Småbarnspedagogik och stöd för vård av barn i hemmet i Finland – barnets rättigheter eller inte?
Av Ulla Peltola
Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2018, 95. årgang Ulla Peltola
Småbarnspedagogok och stöd för vård barn ...
Refereevurdert
Sammandrag
I Finland kan vårdnadshavarna välja emellan småbarnspedagogik eller ekonomiskt stöd för vård av barn. Småbarnspedagogiken ordnas av kommuner och regleras noggrant i lagen. Barnet har rättigheter som skyddas med olika rättsmedel och tillsyn.
Det fattas av allt detta i stödsystemet. Barnet faller under vårdnadshavarnas beslutan- derätt enligt familjepaternalism. Vårdnadshavarna erhåller högre stöd om barnet är vid behov av speciellt stöd. Barnets rättigheter återgår till att vara föräldrarnas rättig- heter i stället för barnets som ett individuellt rättssubjekt. Ett steg mot statspaterna- lism skulle kunna trygga de sämst lottade barnens utveckling genom att stipulera dem rätten till småbarnspedagogik och det stöd den erbjuder.
1. Inledning
I Finland trädde den nya lagen om småbarnspedagogik (540/2018) i kraft 1.9.2018.1 I lagen betonas barnets bästa: enligt 4 § ska man vid planering, anordnande och till- handahållande av samt beslutsfattande om småbarnspedagogik i första hand se till barnets bästa. Enligt 12 § har barnet i lag stadgad rätt till småbarnspedagogik. Gäl- lande barnets rätt till småbarnspedagogik föreskrivs i kapitlen 10 och 12 om rätts- skyddsförfaranden.2 Samtidigt gäller i Finland fortfarande ett alternativt system, där barnets vårdnadshavare om de så önskar i stället för småbarnspedagogik ordnad av kommunen kan välja ekonomiskt stöd i enlighet med lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn (1128/1996). I det här systemet föreskrivs inte om barnets rättig- heter eller rättsskyddsmedel för dem.3 Det här stödet utbetalas antingen till vårdnads- havaren eller den person som sörjer för barnets vård. En central förutsättning för att stödet ska utbetalas är att vårdnadshavarna i fråga om sitt barn som är i småbarnspe- dagogikålder inte hänvisar till kommunens skyldighet att ordna småbarnspedagogik, utan avstår från denna rättighet. Det lagstadgade systemet är delvis en finländsk specialitet, till exempel Sverige har inte längre något motsvarande system.4 Fältet för
de småbarnspedagogiska tjänsterna i Finland är varierande och till sina gränser oklart.5
I stället för barnet fokuserar man på modern, som stannar hemma för att sköta sitt barn i stället för att arbeta. Vid Åbo universitet har år 2018 gjorts en doktorsavhand- ling om ämnet, där hemvård av barn, kombinationen av moderskap och lönearbete samt arbetslöshet har granskats ur mödrarnas subjektiva synvinkel. 6 Avhandlingen koncentrerar sig huvudsakligen på inverkningarna av stödet för hemvård eller privat vård på barnets mor. Barnperspektivet kommer i någon mån fram, men huvudvikten vilar på en granskning av kvinnans socialpolitiska ställning, när hon sköter sitt barn hemma. En slutsats som respondenten Sirpa Weckström drar är att i en internationell jämförelse försvagas moderns ställning på arbetsmarknaden i Finland inte i samma mån som i jämförelseländerna, trots att hon emellanåt stannar hemma för att sköta sina barn i stället för att verka i arbetslivet. 7 Tidigare har man också fäst uppmärk- samhet på hur systemet som gäller stöd för hemvård och privat vård av barn i Finland skiljer sig från de övriga nordiska ländernas system. Systemen gällande småbarnspe- dagogiken, i Sverige förskolan, påminner också i mångt och mycket om varandra i de nordiska länderna.8 I den offentliga debatten i Finland har uppmärksamhet tidigare fästs främst på vårdnadshavarnas ställning och stödets betydelse med tanke på en placering på arbetsmarknaden och eventuell utslagning bland vårdnadshavarna. Så- som Sami Mahkonen redan tidigare i anslutning till revideringen av lagen om små- barnspedagogik har konstaterat, är det uppenbart att kriterierna för rättigheten att få småbarnspedagogik inte gäller barnet i sig, utan snarare barnets föräldrars ställning på arbetsmarknaden.9 Däremot har barnets rättsliga ställning, stödet det får, små- barnspedagogikens kvalitet och dess tillsyn blivit åsidosatta i den finländska debat- ten.
Både enligt lagstiftningen om småbarnspedagogik, som trädde i kraft i början av september 2018, och enligt den tidigare lagstiftningen gäller i Finland ett parallellt system som åtnjuter samhällets ekonomiska stöd. Det här stödsystemet förutsätter inte av personen som sköter om barnet någon föreskriven utbildning, erfarenhet eller lokal. För den stödda verksamheten har inte heller föreskrivits några mål eller inne- håll.10 Benämningen på det här småbarnspedagogiska alternativet i Finland är stöd för hemvård och privat vård av barn.
I fortsättningen görs en närmare granskning av vad som finns föreskrivet i Finland om stöd för hemvård och privat vård: har man i lag stadgat rättigheter för barnet och rättsskyddsmedel för hur barnets ställning tryggas samt övervakas verksamheten på något sätt av tillsynsmyndigheten?11 En viktig bakgrundsfråga är vilka rättigheter och till skydd för vem har de föreskrivits i de två under behandling varande parallella systemen. Konventionen om barnets rättigheter förpliktar till skyddande av barnet i alla miljöer.12 Det är fråga om ett alternativ till av kommunen ordnad småbarnspeda- gogik, där vårdnadshavarna på ansökan får ekonomiskt stöd av Folkpensionsanstal- ten, om de inte utnyttjar barnets subjektiva rätt till av kommunen ordnad småbarns- pedagogik i enlighet med lagen om småbarnspedagogik. 13 Till skydd för barnet har man i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn inte föreskrivit några rättig- heter och inte heller rättsskyddsmedel för att trygga dessa. Handlingsalternativ enligt lagen är ett avtal som ingås med barnets vårdare eller utbetalande av stöd direkt till vårdnadshavaren utan uppgift om eventuell vårdare för barnet.
2. Barnet i familjens och samhällets maktsfär
För att få en uppfattning om barnets ställning behövs en granskning av den och dess utveckling. Den vägen kan man få en uppfattning om hur småbarnspedagogiken och det alternativa stödet till den positionerar sig i det finländska rättssystemet. I famil- jens och barnets ställning i Finland kan man fortfarande se inverkningar av det ro- merska rättssystemet. Den romerska rätten grundade sig på begreppet om familjeau- tonomi vid definiering av familjens interna rättsförhållanden. Då löd både hustrun och barnen under mannens målsmanskap. Som familjens överhuvud hade mannen till och med rätt att fatta beslut om sina små barns rätt till liv.14 Barnet ansågs inte ännu vara en människa.15 Rättssystemet återspeglade de värden som rådde i det romerska samhället. Drag av detta patriarkat finns fortfarande kvar även i det finländska rätts- systemet.16
Fastän man från mannens ställning som målsman för både barn och hustru har gått över till ett modernare system, grundar sig barnens ställning i familjen fortfarande i mycket på tanken om familjens interna autonomi. Mannen har som målsman ersatts med båda föräldrarna. Tanken om familjeautonomi innehåller ett synsätt enligt vilket föräldrarna i familjen är de rätta aktörerna att besluta om fostran och andra ärenden som gäller deras barn. Som motsats till detta har man sett tanken om statspaternalism, där statsmakten har ansvaret för barnens fostran, vård och välfärd. Vård och uppfost- ran av barn har då ansetts vara en samhällelig uppgift och inte en sak som hör till familjens privata sfär. Föräldrarnas fostran och vård av barnet har varit underordnade den samhälleliga uppgiften. Stater med socialistiskt samhällssystem har representerat detta synsätt.17
I nuläget kan barnets ställning emellertid inte enbart definieras via familjeautono- mi eller statspaternalism. I tolkningar av internationella konventioner om mänskliga rättigheter kan man skönja sådana som betonar barnets självständiga rättsliga ställning. De viktigaste av dessa är den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, den europeiska sociala stadgan samt den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
Också familjelivet finns nämnt i konventionerna.
Även i tolkningen av andra människorättskonventioner än konventionen om bar- nets rättigheter beaktas barnets bästa (The best interests of the child). Barnets bästa har jämförts med andra avvägda intressen. 18 Av dessa tolkningar kan också utrönas att barnet inte längre anses höra till familjeautonomin, utan det har en egen självstän- dig ställning och sina intressen, som också relateras till vårdnadshavarnas intressen.
