Børne- og Socialministeriet Holmens Kanal 22
1060 København K E-mail: jrje@sm.dk
W I L D E R S P L A D S 8 K 1 4 0 3 K Ø B E N H A V N K T E L E F O N 3 2 6 9 8 8 8 8 I N F O @ H U M A N R I G H T S . D K M E N N E S K E R E T . D K
D O K . N R . 1 9 / 0 0 8 5 2 - 2
2 6 . M A R T S 2 0 1 9
H Ø R I N G O V E R U D K A S T T I L E N R Æ K K E
B E K E N D T G Ø R E L S E R O G V E J L E D N I N G E R P Å D E T A D O P T I O N S R E T L I G E O M R Å D E
Børne- og Socialministeriet h ar ved mail af 15. marts 2019 anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til høring over udkast til en række bekendtgørelser og vejledninger på det adoptionsretlige område.
Børne- og socialministeren h ar endvidere den 20. februar 2019 fremsat ændringsforslag til forslag L 155 til lov om ændring af adoptionsloven, lov om social service og forskellige andre love (Kontinuitet og enkle forløb for børn, der adopteres uden samtykke). Æ ndringsforslaget blev ikke sendt i høring, idet det ifølge ministeren alene indeholder tekniske ændringer.
Eftersom ændringsforslaget har relation til nærværende udkast til bekendtgørelser og vejledninger på det adoptionsretlige område, vil instituttets bemærkninger også vedrøre ændringsforslaget.
Instituttet har følgende bemærkninger:
SAMMENFATNING
Instituttets bemærkninger vedrører alene ændringerne af § 20 a i forældreansvarsloven om samvær og anden kontakt efter adoption.
Overordnet set mener instituttet, at det er positivt, at der skabes mulighed for, at der i højere grad kan fastsættes samvær eller anden kontakt med d en biologiske slægt efter adoption end tidligere.
Instituttet kan dog også konstatere, at teksten i ændringsforslaget og ministeriets udkast ikke entydigt angiver, hvad intentionen med lovforslaget er. Endvidere er det problematisk, hvis d en udvidede mulighed for at fastsætte samvær eller kontakt med den b iologiske slægt efter adoption tillægges betydning ved afgørelsen om adoption uden samtykke. I dom af 4. februar 2019 udtalte H øjesteret, at denne
mulighed kunne indgå i proportionalitetsvurderingen, således at muligheden f or at fastsætte samvær mv. gjorde, at adoption uden samtykke blev anset for mindre indgribende. Imidlertid viser de hidtidige erfaringer med samvær og anden k ontakt efter adoption, at dette kun finder sted i meget begrænset omfang. Hvis d er ikke er en reel udsigt til at få fastsat samvær mv. e fter adoption uden samtykke, bør det heller ikke indgå som et moment ved afgørelsen om adoption.
Derudover har barnet forsat ikke mulighed for selv at søge samvær med sin biologiske slægt. Endelig indeholder ministeriets udkast ikke forslag til ændringer af afsnit 17 i vejledning nr. 11362 af 30. december 2015 om samvær, selvom dén vejledning også vedrører samvær og anden kontakt efter adoption. Dermed vil de forskellige vejledninger ikke stemme overens, og det vil være svært for borgere og myndigheder at orientere sig i reglerne.
Instituttet anbefaler på denne baggrund følgende:
Det tydeliggøres i ministeriets udkast, at intentionen med ændringerne er, at reglerne om samvær og anden kontakt med den b iologiske slægt efter adoption ikke skal administreres så restriktivt, som de er blevet hidtil.
Ministeriet følger udviklingen i fastsættelsen af samvær og anden kontakt efter adoption, og hvilken b etydning dette tillægges i sager om adoption uden samtykke, da det er
problematisk, hvis domstolene lægger vægt på muligheden f or samvær mv. ved afgørelsen om adoption uden sa mtykke, hvis der stort set aldrig bliver fastsat samvær eller kontakt.
Ministeriet overvejer at lovfæste barnets ret til at søge samvær med sin oprindelige slægt.
Ministeriet ændrer afsnit 17 i vejledning nr. 11362 af 30.
december 2015 om samvær, så vejledningen om samvær stemmer overens med udkastets ændringer.
UDKASTETS INDHOLD
Udkastet t il ændringerne af forskrifterne er en følge af forslag L 155 til lov om ændring af adoptionsloven, lov om social service og forskellige andre love (Kontinuitet og enkle forløb for børn d er adopteres uden samtykke), der er fremsat af børne- og socialministeren for Folketinget den 6. februar 2019.
Som anført gennemfører udkastet d esuden ændringsforslaget til L 155, som børne- og socialministeren f remsatte den 20. februar 2019.
Ændringsforslaget medfører navnlig, at formuleringen “i helt særlige tilfælde” udgår af forældreansvarslovens § 20 a om samvær og anden kontakt efter adoption. Ændringsforslaget er fremsat på baggrund af Højesterets dom af 4. februar 2019 i sag 140/2018 og 144/2018 om
2/7
adoption uden samtykke. I dommen påpegede Højesteret blandt andet, at det næppe er i overensstemmelse med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, at samvær og anden kontakt med den biologiske slægt efter forældreansvarslovens § 20 a kun er en mulighed
“i helt særlige tilfælde”. Ifølge ministerens ændringsforslag er det dog en f ejl, at formuleringen “i helt særlige tilfælde” er kommet til at fremgå af bestemmelsen i § 20 a, da der ikke skulle ligge en særskilt begrænsning i denne formulering. Ministeren skriver ligeledes i sit fremsendelsesbrev til Folketingets Social-, Indenrigs- og Børneudvalg:
“Ændring[sforslaget] medfører ikke en æ ndring af praksis, men er alene en ændring af bestemmelsens ordlyd.”
