Preben Espersen
KOMMUNESTYRE OG
KOMMUNEDEMOKRATI
2. reviderede og forøgede udgave
A R B E JD E R N E S O P L Y S N IN G S F O R B U N D I D A N M A R K
1976
Omslag: Jette + Kurt Löfvall Tryk: Dansk Andels Trykkeri 2. reviderede og forøgede udgave Trykt i 4.000 eksemplarer
A O F ’s F O R L A G 1976 IS B N 87 7403 0876
Forord
De 5 år, d e r er gået siden 1. udgave udkom , h a r givet g ru n d lag for væsentlige tilføjelser. D e r er således m edtaget nye af
snit om opgavefordelingen mellem stat og k om m uner, byrde
fordelingen, udligningsordninger og bloktilskud, h ovedstads
rådet og dets virksom hed samt om de k o m m unale organisatio
ner.
Den k o m m unale styrelseslov er æ n d r e t flere gange siden 1971, og spørgsm ålet om kom m unalt n æ r d e m o k ra ti har været genstand for undersøgelse. A fsnittene om de k o m m unale sty
relsesregler og om d e m o k ra ti i k o m m u n e n er o m a rb e jd e t og ajourført u nde r hensyn hertil.
Bogens formål er fortsat at yde et bidrag til, at d e r findes et studiem ateriale om ko m m u n a le forhold, d e r ikke k ræ v e r s æ r
lige juridiske eller politiske forudsæ tninger.
Som bilag er optaget loven om k o m m u n e rn es styrelse og norm alforretningsordenen for p rim æ rk o m m u n e r. D e rim o d er norm alstyrelsesvedtæ gten ikke m edtaget, dels fordi afvigelser fra n o rm alvedtæ gten f o re k o m m e r hyppigere end fravigelser fra norm alforretningsordenen, dels fordi n orm a lvedtæ gte n ikke har sam m e betydning for en n æ rm e re belysning a f b o gens indhold som styrelsesloven og norm alforretningsorde- nen.
Preben Espersen.
Indholdsfortegnelse
Afsnit I. Kommunernes placering i det danske samfundssystem.
Kapitel 1. Kom m unestyrets grundlovsmæssige forankring. 14 Kapitel 2. Kommunalbestyrelsen. Forvaltningsmyndighed eller lo
kalt parlament? 16
Kapitel 3. Kom munalbestyrelsens beføjelser. 18 A. Fastsæ ttelse af generelle regler. 18
B. Afgørelser over for den enkelte borger. 19
C. Ø konom iske dispositioner på kom m u n e sa m fu n d ets vegne. 20 Afsnit II. Kommunernes styrelse.
Kapitel 4. Hvor findes reglerne om kom m unernes styrelse? 23 A. Afgrænsningen a f de kom m unale styrelsesregler. 23 B. Loven om k o m m u n e rn es styrelse. 23
C. K om m u n ern e s styrelsesvedtægter. 24
D. K om m unalbestyrelsens forretningsorden og almindelige g rundsæ tninge r for k o m m u n e rn e s styrelse. 28
Kapitel 5. Valg a f kommunalbestyrelsen og kom m unalbestyrel
sens konstituering. 30
A. Valg af kom m unalbestyrelse. 30 B. K om m unalbestyrelsens m edlemstal. 31 C. K om m unalbestyrelsens konstituering. 35 D. Indkaldelse af ste d fo rtræ d e r. 39
Kapitel 6. Kommunalbestyrelsens møder. 40 A. Tid og sted for m øderne,
m ødeforberedelse og m ødeindkaldelse. 40
B. M ødeledelse, beslutninger og beslutningsprotokol. 42 C. M ø d e r for lukkede døre og
k o m m u nalbestyrelsesm edlem m ernes tavshedspligt. 43 D. Inhabilitet. 48
E. D iæ te r m.v. til kom m unalbestyrelsens m edlem m er. 50 1. D iæ treglerne. 51
2. Bør d e r indføres egentlige lønordninger? 52 Kapitel 7. Udvalgenes virksomhed. 54
A. D e forskellige form er for udvalg m.v. 54 B. Økonom iudvalget. 55
C. De stående udvalg. 58
D. K ontrol med udvalgenes virksom hed. 61
Kapitel 8. Formandens og næstformandens virksomhed. 63 A. F o rm a n d e n s virksom hed. 63
B. N æ stfo rm a n d e n s virksom hed. 68
Kapitel 9. Kom munernes administrationspersonale og dettes befø
jelser m.v. 70
Kapitel 10. Magistratsordninger. 73 A. Hvad er en m agistratsordning. 73
B. M a g istratskom m unerne. 73
C. M agistratsordning c o n tra udvalgsstyre. 74 Kapitel 11. Tilsynet m ed kommunalforvaltningen. 76 A. Almindeligt om tilsynet. 76
B. Tilsynsm yndighederne. 77
C. Tilsynet med kom m unalforvaltningens lovlighed. 79 D. Hensigtsmæssighedstilsynet. 81
E. K om m unale fællesskaber. 84 F. Statsamtsudvalgets betæ n k n in g . 86 G . K o m m u n ern e s lønningsnævn. 87
Kapitel 12. Sæ rlige regler fo r am tskom m unernes styrelse. 88 Kapitel 13. Københavns kom m unes styrelsesregler. 90
A. Den gæ ldende styrelsesordning. 90
B. Den k o m m e n d e styrelsesordning for K øbenhavns k o m mune. 91
Afsnit III. Opgavefordelingen mellem stat og kommuner.
Kapitel 14. Decentraliseringsproblematikken. Opgavefor delings- reformen. 94.
A. G e n e relt om decentraliseringsproblem atikken. Hvilke o p gaver er k o m m u n e rn e egnede til at løse? 94
B. Opgaveoverførsler til k o m m u n e rn e og a m ts k o m m u n e rn e . H o ve dprinc ipper for opga veom læ gningerne og e ksem pler på disse. 97
1. Opgaver, d e r er overført fra staten til k o m m u n e r og a m tsk o m m u n e r. 98
2. Helt nye opgaver, der ved lovgivningen er pålagt k o m m uner og a m tsk o m m u n e r. 98
3. Øgede indholdsm æssige krav på om rå de r, hvor opga
verne også tidligere har ligget hos k o m m u n e r og a m ts
kom m uner. 99
C. Byrdefordelingen i forbindelse med opgaveom læ gningen. 100 D. De statslige styringsmidler over for k o m m u n e rn e. 100
1. G e n e relt om styringsproblem et. 100
2. Låne- og investeringsram m er. B udgetsam arbejde m el
lem stat og ko m m u n e r. 102 a. L åneram m er. 102
b. Investeringsram m er. 102
c. B udgetsam arbejde mellem staten og k o m m u n e rn e. 103 3. Lands-, region- og k o m m uneplanlæ gning som statsligt
styringsmiddel. 103 a. Landsplanlægning. 104 b. Regionplanlægning. 104 c. K om m uneplanlæ gning. 106
4. Sektorplanlæ gning og udbygningsplaner. 107
a. Samspillet mellem den generelle planlægning og sektorplanlæ gningen. 107
b. Udbygningsplaner. 108
E. D et p e rm a n e n te kontaktudvalg vedrø re n d e opgavefor- ling og dobbe ltadm inistration. 109
Afsnit IV. Byrdefordeling mellem staten og kommunerne, udlig
ningsordninger og bloktilskud.
Kapitel 15. Byrdefordelingen mellem staten og kommunerne, ud
ligningsordninger og bloktilskud. 112
A. G e n e re lt om byrdefordelingsproblem atikken. 112 B. Refusionssystemet. 113
C. Skattegrundlagstilskud. 114 D. Bloktilskud. 114
E. Oversigt over den hidtidige udvikling. 116 Afsnit V. Hovedstadsrådet og dets virksomhed.
Kapitel 16. Hovedstadsrådet og dets virksomhed. 118
A. Almindeligt om hovedstadsom rådets p ro b le m er og om h o vedstadsreform en. 118
B. H ovedstadsrådets geografiske om rå de . 120 C. Valg til hovedstadsrådet. 120
D. H ovedstadsrådets styrelsesregler. 121 E. H ovedstadsrådets opgaver. 121 F. H ovedstadsfonden. 123
G. Finansieringen af hovedstadsrådets virksom hed. 124 H. Hovedstadsudligning. 124
Afsnit VI. De kommunale organisationer og deres virksomhed.
Kapitel 17. De kom m unale organisationer og deres virksomhed. 126 A. K o m m u n ern e s Landsforening og kom m u n e fo re n in g e rn e . 126
1. K o m m u n ern e s Landsforening. 126 2. K o m m uneforeningerne. 128 B. A m tsrådsforeningen i D a n m a rk . 128
C. De kom m unale organisationers indflydelse. 129
Afsnit VII. Demokrati i kommunerne. Nærdemokrati.
