en række værktøjer og begreber i form af mellemliggende variabler, således at det netop er muligt at gå i dybden med og undersøge forholdet mellem årsag og effekt.
Europæiseringsstudiet er således opmærksom på de knaster, der opstår i forbindelse med integreringen af en given EU-‐beslutning i medlemsstaterne, og kan dermed bidrage til en dybere forståelse af den uafhængige variables effekt på den pågældende medlemsstat og det genstandsfelt, der undersøges. Europæiseringsstudiet kan altså bidrage med en række mellemregninger, der er med til at nuancere og forklare forholdet mellem årsag og effekt, ligesom det kan tydeliggøre de problematikker, der eksisterer, og på denne måde således udgøre et pragmatisk og praktisk værktøj.
Europæiseringsstudiet bidrager således ikke med overordnede hypoteser og teorier vedrørende drivkræfterne bag selve integrationsprocessen inden for EU (som det fx er
tilfældet med de klassiske integrationsteorier herunder blandt andet intergovernmentalismen og neofunktionalismen), ligesom studiet heller ikke bidrager med hypoteser og teorier, der kan forudse den videre udvikling. Studiet kan således ikke forklare de overordnede politiske konsekvenser, som en given EU-‐beslutning medfører på nationalt plan foruden den
umiddelbare effekt, ligesom den ikke forholder sig til reaktionerne, der kommer efter
europæiseringen (graden af forandring) som fx tilblivelsen af de EU-‐skeptiske partier og ikke mindst opbakningen til dem.
I lyset af ovenstående og trods studiets begrænsninger finder jeg europæiseringsstudiet yderst anvendeligt i forhold til afhandlingens problemformulering og genstandsfelt, der netop vedrører forholdet mellem årsag og effekt, herunder processen mellem de to. Den videre opgave er nu at afdække analyserammen for genstandsfeltet og problemformuleringen.
4. Arbejdskraftens fri bevægelighed og princippet om ikke-‐
diskrimination
Formålet med dette kapitel er at forstå grundlaget for det indre markeds oprettelse, samt hvilke ideer arbejdskraftens fri bevægelighed inden for det indre marked og princippet om ikke-‐diskrimination bygger på, lige såvel som at skabe en forståelse for sammenhængen mellem disse og den sociale dimension i EU. Historien bag og udviklingen inden for disse fire aspekter er imidlertid omfattende. Jeg vil derfor fokusere på de væsentligste elementer, der er nødvendige for forståelsesrammen og dermed besvarelsen af problemformuleringen.
4.1 Det indre marked og den fri bevægelighed
Siden Romtraktaten (1957) har realiseringen af et indre marked været en helt central målsætning for EU-‐samarbejdet. I juni 1985 blev målsætningen søgt virkeliggjort, og Kommissionen fremlagde en hvidbog med 279 lovgivningsinitiativer, som omhandlede, hvordan det indre marked kunne realiseres ved udgangen af 1992 ved fjernelsen af
hindringer for varers, personers, tjenesteydelsers og kapitals fri bevægelighed (Kelstrup et al., 2012:66). Mindre end et år senere i februar 1986 underskrev medlemsstaterne traktaten om Den Europæiske Fællesakt, som efterfølgende trådte i kraft den 1. juli 1987. Denne traktat indeholdt en køreplan for etableringen af det indre marked og ”målsætninger om med tiden at udbygge samarbejdet med en møntunion samt en udenrigspolitisk og social dimension”
(Ibid.:67).
I Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (herefter TEUF), som indeholder rammen for EU's overstatslige samarbejde, står de interne politikker og foranstaltninger beskrevet i tredje del, afsnit I, herunder disse gældende for det indre marked. Således bestemmer artikel 26, stk. 2 TEUF, at ”det indre marked indebærer et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i
overensstemmelse med bestemmelserne i traktaterne” (Folketingets EU-‐Oplysning, 2008:68).
Foruden denne artikel findes reglerne om den fri bevægelighed inden for det indre marked, som Ulla Neergaard og Ruth Nielsen (herefter Neergaard og Nielsen) skriver, ”navnlig i et mindre antal bestemmelser i EUF-‐traktaten, et stort antal direktiver og enkelte forordninger samt et meget stort antal domme fra EU-‐Domstolen” (Neergaard & Nielsen, 2013:13).
Af de fire friheder (varer, personer, tjenesteydelser og kapital) er det i denne afhandling den fri bevægelighed for personer – og herunder nærmere bestemt arbejdskraftens fri
bevægelighed – der er af særlig relevans, hvorfor denne vil blive gennemgået mere detaljeret i det følgende.
4.2 Arbejdskraftens fri bevægelighed
Hvad angår arbejdskraftens fri bevægelighed, så er artikel 45 TEUF den helt grundlæggende bestemmelse. Artiklen er ikke blevet ændret indholdsmæssigt siden Romtraktaten (1957) til i dag (Neergaard & Nielsen, 2013:142). Af denne artikel fremgår det af stk. 1 og 2, at
arbejdskraftens fri bevægelighed skal sikres inden for Unionen, og at dette ”forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår” (Folketingets EU-‐Oplysning, 2008:76).
