Managerialism eller medborgerdialog:
Översikt av målsättningarna för regionalförvaltningsreformerna i fyra nordiska länder
Av Ari Salminen & Olli-Pekka Viinamäki
Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/2011, 88. årgang Artikler: Managerialism eller medborgerdialog … Ari Salminen & Olli-Pekka Viinamäki
1. Inledning
I en jämförande betraktelse är regionalförvaltningarna i Norden produkter av långa utvecklingsprocesser när det gäller deras uppgifter, organisation och kompetensför- hållanden. Kraven på demokrati, legitimitet, öppenhet och effektivitet har förutsatt nya praktiska lösningar inom regionalförvaltningen. (Lähteenmäki–Smith 2002;
Pollitt & Bouckaert 2004). När regionalförvaltningarna reformeras är målet att skapa produktiv, effektiv och responsiv förvaltning. Förvaltningen måste kunna klara väx- ande krav med mindre resurser.
I början av 2000-talet arbetade flera kommittéer för att reformera regionalförvalt- ningen. Alla dessa kommittéers arbete har präglats av vissa gemensamma strävan- den. Återkommande frågor är decentralisering och subsidiaritetsprincipen, ökad smidighet, effektivitet, produktivitet och bättre hushållning samt bättre samordning och mer koncentrerade förvaltnings- och övervakningsuppgifter.
Föreliggande artikel begränsas till målsättningarna för regionalförvaltningsrefor- merna: vilka målsättningar i reformerna är karakteristiska för en effektiv och respon- siv förvaltning? I fokus för jämförelsen står målsättningarna för regionalförvaltnings- reformerna i Danmark, Finland, Norge och Sverige.
Målet att nå en effektiv, responsiv, demokratisk och diskuterande regionalförvalt- ning syns i målsättningarna för de viktigaste kommittéerna och reformprojekten. I Norge har man tillsatt utskott, kommissioner och kommittéer för att reformera den offentliga förvaltningen. En utredning av uppgiftsfördelningen inom regionalförvalt- ningen inleddes år 2000 av det så kallade oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22).
Regeringen Stoltenberg II (2005-) avviserade förkalring – den s.k. Soria Moria - förklaring – om ett verkställeande av en förvaltingsreform från 1 januari 2010. Målet
var ett förnyjat och förstärkt regional förvaltingsnivå. År 2006 kom ett Stortingsme- ling om den bebudede reformen (St. Meld. Nr 12, 2006-2007) och i Ot.prp.nr. 10 (2008-2009) blev ett lagförslag om genomförandet av förvalningsreformen framlagt för Stortinget.
I Sverige utredde Ansvarskommittén i sitt fyraåriga projekt ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna, länen och landstingen. Avsikten är att reformen ska genomföras i sin helhet före 2014. Det är fråga om en heltäckande förvaltningsre- form, där uppgifterna, organisationsstrukturerna och enheternas antal förändras på alla förvaltningsnivåer.
I Danmark tillsattes en Strukturkommission år 2002, och dess arbete slutfördes 2007. Resultatet var stora och principiella förändringar i landets regional- och lokal- förvaltning. Strukturkommissionens arbete omfattade frågor om öppenhet, demokrati och effektivitet i förvaltningen. I sin slutrapport år 2004 behandlade kommissionen reformerna med hjälp av många kriterier, så som ekonomisk effektivitet, demokratisk kontroll, deltagande, möjligheterna att välja serviceformer, transparens, principen valuta för pengarna och närhets- eller subsidiaritetsprincipen.
Projektet Regionförvaltning 2000 i Finland kan i jämförelse med de andra nordis- ka länderna ses som en föregångare – åtminstone om tyngdpunkten ligger på ett managerialistiskt synsätt. Projektet genomfördes i huvudsak år 1997. Målet var att lätta på regionalförvaltningen, att tydliggöra uppgifterna och styrningen, att överföra beslutanderätt till regional nivå och att effektivera. Aktuellt utredningsarbete har gjorts för ett projekt, som kallas ALKU, för att reformera regionalförvaltningen.
Reformerna träd i kraft 2010. Den officiella målsättningen är en regionalförvaltning som står nära medborgarna och kunderna och som är effektiv och resultatrik.
De ovan nämnda reformerna kan, liksom även andra reformer inom den offentliga förvaltningen, studeras ur olika synvinklar (Hood 2005; Christensen Lægreid 2007;
OECD 2005). Studiet är här begränsat till synpunkter som gäller managerialism och medborgardialog. Metoden är förvaltningsvetenskaplig med fokus på frågor som gäller sättet att organisera förvaltningen samt förvaltningens effektivitet och genom- slagskraft. Om studien av reformsträvandena inom regionalförvaltningen följde forskningsmetoderna inom regionalvetenskap, politologi eller ekonomi, skulle beto- ningarna i tolkningarna vara något annorlunda.
Ur en managerialistisk synvinkel är det fråga om förvaltningens organisation, effektivitet, produktivitet, implementering av policy och om förvaltningsstrukturer.
Pollitt och Bouckaert (2004: 1–5, 186) beskriver att managerialismens mål på det allmänna planet gäller att modernisera förvaltningen, att öka marknadsstyrningen och att förvaltningens storlek och samhälleliga betydelse ska minska. Genom NPM- reformer upprepas målsättningarna att skapa en effektiv, produktiv och resultatrik förvaltning. Till detta hör fortlöpande kvalitetsförbättring, att befogenheter och styr- ning delegeras, resultatmätningar och informationssystem för ledningen samt att kontraktsstyrning utvecklas. Budgetpraxis är bunden till resultat och mål. I organisa- tionsstrukturerna betonas att hierarkierna ska vara smidiga, decentraliserade och låga.
Organisationernas storlek borde vara liten och koncentrerad till en bestämd kärnverk- samhet. Redovisningsskyldighet, målinriktning och resultatrik verksamhet betonas.
(Bogason 2007; Hood 2005; Denhardt & Denhardt 2003; Pollitt 2003.)
Med hjälp av managerialismen koncentrerar vi oss i denna artikel på att studera organisationsförändringar. Vi gör iakttagelser angående ländernas reformer av regio- nalförvaltningarna som hjälper att bättre förstå målsättningarna för att ändra uppgif-
terna och organisationsstrukturerna samt för att minska antalet enheter. Utanför ana- lysen hamnar således t.ex. managerialismens betoningar av privatisering (privatiza- tion och marketization), konkurrensutsättning och ’agencification’ samt leadership- tänkandet och entrepreneurial-modellen (jfr t.ex. Christensen & Lægreid. 2006; Hood 1991; Cole & Jones 2005).
En annan synvinkel är den bild som reformerna ger av hur och på vilka sätt dialo- gen mellan förvaltningen och medborgarna kan förbättras. Synvinkeln påverkas av diskussionerna om god förvaltning och redovisningsskyldighet. Här betonas medbor- garinitiativ, responsivitet och påverkan samt metoder med vilka man försöker förbätt- ra öppenhet och transparens i förvaltningen. Deltagande och påverkan är instrument för reformer när man försöker öka medborgarnas förtroende för förvaltningen. Kom- panjonskap, nätverk och den privata sektorns inträde har förändrat sätten att delta och påverka. Medborgarna har ett tydligt intresse av att påverka. Samtidigt profileras deltagandet så att medborgarna aktiverar sig främst i frågor där de har ett eget intres- se att bevaka. (Brewer 2007; Heintzman & Marson 2005; Bovaird 2005.)
Medborgarinflytandet har undersökts utifrån många utgångspunkter på regional nivå, t.ex. när det gäller röstningsbeteende, politiskt deltagande, utveckling av valsys- term och valsystemens legitimitet (t.ex Helander & Pekola-Sjöblom 2006; Munck Christiansen & Togeby 2006; Goul Andersen & Hoff 2001). I den här artikeln be- gränsar vi oss till att styrdera regionalförvaltningsreformerna, och i synnerhet de målsättningar som förtsfram för att utveckla deltagande och medborgarinflytande.
2. Varför behövs reformer?
I samtliga länder står regionalförvaltningen under korstryck. Flera samtidiga behov att reformera förvaltningarna finns. Förändringar krävs till följd av att befolkningen åldras, av flyttningsrörelserna mot centra, av medborgarnas krav på heltäckande service och tillgång på service samt på att servicen ska vara effektiv och hålla god kvalitet. Å ena sidan framträder i reformbehoven mer omfattande teman så som de- mokrati och medborgarinflytande, välfärd och globalisering. Å andra sidan är det fråga om makt- och ansvarsfördelning inom förvaltningsstrukturerna samt mellan förvaltningen och medborgarna. Förvaltningsreformerna rör sig snabbt mellan län- derna. Nuförtiden kan man faktiskt tala om en särskild reformindustri, där tillämp- ningarna påminner om varandra och har anpassats till de olika ländernas behov.