Kapitel 18. Generelt om nærdemokrati. Undersøgelser vedrø
rende kom m unalt nærdemokrati. 132
A. G e n e re lt om n æ rd e m o k ra tip ro b le m a tik k e n . 132
B. U ndersøgelser vedrø re n d e kom m una lt n æ rd e m o k ra ti. 133 1. K o m m u n ern e s Landsforenings undersøgelse fra 1973. 133 2. Byggeforskningsinstituttets undersøgelser. 134
3. Indenrigsm inisteriets a rbejdsgruppe om k om m unalt n æ rd e m o k ra ti. 134
Kapitel 19. Informationsudveksling mellem kommunalbestyrelse og borgere. 136
A. Inform ation fra kom m unalbestyrelse til borgerne. 136 1. Offentlighedsprincippet. 136
a. Offentlighed som led i de m o k ra tie t. 136 b. K om m unalbestyrelsens m øder. 137 c. Bør udvalgsm øder væ re offentlige? 141 d. Loven om offentlighed i forvaltningen. 144 2. Spørgetid. 146
3. B o rg e rm ø d e r m.v. 150
4. Fremlæggelse af planer m.v. 151
B. Inform ation fra b orgerne til kom m unalbestyrelsen. 153 1. Behovsundersøgelser gennem spørg e sk e m a e r og inter
views. 153
2. Selvstændige initiativer fra borgerne. 154
3. Borgernes adgang til indlæg på kom m unalbestyrelses
m øder. 155
Kapitel 20. Institutionsdemokrati. Repræsentation i særlige orga
ner. 157
A. Almindeligt om institutionsdem okrati. 157 B. Skolenævn og elevråd. 158
C. Daginstitutioner. 160 D. Idræ tsanlæ g m.v. 160
E. G ru n d e je rfo re n in g e r m.v. 161 Kapitel 21. Lokalråd m.v. 162 A. Almindeligt om lokalråd. 162
B. Forskellige form er for lokalråd. 163
1. Lokalråd m ed selvstændig forvaltningskom petence. 163 2. Lokalråd med rådgivende og henstillende funktioner. 165 3. De foreslåede bydelsråd i K øbenhavn. 166
C. K om m unale filialkontorer. 166 Kapitel 22. Borgernes klageadgang. 168
A. Klager over tje n e ste m æ n d s afgørelser. 168 B. Klager over udvalgs afgørelser. 169
C. Klager over kom m unalbestyrelsens afgørelser. 169 D. O m b u d sm a n d e n og k o m m u n e rn e. 171
Bilag:
Lov om k o m m u n e rn e s styrelse. 172 N orm alforretningsordenen. 197
Litteraturhenvisninger. 205 Sagregister. 207
AFSNIT I.
Kommunernes placering
i det danske
samfundssystem
KAPITEL 1
Kommunestyrets
grundlovsmæssige forankring
G rundlovens § 82 bestem m er, at k o m m u n e rn es ret til selv
stæ ndigt at styre deres anliggender under statens tilsyn ordnes ved lov. Heri ligger forudsætningsvis, at k o m m u n e rn e er selv
stæ ndige forvaltningsenheder, og det kom m unale selvstyre vil ikke kunne o phæ ves ved en almindelig lov.
M ed hensyn til afgrænsningen af de anliggender, der skal høre u n d e r selvstyret, står lovgivningsmagten imidlertid m e get frit.
G ru ndlovsbestem m elsen går tilbage til den første grundlov i 1849, og forhandlingerne forud for denne viser, at hove d fo r
målet med bestem m elsen var at sikre borgerne almindelig ste m m e ret til kom m unalbestyrelserne. D ette krav er fo r
længst opfyldt ved den kom m unale valglov, hvorefter valgret til kom m unalbestyrelsen tilkom m er enhver, der har fast b o pæl i k o m m u n e n og h a r valgret til Folketinget, dvs. h a r dansk indfødsret, er fyldt 20 år og ikke umyndiggjort. Den k o m m u nale valglov må endvidere siges at væ re yderst dem okratisk med hensyn til valgbarhed til kom m unalbestyrelsen, idet e n hver er valgbar, som har valgret ved det kom m unale valg i den på g æ ld e n d e k om m une, m edm indre v e d k o m m e n d e er straffet for en handling, der i alm indeligt o m d ø m m e gør ham u v æ r dig til at væ re m edlem af kom m unale råd. Til opstilling til et kom m unevalg kræves efter den kom m unale valglov blot, at man indleverer en kandidatliste, underskrevet af mindst 15 vælgere som stillere.
G run d lo v en s forudsæ tning om, at kom m unalbestyrelsen skal være en selvstændig forvaltningsenhed må også siges at
Grundlovens
§ 82
Valgret og valgbarhed
Kommunerne er selvstændige forvaltningsenheder
være opfyldt efte r dansk lovgivning. De enkelte m ed le m m e r af en kom m unalbestyrelse står ikke i noget alm indeligt under- ordnelsesforhold til nogen højere m yndighed. De kan pådrage sig strafansvar og erstatningsansvar for ulovligheder v e d rø rende hvervets udførelse, m en noget adm inistrativt discipli
n æ rt ansvar kan ikke pålægges dem.
Heller ikke kom m unalbestyrelsen som helhed står i alm in
deligt u n d erordnelsesforhold til nogen højere m yndighed.
Statslige m yndigheder kan kun, når d e r er særlig hjem mel dertil, give en kom m unalbestyrelse tjenestebefalinger, og d e r findes heller ikke nogen o v e ro rd n e t m yndighed, som har en almindelig beføjelse til at om gøre en kom m unalbestyrelses beslutninger eller til at handle i dens sted.
M ed hensyn til spørgsmålet om, hvilke anliggender, k o m m unalbestyrelserne skal varetage, og hvilken k o m p ete n ce , de i øvrigt kan udøve, stiller grundloven n æ p p e a ndre krav, end at i hvert fald nogle anliggender må henlæ gges til k o m m u n a l
bestyrelserne på en sådan m åde, at disse h a r i hvert fald nogen indflydelse på deres varetagelse. Selve opfyldelsen af dette m inim um skrav har aldrig v æ re t noget reelt problem her i lan
det. M en det er vigtigt at m æ rk e sig, at om fanget af k o m m u nalbestyrelsernes beføjelser trods alt a fh æ n g e r af den til e n hver tid g æ ld e n d e lovgivning, altså Folketingets beslutninger.
K om m unalbestyrelsernes m yndighed er altså til syvende og Kommunalbestyrelsernes myndighed er sidst afledet statsm yndighed. En benæ gtelse he ra f ville væ re afledet statsmyndighed
en påstand om, at D a n m a rk forfatningsmæssigt skulle væ re en forbundsstat, hvor antallet af stater var bestem t af k o m m u neantallet til enhver tid. En sådan påstand ville væ re absurd.
KAPITEL 2
Kommunalbestyrelsen.
Forvaltningsmyndighed eller lokalt parlament?
Som o m ta lt i første kapitel er kom m unalbestyrelsens k o m p e te n c e til syvende og sidst afledet af statsm agten. Allerede af den grund e r det ikke træ ffende at betegne kom m u n a lb e sty relsen som et lokalt parlam ent, selvom lovgivningen tildeler kom m unalbestyrelsen en rolle i forbindelse m ed tilvejebrin
gelsen a f visse generelle retsregler, nemlig sådanne d e r fast
sættes i en ræ k k e vedtæ gter.
Også på andre p u n k te r savner kom m unalbestyrelsen de træ k , d e r k e n d e te g n e r et parlam ent.
Kom m unalbestyrelsens m e d le m m e r slutter sig ganske vist sam m en i gru p p er på lignende m åde som f. eks. Folketingets m edlem m er, men dersom den eller de grupper, d e r norm alt udgør flertallet i kom m unalbestyrelsen, k o m m e r i m indretal ved en afstemning, m edfører det ingen pa rlam entariske k o n sekvenser m ed hensyn til nødvendigheden af afgang eller valg.
K om m unalbestyrelsens m ed le m m e r kan o ve rhove de t ikke nedlægge deres m a n d a te r og valg kan overhovedet ikke afhol
des i et sådant tilfælde.
K om m unalbestyrelsens form and vælges af k o m m u n a lb e sty relsens midte ved et flertalsvalg, og valget g æ ld e r for den k o m m unale valgperiode på 4 år. Selvom den eller de grupper, på hvis ste m m e r form anden er valgt, mister flertallet i valgpe
riodens løb, hverken skal eller kan form anden imidlertid træ d e tilbage. Ejheller er direkte mistillidsvotum fra et flertals side kan i prin c ip p et have denne virkning.