19 Den viktigaste konventionen är ändå konventionen om barnets rättigheter. Kon- ventionen utgick ursprungligen från tanken om familjeautonomi och baserade sig på den västerländska uppfattningen om mänskliga rättigheter. I bakgrunden till arbetet med konventionen syntes emellertid balanseringen mellan den av dåtida Sovjetunio- nen representerade statspaternalismen och den västerländska principen om familjeau- tonomi. Denna balansering gjordes också med begreppet barnets bästa, som sederme- ra har levt med tolkningarna i olika samhälleliga och världspolitiska situationer.20 Barnets rättigheter kan enligt Randy Kandel indelas i behovsbaserade och auto- nomibaserade rättigheter. Behovsbaserade rättigheter är bland annat rätt till utbild- ning, hälsovård och fostran. Autonomibaserade rättigheter är till exempel yttrandefri- het och religionsfrihet. De behovsbaserade rättigheterna kan inte överlåtas och barnet kan inte undanbe sig dem. Däremot är de autonomiska rättigheterna frivilliga och det
finns ingen skyldighet att utnyttja dem. 21 Denna indelning ger mera djup åt gransk- ningen av barnets rättsliga ställning. Med småbarnspedagogik avses en systematisk och målinriktad helhet som består av fostran, undervisning och vård av barn och i vilken i synnerhet pedagogiken betonas, enligt 1 § i lagen om småbarnspedagogik.
Utgående från detta kan småbarnspedagogiken placeras närmast bland de behovsba- serade rättigheterna, som barnet inte kan avsäga sig. I det finländska rättssystemet har frågan om huruvida barnet får använda sig av denna sin rätt lämnats till föräldraauto- nomin. I barnets behovsbaserade rätt uppblandas föräldrarnas autonomi att välja huruvida barnet får utnyttja sin rätt.
Barnets bästa har lyfts fram som ett centralt begrepp i barnrätten både i den fin- ländska och den utländska rättsordningen. Kirsti Kurki-Suonio har behandlat barnets bästa i en kulturbunden miljö. Enligt henne står barnets bästa vid respektive tidpunkt i relation till de på ett visst ställe rådande uppfattningarna om vilken som med tanke på barnet är den idealiska lösningen.22 Detta perspektiv lämpar sig för en tolkning av ett mycket öppet begrepp för barnets bästa, eftersom det ger möjlighet att bedöma barnets bästa i förhållande till de rådande omständigheterna. Barnets bästa kan place- ra sig på olika nivå och knyta an till olika rättigheter i olika verksamhetsmiljöer.
Barnets bästa i ett krigförande land jämfört med det bästa för barnet som lever i stabi- la samhällsförhållanden bidrar med en helt annorlunda synvinkel i begreppet. Det som under rådande krigstillstånd är omöjligt kan i stabila förhållanden vara en garan- terad rättighet för alla barn. Ett kulturbundet perspektiv ger för sin del möjlighet att också förstå det finländska systemet, där småbarnspedagogik och ekonomiskt stöd är alternativa. Detta återspeglar i den finländska kulturen det fortfarande kraftigt inver- kande begreppet familjeautonomi, där beslutanderätten i ärenden som gäller barnet finns hos vårdnadshavarna.
I Finlands grundlag finns en del bestämmelser, som särskilt också gäller barnets rättsställning. Enligt 6 § 2 momentet i Finlands grundlag (731/1999) ska barn bemötas som jämlika individer och de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utveck- lingsnivå i frågor som gäller dem själva. Enligt 19 § i grundlagen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till ound- gänglig försörjning och omsorg. I lagen garanteras alla rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet, sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomen samt vid barnafödsel och förlust av en försörjare. Det allmänna ska, enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Det allmänna ska också stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjlighe- ter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Det allmänna ska främja vars och ens rätt till bostad och möjligheter att själv ordna sitt boende.
I grundlagen betonas barnens jämlikhet och rätt till medinflytande. Det allmänna ska också stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Grundlagen bygger på begreppet familjeautonomi, som staten stöder.
Småbarnspedagogik är en social rättighet enligt 19 § i Finlands grundlag, som tryggar rätten för dem som svarar för omsorgen om barn att arbeta och studera. Den har dock börjat utvidgas i riktning mot barnets kulturella rätt både ur ett grundrättig- hets- och ett författningsperspektiv. Småbarnspedagogik har sedan år 2015 varit barnets rättighet enligt 1 § i lagen om småbarnspedagogik (36/1973), från 1.9.2018 enligt 12 § i lagen om småbarnspedagogik (540/2018). Barnets rätt till småbarnspe-
dagogik ger vårdnadshavarna möjlighet att arbeta eller studera, varvid barnet samti- digt får fostran, undervisning och omsorg.23 Utöver den kulturella rätten har lagstift- ningen utvecklats och börjat identifiera barnet som en självständig innehavare av rättigheter. Också det här omformar sannolikt uppfattningen om tolkningen av små- barnspedagogik som barnets rättighet.
Också på annat håll i lagstiftningen har element införts som betonar barnets ställning. Sanna Koulu har beskrivit barnets ställning och berättigandet att ta tag i den genom fem olika scheman: föräldrarnas autonomi, faktisk omsorg, barnets välfärd och barnets delaktighet. Det femte schemat är statens maktutövning i det gemens- amma bästas namn. Koulu har tillämpat dessa modeller på rätten till vårdnad om och umgänge med barn.24
Koulus infallsvinkel lämpar sig också för en granskning av småbarnspedagogiken och det alternativa ekonomiska stödet. Stödsystemet återspeglar främst föräldrarnas autonomi som en samhällelig bakgrundsåsikt. Däremot bygger småbarnspedagogiken mera på tanken om statens maktutövning i det gemensamma bästas namn.
I kommitténs för barnets rättigheter allmänna kommentarer har familjens primära ställning som barnets fostrare lyfts fram. I kommentarerna konstateras att föräldrarna är barnens förstahandsfostrare. Konventionen stödjer detta genom att betona respek- ten för föräldrarnas ansvar. Å andra sidan har också den obligatoriska grundläggande utbildningen lyfts fram i konventionen om barnets rättigheter. Småbarnspedagogi- kens betydelse har också ökat, fastän den inte har motsvarande obligatoriska status.
Enligt kommentarerna börjar rätten till utbildning i tidig barndom från födseln och är nära knuten till barnets rätt till maximal utveckling. Detta ställningstagande avspeglar en åsikt, där familjeautonomin begränsas av barnets rätt till maximal utveckling.
Fostran, undervisning och omsorg som ges barnet redan innan den grundläggande utbildningen även utanför familjen anses således vara godtagbart och värt att un- derstöda.25
Rätten till social självbestämmanderätt begränsas av det allmänna. Å andra sidan har människornas olika färdigheter att utöva sin självbestämmanderätt beaktats i strävan inom de sociala rättigheterna till positiv frihet och möjliggörande jämlikhet.
Barnets självbestämmanderätt är social, men den definieras i första hand av vård- nadshavarna i stället för staten. Detta sätter barnets autonomi fortfarande i en annorlunda ställning än övrig social självbestämmanderätt. Familjeautonomins styr- ka, som stöds av staten, kommer fram redan i 19 § i grundlagen då det gäller statens roll att stödja familjen för tryggande av barnets välfärd och individuella uppväxt.
Detta upprepas, då föräldrarnas autonomi överskrider barnets lagstadgade rätt till småbarnspedagogik. Om vårdnadshavarna så önskar kan de byta småbarnspedagogi- ken mot ekonomiskt stöd.
3. Småbarnspedagogik för barnets bästa
Verksamhetsformer inom småbarnspedagogiken är 1) daghemsverksamhet, som ordnas i daghem; 2) familjedagvård, som ordnas i familjedaghem; 3) öppen små- barnspedagogisk verksamhet, som ordnas på ett för verksamheten lämpligt ställe.
Kommunen kan producera tjänsterna själv. Småbarnspedagogiken genomförs i daghem eller som familjedagvård. Kommunen kan också skaffa tjänsterna av en annan kommun eller en privat serviceproducent.
Privat småbarnspedagogik reglerades tidigare av lagen om privat socialservice (922/2011).26 Då småbarnspedagogiken i början av år 2013 överfördes till undervis- nings- och kulturministeriets förvaltningsområde, blev många bestämmelser inom socialvården fortfarande i kraft att tillämpas på småbarnspedagogiken. I och med den nya lagen om småbarnspedagogik från och med 1.9.2018 ingår stadganden om privat småbarnspedagogik och övervakningen av den i lagen om småbarnspedagogik, i synnerhet i kapitlen 9-10. Enligt lagen om småbarnspedagogik fungerar regionför- valtningsverken samt Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården fort- sättningsvis som tillståndsmyndigheter. I tillsynen ingår både föregripande tillsyn med anmälningsförfarande och tillsyn under pågående verksamhet. Tillsynen gäller speciellt familjedagvård som antecknas i kommunens register samt daghem som regionförvaltningsverket godkänt i registret över tillhandahållare av privat service.