I stk. 3 i samme artikel beskrives, hvad arbejdskraftens fri bevægelighed indebærer retten til, dog med forbehold for det, der kaldes ordre public. Ordre public betyder ”de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den
offentlige sundhed” (Neergaard & Nielsen, 2013:141). Medmindre ordre public findes at være tilfældet, giver artikel 45, stk. 3 TEUF om arbejdskraftens fri bevægelighed ret til:
a) at søge faktisk tilbudte stillinger
b) frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed
c) at tage ophold i en af medlemsstaterne for der at have beskæftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse
d) at blive boende på en medlemsstats område på de af Kommissionen ved forordninger fastsatte vilkår efter at have haft ansættelse der
Der er blevet afsagt et betydeligt antal domme om arbejdskraftens fri bevægelighed af
Domstolen. Dommene har blandt andet angået definitionen af arbejdstagerbegrebet, begrebet
ordre public samt hvornår der er tale om en ”offentlig ansættelse” (Ibid.:143). Af disse tre er det definitionen af arbejdstagerbegrebet, der er helt centralt for denne afhandling.
Det er imidlertid ikke entydigt i forhold til EU-‐retten, hvad arbejdstagerbegrebet indebærer.
Dette varierer efter konteksten og dermed hvilket retsområde, det vedrører. I forhold til artikel 45 TEUF anses en arbejdstager for at være en person, ”der i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger” (Ibid.:147). Tendensen har i denne sammenhæng været, at den gruppe af mennesker, der hører under betegnelsen ’at være i reel beskæftigelse’, er blevet afgrænset stadigt bredere. Det betyder, at atypiske beskæftigelsesformer som fx deltid, arbejde med lav indkomst, tidsbegrænset
kontraktansættelse samt nogle former for socialt arbejde, nu også er omfattet af princippet om arbejdskraftens fri bevægelighed (Ibid.). Domstolen har gentagne gange i sine
domsafsigelser fastslået, at princippet om den fri bevægelighed er helt fundamentalt, og at det derfor også er vigtigt, at arbejdstagerbegrebet fortolkes bredt og ikke snævert (Ibid.:147-‐
148).
Den fri bevægelighed og dermed også arbejdskraftens fri bevægelighed er i TEUF knyttet til opbygningen af det indre marked og er i særlig grad forbundet med forbuddet om
diskrimination på grund af nationalitet (Ibid.:13). Dette princip om ikke-‐diskrimination er et gennemgående argument i de to cases og dermed centralt for afhandlingen, hvorfor
princippet forklares i det følgende.
4.3 Princippet om ikke-‐diskrimination
Princippet om ikke-‐diskrimination er en hjørnesten i forhold til den fri bevægelighed inden for det indre marked. Forbuddet mod diskrimination er traktatfæstet i artikel 18 TEUF, hvor det fastslås, at ”inden for traktaternes anvendelsesområde og med forbehold af disses særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt”. Et princip der understreges flere gange i TEUF. Dette er blandt andet tilfældet med artikel 45, stk. 2 TEUF om arbejdskraftens fri bevægelighed, som beskrevet i det foregående afsnit.
Der skelnes i denne forbindelse mellem to typer diskrimination; direkte og indirekte
diskrimination. Direkte diskrimination finder sted, når der stilles højere krav eller strengere
regler til fx personer eller selskaber fra andre EU-‐medlemsstater end dem, der stilles til den pågældende medlemsstats egne statsborgere og selskaber. Det betyder altså, at fokus ved direkte diskrimination er på nationalitets-‐ eller oprindelseskrav (Neergaard & Nielsen, 2013:31). Indirekte diskrimination finder sted, når forskelsbehandlingen skyldes
tilsyneladende nationalitetsneutrale kriterier, men hvor disse kriterier medfører forskellig virkning for forskellige nationaliteter. Dog er det her vigtigt at gøre opmærksom på, at der ikke vil være tale om indirekte diskrimination, hvor forskelsbehandlingen forfølger legitime formål. Et klassisk eksempel på dette er krav til sprog (Ibid.).
En række former for diskrimination opfattes som moralsk eller etisk uacceptabelt. Det gælder blandt andet diskrimination på baggrund af etnicitet, religion eller køn. Her adskiller
nationalitetsdiskrimination sig fra de førnævnte eksempler, fordi denne ofte er blevet anvendt til at forme og samle en nation og dermed beskytte suveræne staters interesser.
Trods dette er princippet om ikke-‐diskrimination som beskrevet i begyndelsen af dette afsnit en hjørnesten i forhold til den fri bevægelighed og dermed en forskelsbehandling, der som udgangspunkt bekæmpes (Ibid.:30-‐31).
4.4 Arbejdskraftens fri bevægelighed og den sociale dimension
I lyset af afhandlingens problemformulering og fokus er det nødvendigt at sammenholde arbejdskraftens fri bevægelighed med den sociale dimension i EU. Sidstnævnte udgør et dilemma i EU, fordi den sociale dimension på den ene side primært er defineret som et nationalt anliggende, mens der på den anden side stærkt tilskyndes til fælles regler grundet stigende økonomisk integration inden for det indre marked (Abrahamson, 2011:393).
Karakteren af samarbejdet mellem de europæiske lande og ikke mindst slutmålet for
samarbejdet, der har udviklet sig siden oprettelsen af Det Europæiske Kul-‐ og Stålfællesskab i 1951, har været – og er i høj grad stadig – et stort diskussionsemne. Et af spørgsmålene i denne sammenhæng er, om samarbejdet udelukkende skal være et økonomisk samarbejde eller om samarbejdet også skal indebære en social dimension, og hvad denne sociale dimension skal omfatte.