Disse regler er begrundet i, at statssam fundet løser en lang ræ k k e af sine opgaver gennem k o m m u n e rn e. Lovgivnings-
Afstemningsnederlag får ikke parlamentariske konsekvenser
m agtens intensioner m ed hensyn til disse opgavers løsning vil kun k u n n e opfyldes m ed den fornødne effektivitet, dersom d e r i den enkelte kom m u n e findes et organ, d e r uafhæ ngigt af øjeblikkelig vælgergunst og indre gru p p esp ræ n g n in g e r k o n stant kan fungere i en vis periode, d e r er fastsat på forhånd.
K om m unalbestyrelsens virksom hed e r således i høj grad u d tryk for en funktionsdeling mellem stat og k o m m u n e ved va re tagelse a f de sam lede offentlige anliggender. K o m m u n a lb e s ty relsen må d erfor betegnes som en lokal forvaltningsmyndighed, der vælges af den stedlige befolkning, og har til opgave i en periode dels at adm inistrere de anliggender, d e r af lovgiv
ningsm agten henlæ gges til k o m m u n e rn e , dels på eget initiativ at etablere visse institutioner og foranstaltninger, d e r får ø k o nomiske virkninger for den p å g æ ld e n d e k o m m unes indbyg
gere gennem k o m m u n e s k a tten .
Kommunalbestyrelsen skal kunne fungere til stadighed
KAPITEL 3
Kommunalbestyrelsens beføjelser
De beføjelser, kom m unalbestyrelserne udøver, falder i 3 hovedgrupper, nemlig A. K o m p e te n c e til at fastsætte visse g e nerelle retsregler, B. K o m p e te n c e til at træ ffe visse afgørelser over for den enkelte borger og endelig C. K o m p e te n c e til at udføre foranstaltninger og handlinger, der helt eller delvis skal betales af k o m m u n e n s kasse.
A. Fastsættelse af generelle regler.
Lovgivningen tillægger i et vist om fang k om m una lbe styre l
serne ret og pligt til at fastsætte regler, der er bindende for k o m m u n e n s borgere. Retsregler af denne type er f. eks. fast
sat i bygningsvedtægter og vejvedtæ gter.
K om m unalbestyrelsens k o m p e te n c e er dog på de tte o m råde undergivet betydelige begræ nsninger. D er skal således være hjem m el i en lov, for at kom m unalbestyrelsen kan fast
sætte sådanne regler. På de fleste sagsom råder regulerer lo
ven endvidere forholdene i h o v e d træ k og der kan ikke i de vedtæ gter, kom m unalbestyrelserne vedtager, fastsættes reg
ler i strid m ed lovens bestem m elser.
D e rn æ st skal sådanne v e d tæ g te r norm alt have en eller a n den form for godkendelse eller stadfæstelse fra en højere m yn
dighed for at op n å gyldighed.
Ved fastsættelse af bestem m elser i ve d tæ g te r frem for i selve loven opnås smidighed i to relationer. D et vil for d e t første væ re muligt at foretage de af samfundsudviklingen og den øvrige lovgivning nødvendiggjorte æ n d rin g er i detailregier uden at det kom plicerede lovgivningsmaskineri beh ø v e r at
Lovhjemmel er nødvendig
Stadfæstelse
sæ ttes i gang. F o r det a n d e t kan d e r i et vist om fang tages hensyn til den enkelte kom m unalbestyrelses ø n s k e r v e d rø rende reglernes n æ r m e r e udform ning.
M an kan rejse det spørgsmål, om d e r i alm indelighed burde tillægges k o m m unalbestyrelserne større selvstæ ndighed og frihed til at fastsæ tte forskrifter gennem ve dtæ gter.
Konsekvensen af en sådan større frihed ville blive en større uensartethed i retsstillingen i de forskellige ko m m u n e r. En så
dan større u e n sarteth e d vil i mange tilfælde n æ p p e blive anset for a kceptabel af lovgivningsmagten, i hvert fald ikke på o m råder, hvor ordningen af de p å g æ ld e n d e forhold r æ k k e r ud over k o m m u n e n s egne g ræ n se r som f. eks. på s u n d h e d so m rå det.
Inden for v e d tæ g ts o m rå d e r som f. eks. sundhedsforhold, bygningsforhold og vejforhold har udviklingen endvidere i de senere år v æ re t p r æ g e t af ønsket om at sikre en vis m inim um s
standard overalt i landet. D e tte har i et vist om fang betydet, at lovgivningen har in d sk ræ n k e t k o m m unalbestyrelsernes ind
flydelse på, hvilke regler d e r skal gæ lde i k om m une n. Selvom man naturligvis kan have forskellig opfattelse af, hvor langt det er hensigtsmæssigt at ge nne m føre en regulering på de e n kelte om råder, vil det dog ikke være rigtigt at betegne den stedfundne udvikling som udem okratisk.
B. Afgørelser over for den enkelte borger.
På en lang ræ k k e o m rå d e r er d e r tillagt kom m u n a lb e sty relserne beføjelser til at foretage en k onkret retlig regulering af den enkelte borgers forhold. På nogle af disse o m rå d e r kan beføjelsen siges at v æ re et led i en rent kom m unal aktivitet, f.
eks. påligning af vejbidrag. På andre o m rå d e r som f. eks. afgø
relse af, om en person opfylder betingelserne for at o p n å fol
kepension, må beføjelserne siges at være tillagt k o m m u n a lb e styrelsen, sim pelthen fordi den er en fo rh å n d e n v æ re n d e lokal forvaltningsmyndighed. Sådanne beføjelser og deres s æ r kende er, at kom m unalbestyrelsens k o m p e te n c e her ikke kan siges at væ re afledt af den lokale vælgerbefolknings politiske tilkendegivelser ved kom m unevalget.
Det er naturligvis også klart, at spørgsm ålet om, hvorvidt en
Bør vedtægtsproceduren finde øget anvendelse?
Kommunale aktiviteter
Øvrighedsbeføjelser
person opfylder betingelserne for at få folkepension, ikke bør afgøres efter partipolitiske g rupperinger og synspunkter i kom m unalbestyrelsen. N å r det alligevel må betragtes som ub etæ nkeligt at lade k o m m unalbestyrelserne afgøre et sådant og en lang ræ k k e lignende spørgsmål, beror det på, at d e r n o r malt e r tillagt den borger, d e r er utilfreds m ed k o m m u n a lb e styrelsens afgørelse, en adgang til at påklage sagen til en stats
lig eller anden neutral m yndighed. D e n n e klageadgang for borgeren vil blive n æ r m e r e be ha ndle t i et senere kapitel.
Det må heller ikke glemmes, at kom m unalbestyrelsen også i såd an n e øvrighedssager ofte vil sidde inde m ed en værdifuld og relevant viden om de rent faktiske forhold, d e r skal indgå i grundlaget for afgørelsen.
C. Økonomiske dispositioner på kommunesamfundets vegne.
De midler, d e r findes i k o m m u n e n s kasse, h id rø re r i alt overvejende grad fra den ko m m u n a le skatteudskrivning samt tilskud og refusioner fra statskassen. D et er d e rfo r fra et d e m okratisk synspunkt af betydelig interesse at fastlægge, hvil
ken k o m p e te n c e kom m unalbestyrelsen har til at afholde ud
gifter af kom m unekassen på det kom m unale fællesskabs vegne.
Lovgivningen in deholde r i vid udstræ kning bestem m elser om foranstaltninger, hvortil k o m m u n e n skal stille m idler til rådighed. D e r kan væ re tale om foranstaltninger eller institu
tioner, som k o m m u n e n selv skal forestå, f. eks. folkeskoler og hjem mesygepleje. D er kan også væ re tale om, at k o m m u n e n u nde r visse betingelser skal yde tilskud til a ktiviteter iværksat af private p e rso n e r eller organisationer, f. eks. fritidsundervis
ning og visse børn eh a v e r.
U ndertiden er det endvidere bestem t i loven, at en k o m m une kan – men altså ikke har pligt til – at yde tilskud til visse formål.
I det om fang kom m unalbestyrelsens ret eller pligt til at af
holde udgifter på k o m m u n e n s vegne er fastsat i lovgivningen, opstår d e r sjældent tvivl om kom m unalbestyrelsens k o m p e tence, selvom de enkelte lovbestem m elser ofte kun i meget grove træ k regulerer forholdet. Tvivlen opstår norm alt først
Lovbestemmelser om afholdelse af udgifter
Udgifter, der ikke er omtalt i lovgivningen
for alvor, når m an b e v æ g e r sig ind på o m rå d e r for aktiviteter eller støtte, som ikke e r om talt i lovgivningen.
D et står efter dansk ret fast, at d e r ikke altid kan kræ ves udtrykkelig lovhjemm el til ko m m u n a le a ktiviteter og stø ttefo r
anstaltninger. D et står p å d en a n d e n side lige så fast, at en kom m unalbestyrelse ikke kan bevilge penge til et hvilket som helst formål.