En verksamhetsform inom småbarnspedagogiken utöver familjedagvård och dag- hem är öppen småbarnspedagogisk verksamhet. Flera av bestämmelserna om små- barnspedagogik tillämpas inte på den öppna småbarnspedagogiska verksamheten.
Enligt 1 § 4 momentet i lagen om småbarnspedagogik kan en kommun eller sam- kommun dessutom ordna öppen småbarnspedagogisk verksamhet enligt det behov som råder inom dess område genom att själv tillhandahålla verksamheten eller skaffa den av en sådan producent som avses i 3 momentet. Utöver vad som föreskrivs i första kapitlet i lagen om småbarnspedagogik tillämpas på ordnande och tillhandahål- lande av öppen småbarnspedagogisk verksamhet lagens 4, 10, 11, 20-22 och 24 §, 10 och 11 kapitel samt 63 och 64 §. Bestämmelserna gällande småbarnspedagogik til- lämpas mera begränsat på öppen småbarnspedagogisk verksamhet än på småbarns- pedagogik vars ordnande kommunen ansvarar för.
I 2 § i lagen om småbarnspedagogik sägs att med småbarnspedagogik avses en systematisk och målinriktad helhet som består av fostran, undervisning och vård av barn och i vilken i synnerhet pedagogiken betonas. Begreppet småbarnspedagogik har däremot inte definierats i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn.
Möjligt är att man i olika lagar använder samma term i olika betydelser. Om man hade velat att begreppet uttryckligen ska hänvisa till småbarnspedagogik som regle- ras av lagen om småbarnspedagogik, skulle detta ha kunnat anges med en exakt hänvisning till lagen i fråga. Så har emellertid inte gjorts.
Enligt 2 § 1 momentet 2 punkten i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn (1128/1996) avses med serviceproducent en privat person eller en sammanslut- ning som har gjort en anmälan enligt 44 § i lagen om småbarnspedagogik och som bedriver småbarnspedagogisk verksamhet mot ersättning, eller en person som har ingått arbetsavtal om småbarnspedagogik med den förälder eller en annan vårdnads- havare som har rätt till stöd, dock inte en medlem i samma hushåll. Det alternativa uttrycket ”eller” ger alltså möjlighet även till annan verksamhet än den som avses i lagen om småbarnspedagogik. I lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn har man alltså på ovan nämnda sätt gett möjlighet att även ordna vård av barn med samhällets stöd på annat sätt än enligt lagen om småbarnspedagogik. Detta tyder på att man med begreppet småbarnspedagogik inte hänvisar till småbarnspedagogik enligt lagen om småbarnspedagogik och av den reglerad småbarnspedagogik.
Termen småbarnspedagogik har emellertid använts i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn. Detta kan vara vilseledande i fråga om vad som krävs, då verksamheten stöds med stöd för hemvård eller stöd för privat vård. Vid en senare närmare granskning av ärendet gås noggrannare igenom skillnaderna i verksamheter-
na som lagen om småbarnspedagogik och lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn avser.
Arbete med barn begränsas också av annan lagstiftning. Exempel på detta är skyl- digheten att utreda brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn under längre tid. Lagen om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn (504/2002) lämpar sig också i situationer, där Folkpensionsanstalten utbetalar stöd för privat vård till en icke-registrerad serviceproducent som tillhandahåller små- barnspedagogik. I det fallet hör kontrollen av brottslig bakgrund till föräldrarnas eller annan vårdnadshavares uppgifter, eftersom den är en skyldighet stipulerad för arbets- givaren. Här uppstår emellertid frågan i vilken mån vårdnadshavarna är medvetna om att de ska ta reda på eventuell brottslig bakgrund hos den vårdare de skaffat åt sitt barn. Familjens, i synnerhet vårdnadshavarnas autonomi kommer här kraftigt till synes.
4. Barnets rättigheter och rättsskydd
För att kunna granska skillnaderna mellan stödformerna och den i lagen om små- barnspedagogik avsedda privata småbarnspedagogiken bör först en definition ges av vad som avses med privat småbarnspedagogik. Enligt 43 § i lagen om småbarnspe- dagogik avses med privat småbarnspedagogik sådan småbarnspedagogik som en enskild person, en sammanslutning eller en stiftelse eller ett av ett offentligt samfund grundat affärsföretag tillhandahåller mot ersättning genom drivande av rörelse eller yrkesutövning. En privat serviceproducent ansvarar för att en sådan servicehelhet som på basis av ett avtal eller ett förvaltningsbeslut ordnas för en klient uppfyller de krav som ställs på den.
I småbarnspedagogiken enligt lagen om småbarnspedagogik är verksamheten, personalen, barnantalet och lokalerna noggrant reglerade i daghemmet och familje- dagvården. Det regelverk som dessa bildar utgör ett för skyddande av barnet utformat rättstillstånd, som förverkligar barnets rätt till småbarnspedagogik. En annan skyddad part är vårdnadshavarna, vars sociala rättigheter barnets rätt till småbarnspedagogik samtidigt förverkligar. Småbarnspedagogiken har i Finland ansetts höra till de sociala grundläggande rättigheterna, som har drag av kulturella rättigheter.27 Sedan år 2013 har småbarnspedagogiken förvaltningsmässigt hört till undervisnings- och kulturmi- nisteriets förvaltningsområde.28 Däremot hör stödet för hemvård och privat vård av barn fortfarande till social- och hälsovårdsministeriets uppgiftsfält.
I det följande granskas privat småbarnspedagogik enligt lagen om småbarnspeda- gogik. För det första granskas huruvida den privata småbarnspedagogikens lagstad- gade krav skiljer sig från den av kommunen ordnade småbarnspedagogikens krav.
Därefter behandlas tillsynen i fråga om privat småbarnspedagogik. När en kommun startar ett nytt daghem eller en familjedagvårdsenhet i egen regi, inspekteras de inte på förhand av kommunexterna myndigheter. Också kommunens verksamhet inspek- teras under verksamhetens gång.
Utgångspunkten är att den privata småbarnspedagogiken ska uppfylla samma krav på trygghet och hälsosamhet som den offentliga småbarnspedagogiken enligt 10 § i lagen om småbarnspedagogik: Den småbarnspedagogiska miljön ska vara utvecklan- de, främja lärande och vara hälsosam och trygg med beaktande av barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. Barnen ska skyddas från våld, mobbning och
andra former av trakasserier. Lokalerna och redskapen för verksamheten ska vara sunda, säkra och ändamålsenliga och tillgängligheten ska beaktas. I bakgrunden av denna reglering kan man se det allmännas skyldighet att verka för att alla tillförsäkras en sund miljö enligt 20 § 2 momentet i grundlagen. För småbarnspedagogiken har dessutom uppsatts begränsningar gällande verksamheten, personalen, lokalerna och barnantalet, vilka gäller både den offentliga och privata småbarnspedagogiken.
Förutom dessa erfordras av den privata småbarnspedagogiken sedan 1.9.2018 uppfyllande både av de allmänna villkoren för verksamheten enligt 43 § i lagen om småbarnspedagogik och de särskilda villkoren enligt 44 §.
Verksamheten får inledas eller väsentliga förändringar göras, när det kommunala organet har konstaterat att villkoren uppfylls. Utrymmen som används för boende av permanent natur får inspekteras bara om det är nödvändigt för att garantera att om- givningen är säker och lämpar sig för småbarnspedagogik och om det inte går att kontrollera detta med tillräckligt stor säkerhet utifrån anmälan eller dess bilagor. I övrigt ska det som föreskrivs i 39 § i förvaltningslagen (434/2003) följas vid in- spektioner. En serviceproducent ska utan dröjsmål göra en skriftlig anmälan om upphörande av verksamheten till det kommunala organ som mottagit anmälan. Orga- net ska meddela de uppgifter om daghem som det fått till regionförvaltningsverket.
Det kommunala organet ska föra en förteckning över dem som bedriver familjedag- vårdsverksamhet. Närmare bestämmelser om anmälan, dess innehåll och de hand- lingar som ska fogas till den får utfärdas genom förordning av undervisnings- och kulturministeriet. Undervisnings- och kulturministeriet har dessutom gett gällande registrering en förordning om anmälningsförfarandet då det gäller småbarnspedago- gik som tillhandahålls av privata serviceproducenter (772/2018). Förordningen kompletterar kraven om föregripande tillsyn för privata daghem.
Regionförvaltningsverket ska registrera en serviceproducent och dennes verksam- hetsställen, om dessa uppfyller de villkor som föreskrivs i denna lag, 46 § i lagen om småbarnspedagogik. I synnerhet har kraven på ekonomisk tillförlitlighet samt små- barnspedagogikens trygghet och aktörens tidigare verksamhet utökats.29
Tillsynen av privat småbarnspedagogik enligt lagen om småbarnspedagogik som tillhandahålls i daghem eller familjedagvård inleds redan innan verksamheten börjar.