(Salminen 2001; Pollitt 2001.)
Mellan stat och kommun uppstår spänningar som gäller uppgiftsfördelning, ansvar samt styrning och kontroll. Mellan central- och regionalförvaltningen finns liknande problem. Centralförvaltningens styrning kan hamna i konflikt med regionala priorite- ringar. Alla vet att det uppstår konflikt när man betonar regional styrka, medan för- enhetligande och enhetlig praxis betonas i styrningen. Det har funnits försök att på olika grunder decentralisera och koncentrera förvaltningen. (Gualmini 2008: 76, 88–
89.)
När det gäller att jämföra regionalförvaltningarna finns det skäl att observera att organisationssätten, kompetensförhållandena och uppgifterna skiljer sig betydligt mellan länderna. Brokigheten förklaras av följande faktorer:
– de regionala förvaltningsenheternas antal och storlek varierar mellan länderna – myndigheternas regionala indelning har genomförts utifrån olika principer – de regionala myndigheternas befogenheter och uppgifter skiljer sig mellan länder-
na och t.o.m. mellan olika områden
– utgifternas och inkomsternas storlek samt finansieringsbehovet växlar mycket – i en del av enheterna på regional nivå finns det element av både statsförvaltning
och självförvaltning, i en del är dessa tydligt separerade.
I Norden har förenkling av regionalförvaltningen varit en återkommande målsättning för reformerna. Organisationsstrukturerna, uppgifterna och kompetensfördelningen har upplevts vara splittrade. I de olika länderna har det uppstått behov ´att samordna staten på nytt´. Inom regionalförvaltningen har det uppstått olika slags strukturer, nätverk, program och projektförvaltningar. Sektoriseringen har ökat sakkunskapen, men det tväradministrativa beslutsfattandet och samordningen har blivit problem.
Förändringar på ett förvaltningsområde eller en förvaltningsnivå har ibland haft oa- nade effekter på andra myndigheter (Exempel från Finland är Niemi-Iilahti, Stenvall
& Ståhlberg 2002, från Sverige Häggroth 2005 och Quist 2007, och från Norge Bjør- nå 2004).
3. Vilket slags förvaltning gäller reformerna?
Varje land har en särpräglad förvaltningstradition och ett eget sätt att fördela och organisera uppgifter på regional nivå. En del av regionalförvaltningens uppgifter har delegerats från den statliga centralförvaltningen till den statliga regionalförvaltning- en, en annan del till kommunernas regionala organisationer. I funktionellt hänseende består regionalförvaltningen av organisationer som svarar för regional utveckling, kontroll, styrning och samordning.
De allmänna utgångspunkterna för den offentliga förvaltningen är liknande i de nordiska länderna. Regionalförvaltningen i de nordiska länderna består av statsför- valtningens enheter och regionala förvaltningsorganisationer med koppling till kom- munerna. En del av organisationerna inom regionalförvaltningen är kopplad till by- råkratin och till myndighetsuppgifter. Sådana är länsstyrelserna och de statliga äm- betsverkens regionalförvaltningsenheter. En annan del av organisationerna inom regionalförvaltningen innehåller däremot representativa drag och då betonas det politiska ansvaret och de förtroendevaldas ansvar. Det mest kända exemplet är land- skapens enheter, som har folkvalda styrande organ och som fattar principiella beslut om tjänster, service och resursanvändning inom regionen.
Uppgiftsfördelningen i de nordiska länderna påverkas mycket av att den kommu- nala självstyrelsen har en lång tradition och en stark ställning. Kommunerna svarar för största delen av välfärdstjänsterna, och därmed har kommunerna det huvudsakli- ga ansvaret för den nationella välfärdspolitiken.
Det finns skillnader mellan de nordiska länderna. Inom centralförvaltningen finns det skillnader mellan ministeriernas arbetsfördelning och antalet ämbetsverk. På regional nivå finns skillnaderna i landskapsförvaltningen, där Danmark skiljer sig från de andra med sina endast fem regioner. I Finland, Norge och Sverige är kom- munernas antal relativt stort och kommunerna rätt små, åtminstone om man jämför med Danmark. I Danmark genomfördes en betydelsefull kommunreform år 2007, då
kommunernas antal sjönk från 271 till 98. I Finland utreds ett tiotal kommunsam- manslagningar, som gör att antalet torde sjunka till knappt 400.
Skillnaderna mellan de nordiska ländernas regionalförvaltningar följer av att kom- petens- och uppgiftsfördelningen mellan ministerierna och ämbetsverken varierar i de olika länderna. I Sverige och Norge är ministerierna relativt små och de centrala ämbetsverken är betydelsefulla aktörer. Ämbetsverken har betydande uppgifter på regional nivå. I Finland och Danmark har ministerierna en central ställning i den strategiska styrningen av politikområdena.
En av de äldsta och mest inarbetade förvaltningsorganisationerna på regional nivå är länen (statsamten i Danmark, fylkesmännen i Norge, och länsstyrelserna i Sveri- ge). De företräder statens centralförvaltning i regionerna och de sköter övervakning, styrning och utveckling. I Sverige och Norge har länen en lång och stark historia. De har varit kronans företrädare med omfattande befogenheter och till en del för histori- en vidare deras uppgifter. I båda länderna har man försökt stärka landskapsförvalt- ningens ställning. Länsförvaltningen har försvagats och uppgifter har överförts från primärkommunerna till landskapsförvaltningen. Visserligen förefaller det som om länsförvaltningens ställning numera har stärkts i Norge, vilket beror på att kommun- sektorns befogenheter har försvagats. I Sverige och Norge har man försökt minska potentiella spänningar mellan länsförvaltningen om landskapsförvaltningen genom nya samförvaltningsarrangemang, där båda parterna har getts ansvar för samma sak.
(Bjørnå & Jenssen 2006; Bjørnå 2004.)
Typiskt för nordisk regionalförvaltning är att uppgifter och befogenheter mellan länsförvaltningen och landskapsförvaltningen stuvas om. Det kan bedömas att för- ändringarna av uppgiftsfördelningen mellan den kommunala och den statliga sektorn är mindre i Finland och Sverige än i Danmark eller Norge. Ändå har förändringarna varit mer utmanande i Finland och Sverige. I Danmark och Norge är uppgiftsfördel- ningen mellan kommunerna och den regionala nivån relativt smidig. Så har t.ex.
vissa uppgifter inom utbildningssektorn och på det sociala området ibland hört till kommunerna, ibland till landskapen eller till staten. I motsats till de andra länderna finns det i sig inte i Norge någon allmän lag som skulle bestämma arbetsfördelningen mellan staten, kommunerna och landskapen.
Uppfattningarna om gränsdragningen mellan statens och kommunernas uppgifter har växlat, och det är t.o.m. i Norden svårt att gestalta enhetliga trender i förhållandet stat – kommun. Finlands, Norges och Sveriges regionalförvaltning kan till sina hu- vuddrag beskrivas ha liknande uppgifter. Den offentliga sektorn har ansvaret för välfärdstjänsterna och alla medborgare har lika rätt att anlita dem. Danmark avviker efter strukturreformen 2007 tydligare än förr från de andra. I Danmark svarar kom- munerna för förvaltningen av socialförsäkringstjänsterna (pensioner och utkomst- skydd vid arbetslöshet). I de andra nordiska länderna ankommer detta på staten. Ett annat stort uppgiftsområde är arbetsförmedlingen, som i Danmark hör till kommu- nerna och i de andra nordiska länderna till staten.
I Finland har landskapens betydelse ökat i egenskap av något som vidgar kom- munsektorn och som ett slags representant för den kommunala självstyrelsen. Land- skapsförbundens historia är kort; de grundades år 1995 för att sköta förvaltningsupp- gifter på regional nivå och deras uppgifter är i huvudsak lagstadgade. Länen har däremot en lång historia som statliga regionala myndigheter. Som en del av reformen av regionalförvaltningen i Finland på 1990-talet överfördes uppgifter från länsstyrel- serna till landskapsförbunden samt till statens s.k. TE-centraler (arbetskrafts- och
näringscentraler) och till miljöcentralerna. I den färska reformen av regionförvalt- ningen (ALKU-projektet) överförs länsstyrelserna uppgifter på de nya statliga regio- nalförvaltningsmyndigheterna, dvs. Närings-, trafik- och miljöcentralen och Region- förvaltningsverket.