M an h a r traditionelt opstillet en eller anden form for »al- m ennytte krite rium « som afgørende for lovligheden af en k om m unal aktivitet, dvs. at foranstaltningen skal frem m e al
m ene interesser og ikke kun individuelle interesser. D e tte kri
terium ru m m e r vel nok noget rigtigt, men i praksis kan dets anvendelse ofte give anledning til tvivl.
En anden vigtig begræ nsning i kom m unalbestyrelsens k o m p e te n c e er, at det norm alt m å være ude lu k k e t at foretage dis
positioner, d e r ska d er andre kom m u n e rs interesser. Som for
an om talt, er kom m unalbestyrelsens k o m p e te n c e til syvende og sidst afledet s ta tsk o m p e te n c e , og det kan ikke anses for foreneligt m ed lovgivningsmagtens forudsæ tninger, at de e n kelte k o m m u n e r skal kunne b e k æ m p e hinanden ved hjælp af økonom iske midler, d e r er tilvejebragt ved skatteudskrivning.
D er har i det foregående alene væ ret tale om i meget grove træ k at foretage en beskrivelse af de be græ nsninger, lovgiv
ningsmagten udtrykkelig eller stiltiende har fastsat i k o m m u nalbestyrelsens adgang til økonom iske dispositioner. Alt i alt m å man nok sige, at de danske k o m m u n e r nyder en ret u d strakt frihed på dette om råde. Specielt må b e m æ rk e s, at der norm alt ikke er nogen højere m yndighed, der kan blande sig i, om de foranstaltninger, k o m m u n e rn e af egen drift iv æ rk sæ t
ter, er »fornuftige« eller »hensigtsmæssige«. Afgørelsen h e ra f er overladt til den lokale vælgerbefolkning, når blot form ålet m ed foranstaltningen e r lovlig.
Almennyttekriterier
Ikke skade andre kommuner
AFSNIT II
Kommunernes
styrelse
KAPITEL 4
Hvor findes reglerne om kommunernes styrelse?
A. Afgrænsningen af de kommunale styrelsesregler.
De k o m m unale styrelsesregler er først og frem m est reg
lerne om kom m unalbestyrelsens konstituering og virksom hed, h e ru n d e r form andens og udvalgenes funktioner, k o m m u nens økonom iske forvaltning samt tilsynet m ed k o m m u n a lfo r
valtningen.
En beskrivelse eller afgrænsning af de opgaver, d e r skal eller kan løses af en kom m une , falder derim od uden for den e g e n t
lige styrelseslovgivnings ram m er, idet besvarelsen af dette spørgsmål a fh æ n g e r af den til enhver tid gæ ld e n d e lovgivning, altså af indholdet af alle de enkeltlove, d e r o m h an d le r social bistand, undervisningsvæsen, vejvæsen osv., og som hver for sig giver n æ rm e re regler om de p å g æ ld e n d e opgavers løsning.
Da mange af disse love hyppigt æ n d re s og udbygges, e r o m r å det for de ko m m u n a le opgaver i virkeligheden u n d e r stadig forvandling, og når d e r i lov om k o m m u n e rn e s styrelse § 2 t a les om, at k o m m u n e rn es anliggender styres af k o m m u n a lb e styrelserne, er det derved da også alene forudsat, at d e r til e nhver tid eksisterer en vis m æ ngde opgaver, d e r løses ved k o m m u n e rn es m edvirken.
B. Loven om kommunernes styrelse.
I 1958 nedsatte indenrigsm inisteren en kommission, kom- m unallovskom m issionen, d e r bl.a. fik til opgave at g e nnem gå de da g æ ld e n d e ko m m u n a le styrelseslove, dvs. købstadskom - m unalloven og landkom m unalloven, og f re m k o m m e m ed de forslag til æ ndring af de g æ ld e n d e bestem m elser, som m åtte
Kommunallovskommissionen
findes ønskelige. Kom m issionen blev sam m ensat a f bl.a. re p r æ s e n ta n te r for de større politiske partier, indenrigsm iniste
riet og de d a v æ r e n d e k o m m unale organisationer.
K om m unallovskom m issionen afgav b e tæ n k n in g i maj 1966 ( B e tæ nkning nr. 420 » K o m m u n e r og kom m unestyre«), I b e tæ n k n in g en b ehandledes en r æ k k e spørgsmål i forbindelse m ed retsreglerne for k o m m u n e rn es styrelse, og blandt b e tæ n k n in g en s bilag var optaget et udkast til lov om k o m m u n e r nes styrelse fælles for alle k o m m u n e r med undtagelse af K ø benhavn.
På grundlag af be tæ n k n in g e n s lovudkast frem satte in d en rigsministeren forslag til lov om ko m m u n e rn es styrelse. In denrigsm inisterens lovforslag svarede i alt væsentligt til k o m missionens lovudkast, men u nde r behandlingen i Folketinget skete d e r en ræ k k e ikke uvæsentlige æ n d rin g er og tilføjelser.
Styrelseslovforslaget blev stadfæ stet som lov nr. 223 af 31.
maj 1968 om k o m m u n e rn es styrelse.
Loven g æ ld e r for samtlige k o m m uner, h e ru n d e r a m ts k o m m uner, m ed undtagelse a f K øbenhavns k o m m u n e . O m K ø benhavns styrelsesordning henvises til kapitel 13.
Styrelsesloven, d e r trådte i kraft den 1. april 1970, er siden æ n d r e t flere gange. Loven i den h erefter gæ ld e n d e skikkelse er optaget som bilag til den n e bog.
Loven o m fa tte r som n æ v n t også amtskommunerne. D et har på visse p u n k te r v æ re t nødvendigt at give sæ rregler for a m ts
k o m m u n e rn e s styrelse, men disse sæ rregler har v æ re t af et så relativt b e skede nt omfang, at man fandt det u p å k ræ v e t at fo
reslå en særskilt lov om a m ts k o m m u n e rn e s styrelse.
Om de særlige regler for a m tsk o m m u n e rn e henvises til k a pitel 12.
Den tidligere g æ ldende sondering mellem k ø b s ta d s k o m m u ner og s o g n e k o m m u n e r er opgivet i styrelsesloven, d e r som fællesbetegnelse for alle k o m m u n e r (bortset fra a m ts k o m m u ner) indfører betegnelsen » p rim æ rk o m m u n e r« .
C. Kommunernes styrelsesvedtægter.
Det bestem m es i styrelseslovens § 2, at de n æ rm e re regler om k o m m u n e n s styrelse fastsættes i en styrelsesvedtægt, der
Loven er optaget som bilag til bogen
Amtskommuner omfattes også af loven
skal vedtages af kom m unalbestyrelsen og stadfæ stes af in d en rigsministeren.
Styrelsesvedtægten er således et nødvendigt supplem ent til styrelseslovens bestem m elser. D erim od indeholder styrelses
vedtæ gten ikke – i m odsæ tning til f. eks. en bygningsvedtægt - bestem m elser, d e r re tte r sig til den enkelte borger.
Styrelsesvedtægtens tilblivelse b e ro r på et samspil mellem den enkelte kom m unalbestyrelse og indenrigsministeriet.
Vedtagelsen i kom m unalbestyrelsen er en nødvendig f o ru d sætning, idet d e r ikke tilk o m m e r indenrigsministeriet nogen ko m p e te n c e til selv at fastsæ tte vedtæ g tsb e ste m m e lse r med bindende virkning for kom m unalbestyrelsen. O m vendt kan kom m unalbestyrelsen ikke på egen hånd foretage æ n d rin g er i den stadfæ stede vedtægt.
Styrelsesvedtægten skal v æ re tilgængelig for k o m m u n e n s beboere.
Der kan ikke stilles krav om, at v e d tæ g tse k se m p lare r skal kunne købes af borgerne, men e ksem plarer af v e dtæ gte n må være tilgængelig for offentligheden på passende sted og tids
p unkter. Det må være tilstrækkeligt til opfyldelse af lovens krav, at vedtæ gten ligger til gennem syn på k o m m u n e k o n to re t og det stedlige folkebibliotek.
Indenrigsm inisteriet har ved cirkulæ re nr. 129 a f 27. juni 1969 udsendt en vejledende norm alstyrelsesvedtægt for p ri
m æ r k o m m u n e r og ved c irkulæ re nr. 172 a f 7. august 1969 en vejledende norm alstyrelsesvedtæ gt for a m tsk o m m u n e r. D e r er senere sket visse æ n d rin g er i norm a lstyrelsesvedtæ gterne.
Ved at fastsætte detailreglerne for k o m m u n e rn es styrelse i en vedtæ gt for den enkelte ko m m u n e frem for i selve styrelses
loven opnås, som tidligere b e rø rt, smidighed i to relationer.