Denna småbarnspedagogik som tillhandahålls i daghem eller familjedagvård jämställs i fråga om kraven med motsvarande kommunala verksamhet: för persona- lens antal och behörighet, lokaliteter och verksamhet gäller samma krav. Dessutom ställs på verksamheten allmänna och särskilda villkor, vilka övervakas innan verk- samheten inleds. Dessa krav gäller inte kommunen. Eftersom kommunen själv an- svarar för lagenligheten i sin verksamhet i de egna daghemmen och den egna famil- jedagvården, övervakas kommunens verksamhet inte på förhand av någon högre laglighetsövervakningsmyndighet. Föregripande försöker man däremot garantera tryggheten i privat familjedagvård eller daghem innan verksamheten inleds, liksom också under verksamhetens gång och då förhållandena förändras. Detta betyder att kommunens myndighet som ansvarar för småbarnspedagogiken samt brand-, rädd- nings-, miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna och andra nödvändiga myndigheter inspekterar verksamheten på förhand. Även tidigare verksamhets ändamålsenlighet samt ekonomisk soliditet utreds. På basis av inspektioner och dokument utreds den privata småbarnspedagogikens pedagogiska funktionsduglighet, ansvarspersonens behörighet, personaldimensionering, lokaler samt lämpligt barnantal i daghemmet.30
Ett privat daghem som ska börja sin verksamhet gör en anmälan till kommunen om inledande av verksamheten.31 Då kommunens organ eller tjänsteman som an- svarar för småbarnspedagogiken har fått blanketterna med bilagor och granskat verk- samhetens lagenlighet, sänds dokumenten till regionförvaltningsverket för registre- ring i registret för privata serviceproducenter Valveri. Det privata daghemmet får från regionförvaltningsverket ett beslut om anteckning i registret samt ett registerut- drag, när regionförvaltningsverket för sin del har granskat verksamhetens lagenlighet och mottagit utredningar om korrigering av eventuella brister.32 Om väsentliga förändringar sker i verksamheten eller om den upphör, ska anmälningar om förändringarna göras på samma sätt. Kommunens egen småbarnspedagogiska verk- samhet och dess daghem registreras däremot inte på motsvarande sätt och regionför- valtningsverket granskar dem inte heller innan verksamheten inleds.
Medan verksamheten pågår kan både kommunen och regionförvaltningsverket övervaka den privata småbarnspedagogiska verksamheten. Om klientsäkerheten det förutsätter och lindrigare metoder inte är tillräckliga, kan regionförvaltningsverket också avbryta verksamheten i ett privat daghem eller familjedaghem enligt 58 § i lagen om småbarnspedagogik och 6 § i förvaltningslagen. Privat familjedagvård registreras inte vid regionförvaltningsverket i registret för privata serviceproducenter Valveri, utan kommunen upprätthåller ett register över serviceproducenterna. I den nya lagen om småbarnspedagogik har registreringsförfarandet bibehållits med en del ändringar, vilka beskrevs tidigare i detta kapitel. Kapitel 9 i den nya lagen om små- barnspedagogik reglerar den föregripande tillsynen av den privata småbarnspedago- giken genom registreringsförfarande. I 43 § föreskrivs från och med 1.9.2018 utöver de tidigare kraven även krav på ekonomisk soliditet och tillförlitlighet samt små- barnspedagogikens klientsäkerhet. Regionförvaltningsverket och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården kan enligt 52 § övervaka kommunernas småbarnspedagogik under verksamhetens gång.
5. Eller ekonomiskt stöd till vårdnadshavarna?
I vilka situationer har man då kommit fram till en lösning, där vårdnadshavarna själ- va får bestämma hurudan vård deras barn ska få? I det finländska samhällets värde- ringar har skyddandet av barn från våld och andra skador speciellt lyfts upp för dis- kussion efter att allvarliga brott som riktats mot barn har förekommit i offentligheten.
Då har också lagstiftningen ändrats, så att möjligheten i fortsättningen ska vara bättre att undvika motsvarande brott och andra missbruk riktade mot barn.33 Vid diskussio- nen om stöd för hemvård och privat vård av barn har fokus huvudsakligen vilat på kvinnornas ställning och jämställdheten mellan könen. I någon mån har man i den offentliga debatten också erinrat sig att val som träffas också innebär skillnader ur barnets perspektiv. I synnerhet förekommer det skillnader i invandrarbarns och andra mera stödberoende barns ställning. Undersökningsresultat visar att de sämst lottade barnen drar störst nytta av småbarnspedagogiken.34 Ett viktigt mål för småbarnspe- dagogiken för barn med invandrarbakgrund är integration till det finländska samhäl- let. Ett barn kan bli utan det stöd som han eller hon behöver, om han eller hon stannar hemma med hemvårdsstöd eller stöd för privat vård.
Stödet för vård av barn i hemmet och stödet för privat vård är ekonomiska bidrag i situationer, där vårdnadshavarna inte utnyttjar barnets rätt till småbarnspedagogik
enligt lagen om småbarnspedagogik. Alternativ är alltså av kommunen ordnad små- barnspedagogik för barnet eller ekonomiskt stöd, som betalas till vårdnadshavarna eller alternativt till producenten av den köpta servicen. På grund av familjens ekono- miska situation kan det alltså vara möjligt att barnet uteblir från småbarnspedagogik för att familjen väljer ekonomiskt stöd i stället för småbarnspedagogik. I det följande granskas vad småbarnspedagogiken, som barnet inte får, bildas av enligt lagen om småbarnspedagogik.
Enligt 14 § i lagen om småbarnspedagogik har de föräldrar till eller andra vård- nadshavare för i 12 § avsedda barn som inte väljer en sådan av kommunen ordnad plats inom småbarnspedagogiken som avses i den paragrafen för ordnande av vården eller småbarnspedagogiken på något annat sätt rätt till stöd enligt lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn så som närmare föreskrivs i den lagen. Även denna bestämmelse har bibehållits oförändrad.35
Såsom framgår av bestämmelsen har barnets vårdnadshavare möjlighet att välja i stället för av kommunen ordnad småbarnspedagogik även stöd för hemvård eller privat vård av barn på det sätt som föreskrivs i lagen om dessa (1128/1996). Om vårdnadshavarna så önskar, kan de också välja privat småbarnspedagogik enligt lagen om småbarnspedagogik vid ett privat daghem eller familjedagvårdare med det stöd som de erhållit för sitt barn. Stödet administreras av Folkpensionsanstalten.
Härvid kan som serviceproducent fungera ett daghem eller en familjedagvårdare som godkänts och registrerats av kommunen och/eller regionförvaltningsverket som producent av småbarnspedagogisk service. För producenten gäller då föreskrifterna om styrning och tillsyn av småbarnspedagogiken under den tid som verksamheten pågår. Tillsynsmyndigheter är kommunen, regionförvaltningsverket och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården. I det här fallet är de lagstadgade kra- ven på servicens kvalitet och mål de samma som för kommunens verksamhet.
Ett annat alternativ är att vårdnadshavarna får stöd för hemvård eller privat vård, men de kan välja annan vård för sitt barn än småbarnspedagogik enligt lagen om småbarnspedagogik. Då är det väsentliga med tanke på stödet endast att barnet inte har beviljats rätt till småbarnspedagogik inom den av kommunen ordnade småbarns- pedagogiken. Däremot har ingenting föreskrivits om hurudan vård barnet får. Ett alternativ är också att det erhållna stödet inte alls inriktas på barnets bästa, utan vård- nadshavarna använder de medel som utbetalats till dem för något annat använd- ningsändamål. Detta är tillåtet och övervakas inte. Inga rättigheter har föreskrivits som trygghet för barnet och inte heller några rättsskyddsmedel för dem i sådana fall, där vårdnadshavarna bestämmer sig för stöd för hemvård eller privat vård. Betydande är endast att barnet uppfyller förutsättningarna för beviljade av stöd, varvid stödet beviljas. Användningen av stödet behöver inte rapporteras och det följs inte upp eller övervakas huruvida barnet får vård och i så fall av vilken kvalitet.
Då vårdnadshavarna i stället för av kommunen ordnad småbarnspedagogik väljer stöd för privat vård eller hemvård, uppstår alltså för vårdnadshavarna en situation, där de för sitt barn kan välja antingen småbarnspedagogik enligt lagen om småbarns- pedagogik eller annan vård, som inte regleras i lag. Om vårdnadshavarna väljer små- barnspedagogik enligt lagen om småbarnspedagogik för sitt barn, fastän de får stöd för privat vård för den, godkänner kommunen på förhand näringsidkaren eller företa- get som producerar servicen. Stödet betalas också direkt från Folkpensionsanstalten till näringsidkaren eller företaget i fråga.