4. Med vilka slags mål mot manageriella reformer?
På det allmänna planet syftar reformerna i Norden till att tydliggöra och förenkla regionalförvaltningen. Dessa mål är dock inte särskilt lätta att nå. Om man ser på reformsträvandena via manageriella frågor och analys av medborgardialogen, finns det flera skäl till att reformuppdraget är komplicerat.
Manageriella reformer försvåras åtminstone av organisationernas antal. Uppgif- terna växer ständigt samtidigt som effektiviteten och kraven på produktivitet måste öka. De regionala organisationerna svarar för styrningen och övervakningen av väl- färdsuppgifterna och välfärdstjänsterna. Bruket av finfördelade resursfördelningsmo- deller har ökat. De försvåras av sektorisering och ´kedjebildning´. Dessutom måste man beakta det detaljerade strategiarbete på många plan som pågår såväl nationellt som i EU:s regionutvecklingsarbete. En särskild utmaning kommer av att de organi- sationer som tillhandahåller tjänster av olika slag har blivit mångsidigare genom att det har uppstått kompanjonskap och nätverk mellan dem som tillhandahåller tjänster inom den offentliga sektorn och den tredje sektorn samt av att det har grundats af- färsverk och aktiebolag.
4.1. Sammanföra uppgifter, sätta närmare målsättningar och ha en klar an- svardelning
I regionalförvaltningsreformerna i Norden har man betonat behovet att sammanföra och koncentrera uppgifterna till vissa enheter. I reformerna följer man sådana mål- sättningar för bättre samordning och integration av uppgifter som är typiska för ma- nagerialismen. Medlen upprepar målsättningarna för en samlad förvaltning och integ- rerade uppgifter. I litteraturen om managerialism används termerna ’whole-of- government’ och ’joined-up-government’ för att beskriva slutresultatet där man för- söker bli kvitt sektorgränser och tunnelsynsätt (Hood 2005; Christensen & Leagreid 2006).
I allmänhet rekommenderas att den ansvariga myndigheten ska vara en genom allmänna val utsedd organisation på landskapsnivå. I praktiken har detta betytt över- föringar till landskapsorganisationerna av uppgifter som gäller åtminstone regional utveckling trafik, utbildning och hälsovård. Genom att uppgifterna koncentreras försöker man effektivera, men samtidigt också åstadkomma att de blir föremål för demokratiskt beslutsfattande och demokratisk styrning på regional nivå (se Sverige Ansvarskomittèn 2004, i Norge Ot.prp.nr.10, 2008-2009, s. 9-10 och Norges Offent- lige Utredninger (NOU) 2004:2, 67-69 och Finland Valtiovarainmisteriö 2008). På motsvarande sätt har uppgifter som gäller övervakning och styrning dirigerats till länsstyrelserna. Å andra sidan har överföringen av uppgifter på regional nivå medfört nya utmaningar för samordningen, för behoven av horisontellt samarbete och för metoderna att säkerställa politisk styrning (Christensen & Lægreid 2007, 99; Cowell
& Martin 2003).
Målsättningarna för regionalförvaltningsreformerna i Norden är rätt likadana som de internationella exempel där man har försökt bli av med små och sektorindelade organisationer samt disintegrerad devolution. Genom att koncentrera uppgifterna försöker man undvika dubblerad reglering, monitorering, planering och övervakning (Gregory 2006; Talbot 2004 Pollitt 2003).
Visserligen är det i alla nordiska länder så att koncentrationen av uppgifter på regionalnivå dikteras av lagstiftningen och av organisationernas historia. De manage- riella reformerna har kritiserats för att de har en universell karaktär: regionala skill- nader har inte alltid tagits med i målsättningarna för reformerna. (Cole & Jones 2005, 568). I de nordiska länderna är uppgifterna och förändringar av dem en följd av de förändringar som sker inom den statliga förvaltningen och på kommunal nivå. Det är befogat att fråga sig om regionalförvaltningen i viss mening har hamnat i kläm, efter- som de yttersta skälen till reformerna av den står att finna hos den statliga centralför- valtningen eller hos kommunerna.
En förklarande faktor till koncentrationen inom regionalförvaltningen är Dan- marks, Finlands och Sveriges EU-medlemskap. Från mitten av 1990-talet har det inom EU funnits en stark trend pådriven av regionerna och man har talat om
´regionernas Europa´. Europeiska kommissionen har i många sammanhang betonat regionernas betydelse för ekonomisk och samhällelig tillväxt. Medlemskapet har påverkat regionalförvaltningens uppgifter i synnerhet inom delområdet regional utveckling, men också i form av att marknaden har vuxit. (Bjørnå & Jenssen 2006, 313). Ett starkt argument för att i Finland införa landskapsförbund var att EU:s regi- onalpolitik förutsatte att det finns ledande organ som är utsedda av folket genom (indirekta) val.
Fastän Norge inte är medlem i EU, har man i Norge talat om en frisk vind som blåser fart i en starkare landskapsorganisation (regionaliseringsvinden). I praktiken är det fråga om lösningar som ökar landskapsförvaltningens uppgifter och därigenom stärker landskapens ställning. Stärkningen har motiverats med ökad demokrati och med närhetsprincipen. I den meningen företräder EU-ärendena mycket väl målet för managerialismen att överföra och koncentrera uppgifter till representativa organ på regional nivå (devolution). En gemensam utmaning för länderna är dock att tjänste- mannakårens ansvar fördelas på två nivåer. Tjänstemännen svarar främst gentemot de politiska beslutsfattarna på regional nivå men även gentemot centralförvaltningen (Rhodes 1999).
Inom managerialismen bör organisationerna ha tydliga och noggranna målsätt- ningar. När målet är klart kan man utgå från att det även blir lättare att mäta resultat och att påvisa var ansvaret ligger (Christensen & Lægreid 2007). I samtliga nordiska länder har det blivit nödvändigt att överväga arbetsfördelningen mellan central, regi- onal och lokal förvaltning som en helhet. Inom organisationerna på regional nivå har man försökt skärpa den politiska styrningen. I enlighet med NPM-reformerna är den politiska styrningens uppgift att uppställa mål som tjänstemannaförvaltningen för- verkligar på regional nivå (Pollitt 2003). Vid organisationerna på regional nivå har man till stöd för den politiska styrningen och målsättningen inrättat samarbetsorgan bestående av styrgrupper, delegationer och andra intressegrupper. Visserligen har den nya skärpta styrrollen också krävt ett nytt slags kunnande av politikerna och nya påverkningsmetoder, så som Klevens et al. (2000) nordiska jämförelse visar.
Försmak och erfarenhet av att koncentrera uppgifter på regional nivå har i Sverige sökts i Västra Götaland. I fallet Västra Götaland slogs tre län ihop år 1998, och sam-
tidigt anpassades polisens, länsarbetsnämndens och skattemyndigheternas regionala indelning till den länsförvaltning som skapades. Ansvaret för regional utveckling överfördes dessutom från länsstyrelsen till landskapet (Västra Götalandsregionen).
På Gotland pågår på motsvarande sätt ett pilotprojekt, där de uppgifter som hör till landskapets sysselsättningssektion och skogssektion har överförts på länsförvaltning- en.
I Danmark är riktlinjerna för en koncentrering av uppgifterna tydliga. Ansvaret för att förvalta EU-medel har helt och hållet överförts på staten. En betydligt viktigare reform var att de 14 landskapslänen (amt) avskaffades år 2007 och att uppgifterna överfördes på fem nya regioner. Förenklat sagt var målet att uppnå fördelarna av storproduktion på lokal nivå och att avlasta mellaninstansförvaltningen. En del av amtens uppgifter omfördelades mellan statens sektormyndigheter och kommunerna.
(Bundgaard & Vrangbæk 2007.)
De danska regionerna har tre huvuduppgifter. De är hälsovård, regional utveckling och att underhålla de social- och utbildningsinrättningar som kommunerna äger.
Hälsovården sväljer största delen av pengarna – för den budgeterades 75 miljarder kronor år 2007. För regional utveckling reserverades två miljarder och för social- och utbildningsinrättningarna fyra miljarder. Varje region leds av ett genom val utsett regionalråd. Regionerna har ungefär 110 000 anställda. (Bundgaard & Vrangbæk 2007, 509.)