Det vil for det første være muligt at foretage sådanne æ n d r in ger i detailreglerne for k o m m u n e rn e s styrelse, som sam funds
udviklingen og æ n d rin g er i den øvrige lovgivning gør ønsk e lige eller nødvendige, uden at den ret kom plicerede lovgiv
ningsprocedure behøver at følges. For det a n d e t vil d e r i et vist omfang kunne tages hensyn til individuelle ønsker fra den enkelte kom m unalbestyrelses side.
Styrelsesloven fastsæ tter som nævnt, at alle styrelsesved-
Hvad er en styrelsesvedtægt?
Styrelsesvedtægten er offentligt tilgængelig
Hvilke fordele indebærer vedtægtssystemet ?
Alle styrelsesvedtægter skal stadfæstes af indenrigsministeriet
tæ g te r skal stadfæ stes af indenrigsministeren. Efter den tidli
gere g æ ld e n d e lovgivning var ordningen den, at indenrigsm i
nisteriet stadfæ stede v e d tæ g te r for a m ts k o m m u n e r og k ø b sta dskom m une r, m edens sogne k o m m u n e rn e s v e d tæ g te r skulle stadfæ stes af det pågæ ldende amtsråd. På denne bag
grund kunne m an måske have ventet, at styrelsesloven havde henlagt godkendelsen af p r im æ rk o m m u n e rn e s v e d tæ g te r til v e d k o m m e n d e tilsynsråd, d e r efter styrelsesloven skal føre til
syn m ed alle p rim æ r k o m m u n e r – h e ru n d e r også k ø b s tæ d e rn e - i am tsrådskredsen. T a n k e r herom var også frem m e u n d e r folketingsbehandlingen af styrelsesloven, men man foretrak en ordning, hvorefter alle v e d tæ g te r skal g odkendes af in d e n rigsministeriet. D ette må også anses for velbegrundet, hvilket skal belyses n æ rm ere.
En af fordelene ved vedtæ gtssystem et er som nævnt, at der kan foretages visse nødvendige æ n d rin g er i styrelsesreglerne, uden at selve styrelsesloven behøver at æ ndres. I denne for
bindelse kan d e r opnås betydelige arbejdsbesparelser ved, at godkendelse af styrelsesvedtæ gter og æ n d rin g er heri sker centralt, altså af indenrigsministeriet. M e d fø re r f. eks. en lov- givningsændring, at styrelsesvedtæ gterne må æ ndres, vil dette kunne ske ved, at indenrigsministeriet udsender en c irk u læ reskrivelse til samtlige kom m unalbestyrelser, hvori der r e d e gøres for nødvendigheden af de p å gæ ldende æ n d rin g e r samt gives et udkast til de nye vedtæ gtsbestem m elser. I de fleste til
fælde vil æ n d rin g ern e kunne vedtages um iddelbart a f k o m m unalbestyrelsen, d e r i så fald blot behøver at give ministeren en kort m eddelelse herom . En sådan frem gangsm åde vil ikke blot v æ re en rationalisering af selve ekspeditionsform en, men de t forhold, at ministeriet tager initiativet til nødvendige eller ønskelige æ ndringer, vil medføre, at v edtæ gterne i h ø jere grad end tilfældet har væ ret u nde r de tidligere gæ ldende
styrelseslove, vil blive løbende à jourført.
M ed hensyn til den anden a f de næ vnte fordele ved ved
tægtssystem et, nemlig muligheden for at im ød e k o m m e visse individuelle ønsker fra de enkelte kom m unalbestyrelsers side, er d e r også visse fordele forbundet med, at indenrigsministe-
riet foretager vedtæ gtsgodkendelsen, idet sådanne indivi
duelle ønsker kan v æ re af m eget forskellig k arakter.
D er kan således være tale om, at loven i h o v e d træ k n o r m e rer et om råde, m edens detailbestem m elserne overlades til u d arbejdelse i v e d tæ g tsp ro c ed u re n . D ette gæ lder f.eks. reglerne om årsbudget, bevillinger og revision.
F orholdet kan også v æ re det, at loven blot giver hjem m el for, at visse forhold skal eller kan ordnes ved vedtæ gten.
Dette gæ lder f. eks. spørgsmål om størrelsen af vederlaget til form anden og eventuelle pensions- og efterlønsbestem m elser.
H vadenten kom m unalbestyrelsens ønsker er af den ene el- Kommunalbestyrelsens ønsker kan 1er den anden kategori, gør d e r sig visse modstående samfunds- ikke altid imødekommes
hensyn g æ ldende i forbindelse m ed afgørelsen af, om ønsket kan im ødekom m es.
D rejer det sig om forhold, d e r i h o v e d træ k er fastsat i loven, vil muligheden for variation i detailbestem m elserne v æ re b e græ nset derved, at hovedsigtet m ed lovbestemmelserne ikke m å modvirkes eller forflygtiges. V edtæ gtsgodkendelsen m å altså ske under hensyntagen til visse grundprincipper.
Det sam m e gælder, hvor loven blot hjem ler, at visse forhold skal eller kan ordnes ved v edtæ gten. Også her må det sikres, at vedtæ gtsbestem m elserne h a rm o n e re r m ed styrelseslovgiv- ningens øvrige bestem m elser og m ed almindelige juridiske og administrative grundsynspunkter.
Indholdet af den v e d tæ g tsg o d k e n d e n d e virksom hed er så
ledes en afvejelse af den enkelte kom m unalbestyrelses indivi
duelle ønsker over for interessen i at h æ vde de g r u n d læ g gende principper i retssystem et vedrø re n d e k o m m u n e rn es styrelsesregler.
Indenrigsm inisteriet har i en lang ræ k k e tilfælde afgivet u d talelser om forståelse og fortolkning a f g æ ld e n d e vedtæ gter.
Da erfaringen viser, at p a rte rn e praktisk taget altid bøjer sig for indenrigsministeriets opfattelse, har indenrigsministeriet på v e d tæ g tso m rå d e t rent faktisk fungeret som en art forvalt
ningsdomstol.
Som m o d arg u m en t mod en central vedtæ gtsgodkendelse er blevet anført, at noget sådant skulle stride m od en d e c en tra li
seringstendens eller mod a n e rkendelsen af det lokale ele-
m ents væ rdi i tilsynsudøvelsen. D e tte a rgum e nt er ikke h o ld bart. I styrelsesvedtæ gterne tages ikke stilling til, om statslige eller k o m m unale m yndigheder skal v æ re k o m p e te n te til at træ ffe afgørelser inden for de forskellige lovgivningsområder, lige så lidt som v e d tæ g te rn e beskæ ftiger sig med selve det ko n k rete indhold af kom m unalbestyrelsernes beslutninger.
D. Kommunalbestyrelsens forretningsorden og almindelige grundsætninger for kommunernes styrelse.
D et bestem m es i styrelseslovens § 2, at k om m una lbe styre l
sen selv ve dta ge r sin forretningsorden.
Indenrigsm inisteriet h a r ved cirkulæ re nr. 129 af 27. juni 1969 udsendt en vejledende norm a lforretningsorden for p ri
m æ r k o m m u n e r . N orm alforretningsordenen er optaget som bilag til de nne bog. D er er ikke udsendt nogen vejledende for
retningsorden for a m tsk o m m u n e r, hvilket h æ n g e r sam m en med, at bestem m elserne i p rim æ rk o m m u n e rn e s n o rm a lfo rre t
ningsorden i alt væsentligt også vil kunne danne grundlag for udarbejdelsen a f et am tsråds forretningsorden. F orre tn in g so r
denen k ræ v e r – i m odsæ tning til styrelsesvedtægten – ikke godkendelse af anden m yndighed, og kom m unalbestyrelsen kan på egen hå n d foretage æ n d rin g er i dens bestem m elser.
D ette er imidlertid ikke ensbetydende med, at der tilkom m er en kom m unalbestyrelse en ubegræ nset frihed med h e n syn til de spørgsmål, fo rretningsordenerne om handler. D er kan således ikke i forretningsordenen fastsættes forskrifter, d e r forringer de rettigheder, d e r ifølge loven eller almindelige retsgrundsæ tninge r tilkom m er det enkelte m edlem af k o m m unalbestyrelsen. Om form en for kom m unalbestyrelsens for
handlinger gæ lder også i øvrigt i vidt om fang regler, der er r e t
lig bindende uden hensyn til, om kom m unalbestyrelsen har vedtaget d e m i en forretningsorden og uden hensyn til, om kom m unalbestyrelsens forretningsorden m åtte indeholde m odstridende bestem m elser.