Däremot, om vårdnadshavarna för sitt barn väljer en vårdform, som inte hör till småbarnspedagogik enligt lagen om småbarnspedagogik, utbetalas stödet till vård- nadshavarna eller ifrågavarande serviceproducent, som inte behöver uppfylla några krav i enlighet med lagen om småbarnspedagogik. Vårdnadshavarna kan då sköta sitt barn själva eller skaffa utomstående vård för barnet genom arbetsavtal eller köp av service från ett företag. Det är också möjligt att vårdnadshavarna inte använder stödet för småbarnspedagogik eller vård för barnet, utan att medlen som erhållits i stöd används på annat sätt.36
Det som gör situationen speciell är att den sårbara ställningen och oförmåga att själv övervaka sina intressen för ett barn i småbarnspedagogikålder har utgjort grund för att näringsfriheten har begränsats och att tillhandahållandet av småbarnspedago- gik i privat daghem eller familjedagvård enligt lagen om småbarnspedagogik är un- derställd ett förhandsanmälningsförfarande som kan jämställas med ett tillståndsför- farande.37 Då det gäller den lagstadgade småbarnspedagogiken regleras barnens antal, personalens antal och behörighet, lokalerna och verksamhetens innehåll myck- et noggrant, så att målen enligt lagen om småbarnspedagogik för barnets bästa blir förverkligade.
I lagen om småbarnspedagogik har som en del av reformen gällande småbarnspe- dagogiken också införts mål redan i den föregående lagen om småbarnspedagogik (36/1973) år 2015. De har bibehållits oförändrade också i den nya lagen om små- barnspedagogik (540/2018). I den tidigare lagen (36/1973) fanns målen i 2a §. Nytt är däremot att det i lagen inbegreps år 2018 att man i första hand ska se till barnets bästa. Enligt 4 § i lagen om småbarnspedagogik (540/2018) ska man vid planering, anordnande och tillhandahållande av samt beslutsfattande om småbarnspedagogik i första hand se till barnets bästa.
Barnets rättigheter, liksom också vårdnadshavarnas, regleras synnerligen noggrant. Att dessa rättigheter förverkligas övervakas också av tillsynsmyndigheter- na. Dessa villkor och övervakning av verksamheten gäller emellertid inte i Finland, om vårdnadshavarna väljer en annan vård för sitt barn och själva ingår arbetsavtal med en privatperson som tillhandahåller servicen.38
6. Stödsystemets särdrag
Vårdnadshavarens rätt enligt 4 § 4 momentet i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn att välja stöd för privat vård är till sina grunder speciell, eftersom det erbjuds som alternativ även i en situation där barnet uttryckligen kan beviljas rätt till småbarnspedagogik på heltid av särskilda orsaker som beror på barnet. Rätt till små- barnspedagogik som heldagsvård kan beviljas barnet i enlighet med 12 § 4 momentet i lagen om småbarnspedagogik, när det behövs med tanke på barnets utveckling eller behov av stöd eller på grund av familjens omständigheter. Alla de här situationerna grundar sig på att småbarnspedagogik som heldagsvård behövs för barnet och att den gagnar barnet i den mån att det är förenligt med barnets bästa att vara i småbarnspe- dagogisk heldagsvård i stället för att vara hemma. Därtill finns ännu alternativet annan fördel för barnet som stöder småbarnspedagogik som heldagsvård i stället för ett snävare alternativ. En sådan orsak kan vara till exempel vårdnadshavarens sjuk- dom eller sociala problem inom familjen. Det kan också med tanke på barnets inte-
gration och språkutveckling vara till gagn att få småbarnspedagogik som heldags- vård, om det i hemmet talas enbart något annat språk än finska eller svenska.
I fråga om finska, svenska och samiska är barnets rätt att få småbarnspedagogik på sitt modersmål tryggad i 8 § 1 momentet i lagen om småbarnspedagogik. Bestäm- melsen gällande språket i lagen om småbarnspedagogik förverkligar rätten till eget språk och egen kultur enligt 17 § i grundlagen. Då det gäller finska, svenska och samiska förverkligas barnets rätt till det egna språket och den egna kulturen i allmän- het väl också inom den egna familjen. Men om barnet behöver stöd för språkutveck- lingen, kan småbarnspedagogiken stöda utvecklingen av språket.
Om det här stödet som ges barnet är möjligt att ersätta med stöd för privat vård, kunde man tänka att det i så fall också skulle vara av nöden att övervaka att det eko- nomiska stödet inriktas på barnets bästa. Lagen känner emellertid inte till något sådant förfarande. Kommunen och Folkpensionsanstalten har visserligen möjlighet att utan lagstadgad grund försöka reda ut situationen, men om vårdnadshavarna vägrar, har varken kommunen eller Folkpensionsanstalten möjlighet att desto vidare utreda inriktningen av stödet. Om det däremot uppstår en oro för barnet, har både kommunen och Folkpensionsanstalten möjlighet att vidta åtgärder enligt 25 § i barn- skyddslagen (417/2007) samt 35 § i socialvårdslagen. I 25 § i barnskyddslagen regle- ras inlämnandet av barnskyddsanmälan. I 35 § i socialvårdslagen (1301/2014) före- skrivs om anmälan om behov av socialvård. I den nya lagen om småbarnspedagogik har också inbegripits en bestämmelse i 41 § 4 momentet om rätt att polisanmäla våldshot som personalen inom småbarnspedagogiken har fått i sin kännedom vid fullgörandet av sina uppgifter.
Även det ekonomiska stödbeloppet som utbetalas i förhållande till de kostnader som orsakas av stödet som ansetts behövas för barnet väcker frågan, om det är möjligt att med den ekonomiska kompensationen skaffa sådan motsvarande service från den privata sektorn som vanligtvis ingår i ett stöd av den här typen som offentlig service. Stödet kan innehålla mångsektoriellt och mångprofessionellt stöd av olika yrkespersoner inom social- och hälsovården utöver specialläraren inom småbarnspe- dagogiken.
Stödet för privat vård utbetalas alltså till vårdproducenten. Dessutom har fastsla- gits att vård produceras uttryckligen för ordnande av barnets vård. Som följande är det också skäl att granska hur lagen om hemvård och privat vård av barn definierar vårdproducenten. Definitionen lyder: Enligt 2 § 1 momentet 2 punkten i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn avses med serviceproducent en privat per- son eller en sammanslutning som har gjort en anmälan enligt 44 § i lagen om små- barnspedagogik och som bedriver småbarnspedagogisk verksamhet mot ersättning, eller en person som har ingått arbetsavtal om småbarnspedagogik med den förälder eller en annan vårdnadshavare som har rätt till stöd, dock inte en medlem i samma hushåll.
Som serviceproducenter kan alltså sådana privata personer eller sammanslutningar fungera som gjort anmälan i enlighet med 9 kapitlet i lagen om småbarnspedagogik.
Ett annat kriterium är att de utövar småbarnspedagogisk verksamhet mot ersättning.
Här är det fråga om fysiska eller juridiska personer som enligt lagen om småbarnspe- dagogik utövar privat småbarnspedagogisk verksamhet och vars verksamhet överva- kas av tillsynsmyndigheterna. Dessa serviceproducenter kan tillhandahålla familje- dagvård eller småbarnspedagogisk service i ett privat daghem. 39
Ett annat alternativ är att som serviceproducent fungerar en person som ingått arbetsavtal om småbarnspedagogik för barn med en förälder eller annan vårdnadsha- vare som har rätt att få stöd, men som dock inte är medlem i samma hushåll. I det här senare fallet är det alltså väsentligt att barnets vårdnadshavare ingår ett arbetsavtal, där arbetsuppgiften är småbarnspedagogik för barnet tillsammans med en fysisk person. Samma krav på föregripande tillsyn, behörighetskrav, verksamhetens inne- håll, trygghet och hälsosamhet framställs dock inte för en arbetstagare, som vård- nadshavaren anställer för att tillhandahålla småbarnspedagogik för sitt barn.
Som begränsande faktor har i lagen separat nämnts att arbetstagaren i fråga inte får vara medlem i samma hushåll. Med detta torde man sträva efter att stöd inte utbe- talas till samma hushåll för att någon annan medlem i samma hushåll sköter barnet till en annan medlem av hushållet utan att vara dess vårdnadshavare. Ett hushåll har inte definierats i lagen. Däremot har en familj definierats i lagen och den används vid definieringen av stödbeloppen. Enligt 2 § 1 momentet 1-2 punkterna i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn avses med familj föräldrar eller andra vårdnads- havare som lever i ett gemensamt hushåll med barnen samt den som med sina minderåriga barn lever med en förälder eller annan vårdnadshavare i gemensamt hushåll i äktenskap eller äktenskapsliknande förhållanden. Användningen av båda begreppen, hushåll och familj, utan att definiera begreppet hushåll orsakar problem vid tolkning av lagen.