Överföringen av uppgifter mellan staten och kommunsektorn i Danmarks struktur- reform kan ses exempelvis genom att sjukhusen, inklusive psykiatrisk och offentlig sjukförsäkring, överfördes på regionerna. Staten övertog ansvaret för utbildningen på andra stadiet och vuxenutbildningen (Voksenuddannelsescentrene). Socialtjänsterna och förvaltningen av dem, finansieringen och förvaltningen av specialutbildning samt arbetsförmedlingen överfördes på kommunerna. För arbetsförmedlingen inrättade kommunerna sammanlagt 91 Jobcenter. Dessutom inrättades fem beskæftigelsesre- gioner under Arbejdsmarkedsstyrelsen. De svarar för analysen av sysselsättnings- marknaden inom regionen, deltar i utarbetandet av den nationella sysselsättningsstra- tegin samt övervakar de lokala Jobcentrens verksamhet. Även 25–30 nya regionala skattecentre inledde sin verksamhet och fick ansvaret för beskattningen och skatte- uppbörden. De arbetar under Skatteministeriets ledning och hör organisatoriskt till skatteförvaltningen.
I Finland genomfördes en betydelsefull reform i slutet av 1990-talet då 15 arbets- krafts- och näringscentraler (TE-centraler) inrättades. Till dem överfördes uppgifter från 77 regionalförvaltningsenheter inom jord- och skogsbruksministeriets, arbetsmi- nisteriets samt handels- och industriministeriets verksamhetsområden. Dessutom överfördes TEKES´s (Utvecklingscentralen för teknologi och innovationer) regionala verksamheter till arbetskrafts- och näringscentralerna. År 1995 sammanfördes miljö- ärendena till miljöcentraler under miljöministeriet och jord- och skogsbruksministe- riet. Vatten- och miljödistrikten och länsstyrelsernas miljöenheter slogs ihop med dem. År 1996 slogs 19 skogsnämnder ihop till 13 skogscentraler.
I Norge tilsatte regeringen år 2000 en kommitté för att utreda arbets- och ansvars- fördelningen mellan förvaltningsnivåerna (Oppgavefordelingsutvalget, se NOU 2000:22). Kommittén stannade för tre modeller. I tvånivåmodellen avskaffas land- skapen och uppgifterna fördelas mellan staten och kommunerna. Ansvaret för regio- nal utveckling övergår på staten och samarbetet mellan kommunerna effektiveras.
Modellen ansågs förenkla och effektivera arbets- och ansvarsfördelningen mellan
förvaltningsnivåerna och stärka den kommunala demokratin. Landsdelsmodellen skulle i sin tur bevara en förvaltning med tre nivåer. Landskapens storlek, ansvaret för regional utveckling och uppgifterna att tillhandahålla tjänster skulle öka, men antalet landskap skulle minska till mellan fem och sju. Uppgifter överförs från statens regionalförvaltning till landskapen. Regionala ting väljs genom direkta val. I den tredje modellen, som kallas samarbetsmodellen, skulle landskapen styras av fullmäk- tige, utsedda av kommunerna. Specialsjukvården skulle överföras på staten. Land- skapens uppgifter som gäller regional utveckling skulle öka.
Norges fylkeskommuner har varit föremål för livlig diskussion och i 2006 blev det utarbeta förslag om att ändra deras uppgifter och antal (se t.ex. Regionale fortrinn 2006 och senare Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen 2008). En del av de politiska partierna är beredda att slopa fylkeskommunerna, medan andra åter re- kommenderar att uppgifter överförs från länen till landskapen. Ett återkommande tema i debatten är att landskapsförvaltningen har för få uppgifter för att dess kostna- der och personalstorlek ska kunna anses berättigade.
I den så kallade regionreformen var åsiktena at stärka fylkeskommunen och kom- munernas ställning i Norge (Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen 2008).
Delvis var det fråga om kritik som har riktat sig mot odemokratiska åtgärder av de norska länen (Bjørnå & Jenssen 2006, 325). Målet för ändringarna av uppgiftsfördel- ningen var att minska byråkratin och att beslutsfattandet skulle närmas medborgarna så mycket som möjligt. Till exempel skulle några miljövårdsuppgifter överföras från länen till regionerna och i fråga om det regionala vägnätet skulle ansvaret för väg- hållningen överföras från statens vägförvaltning (St.meld.nr.12, 2006-2007). Några av de förslagna ändringarna trädde i kraft år 2010, men ändringarna blev inte så om- fattande som planerat. Bland annat blev det inte genomfört någon ny regionindel- ning, antalet fylkeskommuner är fortfarande det samma.
För en omorganisering av uppgifterna på regional nivå talar även reformen inom hälsovårdssektorn i Norge. Sjukhusen och specialsjukvården förstatligades 2002 då uppgifterna överfördes från landskapen till staten. Reformen försvagade avsevärt landskapens ställning, makt och legitimitet. Genom reformen växte sjukvårdsdistrik- ten till fem regioner (nu fyra) och fem (nu fyra) statligt ägda regionala hälsovårdsfö- retag fikk ansvaret för sjukhusens verksamhet. Sjukhusen blev således fristående och professionellt ledda enheter. Centralförvaltningen drar upp riktlinjerna för hälso- vårdspolitiken och styr sjukhusen med hjälp av lagstiftning och avtalsarrangemang. I kritiken av det rådande systemet er det anfört att överföringen till staten har skapat ett
´demokratiskt vakuum´ på regional nivå.
5.3. Nedskärning av antalet enheter
Inom manageriella reformer upprepas behovet att skära ned kostnaderna. Lösningen är då att minska förvaltningsenheterna och personalen. Typiska metoder i NPM- reformer och managerialism är utlicitering samt inrättande av affärsverk och aktiebo- lag (Hood 2005; Greeve 1998). Helhetsbilden är dock att dessa metoder inte i nämn- värd grad har använts i de nordiska regionalförvaltningsreformerna. Däremot har man eftersträvat besparingar och effektivitet genom att gallra antalet enheter och dubblering av uppgifter. Målsättningarna gäller inte specifikt början av 2000-talet, utan liknande mål har i samtliga fyra länder lyfts fram redan i början av 1990-talet (t.ex. Disch, Mydske & Omland 1999). En central och gemensam orsak är att regio- nalförvaltningens uppgifter ofta består av normgivning, tillståndsbevillning och styr-
ning, vilket kräver myndighetsstatus. I övrigt har man i den statliga central- och lo- kalförvaltningen i Norden i stor utsträckning tillämpat NPM-liknande reformmeto- der. På liknande sätt har kommunerna och olika kommunala samarbetsformer tagit i bruk affärsverk, konkurrensutsättning och köptjänster (se ang. tolkning av tillämp- ningen av NPM-metoder, Jensen 2008; Christoffer Green-Pedersen 2002).
I Finland har som följd av projektet regionalförvaltning 2000 antalet länsstyrelser minskat från 12 till 6 och uppgifterna att sköta regional utveckling överfördes på de landskapsförbund som skapades. Det senaste beslutet som innebär att antalet regiona- la enheter skärs ned är ett beslut år 2007 att koncentrera den lokala polisverksamhe- ten till polisinrättningarna i 24 härad i stället för 90.
Sveriges ansvarskommitté föreslår att nya organisationer – regionkommuner – ska ersätta landstingen. Regionkommunerna skulle vara 6–9 och de skulle vara mer jämnstora än de nuvarande landstingen. Befolkningsunderlaget skulle vara mellan 1.4 och 3 miljoner och endast i norra Sverige skulle befolkningsmängden stanna under en dryg miljon invånare (Sveriges regionala indelning – om tillväxtperspekti- vet får råda, 2006).
Regionkommunerna ska enligt förslaget få ansvar för den regionala utvecklingen och hälsovården. Det har beräknats att hälsovårdens andel av regionkommunernas uppgifter skulle vara 90 procent. De nuvarande landstingen och kommunerna anses vara för små och ineffektiva enheter för att sköta de växande hälsovårdskostnaderna.
Regionkommunerna ska enligt förslaget ha ett direktvalt representantskap och be- gränsad beskattningsrätt (Regional utveckling och regional samhällsorganisation 2007; Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft 2007: 279). Det beräknas att regionkommunerna skulle ha ett tillräckligt omfång för effektiv skötsel av förvalt- ning och utveckling. Varje region skulle vara ett naturligt centrum för näringslivet och ha ett universitet och andra läroinrättningar.
Reformen gäller också länsförvaltningen. Enligt förslaget ändras länen så att de motsvarar regionkommunorganisationen, vilket betyder att länsstyrelserna skulle vara 6–9 i stället för nuvarande 18. Det kanske största trycket på att reformera läns- indelningen kommer från att befolkningsunderlaget blivit så olika i länen: I Stock- holms län finns 1 850 000 invånare och i Gotlands län 57 000 invånare; medeltalet är för närvarande 250 tusen invånare. Detta föranleder frågan om det i alla län behövs likadana uppgifter eller om länen kunde specialisera sig?