Disse regler kan være udtrykkelige lovbestemmelser, f. eks.
styrelseslovens bestem m elser om, at kom m unalbestyrelsens m øder i alm indelighed er offentlige, at mindst halvdelen af m ed le m m e rn e skal væ re til stede, for at kom m unalbestyrelsen
Normalforretningsordenen er optaget som bilag til bogen
Begrænsninger m.h.t.
forretningsordenens indhold
Udtrykkelige lovbestemmelser og bestemmelser i
kommunens styrelsesvedlagt
er beslutningsdygtig, og at beslutninger træ ffes ved s te m m e flerhed, m edm indre d e r i lovgivningen e r fastsat a ndet.
Også de bestem m elser, d e r er fastsat i k o m m u n e n s styrelses
vedtægt, f. eks. bestem m elser om borgm esterens funktioner og udvalgenes virksom hed, er bindende for k o m m u n a lb e sty re l
sen.
Der kan også væ re tale om almindelige retsgrundsætninger for forvaltningsmyndigheders sagsbehandling og for kollegiale organers tilvejebringelse af beslutninger. Disse regler forelig
ger ikke i skriftlig form, og deres indhold kan d e rfo r un d e rti
den være usikkert, m en principielt er de lige så bindende som udtrykkelige lovregler. Som e ksem pler på sådanne retsg ru n d sæ tninger kan nævnes, at ingen kan deltage i afgørelsen af sin egen sag eller en sag, hvori han har en væsentlig og personlig interesse, og at et kom m unalbestyrelsesm edlem har ret til den indsigt i en sags akter, d e r er nødvendig, for at han på forsvar
ligt grundlag kan afgive sin stem m e.
Selvom den overvejende del af en skriftlig forretningsor
den, som kom m unalbestyrelsen vedtager, således består af regler, d e r u nde r alle o m stæ n d ig h e d e r er bindende, er eksi
stensen af en sådan forretningsorden ikke uden værdi. Den om stæ ndighed, at reglerne foreligger i skriftlig form, vil bi
drage både til, at visse konfliktsituationer kan undgås, og til, at opståede konfliktsituationer hurtigt kan finde en i hvert fald midlertidig løsning. D et må endvidere anses for hensigts
mæssigt, at de beføjelser, d e r tilkom m er form a n d en m ed h e n syn til den rent praktiske m ødeledelse, h a r en vis forankring i en skriftlig forretningsorden.
Almindelige retsgrundsætninger
KAPITEL 5
Valg af kommunalbestyrelsen og kommunalbestyrelsens
konstituering
A. Valg af kommunalbestyrelse.
K om m unalbestyrelsens m ed le m m e r vælges efter reglerne i den ko m m u n a le valglov (lovbek. nr. 388 af 25. juni 1973).
Valgret til kom m unalbestyrelsen har enhver, der har fast bopæ l i den på g æ ld e n d e kom m une , og har valgret til folketin
get, dvs. h a r dansk indfødsret, er fyldt 20 år og ikke umyndig- gjort.
Valgbar til kom m unalbestyrelsen er enhver, som har valgret ved det k o m m unale valg i den pågæ ldende kom m une, m ed m indre v e d k o m m e n d e er straffet for en handling, d e r i alm in
deligt o m d ø m m e gør ham uværdig til at være m edlem af k o m m unale råd.
Tidligere var det kom m unalbestyrelsen selv, d e r afgjorde, om en kandidat eller et m edlem af kom m unalbestyrelsen havde mistet sin valgbarhed på grund af straf, men det viste sig, at kom m unalbestyrelserne anlagde yderst forskellige vur
deringer i disse sager, således at d e r i nogle k o m m u n e r skete udelukkelse på grundlag af straffe, som a n d re k o m m u n a lb e styrelser anså for uden betydning for m edlem sskabet af k o m m unalbestyrelsen.
F or at sikre en m ere ensartet bedøm m else i disse sager æ n d re d e man i 1965 den kom m unale valglov, idet man fast
satte, at hvis et m edlem af den nyvalgte kom m unalbestyrelse gør g æ ld e n d e , at en kandidat ikke er valgbar på grund af straf, påhviler det kom m unalbestyrelsen at forelægge spørgsmålet for et særligt valgbarhedsnævn til afgørelse.
Endvidere gælder, at d ersom et m edlem af kom m unalbesty-
Valgret
Valgbarhed
Særligt valgbarhedsnævn
reisen bliver straffet i valgperiodens løb, skal k o m m u n a lb e sty relsen indberette dette til valgbarhedsnæ vnet, d e r d e re fte r af
gør, om m edlem m et h a r mistet sin valgbarhed og som følge he ra f må u d træ d e af kom m unalbestyrelsen.
D erim od er det stadig kom m unalbestyrelsen selv, d e r afgør, om et m edlem har mistet sin valgbarhed af andre grunde end straf, f. eks. fordi han ikke læ ngere har fast bopæ l i k o m m u nen.
M edlem sskabet af en kom m unalbestyrelse er et såkaldt borgerligt ombud, dvs. at enhver, der e r valgbar, er forpligtet til at m odtage valg. D e tte h a r dog sjæ ldent større praktisk b e tydning i forbindelse m ed kom m unevalget, idet man jo n o r malt ikke vælger folk mod deres vilje, men det kan få be ty d ning, dersom et m edlem i valgperiodens løb ønsker at ud
træ d e af kom unalbestyrelsen. Om d e tte kan ske, skal nemlig afgøres a f kom m unalbestyrelsen, d e r kun kan m eddele frita
gelse for hvervet, dersom der foreligger en rimelig grund, som f. eks. svigtende helbred, forretninger eller lignende.
Endvidere gæ lde r efter valgloven, at personer, d e r e r fyldt 60 år eller har væ ret m edlem af kom m unalbestyrelsen i en å r ræ kke, kan nægte at m odtage valg.
B. Kommunalbestyrelsens medlemstal.
Problem et er her en afvejelse af hensynet til at sikre en ri
melig rep ræ se n tatio n a f forskellige anskuelser over for hensy
net til kom m unalbestyrelsens effektivitet som styrende og a d m inistrerende organ.
Forslaget til lov om k o m m u n e rn es styrelse indeholdt en b e stemmelse om, at kom m unalbestyrelsens m edlem stal som hid
til skulle fastsættes i d en enkelte k o m m u n e s styrelsesvedtægt.
M edlem stallet skulle dog i a m ts k o m m u n e r være mindst 13 og højst 25, og i de øvrige k o m m u n e r mindst 5 og højst 25.
D er blev u nder folketingsbehandlingen af lovforslaget rejst spørgsmål om en væsentlig udvidelse a f k o m m u n a lb e sty re l
sernes medlemstal. M an henviste blandt a nde t til ordningen i Sverige og Norge, hvor man o p e re re r med k o m m u n a lb e sty re l
ser på op til henholdsvis 60 og 85 m edlem m er. De kom m unale råd i disse lande deltager imidlertid ikke på sam m e m åde som
Borgerligt ombud
Sverige og Norge
en dansk kom m unalbestyrelse i den daglige adm inistration af ko m m u n e n s anliggender, idet deres virksom hed hovedsagelig består i en tilrettelæggelse af adm inistrationen og udstedelse af almindelige retningslinier.
D e r var stort set enighed om, at m edlemstal af en størrel
sesorden som i Sverige og Norge kun kunne gennem føres ved, at m an opgav det hidtil grundlæ ggende princip i dansk k o m m unestyre om, at kom m unalbestyrelsen er det reelt styrende organ i k o m m u n e n s anliggender. En opgivelse af dette princip ville m edføre principielle æ n d rin g er af ansvarssystemet og den interne kom petencefordeling, og sådanne æ n d rin g er var der ikke ønske om at gennem føre.
Lovforslagets bestem m else om m edlemstallet gav anledning til en ræ k k e spørgsmål fra folketingsudvalget til indenrigsmi
nisteren, bl. a. om den n æ rm e re udform ning af retningsli
nierne for, hvilke m edlemstal de forskellige k o m m u n e s tø rre l
ser kunne forvente go d k e n d t i forbindelse med indenrigsm ini
steriets stadfæstelse af deres styrelsesvedtægt. Bestem m elsen blev dog vedtaget uden æ ndringer som § 5 i lov om k o m m u nernes styrelse. Ved lov nr. 214 af 4. juni 1969 er m edlem stal
let for amtsrådene samt for kom m unalbestyrelsen i Odense, Aalborg og Århus kom m uner imidlertid blevet æ n d re t til mindst 13 og højst 31. Æ ndringen blev m otiveret med, at der var e tableret væsentlig større a m ts k o m m u n e r og væsentlig større k o m m u n e e n h e d e r i de 3 s torbyom råder, end m an havde k unne forudse ved styrelseslovens vedtagelse.