Vid en närmare granskning av den rättsliga grunden kan man se ett värdeval som gjorts på normnivå och som avspeglas på barnets rättsliga ställning och skydd, lik- som också avsaknaden av det. I bakgrunden kan man också se en påverkande tanke om att stödsystemet har införts för att öka vårdnadshavarnas valfrihet, genom att inta ett mycket liberalt och oreglerat synsätt på hur vårdnadshavarna använder de medel de fått som stöd. Barnens rättigheter känner stödsystemet inte till och inte heller övervakningen av deras förverkligande. Systemet återspeglar familjens autonomi, som statsmakten stöder med ekonomiskt stöd.
7. Vilket är syftet med stödet?
Vad är det som är orsaken till att samhället å ena sidan värderar barnets skydd högt, när å andra sidan vården av ett barn i samma ålder lämnas utan lagstadgade kriterier och tillsyn, trots att den stöds med samhällets medel? Bakgrunden till denna fråga öppnas, då man granskar vad lagstiftaren har strävat efter vid stiftandet av lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn.
I Europa efter andra världskriget fick socialbidragen bred spridning. Innan det nuvarande systemet fanns det också i Finland olika slag av ekonomiska understöd för barnfamiljer. De första bidragen var utjämning av familjekostnader samt barnbidrag, som fortfarande finns i Finland. 40 Barnet var också föremål för socialvård. Först sköttes uppgifterna av kyrkan, varefter kommunerna ordnade socialvård för barn, såsom barnskydd och dagvård. Barnträdgårdar har funnits i Finland sedan medlet av 1800-talet enligt tysken Friedrich Fröbels modell. Innan den subjektiva dagvårdsrät- ten som stiftades på 1990-talet var det länge bara en del av barnen som fick möjlighet att få plats på en barnträdgård. Valet grundade sig på sociala skäl. Vid sidan av detta utvecklades familjedagvården, som kommunerna också senare började övervaka.41
Den lag som nu gäller i Finland grundar sig till stor del på tidigare bestämmelser om stöd för hemvård och privat vård av barn. Den nuvarande lagen om stöd för hem- vård och privat vård av barn upphävde lagen om stöd för hemvård av barn (797/1992), vilken igen föregicks av lagen om stöd för vård av barn i hemmet (24/1985). Före det hade stödet för hemvård av barn grundat sig på statsrådets beslut.42 I alla dessa lagar har indelningen varit den samma mellan av kommunen ordnad småbarnspedagogik och samhällets stöd för vård av barn.
Den samhälleliga situationen avspeglar sig i regeringens proposition år 1984: ett täckande system för småbarnspedagogik är först då under arbete. I första hand ville man för under treåringar med samhällets stöd trygga antingen rätten till av kommu- nen ordnad småbarnspedagogik eller alternativt stöd. Stödets socialpolitiska syfte var emellertid inte i första hand att trygga vårdnadshavarnas arbetande, utan att skapa kontinuitet i barnets vårdarrangemang.43 Det socialpolitiska målet har varit att av kommunen ordnad småbarnspedagogik, då under benämningen dagvård, ska behand- las som ett jämlikt alternativ till stöden för vård av barn. Även sammanjämkningen av stödet för hemvård av barn med arbetslöshetsskyddet återspeglar den dåtida sam- hälleliga situationen. Med stödet minskades trycket på den av kommunen ordnade småbarnspedagogiken i daghemmen och inom familjedagvården. Samtidigt trygga- des en arbetslös förälders ekonomiska situation. Detta resulterade i den så kallade flitfällan, som i någon mån styrde arbetslösa föräldrar med barn under tre år till sys- temet för hemvård av barn och dess stöd. Inkomstnivån kunde sjunka, om vårdnads- havaren fick arbete och barnet gick över till av kommunen ordnad småbarnspedago- gik.
I lagberedningsmaterialet gällande stöd för hemvård och privat vård betonas val- frihet. Även barnets bästa har funnits i bakgrunden, då man i fråga om barnets vård- och människorelationer har strävat efter tillräckligt kontinuerliga och trygga relatio- ner, som främjar en balanserad psykisk utveckling för barnet. Som bakgrundstanke förmedlas tanken om att ett stöd som väljs i stället för av kommunen ordnad små- barnspedagogik i första hand inriktas på barnets vårdnadshavares, speciellt moderns möjlighet att stanna hemma för att ta hand om barnet. Tanken om att modern stannar hemma finns inte inskriven i lagen, men enligt undersökningar är detta det allmänna slutresultatet. I övriga nordiska länder, till exempel i Sverige, har man i stället för valfrihet betonat vårdnadshavarnas jämlikhet. Även barnets bästa har varit en viktig faktor, då man har valt olika arrangemang för att kombinera vårdnadshavarnas arbe- tande eller studier med småbarnspedagogik för barnet. I samhällsdebatten har olika perspektiv framförts om ärendet. Under de senaste åren har också jämställdheten mellan könen lyfts fram i debatten som förts i Finland.44
I början av år 1993 trädde lagen om stöd för hemvård av barn i kraft. Den samhäl- leliga bakgrundssituationen utgjordes av situationen vid regleringen av stödet för hemvård och privat vård år 1985, då någon subjektiv rätt till småbarnspedagogik av nuvarande slag inte existerade. Först år 1996 stadgades om subjektiv rätt till dagvård, som igen begränsades till 20 timmar i veckan år 2016. Stödet för hemvård och privat vård banade alltså härvid bara väg för rätten till småbarnspedagogik som gäller alla barn i småbarnspedagogikåldern. Målet var också att alla barn före skolåldern skulle ha rätt till antingen av kommunen ordnad dagvård eller alternativt till stöd för hem- vård eller privat vård.
I lagens förarbeten har också redogjorts för den ekonomiska recessionens inverk- ningar i början av 1990-talet på användningen av stöden samt deras inverkningar på
vårdnadshavarnas ekonomiska ställning. En annan ekonomisk faktor som kommer fram i motiveringarna är att man försöker få bort den dubbla beskattningen av stödet genom att det utbetalas direkt till serviceproducenten. Även att antalet platser inom småbarnspedagogiken ordnade av kommunen är knappt är en faktor som har lindrats av att barnen med hjälp av stöd för privat vård eller stöd för vård i hemmet har fallit bort från småbarnspedagogisk service som kommunen ordnar. Ekonomiskt har befri- elsen inte varit lika stor för kommunen, eftersom den betalar de stöd för privat vård eller hemvård som kommuninvånarna utnyttjar till Folkpensionsanstalten, som nu- mera administrerar dem.
I regeringspropositionen RP 208/1996 rd till riksdagen med förslag till en reform av lagstiftningen om stöd för vård av små barn har man bibehållit enligt den lag som tidigare var i kraft rätten att välja mellan av kommunen ordnad dagvård och ekono- miskt stöd som ställs till vårdnadshavarnas förfogande. Systemet grundar sig på den tidigare lagstiftningen från år 1985.
År 1985 gavs lagarna om stöd för vård av barn i hemmet och dess införande (24/1985 och 25/1985). Samtidigt fogades till lagen om lagen om barndagvård (36/1973) en ny 11 a § (28/1985). Föräldrarna eller annan vårdnadshavare till barn under tre år har sedan början av år 1990 efter utgången av den i sjukförsäkringslagen (364/1963) avsedda föräldrapenningsperioden efter eget val kunnat få stöd för vård av barn i hemmet eller en av kommunen anordnad daghems- eller familjedagvårds- plats. Målet har varit att erbjuda ett alternativ till kommunens dagvårdsplats som en del av socialvårdsservicen. Som möjliga parter att ta hand om barnet sågs antingen vårdnadshavaren, dennas sambo, barnets mor- eller farförälder eller en utomstående person som anställts för uppgiften. Behörighetsvillkor förutsattes emellertid inte i lagen och inte heller någon myndighetstillsyn. För barnets vård kunde utbetalas lön på grund av arbetsförhållande av vårdnadshavarna till barnets vårdare, men det kan lika väl ha varit obetalt arbete, som till exempel mor- eller farföräldrarna har utfört. 45 Vårdnadshavare som erhållit hemvårdsstöd har behandlats i flera av Folkpens- ionsanstaltens undersökningar.46 Stöd för vård av barn i hemmet har mest utnyttjats av barnens mödrar. I fråga om stödmottagarna urskiljs vissa drag, såsom moderns civilstånd, familjesituation och utbildningsnivå, arbetsmarknadsställning och ålder, vilka enligt undersökningen kan ha påverkat användningen och stödtidens längd.47 Ju mera utbildning modern har, desto kortare är sannolikt tiden för hemvårdsstöd. Om- vänt kan man också av undersökningen dra slutsatsen att ju mindre utbildad modern är, desto längre tid har stödet för hemvård utnyttjats. Även nationalitet, invandrar- bakgrund, familjens inkomstnivå, boningsort och barnantal har kunnat påverka in- tresset att ansöka om stöd för vård av barn i hemmet. Enligt undersökningar sköter familjer med invandrarbakgrund sina barn som är under tre år hemma betydligt längre än den infödda befolkningen, men skillnaderna verkar att jämnas ut när det gäller barn som är fyllda tre år.48 På basis av undersökningsresultaten är det dock klart att en kvalitativ småbarnspedagogik utvecklar barnens kognitiva förmåga och förbättrar skolframgången, liksom den också påverkar barn i sämre socioekonomisk ställning eller barn i invandrarfamiljer positivt.49