Liknande frågor gäller flera förvaltningsområden och centrala verk, vilka alla har en egen regional- och lokalförvaltning som bygger på olika distriktsindelningar. Den sektoriserade statsförvaltningen upplevs vara problematisk med tanke på kvalitet och produktivitet. Sveriges verksorganisation belyser saken. T.ex. Banverket, Skolverket, Socialstyrelsen och Vägverket har mellan fem och sju distrikt. På motsvarande sätt har t.ex. Arbetsmiljöverket 10 distrikt och Skatteverket 11, Fiskeverket har 15 lokal- kontor och ESF-rådet täcker 21 kontor. De största organisationerna är Försäkrings- kassan med 261 kontor, Arbetsmarknadsverket med 261 och Skogsvårdsorganisatio- nen med 77 kontor (Sveriges regionala indelning 2006). Verksorganisationen har reformerats genom att verksamheter har samlats enligt en koncernstruktur. T.ex.
Rikspolisstyrelsen och länspolismyndigheternas enheter bildar en koncern. Dessa lösningar har minskat antalet myndigheter på regional nivå. Frågan kring olika geo- grafiska indelningar av statliga verksamhetsområden på regional nivå har även analy- serats och diskuterat i Norge (jfr. Hansen, Hanssen, Heløe & Stigen, 2006; St.meld.
nr. 12, 2006-2007).
I Sverige efterlyser Ansvarskommittén en helhetssyn på styrning och problemlös- ning. För uppgifterna och genomförandet av dem behövs det en mer samordnad stat som balanserar de sektoriella perspektiven. Problem med sektorisering har förekom- mit på regional nivå – i länsstyrelserna och i statens regionalförvaltningsenheter.
Kommittén föreslår som lösning på kort sikt att antalet länsstyrelser skärs ned och att en särskild samordnande enhet för tvärsektoriella frågor på regional nivå inrättas i Regeringskansliet. På längre sikt borde sektormyndigheterna förenhetliga den splitt- rade territoriella indelningen och sammanföra tjänsterna till ett servicecenter (Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft 2007:229; Styrning för ökad effektivitet 2007).
Av de regionala enheternas ställning följer att en reform av de statliga verken påverkar regionalförvaltningen. Om man å andra sidan vill reformera regionalför- valtningen, måste verken förändras. Antalet myndigheter har minskat, men enheter- nas personal har vuxit. I början av 1990-talet fanns ca 1 400 myndigheter på central, regional och lokal nivå. År 2005 var enheterna 470 och personalens storlek ungefär 10 procent lägre. Utvecklingen har klart gått mot att verksamheterna koncentreras.
Inom år 2008 var det meningen att antalet myndigheter ska skäras ner till mindre än fyrahundra. (Organisations- och strukturförändringar i staten 2006).
5. Förvaltningsreformer som utgår från medborgarna
Via regionalförvaltningsnivån förmedlas många av medborgarnas erfarenheter av god förvaltning, förtroende och förvaltningsverksamhetens legitimitet. Organisatio- nerna inom regionalförvaltningen står i främsta linjen när utmaningar som gäller demokrati och skötseln av gemensamma angelägenheter ska mötas. (Piotrowski &
Van Ryzin 2007.) När organisationen byggs upp borde man beakta medborgarnas möjligheter att påverka regionalförvaltningen och att styra och prioritera de avgöran- den som ska fattas inom förvaltningen (t.ex. Pasquier & Villeneuve 2007; Hooghe &
Dejaeghere 2007). När man studerar målsättningarna för regionalförvaltningsrefor- merna betonas vanligen olika sätt att skapa inflytande samt principer för hurdan förvaltningen borde vara för att tjäna medborgarnas intressen.
De reformer som syftar till att stärka medborgardialogen kan studeras ur två syn- vinklar. För det första innebär bredare deltagande en helhet, där aktivering av med- borgarna och växelverkan inom förvaltningen betonas. Som exempel kan konstateras att ett omfattande hörande av medborgarna genomfördes i Danmark år 2003 innan Strukturreformen sattes i verket. Då efterhördes medborgarnas åsikt om reformen och om den kommande organisations- och styrningsmodellen för välfärdstjänsterna (Hvem skal regionerne ledes af? 2003). Även om ett hörande genomfördes finner Bundgaard och Vrangbæk (2007, 497) endast få saker som förmedlades från höran- det till den politiska debatten. Man kan ställa sig frågan om det vore befogat att i reformerna allt mer gå i den riktning med det »monitorial citizens«-tänkande som Hooghe och Dejaeghere (2007) framfört där man försöker skapa ett tydligt intresse för medborgarna att påverka.
Som en annan reformgrupp särskiljer sig E-government-projekten. E-government- projekten är i sin tur metoder att skapa påverkanskanaler, förbättra öppenheten och att kanalisera växelverkan mellan medborgarna och förvaltningen. Vår synvinkel på medborgardialogen är i den meningen administrativ att av målen för reformerna
presenteras de metoder och målsättningar där regionalförvaltningarna försöker öka medborgarnas deltagande och förmåga att påverka beslut som ska fattas.
När det gäller reformer som eftersträvar större deltagande och E-government- projekt begränsar vi oss i denna artikel till att studera mål och metoder för riksomfat- tande projekt. Reformprojekten kan anses vara relevanta för regionalförvaltningen eftersom dessa projekt i huvudsak genomförs på regionalnivå i Danmark, Finland, Norge och Sverige. Avgränsningen har gjorts för att få en helhetsbild. Till antalet är de enskilda regionala och lokala e-government-projekten samt projekt som syftar till ökat deltagande för många för att de ska kunna studeras i detalj.
6.1. Mot ett bredare deltagande
I alla regionalförvaltningsreformer i Norden betonas vikten av att medborgarna del- tar. När deltagande bedöms ur regionalförvaltningarnas synvinkel ställer de regionala organisationernas och uppgifternas karaktär vissa ramar. Deltagandet har inte alltid samma former eller innehåll (Schudson 1998; Pollitt 2003). När man talar om regio- nal utveckling eller om regionala tjänster, gäller deltagandet valet av tyngdpunkter, det politiska ledarskapet, regionalt kunnande och ställningstaganden. I motsvarande mån som uppgifterna på regional nivå innebär övervakning, gäller deltagandet beslut där kriterierna och principerna för övervakningen bestäms. Väsentliga kriterier är likställdhet, objektivitet och driftsäkerhet.
Genom regionalförvaltningsreformerna förmedlas behov att ta i bruk nya kanaler och former för deltagande. Nya sätt att fungera stöder de mer traditionella formerna för medborgarinflytande. Mest är det fråga om lösningar som bygger på Internet och elektronik. Delvis ser utvecklingen ensidig ut och som ett kopierande av modeller från andra länder. Man kan faktiskt ställa sig frågan om ny teknik kan möta de utma- ningar som gäller själva beslutsfattandet (Moynihan 2003).
I tabell 1 finns ett sammandrag av de viktigaste reformerna i Norden på 2000-talet som gäller försök att aktivera deltagande. Ett allmänt intryck av tabellen är att målen och de valda metoderna för reformerna är relativt lika i länderna. Att så är fallet torde bero på att de jämförda ländernas förvaltningar på central, regional och lokal nivå åtnjuter medborgarnas förtroende. Av detta följer att de metoder som kan öka delta- gandet upplevs som viktigast. De flesta av metoderna har således redan länge varit i bruk. Dessutom är de flesta av regionalförvaltningsprojekten en del av en mer omfat- tande utveckling av stats- och kommunalförvaltningen.
Tabell 1. Reformer i Norden som ökar deltagandet
Land Projektets namn Målsättningar Danmark Regeringens riktlinjer
2001, som den nuva- rande regeringen har fortsatt
Till kommunernas beslutsfattare och det tvååriga demokratipro- jektet
Principen »Deltagande skall som utgångspunkt vara enkelt«, vilken har konkretiserats i att valen har utvecklats och förvaltningen blivit öppnare. I syn- nerhet möjligheterna till medborgarinitiativ har stärkts.
Att öka de kommunala beslutsfattarnas kunnande om beslutsfattande och utveckling när kommunens storlek växer. Som metod används stärkt lokaldemo- krati, kontakter med kommuninvånarna och andra intressegrupper samt politiskt ledarskap och strategi- uppläggning.
Finland Delaktighetsprojektet
Projektet Hör medbor- garen
Kommissionen Demo- krati 2007
Att öka medborgarnas påverkningsmöjligheter samt öppenhet och offentlighet inom förvaltningen.
Att utveckla direkta påverkningssätt medan ärendena bereds. Att öka responsen till beslutsfattarna och aktivera medborgarförslag. Konkretiserades genom Internetforumet »ota kantaa.fi«.