I forbindelse m ed behandlingen af ændringsloven fandt der en forhandling sted mellem det p å gæ ldende folketingsudvalg og indenrigsm inisteriet om, hvilke m edlemstal ministeriet b urde godkende for de øvrige k o m m u n e r i forbindelse med vedtæ gtsstadfæ stelsen. D enne forhandling – der i sig selv nok vil v æ k k e en smule forbavselse hos m ere overbeviste tilh æ n gere a f læ ren om adskillelse a f den lovgivende og den u d ø vende magt – resulterede i enighed om, at indenrigsministeriet skulle anvende følgende retningslinier:
I k o m m u n e r m ed u nde r 3.500 indbyggere: højst 13 m e d le m mer.
Styrelsesloven
Retningslinier for godkendelse af medlemstal
I k o m m u n e r m ed indbyggertal fra 3.500-9.999: højst 17 m edlem m er.
I k o m m u n e r m ed indbyggertal fra 10.000-49.999: højst 21 m edlem m er.
I k o m m u n e r m ed indbyggertal på 50.000 og derover: højst 25 m edlem m er.
Det er i forbindelse m ed spørgsm ålet om m aksim um for kom m unalbestyrelsens m edlemstal blevet hæ vdet, at man ved b edøm m elsen af, hvor m ange k om m unalbestyrelsesm edlem m er d e r b ø r kunne godkendes, ikke alene burde lægge vægt
på folketallet, m en også på kom m unens udstrækning. Hertil er Ikke grundlag for yderligere forøgelse imidlertid at sige, at det har væ ret sigtet m ed hele reform en af af medlemstallet
den kom m unale inddeling at skabe k o m m u n e r af en hensigts
mæssig geografisk afgrænsning og udstræ kning. At a n e rk e n d e en k o m m unes areal som et specielt kriterium for en forhøjelse af m edlem stallet i kom m unalbestyrelsen synes d e rfo r ikke holdbart.
Indenrigsm inisteriet har da heller ikke ladet de tte forhold begrunde undtagelser fra de almindelige retningslinier.
Også andre be grundelser for kravet om en udvidelse af kom m unalbestyrelsens m edlemstal er imidlertid blevet fre m ført. Det er således næ vnt, at så mange borgere som muligt bør kunne deltage i det kom m unale arbejde for derved at opnå en skoling i dem okratiets arbejdsformer. Endvidere har man henvist til, at arbejdsbyrden i kommunalbestyrelsens udvalg ville blive rimeligere, når den kunne fordeles blandt et større antal kom m unalbestyrelsesm edlem m er. Endelig er det h æ v det, at en ordning med store kom m unalbestyrelser i sig selv skulle væ re mere dem okratisk end en ordning, d e r bygger på m indre kom m unalbestyrelser.
At så mange som muligt får lejlighed til at deltage i det kom m unale arbejde er naturligvis værdifuldt. M en vil man bevare det for dansk kom m unalstyre hidtil g æ ldende princip om, at kom m unalbestyrelsen er det egentlige styrende organ i kom m unens anliggender, må man holde sig inden fo r en grænse, hvor kommunalbestyrelsens størrelse muliggør, at dens m edlem m er kan tage stilling til almindelige konkrete sager. M e get store kom m unalbestyrelser er nok funktionsdygtige for så
vidt angår behandling af m ere principielle spørgsmål og udste
delse a f almindelige retningslinier for sagsbehandlingen. De vil også k u n n e udføre k o ntrollerende virksom hed. D erim od er de ikke egnede til at udøve egentlig administrative funktio
ner, d e r så må overlades til særlige styre- og forvaltningsorga
ner. D ette er således tilfældet efter de foran næ vnte norske og svenske ordninger. H e rh je m m e fra kan nævnes K øbenhavns kom m unes styrelsesordning, d e r bygger p å en opdeling i en b o rg errep ræ s e n tatio n og en magistrat, samt de m agistratsord
ninger, d e r er etableret i Odense, Aalborg og Århus. D er har også rejst sig røster for, at der burde indføres m agistratsord
ninger i a m ts k o m m u n e rn e .
Synspunktet om, at udvalgsarbejde kan fordeles på m ere ri
melig vis i en større kreds af m edlem m er, ru m m e r naturligvis også noget rigtigt. H er kan d e r imidlertid henvises til, at ar
b ejdsm æ ngden stiger m ed k om m une ns størrelse, og at syns
p u n k te t altså i nogen grad e r tilgodeset ved gradueringen af kom m unalbestyrelsens m edlemstal efte r kom m unens indbyg
gertal. Endelig kan der nok væ re grund til at pege på, at en fordeling af arbejdet blandt et stort antal m edle m m e r meget let vil resultere i et stort antal udvalg. D ette er uheldigt, da det let m ed fø rer koordinationsvanskeligheder, vanskeligheder m ed hensyn til ansvarsplacering samt overflødigt d o b b e lta r bejde. Endvidere kan et stort antal udvalg skabe risiko for til
sidesættelse af kom m unalbestyrelsens m indre grupper, da disse u nde r en sådan ordning sjældent vil kunne besæ tte p lad
ser i de m ere betydningsfulde udvalg.
Synspunktet om, at en ordning m ed større k o m m u n a lb e sty relser i sig selv skulle være m ere dem okratisk end en ordning, der bygger på m indre kom m unalbestyrelser, er ikke holdbart.
Som d e t vil frem gå af d e t foranstående, e r de funktioner, kom munalbestyrelsen skal udføre, i høj grad bestemmende fo r, hvilken størrelse den m aksim alt kan have. M an har naturligvis lov til at fo re træ k k e en ordning som f. eks, den norske eller svenske, d e r tillader et meget stort medlemstal. Men det er ikke derfor tilladeligt at karakterisere en ordning som den danske, hvor en m indre talstæ rk kom m unalbestyrelse er det egentlige b e
styrende organ i k o m m u n e n s anliggender, som m indre d e m o kratisk.
C. Kommunalbestyrelsens konstituering.
Kom m unalbestyrelsen skal v æ re funktionsdygtig ved funk
tionsperiodens begyndelse.
Styrelseslovens § 6 fastsæ tter derfor, at den nyvalgte k o m m unalbestyrelse afholder et ko n stitu ere n d e m øde um iddel
bart før dens funktionsperiode begynder. Indkaldelse til m ø det foretages af det m edlem , d e r længst har væ ret m edlem af kom m unalbestyrelsen, eller, hvis flere har v æ re t m edlem lige længe, af den ældste a f disse.
Det er af stor betydning for det fremtidige arbejde i k o m m unalbestyrelsen, at de enkelte g ru p p er og p a rtier o p n å r en repræ se ntation i udvalg m.v., d e r svarer til det virkelige styr
keforhold i kom m unalbestyrelsen. D et bestem m es d e rfo r i styrelseslovens § 15, at når et m edlem e r forhindret i at del
tage i det k onstituere nde m øde, kan de m edlem m er, d e r er valgt på den p å gæ ldende kandidatliste, kræve stedfortræderen indkaldt til at deltage i m ødet.
På det k onstituere nde m øde vælger kommunalbestyrelsen sin fo rm a n d blandt sine m edlem m er. Valget har gyldighed for kom m unalbestyrelsens funktionsperiode og ledes af det m e d lem, d e r har indkaldt til m ødet. F o rm a n d e n betegnes i pri
m æ r k o m m u n e r »borgm ester« og i a m ts k o m m u n e r »am ts
borgm ester«.
Efter styrelseslovens § 6 kræves d e r til valg som form and ved første afstemning absolut stem m eflertal af k o m m u n a lb e styrelsens tilstedevæ rende m edlem m er, dvs. over halvdelen af de afgivne stem m er skal falde på samm e kandidat. Opnås så
dant flertal ikke, foretages ny afstemning. O p n å r en ka ndidat absolut flertal ved anden afstemning, eller afgives d e r ved denne kun stem m er på én kandidat, er den p å g æ ld e n d e valgt.
Bringer anden afstemning heller ikke nogen afgørelse, fo re ta ges et valg, hvor der kun kan stem m es på de to, der ved anden afstemning har fået flest s te m m e r (»bundet valg«), således at det i tilfælde af stem m elighed afgøres ved lodtræ kning, på hvilke to der ved det bundne valg (tredie afstemning) skal
Det konstituerende møde
Valg af formand
stem mes. Står ste m m e rn e lige ved tredie afstemning, skal af
gørelsen træ ffes ved lodtrækning.
D e n n e valgmåde kaldes »det b u ndne flertalsvalg«.
Så snart valget af form and har fundet sted, vælger k o m m u nalbestyrelsen ligeledes blandt sine m edlem m er en næstfor
m and til at fungere i form andens forfald. Valget ledes af den nyvalgte form and eller i hans forfald af det m edlem , d e r har ledet form andsvalget, og foregår i øvrigt efter sam m e regler som dette.