8. Avslutningsvis: Rättigheter för barnet eller vårdnadshavarna?
I Finland finns två från varandra avvikande samhällsstödda system för småbarnspe- dagogik eller vård av barn. I systemet för stöd för hemvård och privat vård av barn faller barnet under vårdnadshavarnas beslutanderätt. Det i detta avseende liberala synsättet avviker betydligt från kravet på barnets rättigheter, småbarnspedagogikens mål och barnets trygga och hälsosamma verksamhetsmiljö, som lagen om småbarns- pedagogik stipulerar för daghem och familjedagvård. Stödsystemet betonar vård- nadshavarnas rätt att få stöd, då de för barnets räkning avstår från barnets rätt till av kommunen ordnad småbarnspedagogik i daghem eller familjedagvård. Motiven för ordnandet av småbarnspedagogik eller annan vård för barn kan grunda sig på såväl vårdnadshavarnas önskemål som på själva barnet: orsaken till att hemvård väljs har kunnat vara egna eller makens önskemål, barnets hälsotillstånd, småbarnspedagogi- kens kvalitet och ärenden i anslutning till arbetslivet enligt projektet Childcare.50 Barnets speciellt sårbara ställning har bättre än i tidigare lagstiftning tagits i be- aktande i den nya lagen om småbarnspedagogik. Barnet har rätt till småbarnspedago- gik enligt 12 § i lagen om småbarnspedagogik. Barnets bästa kommer i första hand enligt 4 § i lagen om småbarnspedagogik. Situationen förändras, då vårdnadshavarna väljer stöd i stället för småbarnspedagogik. Barnet kan avskärmas från det officiella småbarnspedagogiska systemet. Det är vårdnadshavarna som avgör i vilken mån och av vem barnet får småbarnspedagogik.51 Härvid kan barnet falla utanför olika sys- tem, som byggts upp till stöd för barnets lärande, såsom specialbarnträdgårdslärares tjänster. Småbarnspedagogiken har också konstaterats främja barnets skolframgång.52 Denna förmån får barnet inte, ifall barnet inte deltar i småbarnspedagogiken. Avsak- naden av småbarnspedagogik kan påverka speciellt sämre lottade barn. En dylik försämring av de sociala rättigheterna kan utgöra ett hot mot barnens välfärd.53 Möjligt är också att medlen som utbetalats som socialt stöd används för någonting annat än det som är målet enligt lagen – barnets vård.
Barnets rätt till småbarnspedagogik har i Finland setts som en social rättighet, som också har drag av kulturella rättigheter. Härmed förverkligas de grundlagsenliga sociala och kulturella rättigheterna. I småbarnspedagogik enligt lagen om småbarns- pedagogik kan dessa båda aspekter identifieras. Däremot känner lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn endast till vårdnadshavarnas rättigheter, där barnet ses som ett attribut för de ekonomiska stöd som de erhåller. Synsättet enligt konven- tionen om barnets rättigheter om att barnet är innehavare av rättigheter och att barnet ska kunna påverka beslut som gäller barnet självt, kan på den här grunden hamna i bakgrunden, när barnets vård och småbarnspedagogik avgörs.54
Vid en granskning av förverkligandet av de grundläggande rättigheterna i fråga om stöd och småbarnspedagogik, förverkligas Neuvonens och Rautiainens modell, där de grundläggande rättigheterna får ett noggrannare innehåll i den materiella lagstiftningen.55 Då kulminerar den paternalistiska synvinkeln som betonar vård- nadshavarnas autonomi i vårdnadshavarnas rätt att välja ekonomiskt stöd i stället för småbarnspedagogik för barnet. Det här kan också vara ett bra alternativ för barnet.
Enligt undersökningsresultat skulle emellertid speciellt de sämst lottade barnen dra nytta av småbarnspedagogik och det stöd som där ges. Enligt Neuvonen och Rautiai- nen genomförs sociala rättigheter i stor utsträckning via lagstiftning på lägre nivå.56 Barnets rätt till välbehövlig småbarnspedagogik och där ingående stöd kan i det här
fallet bli oförverkligade på grund av reglering på lägre nivå, enligt vilken anskaff- ningen av småbarnspedagogik faller under föräldrarnas autonomi.
Familjens autonomi överskrider också barnets rätt till småbarnspedagogik i det finländska samhället. Möjligheten att välja lagstadgat stöd baserar sig på den libera- listiska vårdnadshavarautonomin, där barnet har en sämre ställning. Suvianna Haka- lehto har konstaterat att barnets rättigheter i praktiken ofta återgår till att vara föräldrarnas rättigheter eller så härleds de av rättigheter som tillhör föräldrarna, fastän konventionen om barnets rättigheter framhäver barnets självständighet i förhållande till rättigheterna.57 I den finländska samhällsdebatten har också framförts möjligheter till förnyande av familjeledighetssystemet, men om dem har politisk enighet inte uppnåtts.58 En viktig faktor som stigit fram i debatten är kvinnornas jämlikhet och den har mera återspeglat debatten om jämställdhet mellan könen än barnets ställning. Ingen konflikt har setts mellan barnets bästa och familjens autono- mi.
Det finns emellertid önskemål om att barnets ställning lyfts fram när lagstiftningen utvecklas.59 Detta har speciellt påverkats av forskningsarbetet inom Childcare- projektet, där man granskar stöd för vård av barn och småbarnspedagogiska tjänster och förskoleservice ur ett jämställdhets- och likabehandlingsperspektiv. Med tanke på barnets rättigheter och rättsskydd förmedlas bilden av att tanken om statspaterna- lism kan till denna del också innehålla goda beståndsdelar, om barnets växande, utveckling och lärande kan främjas med hjälp av detta. Familjens autonomi och förstahandsalternativ som barnets uppväxtmiljö är en allmänt godkänd västerländsk tanke. Det skulle dock kunna vara möjligt att utveckla den i riktning mot barnets rättigheter och rättsskydd, så att i synnerhet de sämst lottade barnens utveckling skulle tryggas genom den för dem stipulerade rätten till småbarnspedagogik och det stöd den erbjuder.
Noter
1. Lagen om småbarnspedagogik (540/2018) trädde i huvudsak i kraft 1.9.2018 med undantag av några bestämmelser som gäller personalen och informationsresursen, för vilka en övergångstid bestämts. Med lagen om småbarnspedagogik (540/2018) upphävdes den tidigare lagen om små- barnspedagogik (36/1973).
2. Till den delen kan man anse att flera av målen i konventionen om barnets rättigheter uppfylls i Finlands lag om småbarnspedagogik: Konventionen om barnets rättigheter. Lag om antagande av vissa bestämmelser i konventionen om barnets rättigheter 31.5.1991 (FördrS 59/1991).
3. Barnet kommer till synes i det finländska systemet gällande stöd för hemvård och privat vård som ett passivt objekt, som inte har några rättigheter eller skyldigheter och som inte är delaktigt i verksamhet som gäller barnet självt. Barnets delaktighet har emellertid lyfts fram såväl i övrig lagstiftning gällande barn som i rättslitteraturen, varvid stödet för hemvård och privat vård också i det avseendet avviker märkbart från de rådande tolkningarna i Finland om barnets rättigheter och delaktighet. Barnets delaktighet har också undersökts: Mäntylä. 2011. Även Lapsioikeus murroksessa. [Barnrätt i en tid av brytning] Hakalehto-Wainio, Suvianna – Nieminen, Liisa (red.). Helsingfors 2013.
4. Skollag (2010:800) 8 kapitlet reglerar småbarnspedagogiken (förskolan) i Sverige. Ritva Semi har jämfört stödet för hemvård i Finland och Sverige i verket Heinonen, Hanna- Iivonen, Esa Korhonen, Merja – Lahtinen, Nina – Muuronen, Kaisu – Semi, Ritva – Siimes, Ulla. Lasten oi-
keudet ja aikuisten vastuut varhaiskasvatuksessa. [Barns rättigheter och vuxnas ansvar inom småbarnspedagogiken] Juva 2016, s. 56. I Finland har inte planerats förändringar i det nuva- rande stödet för privat vård och hemvård, såsom konstateras i Perhevapaat, talouskriisi ja sukupuolten tasa-arvo [Familjeledigheter, ekonomisk kris och jämställdhet mellan könen]. Min- na Salmi & Johanna Närvi (red.). Helsingfors 2017, s. 252.