Vikten att främja medborgardebatt i fullmäktiges verksamhet betonas. Försök att förbättra röstningsak- tiviteten med hjälp av databaser som innehåller partiernas valprogram. Särskilda kampanjer på områden med låg aktivitet. Ibruktagande av elektro- nisk distansröstning. De möjligheter som medborgar- initiativ och användardemokrati ger utreds. Webb- platsen »kansanvalta.fi«.
Norge Et enklere Norge
Ungdom og demokrati
Att förenkla och förtydliga lagar och förordningar.
Frivilligorganisationer aktiveras och olika organisa- tioner ges bättre påverkansmöjligheter. Vissa åtgär- der stärker självstyrelsen.
Att aktivera unga att delta, att utveckla kanaler för deltagande och att öka medbestämmanderätten.
Skolorna har en viktig roll i fostran av aktiva med- borgare och i förmedlingen av demokratiska värden.
Sverige Demokratipolitik (2004)
Tid för demokrati (2000–2002)
Demokrati för det nya seklet (2002), fortsätter Demokratipolitik:
levande demokrati
Deltagandet stärks, hinder för deltagande undanröjs och möjligheter ges till jämlik och aktiv påverkan.
Att öka medborgaraktiviteten och stärka de medbor- gerliga rättigheterna via 1 200 regionala och lokala demokratiprojekt. Olika metoder är tidningar, ut- ställningar, seminarier, filmer och Internetportaler.
Att öka röstningsdeltagandet och intresset för förtro- endeuppdrag, att stärka medborgarnas påverkans- möjligheter i det politiska beslutsfattandet samt att säkerställa jämställdhet.
Å andra sidan är det så att kompanjonskap, nätverk och den privata sektorns inträde förändrar deltagandet. Det är klart att ansvaret för service och tjänster utvidgas och att ett tydligt intresse väcks för deltagande. Samtidigt kan man iaktta att öppenheten i beslutsfattandet minskar när aktörerna åberopar företagshemligheter eller konkur- renslagstiftningen. Deltagandet och inflytandet profileras. Profileringen kan göras utgående från avnämarnas faktiska och personliga behov och därmed kan man skapa nyckelkundförhållanden. På liknande sätt förändras deltagandet när regionerna och i synnerhet medborgarna diversifieras. T.ex. enligt Dahlstedt and Hertzberg (2007:
188–189, 194) är deltagandet bland vissa etniska minoriteter litet. Utmaningen kom- mer att vara hur deltagande och påverkande på regional nivå kan göras till en gemen- sam angelägenhet.
En något annan bild av aktiveringen av deltagandet får man om man ser på Euro- parådets rekommendationer och ställningstaganden. Europarådet har betonat vikten av folkvalda beslutandeorgan när regionalförvaltningen organiseras. I sina rekom- mendationer till Finland betonar rådet att direkt folkval bör införas på regional nivå.
Direkt folkval är i bruk på Åland, och i förvaltningsexperimenten i Kajana har land- skapsval tillämpats två gånger. I övrigt utses landskapsförbundens fullmäktige bland kommunfullmäktige. I framtiden, när uppgifter och makt sannolikt överförs på sam- kommuner och aktörer på landskapsnivå, borde medborgarna ha möjlighet att påver- ka valet av beslutsfattare. I rekommendationen uppmanas Finland att följa hur påver- kansmöjligheterna utvecklas i synnerhet när regionalförvaltningen ändras.
På motsvarande sätt rekommenderas Sverige att öka landstingens befogenheter och ansvar, så att en allt större del av de regionala frågorna skulle komma att omfat- tas av demokratiska påverkansmöjligheter. Rekommendationen till Danmark är att de nya regionerna bör få rätt att bära upp skatt och ges möjlighet till ett omfattande regionalt samarbete när det gäller välfärdstjänster. Deltagande innebär således även beslutanderätt och anskaffning av medel – och inte bara rätt att använda dem. Utma- ningen för Norge anses vara den oberäknelighet som gäller den långsiktiga riksom- fattande strategin för regionernas framtid. Ett slags ovisshet om landskapsförvalt- ningens framtid – om den stärks eller försvagas – kan inte vara utan verkan på med- borgarnas aktivitet när det gäller att delta (Congress of Local and Regional Authoriti- es of Europe 1999a; 2003a; 2005a; 2005b).
6.2. Genom E-government-projekt skapas forum och kanaler för deltagande När förvaltningen utvecklas i en riktning mot bredare medborgarinflytande spelar olika slags e-government-projekt åtminstone i princip en betydelsefull roll. Å andra sidan är syftet med de flesta e-govenrment-projekten och ICT-projekten att förbättra administrativ effektivitet och ekonomi (Snellen 2007; Hoff, Logren & Torpe 2003).
Dessutom särskiljer Snellen (2007, 404412) mellan 3 roller inom E-government: 1) att stödja effektiv implementering, 2) att stöda organisation av offentliga tjänster och 3) att stödja demokratiskt beslutsfattande. Vi koncentrerar oss på den tredje punkten, dvs. frågan om vilka slags mål och metoder E-government-projekten är utrustade med när det gäller medborgarinlytandet.
Flera europeiska länder närmar sig Europarådets rekommendation om att göra den utrustning som behövs för e-förvaltning till produkter som finns tillgänglig för var och en (Congress of Local and Regional Authorities 2003b). Som det framgår i det följande av jämförelsen mellan fyra nordiska länder finns det inte brist på projekt. I undersökningarna har det dock anförts kritiska synsätt när det gäller E-govenrment-
projektens förmåka att öka medborgarnas inflytande och deltagande (se t.ex. Chad- wick & May 2003; Toures, Pina & Royo 2005).
I Sverige är Internetsidan »Demokratitorget« den synligaste enskilda kanalen för deltagande. Den är främst en kanal för öppen diskussion och inflytande i aktuella angelägenheter. Via webbplatsen sprids information om den offentliga förvaltningen så att den närmaste och rätta myndigheten är lätt att hitta. Delvis samma syfte tjänar i Danmark den allmänna webbplatsen Borger.dk, i Norge Norge.no, och portalerna Minside och Altinn och i Finland portalen suomi.fi.
Danmark kan beskrivas som en ivrig utvecklare av ICT-lösningar. För närvarande pågår inom den statliga regionalförvaltningen flera tiotal projekt för att genomföra och utveckla ICT-lösningar och e-förvaltning. Av de projekt som gäller samtliga myndigheter är de viktigaste »eDag1« och »eDag2« Projekten. I dem är målet att öka elektronisk dokumenthantering. Som metoder används på alla förvaltningsnivåer myndighetskommunikation med e-post, elektroniska dokument och blanketter. Av- sikten är att påskynda ärendebehandlingen.
Danmarks finansministerium tillsatte år 2001 arbetsgruppen »Den Digitale Task- force« för att samordna och monitorera e-förvaltningsprojekt samt förbättra digitali- seringen av den offentliga förvaltningen. I arbetsgruppen medverkar 20 enheter från kommun- och regionnivån, Kommunernes landsforening (KL) och finansministeriet.
Både undervisningsministeriet och kulturministeriet försöker öka medborgarnas medvetenhet och aktivitet genom flera informationsteknologiprojekt. På regional nivå använder man sig av elektroniska databaser och arkiv, e-bibliotek och e- läsesalar samt många olika slags projekt för att öka och aktivera medborgarnas sam- hällsfärdigheter.
Ministeriet for Videnskab, Teknologi och Udvikling gjorde år 2002 i projektet »IT for alle« en omfattande utredning om lösningar för e-förvaltning och möjligheterna att använda elektroniska hjälpmedel. Arbetet har vuxit i omfattning och inom mini- steriets område »IT och kommunikation« har man genomfört omfattande utredningar och projekt för att utveckla digitalisering och elektronisk kommunikation med myn- digheterna. Bland de viktigaste för den regionala förvaltningen kan man nämna pro- jekten Den digitale borger och Det digitale erhvervsliv. Inom projektet Virk.de är det ambitiösa målet att medborgarna år 2010 ska kunna sköta 75 procent av sina ärenden elektroniskt på central, regional och lokal nivå. Inom programmet »Digital förvalt- ning« för åren 2007–2010 finns 35 konkreta mål som syftar till att demokratisera förvaltningen. Dessa mål gäller i synnerhet de reformerade regionerna vilkas uppgif- ter utökades i strukturreformen. Till dessa hör åtminstone den Internetbaserade med- borgarinfon ´Borger.dk`, som täcker hela den offentliga förvaltningen, e-post- och sms-lösningar, dokument- och informationstjänster samt tekniska lösningar för olika digitala webbplatser med service.