D et kan i styrelsesvedtæ gten bestem m es, at k o m m u n a lb e styrelsen både vælger en første og en anden næ stfo rm an d til i den næ vnte ræ kkefølge at fungere i form andens forfald. Val
get a f de to n æ s tfo rm æ n d skal imidlertid i så fald foretages under ét efter forholdstalsvalgmåden. D enne valgm åde vil blive n æ rm e re om talt nedenfor.
Styrelsesloven fastsæ tter i § 7, at ethvert m edlem h a r pligt til at modtage valg til fo rm a n d eller næ stform and for k o m m u n a l
bestyrelsen.
D et bestem m es imidlertid, at kom m unalbestyrelsen efter a nm odning kan fritage form and og næ stform and for deres hverv for resten af funktionstiden.
N å r form anden eller n æ stfo rm an d e n fritages for sit hverv, d ø r eller u d træ d e r af kom m unalbestyrelsen, foretages nyt valg efter reglerne i § 6 for resten af kom m unalbestyrelsens funktionstid.
På det konstituerende m øde skal kom m unalbestyrelsen e n d videre efter styrelseslovens § 17 nedsæ tte et økonomiudvalg samt stående udvalg, hvis antal, s am m ensæ tning og myndig
h edso m rå d e skal være fastsat i k om m une ns styrelsesvedtægt.
E ndvidere skal der på m ødet vælges m edle m m e r til de udvalg, kommissioner, bestyrelser og lignende, hvori k o m m u n a lb e sty relsen i henhold til love eller a ndre bestem m elser skal være re p ræ se n tere t.
K om m unalbestyrelsen kan i øvrigt nedsæ tte særlige udvalg til varetagelse af bestem te hverv eller til udførelse af fo rb e re den d e eller rådgivende funktioner for kom m unalbestyrelsen, ø konom iudvalget eller de stående udvalg. N edsæ ttelsen af så
dan n e særlige udvalg behøver imidlertid ikke at ske på det
Valg af næstformand
Valg til udvalg m.v.
konstituerende m øde, men kan også foretages i valgperiodens løb.
Valgene a f m ed le m m e r til økonom iudvalget, de stående u d valg, eventuelle særlige udvalg, samt af m ed le m m e r til k o m missioner, bestyrelser m.v. skal foretages som forholdstals
valg.
Forholdstalsvalg efter styrelsesloven skal foretages på grundlag af den såkaldte d ’H ondts m etode efter følgende reg
ler: K om m unalbestyrelsens m e d le m m e r deles i de grupper, hvori m ed le m m e rn e har anm eldt for form anden at ville stem m e sam m en ved det på g æ ld e n d e valg. H ver gruppes m edlem stal divideres først m ed 1, d e re fte r m ed 2, d e re fte r m ed 3 osv. De h e re fte r frem kom ne kvotienter angiver den ræ kkefølge, i hvilken de enkelte gru p p er kan vælge deres re præ se n ta n ter, idet den største af samtlige kvotienter be te g n e r m andat nr. 1, den næ ststørste kvotient m andat nr. 2 og så fremdeles, indtil det antal m an d a ter, d e r skal fordeles, er o p brugt. Er to eller flere kvotienter lige store, afgøres r æ k k e fø l
gen ved lodtrækning.
Et eksem pel vil illustrere dette.
En kom m unalbestyrelse på 19 m ed le m m e r skal vælge et u d valg på 5 m edlem m er. D er anm eldes følgende grupper: A 9 m edlem m er, B 6 m e d le m m e r og C 4 m edlem m er.
Fordelingen bliver herefter
A B C
91 62 44
4,53 35? 2
35? 2 1,33
G r u p p e A vil således få plads nr. 1 og 3, gruppe B nr. 2, gruppe C nr. 4, m edens der om den 5. plads må ske lo d tr æ k ning mellem gruppe A og B.
N år det antal r e p ræ s e n ta n te r, d e r tilk o m m e r de enkelte grupper, er bestem t, skal grupperne straks m eddele fo rm a n den, hvilke personer d e r udpeges til de pladser, som tilfalder gruppen. Giver en gruppe afkald p å sin ret til at få en eller flere rep ræ s e n ta n te r, fordeles de ledigblevne pladser mellem de andre grupper på den foran angivne m åde.
Ved valg af m ed le m m e r til udvalg, kom missioner, bestyrel-
Forholdstalsvalg sker efter d’Hondts metode
ser og lignende, hvor kom m unalbestyrelsens form and i h e n hold til love eller andre bestem m elser skal have sæ de, regnes form andens plads som den ene af de pladser, der kan til
kom m e den gruppe inden for kom m unalbestyrelsen, til hvil
ken form a n d en hører.
Valg til økonom iudvalget og til hvert enkelt af de foran o m talte særlige udvalg, som kom m unalbestyrelsen eventuelt m åtte beslutte at nedsæ tte, skal foregå som et sædvanligt for
holdstalsvalg. Også valg af re p r æ s e n ta n te r til hver enkelt kommission, bestyrelse og lignende, hvortil k o m m u n a lb e sty relsen skal vælge m edlem m er, foregår som et selvstændigt forholdstalsvalg.
D e rim o d gæ lder efter styrelsesloven særlige regler fo r valg a f m edlem m er til de stående udvalg. D er vælges ganske vist ind
ledningsvis m e d le m m e r til hvert enkelt udvalg som et selv
stæ ndigt forholdstalsvalg, men loven fastsætter, at dersom en gruppe ikke ved disse forholdstalsvalg har fået så mange p lad
ser i de stående udvalg, som den ville have fået ved en fo rd e ling under ét af samtlige pladser i disse udvalg, h a r gruppen ret til at få det m anglende antal anvist ved overtagelse af pladser fra de grupper, der ved den første fordeling har opnået for mange. Den gruppe, der således har krav på yderligere ud- valgspladser, kan kræ ve, at d e r ikke anvises den m ere end én plads i hvert enkelt stående udvalg.
Såfrem t en gruppe ved anvendelsen af den angivne fre m gangsm åde mister flertallet i et udvalg, giver loven gruppen ret til at udpege så mange overtallige m edlem m er af udvalget, som er nødvendigt for at bevare flertallet.
U overensstem m elser mellem grupper, der skal afgive ud- valgspladser, afgøres af kom m unalbestyrelsen.
D et er vigtigt at m æ rk e sig, at økonom iudvalget ikke er et stående udvalg. Valget til økonom iudvalget skal som nævnt foregå som et selvstændigt forholdstalsvalg.
Efter loven skal d e r altid som et stående udvalg nedsæ ttes et socialudvalg. Endvidere skal der i de k o m m uner, hvor k o m m unalbestyrelsen e r havnebestyrelse, blandt de stående u d valg findes et havneudvalg til varetagelse af den um iddelbare forvaltning a f havnens anliggender. I øvrigt fastsættes de
Særlige regler for valg til »Stående udvalg«
stående udvalgs antal og d e t enkelte udvalgs m yndighedsom råde som n æ v n t i styrelsesvedtæ gten.
M e d le m m e rn e til økonom iudvalget og de stående udvalg skal vælges blandt kom m unalbestyrelsens m edlem m er. Det kan dog i styrelsesvedtæ gten bestem m es, at personer, d e r ik- ker e r m edlem af kom m unalbestyrelsen, kan vælges til m e d lem af havneudvalget, hvis de er villige dertil. Flertallet af pladserne i havneudvalget skal dog altid be k læ d e s af m ed le m m er af kom m unalbestyrelsen.
Udtræder et medlem i valgperiodens løb af et udvalg, en kommission, en bestyrelse eller lignende, hvori han er ind
valgt af en be ste m t gruppe inden for kom m unalbestyrelsen, besæ ttes den ledigblevne plads af den samm e gruppe.
Selvom det falder uden for reglerne om k o m m u n a lb e sty re l
sens konstituering, skal det dog for sam m e n h æ n g e n s skyld nævnes her, at kom m unalbestyrelsen kan pålæ gge et eller flere af sine m ed le m m e r at udføre særlige kom m unale hverv.
Sådanne hverv kan også tildeles andre af k o m m u n e n s b e boere, men for disse er det en frivillig sag, om de vil påtage sig hvervet.
D. Indkaldelse af stedfortræder.
N år et m edlem m å forventes i mindst 2 m å n e d e r at være forhindret i at deltage i m ød ern e , skal kom m unalbestyrelsen indkalde m edlem m ets stedfortrædfer til at tage sæ de i k o m m u nalbestyrelsen, så længe m edlem m et er forhindret.
D ersom et m edlem endeligt u d træ d e r af k o m m u n a lb e s ty relsen, f.eks. ved død eller ved fraflytning fra k o m m u n e n , ind
kaldes hans s te d fo rtræ d e r til at tage sæ de i k o m m u n a lb e sty relsen for resten a f valgperioden.
Et medlems udtræden
Stedfortræder indkaldes