5. Puroila, Anna-Maija – Kinnunen, Susanna. Selvitys varhaiskasvatuksen lainsäädännön muutosten vaikutuksista s.139. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 78/2017. [Utredning om inverkningarna av förändringar i lagstiftningen om småbarnspedagogik, s.139. Statsrådets utrednings- och forskningsverksamhets publikationsserie 78/2017] Finns på adressen: http://tietokayttoon.fi/julkaisu?pubid=23203 (1.5.2018)
6. Weckström, Sirpa. Views of Finnish mothers on childcare and labour market participation: a cross-European comparison. Finns på adressen: http://urn.fi/URN:ISBN:978-951-29-7196-1.
Disputation 4.5.2018, Åbo universitet. (1.5.2018) Avhandlingen hör till socialpolitiska området.
7. Weckström 2018, s. 73.
8. Kosonen, Tuomas. Encouragement and discouragement Essays on taxation and government expenditure. Statens ekonomiska forskningscentral. Government Institute for Economic Re- search. Helsingfors 2011, s. 23-26.
9. Mahkonen, Sami. Varhaiskasvatuslaki. [Lagen om småbarnspedagogik] 2:a förnyade upplagan.
Helsingfors 2016, s. 92. Mahkonen konstaterar också att den förnyade lagen om småbarnspeda- gogik (36/1973) snarare är en arbetsmarknadsbunden lag än en barn- och föräldrabaserad lag.
Det samma kan motiverat konstateras om lagstiftningen gällande stöd för hemvård och privat vård i Finland, vilket framgår av t.ex. Promemorian av arbetsgruppen för utredning av främjan- de av flexibilitet inom hemvårdsstöds- och barnomsorgssystemet. Social- och hälsovårdsministe- riets rapporter och promemorior 2013:4. Finns på adressen www.stm.fi (28.4.2018), s. 2-3.
10. I lagen om småbarnspedagogik (540/2018) definieras i 2 § småbarnspedagogik och i 3 § dess syfte. Den tidigare lagen om småbarnspedagogik (36/1973) definierade småbarnspedagogik li- kaså i 1 § och syftet i 2 a §.
11. I Finland finns ingen rättslitteratur om allmän tillsyn och inte heller någon allmän lagstiftning om den. Detta kan vara en delorsak till att man i Finland inte har fäst uppmärksamhet på att tillsynen är splittrad och delvis saknas, fastän objektet skulle vara centrala sociala rättigheter, dit också småbarnspedagogiken räknas i Finland. I Sverige har allmän lagstiftning om tillsyn plane- rats. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn. SOU 2004:100. Finns på adressen:
http://www.regeringen.se/rattsdokument/statens-offentliga-utredningar/2004/10/sou-2004100]
(16.10.2017). Det färskaste som skrivits allmänt om kommunernas tillsyn i Finland är av Eija Mäkinen, som koncentrerar sig på förhållandet mellan kommunernas självstyrelse och tillsyn:
Mäkinen, Eija. Kuntien ja maakuntien valvonta Pohjoismaissa. [Tillsyn i kommuner och landskap i Norden] Lakimies 1/2017. Lahtis 2017, s. 3-24.
12. Hakalehto, Suvianna. Lapsen oikeuksien sopimuksen lapsikäsityksestä. [Barnbegreppet i konventionen om barnets rättigheter] Lakimies 7-8/2016 s. 1192. Helsingfors 2016. Också i svensk rättslitteratur har konventionen om barnets rättigheter i det svenska rättssystemet gran- skats: Leviner, Pernilla. Barnkonventionen som svensk lag – en diskussion om utmaningar och möjligheter för att förverkliga rättigheter. Förvaltningsrättslig tidskrift 2/2018 s. 287- 311.
13. Systemet motsvarar till denna del den tidigare lagstiftningen i lagen om småbarnspedagogik (36/1973).
14. Holmberg, Sten. Romarriket och den romerska rätten. Visby 2008, s. 64.
15. Vuornos, Maija. Lapsen asema Suomessa. [Barnets ställning i Finland] Borgå 1971, s.19.
16. Melander, Ilmari. Lapsen huollosta. Yksityisoikeudellinen tutkimus I. [Vårdnad om barn. Privat- rättslig undersökning I.] Finska juristföreningen. Vammala 1939, s. 5.
17. Savolainen, Matti. Lapsen huolto ja tapaamisoikeus. [Vårdnad om barn och umgängesrätt]
Helsingfors 1984, s. 2.
18. Heta Heiskanen har förklarat Barnrättskommitténs kommentar om beaktande av barnets bästa.
Heiskanen, Heta-Elena. Towards Greener Human Rights Protection Rewriting the Environmen- tal Case-Law of the European Court of Human Rights. Tammerfors 2018, s.158-159.
19. Llorens, Jorge Cardona. Presentation of General Comment No. 14: strengths and limitations, points of consensus and dissent emerging in its drafting. I verket Sormunen, Milka. The Best In- terests of the Child: A Dialogue Between Theory and Practice. EBSCO: Council of Europe Pub- lishing 2016, s. 13.
20. Lapsen oikeudet. [Barnets rättigheter] Redaktörer Jussi Honkanen och Jaana Syrjälä. Helsingfors 2000, s. 32.
21. Kandel, Randy Frances. Family Law. Essential terms and concepts. USA 2000, s.259. Henna Pajulammi har kommenterat Kandels teori i sin doktorsavhandling. Pajulammi, Henna. Lapsi, oikeus ja osallisuus. [Barn, rätt och delaktighet] Estland 2014, s. 124-125.
22. Kurki-Suonio, Kirsti. Äidin hoivasta yhteishuoltoon. Lapsen edun muuttuvat yhteiskunnalliset tulkinnat. [Från moders omsorg till gemensam omvårdnad. Föränderliga samhälleliga tolkningar om barnets bästa] Vammala 1999, s. 1.
23. Hakalehto, Suvianna – Kotkas, Toomas. Subjektiivinen päivähoito-oikeus – sosiaalioikeutta, lapsioikeutta vai molempia? [Subjektiv rätt till dagvård – socialrätt, barnrätt eller båda?] La- kimies 7-8/2015. Helsingfors 2015, s. 1040-1063.
24. Koulu, Sanna. Lapsen huolto ja tapaamisoikeudet. [Vårdnad om barn och umgängesrätt] Vanda 2014, s. 227- .
25. Förenta Nationernas Barnrättskommittés allmänna kommentarer nummer 7 från år 2006, del V kommentarer 28-29.
26. Hänvisningen till lagen om privat socialservice och dess tillämpning upphävdes fr.o.m. 1.9.2018 genom att lagen om småbarnspedagogik (540/2018) stiftades och 16 § i den gamla lagen om småbarnspedagogik (36/1973) upphävdes. Enligt 16 § i den tidigare lagen om småbarnspedago- gik, som var i kraft till 31.8.2018, tillämpades på dagvården för barn, om inte något annat före- skrivs i denna lag, utöver denna lag även lagen om privat socialservice (922/2011). Lagen til- lämpades sådan den löd den 1 januari 2013. Enligt 3 § i lagen om privat socialservice var kom- munen, regionförvaltningsverken och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården tillsynsmyndigheter. Enligt 17 § i den tidigare lagen om småbarnspedagogik (36/1973) var tillsynsmyndigheter enligt 3 § 1 momentet i lagen om privat socialservice när det gäller privat barndagvård det organ som avses i 11 d § 1 momentet i denna lag eller den tjänsteinnehavare som organet utsett samt regionförvaltningsverket och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården.
27. Småbarnspedagogikens rättsställning har behandlats bl.a. i artikeln Hakalehto & Kotkas 2015, s.
1040-1063.
28. Förvaltningsområdesöverföringen har man försökt åstadkomma med den nya lagen om små- barnspedagogik (540/2018), men bytet av förvaltningsområde har inte slutförts, bl.a. i fråga om regleringen gällande servicesedeln och socialombudsmannen.
29. I den tidigare lagen fanns inga krav gällande verksamhetens ekonomiska tillförlitlighet och soliditet. Även kraven gällande klientsäkerhet är nya.
30. Tillstånds- och tillsynsverket inom social- och hälsovården Valvira har gett en rekommendation till hälsoinspektörerna om inspektion av daghemmen: https://www.valvira.fi/web/sv/-/valvira- har-publicerat-en-tillampningsanvisning-for-anmalningsforfarandet-enligt-halsoskyddslagen.
31. Till anmälan fogas utredningar, som baserar sig på Undervisnings- och kulturministeriets för- ordning om anmälningsförfarandet för privata serviceproducenter som tillhandahåller småbarns- pedagogik (772/2018) samt andra utredningar som behövs enligt de allmänna och särskilda vill-