I Norge har de synligaste åter gärdena varit »eNorge 2009« (Moderniseringsde- partementet 2005), og »eit informasjonssamfunn for alle« (St.meld. nr. 17, 2006- 2007), i vilket medborgaraktivitet, påverkanskanalerna och medborgarnas tillgång till information spelar en viktig roll. Den synligaste delen av satsningen är portalerna Norge.no, Minside och Altinn. Den första innehåller informationsförmedling och är en informationskanal till medborgarna. De två andra portaler är för enskilda personer för att kunna sköta private ärenden där det går att använda elektroniska blanketter och kanske senare någon dag också att rösta i val. Elektroniske kommunikationen med och i förvaltningen är reglera i den så kallade förvaltningsföreskriften.
Viktigt för regionerna är utvecklingsprojektet »IKT og lokaldemokrati«, som Kommunal- och regionaldepartementet har genomfört. I projektet har man utvecklat kommunikationen mellan kommuninvånarna och myndigheterna samt informations- förmedlingen med hjälp av elektroniska kanaler. En nyckelroll spelar kontakten mellan medborgare och de politiska beslutsfattarna inom alla representativa organ.
Man försöker utveckla teknologin så att den kan erbjuda användarvänliga redskap med vilka medborgarnas behov kanaliseras till beslutsfattarna. I de underliggande utredningarna inom projektet konstateras att det finns behov att på kommunal nivå skapa ett debattforum mellan politiker och medborgare, att öka informationen på webben samt att utveckla åsiktsforum för sådant som gäller kommunala uppgifter samt responskanaler via e-post (Christensen & Aars 2002).
Allmänna hjälpmedel för e-förvaltning i Norge är att blanketter och underlag för ansökningar finns på Internet. Längst har man hunnit med ärenden som gäller plan- läggning och byggande: sedan 2002 har man i fler än 200 kommuner experimenterat med elektronisk kommunikation. Ett annat stort projekt som täcker hela den offentli- ga förvaltningen är registerprojektet KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering), som används i ministeriernas, regionalförvaltningens och lokalförvaltningens rapporte- ring. Genom att använda systemet försöker man åstadkomma att besluten skulle kunna fattas utifrån en fullständig och jämförbar kostnads- och kvalitetsinformation.
Att systemet också betjänar medborgarna och de politiska beslutsfattarna har ansetts viktigt.
I Finland samordnas e-governmentprojekten av Delegationen för informationsför- valtning inom den offentliga förvaltningen (JUHTA). En av tyngdpunkterna i JUH- TA:s verksamhet är att underlätta ökad användning av elektronisk kommunikation, samtjänster och telefontjänster. På regional nivå försvåras medborgarnas deltagande, påverkan och möjligheter att använda sig av service och tjänster av att systemen är inkompatibla, att samordningen är bristfällig och att förvaltningen utgår från sekto- rerna och inte från kunderna (Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan JUHTA strategia 2007).
I Finland är målet för e-governmentprojekten att genom att utnyttja informations- och kommunikationsteknik få till stånd nationellt kompatibla, kundnära och produk- tiva tjänster. T.ex. i projekten ValtioIT och KuntaIT eftrsträvas via nya ICT- tillämpningar bättre växelverkan mellan skola och hem samt tillämpning av interak- tiva nättjänster när det gäller boende, äldreomsorg, byggande och specialgrupper. I projektet försöker man också arbeta för principen om en lucka genom att samla kommunernas, Folkpensionsanstaltens och den statliga lokalförvaltningens tjänster och genom att integrera kommunernas, enskildas och den tredje sektorns verksamhe- ter till en servicekedja.
En viss bild av nättjänsternas omfattning får man av att de statliga myndigheterna i Finland år 2003 erbjöd ungefär 260 olika slags tjänster. I Finland har personidenti- fikationen konstaterats vara en viss stötesten inom den elektroniska kommunikatio- nen. Utvecklings- och driftskostnaderna för identifieringen var åren 1997–2007 sammanlagt ungefär 40 miljoner euro. Genomförandet har kritiserats för sin ineffek- tivitet och för att lösningarna har varit onödigt dyra och har gått på varandra. (Val- tiontalouden tarkastusvirasto 2008; JUHTAn uudistaminen uusien ja vanhojen haas- teiden edessä 2004.)
När man ser på e-governmentprojekten eller större deltagande, är en allmän iakt- tagelse beträffande samtliga länder att verksamheten har karaktären av projekt. Man
kan ställa sig frågan om demokratiarbetet i stället för projekt skulle behöva långsikti- ga, planmässiga och inarbetade metoder. Genom undersökningar har det konstaterats att deltagande och användning av ny teknik kräver att medborgarna anpassar sig och att ny inlärning tar tid. På samma sätt krävs nya färdigheter av de politiska beslutsfat- tarna och förmåga att integrera e-govenrmenttekniken till en del av beslutsfattandet (Hanssen 2008). Man har frågat sig om deltagande och öppenhet riktas till vissa medborgargrupper och därigenom åsidosätter traditionellt aktiva grupper (se Pikkala 2006 beträffande kommunal demokrati). E-government erbjuder inte heller lätta lösningar för legitimitetsunderskottet i det representativa beslutsfattandet. Röstandet kan tekniskt sett vara lättare, men de tekniska lösningarna höjer inte automatiskt medborgaraktiviteten. Å andra sidan finns det lovande erfarenheter av tekniska lös- ningar som har förbättrat informationsgången till medborgarna i beredningsskedet.
(Snellen 2007; Mattila 2003).
6. Slutsatser
I denna artikel jämfördes målsättningarna för regionalförvaltningsreformerna i fyra nordiska länder. Sammantaget syns reformen av regionalförvaltningarna som en mosaikartad och utmanande palett. De växande uppgifterna för regionalförvaltningen förutsätter nya organisationsstrukturer, reformerad ledning samt resultat- och kund- orientering. Den tydligaste indikatorn på behovet av omorganisation tycks vara anta- let reformer som lanserats i de olika länderna och de snabba tidtabellerna för genom- förandet av dem.
Det kvalitativa dokumentmaterial från de olika länderna som här har använts kan i princip anses jämförbart. Helhetsbilden är visserligen något ensidig och fokuserar på systemen, och till följd av materialet följer den närmast officiella handlingsmodeller och den reformvilja som förvaltningsmyndigheterna ger uttryck för. Det har inte gjorts några försök att utifrån materialet bedöma hur lyckade reformerna är eller hur genomförandet av reformerna konkret har framskridit.
Som det konstaterades gäller reformerna sällan enbart regionalförvaltningen.
Reformerna är snarare en del av stora omställningar inom hela den offentliga förvalt- ningen, så som i Sverige demokratireformerna och ansvarskommitténs arbete, eller i Danmark den omfattande strukturreformen. Regionalförvaltningen – såväl den statli- ga som den kommunala – inlemmas som en del i reformerna av kommunerna och centralförvaltningen.
Hurdan helhetsbild av de nordiska regionalförvaltningsreformerna får man genom artikeln? I tabell 2 finns en genom två valda synsätt erhållen sammanfattad presenta- tion av specifika iakttagelser angående uppställda mål. Bedömningen gäller synlighe- ten i olika dokument av uttalade mål och en kvalitativ beskrivning av respektive lands reformprofil. Bedömningen gäller således å ena sidan reformernas synlighet och å andra sidan reformarbetets karaktär. I det senare fallet sammanfattas hur re- formarbetet kan karaktäriseras på ett kvalitativt sätt i fyra nordiska länder (se tabell 2). Synligheten betraktar vi däremot genom att använda en viss skala för att beskriva reformernas betydelse och vikt. Skalan baserar sig inte på exakt statistisk informa- tion. Jämförelsen mellan länderna visar om synligheten (dvs. betydelsen och vikten) är liten (+), medelmåttig (++) eller framträdande (+++).
Tabell 2. Målen för regionalförvaltningsreformerna i fyra nordiska länder:
synlighet och karaktäristik
Danmark Finland Norge Sverige Manageriella drag
Närmare mål för organisationer och policy
+++ ++ + +
Uppgifter koncentre- ras
+++ +++ ++ ++
Antalet enheter reduceras
+++ +++ + ++
Karaktäristik av det manageriella re- formarbetet
Radikal ned- skärning av enheter, utma- ning att stabili- sera den nya modellen
Eftersträvar skala fördelar, utmaning att samordna ministerstyrd och landskaps- ledd regional- förvaltning
Flyter tidvis omkring, utmaning att besluta om reformstrategin
Debatterande, en verklig regionalreform väntar inom verkens för- valtning
Drag hos medbor- gardialogen
Deltagandet utökas ++ ++ ++ +++
Skötseln av ärenden underlättas med hjälp av e- government
++ ++ ++ +++
Karaktäristik av reformarbetet
Ministerstyrd utveckling, principen ´gör det lätt att delta´ och koppling till förvaltningsre- formen
God koordina- tion och för- valtning, men deltagandet smakar delvis papper
Måttfulla experiment med globala modeller
Iver att skapa olika forum, projektkung
+ Liten synlighet, ++ Medelmåttig synlighet, +++ Framträdande synlighet
Med hjälp av de valda synvinklarna har det gått att få fram vissa kompletterande observationer. För det första är det när det gäller uppgiftsfördelningen så att regional- förvaltningarna reagerar på förändringar på kommunal och statlig nivå. I samtliga länder visar reformerna av uppgiftsfördelningen att regionalförvaltningarna borde vara koncentrerade, samordnade förvaltningsenheter med tydliga befogenheter. Ge- nom reformerna försöker man ingripa i åtminstone följande missförhållanden: Upp- gifterna är splittrade på små delar med separat beslutsfattande. Regionalförvaltnings-
enheternas befogenheter är motstridiga. Det finns många organisationer och även inom samma organisation utförs mycket olika slags uppgifter. Den rådande sektor- förvaltningen medför också att praxis i styrningen blir splittrad.
En gemensam nämnare för länderna är att regionerna måste göras större när kom- munstorleken växer. Strukturreformen i Danmark skar ner antalet kommuner och uppgifterna koncentrerades till fem regioner. I Norge och Sverige finns det allvarliga försök att utöka regionernas storlek både när det gäller befolkningsunderlaget och geografiskt. En annan särskild fråga är de centrala ämbetsverkens regionalförvalt- ning. Norge och Sverige har anpassat den statliga verksförvaltningen till nya regiona- la indelningar. Man kan fråga sig om Finland har varit en föregångare genom att skära ner antalet län och koncentrera uppgifterna till TE-centralerna. Visserligen är inrättandet av arbets- och näringsministeriet ett uttryck för att förvaltningsreformen sker genom delreformer och att förändringar på regional nivå kumuleras till ministe- rienivå – det kan alltså ännu upprepas att förändringar av uppgifterna kräver en hel- hetssyn.
Å andra sidan är det svårt att genomföra verkliga överföringar av befogenheter och att omdefiniera uppgifterna. Länderna har institutionaliserat resultatstyrningen i sina regionalförvaltningar. Avtals- och tillsynspraxis är exceptionellt likartade. Fin- land avviker från det övriga Norden genom att regionalförvaltningen stöder sig på en ministeriestyrd organisation. I Norge, Danmark och Sverige har verken inom de olika sektorerna starka resurser och deras styrning är starkare än ministeriernas. Visserli- gen splittrar verken styrningen av innehållet onödigt detaljerat, och verkens olika regionala indelningar stöder inte styrningen av de ´verkliga´ regionerna. Den fin- ländska modellen kritiseras för sin begränsade förmåga att beakta lokala eller inne- hållsmässiga nyanser.
För det tredje stöds genom reformerna sådana enheter inom regionalförvaltningen som ger möjligheter till brett deltagande och medborgarinflytande. I jämförelse län- derna emellan sker detta i Norge och Sverige inom landstingsorganisationerna och i Danmark inom regionerna. I Norden finns ett synnerligen stort antal projekt med samma mål, dvs. bättre medborgardeltagande. De elektroniska sätten att delta har
´sålt´ sig själva väl på regional och lokal nivå. Även om dialogen har förts vidare genom satsningar på olika tekniska lösningar och genom att sänka ´tröskeln´ för att påverka, har passiviteten inte till alla delar vänts till aktivitet. Om ett omfattande medborgardeltagande slår igenom bättre än för närvarande, kan den byråkratiska resultatstyrningen åtminstone bli mångsidigare med styrningssignaler som kommer utifrån tjänstemaskineriet. Regionalförvaltningarnas kundkrets fragmenteras och särskilda behov hos olika grupper framträder mer.
Källor
Bjørnå, Hilde. 2004. Mellom statlig styrning og kommunalt selvstyre: fylkesmannens rolle i arealp- lanmeklinger. Tromsø: University of Tromsø.
Bjørnå Hilde & Synnøve Jenssen. 2006. »Prefectoral Systems and Central–Local Government Relations in Scandinavia«. Scandinavian Political Studies 4(29) 308–332.
Bogason, Peter. 2007. »Postmodern Public Administration«, i Ewan Ferlie, Laurence E. Lynn, Jr. &
Christopher Pollitt. red. The Handbook of Public Management. Oxford: Oxford University Press, 234256.
Bovaird, Tony. 2005. »Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society«.
International Review of Administrative Sciences 2(71) 217–228.
Brewer, Brian. 2007. »Citizen or Customer? Complaints Handling in the Public Sector«. Internatio- nal Review of Administrative Sciences 4(73) 549–556.
Bundgaard, Ulrik & Karsten Vrangbæk. 2007. »Reform by Coincidence? Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark«. Scandinavian Political Studies 4(30) 491-520.
Chadwick, Andrew & Christopher May. 2003. »Interaction Between States and Citizens in the Age of the Internet: ‘e-Government’ in the United States, Britain, and the European Union«, Gover- nance 2(16) 271300.
Christensen, Dag Arne & Jacob Aars. 2002. Teknologi og demokrati: Med norske kommuner på nett! Stein Rokkan Senter for flerfaglige samfunnsstudier, Universitesforskning i Bergen. Bergen.
Christensen, Tom & Per Lægreid. 2006. »The Whole-of-Government Approach – Regulation, Per- formance, and Public-Sector Reform«, Paper presented at the conference »A Performing Public Sector: The 2nd Transatlantic Dialogue«. Leuven, June 1-3, 2006.
Christensen, Tom & Per Lægreid. 2007. »The Challenge of Coordination in Central Government Organizations: The Norwegian Case«. Public Organization Review 8(2) 97116.
Cole, Alistair & Glyn Jones. 2005. »Reshaping the State: Administrative Reform and New Public Management in France«. Governance 4(18) 567588.
Congress of Local and Regional Authorities of Europe. 1999a. Recommendation 66 (1999) on regional democracy in Finland. The Council of Europe.
Congress of Local and Regional Authorities. 2003a. Recommendation 141 (2003) on regional de- mocracy in Norway. The Council of Europe.
Congress of Local and Regional Authorities. 2003b. Opinion 22 (2003) on the draft recommendation of the Committee of Ministers to member states on e-governance. The Council of Europe.
Congress of Local and Regional Authorities. 2005a. Recommendation 163 (2005) on local and regional democracy in Sweden. The Council of Europe.
Congress of Local and Regional Authorities. 2005b. Recommendation 164 (2005) on local and regional democracy in Denmark. The Council of Europe.
Cowell, Richard & Martin, Steve. 2003. »The joy of joining up: modes of integrating the local government modernisation agenda«. Government and Policy 21(2) 159-179.
Dahlstedt, Magnus & Fredrik Hertzberg (2007). Democracy the Swedish Way? TheExclusion of
’Immigrants’ in Swedish Politics. Scandinavian Political Studies 30(2) 175–203.
Denhardt, Janet V. & Robert B. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving, not Steering.
Armonk, London: M.E.Sharpe.
Disch, Per Kristen, Mydske & Torunn Omland, (red). 1999. Regionnivået i Norge , Danmark og Sverige på 1990-tallet. Research Report No.1/1999. Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.
Goul Andersen, Jørgen & Jens Hoff. 2001. »Democracy and Citizenship in Scandinavia«. Hound- mills, Basingstoke, Palgrave Macmillan.
Gualmini, Elisabetta. 2008. »Restructuring Weberian Bureaucracy: Comparing Managerial Reforms in Europe and the United States«. Public Administration 86(1) 75–94.
Gregory, Robert. 2006. Theoretical Faith and Practical Works: De-Autonomizing and Joining-Up in the New Zealand State Sector, i. »Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Mo- dern State«. red. Tom Christensen & Per Lægreid. Cheltenham, Edward Elgar, 137161.
Green-Pedersen, Christoffer.2002. »New Public Management Reforms of the Danish and Swedish Welfare States: The Role of Different Social Democratic Responses«. Governance 2(15) 271- 294.
Hansen, Tore, Gro Sandkjær Hanssen, Leif Arne Heløe og Inger Marie Stigen (2006): Den regionale stat – enhet og mangfold. Om den geografiske inndelingen av regional stat og konsekvensene av denne. NIBR-rapport 2006-9. Oslo: NIBR