Ministeriet udmønter ændringerne forskellige steder i udkastet, navnlig i kapitel 4 i vejledningen om frigivelse af børn t il national adoption og afsnit 17.7 i vejledningen om adoption. Blandt andet udgår
formuleringen “i helt særlige tilfælde” af vejledningerne. Endvidere fremhæves det nu flere steder i vejledningerne, at afgørelsen om samvær eller anden kontakt med den biologiske slægt efter adoption skal træffes ud fra barnets bedste.
I det oprindelige forslag til § 20 a (Folketingstidende 2008-09, tillæg A, side 3198) blev det anført: “De grunde, der har ført til at gennemføre en adoption uden samtykke, vil i langt de fleste tilfælde betyde, at der ikke skal fastsættes et samvær med barnet.” Denne formulering blev gentaget, da § 20 a blev ændret i 2015 (Folketingstidende 2014-15, 1.
samling, tillæg A, L 121 som fremsat, side 11-12).
I nærværende ændringsforslag side 2 er formuleringen blødt op, idet det i stedet anføres, at “de bagvedliggende årsager til, at der er truffet afgørelse om adoption uden samtykke, herunder manglende
forældreevne, naturligt [vil] skulle indgå i vurderingen.” I ministeriets udkast foreslås det, at følgende formulering udgår af vejledningen om adoption side 92: “Det er derfor udgangspunktet, at der ikke fastsættes samvær eller anden form for kontakt efter en adoption.” I vejledningen om frigivelse af børn t il national adoption side 12 bliver formodningen om, at der ikke skal være samvær efter adoption uden samtykke, derimod stående med n ogle få sproglige ændringer.
INSTITUTTETS BEMÆRKN INGER
Instituttet har alene bemærkninger til de dele af udkastet og ændringsforslaget, som vedrører ændringen af § 20 a i
forældreansvarsloven om samvær og anden kontakt efter adoption. For
så vidt angår de øvrige ændringer afspejler de som nævnt forslag L 155, og instituttet henviser derfor til sit høringssvar til det lovforslag.1
DEN MENNESKERETLI GE RAMME
Retten til samvær og kontakt mellem barnet og dets biologiske slægt er en central menneskerettighed, som knytter sig til retten t il familieliv, og som bl.a. er beskyttet i Børnekonventionens artikel 7, 8, 9 og 16,
Handicapkonventionens artikel 22 og 23 og Den E uropæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8. Navnlig fastslår
Børnekonventionens artikel 7 og 8, at barnet har ret til at kende sine forældre og til at bevare sin identitet, herunder bl.a. f amilieforhold.
Artikel 9, stk. 3, fastsætter videre, at barnet skal sikres en regelmæssig personlig kontakt med sine forældre, hvis barnet er adskilt fra dem, medmindre dette vil stride mod barnets bedste. Tilsvarende
bestemmer Handicapkonventionens artikel 23, stk. 4, at en sådan adskillelse af barnet fra sine forældre kun må ske, hvis d et er nødvendigt af hensyn til barnets bedste.
Efter adoptionen vil den p rimære familierelation naturligvis være mellem barnet og adoptanterne. Denne relation udelukker imidlertid ikke automatisk, at barnet f orsat kan have en b eskyttet f amilierelation til sin biologiske slægt efter adoption. Dette gælder særligt (men ikke udelukkende) i sager, hvor der har været samvær mellem barnet og de biologiske forældre forud for adoptionen. Derudover har barnet under alle omstændigheder ret til at bevare sin identitet, som gælder, uanset om der eksisterer et familieliv mellem barnet og de biologiske forældre i konventionernes forstand. Barnets ret til at bevare sin identitet skal blandt andet sikres via forældreansvarslovens § 20 a.
BEDRE MULIGHED FOR S AMVÆR OG KONTAKT EFT ER ADOPTION Med H øjesterets dom af 4. februar 2019 og ændringsforslaget er der, som instituttet forstår ændringsforslaget, lagt op til, at der skabes mulighed for at fastsætte samvær og anden kontakt mellem barnet og dets biologiske slægt og slægt efter adoption i højere grad end tidligere.
Dette skal også gælde sager om adoption uden samtykke. Ændringerne af de administrative forskrifter, ministeriet har sendt i høring,
understøtter denne udvikling.
Instituttet hilser denne ændring velkommen, idet den kan bidrage til at styrke både barnets og de biologiske forældres ret til familieliv efter adoptionen. Som ministeren og ministeriet anfører, skal det afgørende kriterium for samvær forsat være barnets bedste. Det skal i den
1 Kan tilgås her: https://menneskeret.dk/hoeringssvar/hoering-udkast- aendring-adoptionsloven-lov-social-service-forskellige-andre-love.
4/7
forbindelse erindres, at det som udgangspunkt også er i barnets interesse at bevare relationen t il sin biologiske slægt, når forældrene, eventuelt med støtte, vil kunne spille en p ositiv rolle i barnets liv, jf.
også Handicapkonventionens artikel 23, stk. 2, sidste pkt.2 Der kan naturligvis være sager, hvor samvær eller anden kontakt kan være til skade for barnets trivsel og udvikling, men efter instituttets opfattelse vil det ikke være i barnets interesse at opstille en formodningsregel herom, heller ikke i sager om adoption uden samtykke. I stedet må spørgsmålet om samvær og anden kontakt vurderes konkret fra sag til sag, som ministeriet også lægger op til.
ÆNDRINGSFORSLAGETS U KLARE SIGTE
Instituttet bemærker, at det ikke er helt klart, hvad der er sigtet med ændringsforslaget og udkastet t il de administrative forskrifter.
Ministeren fremhæver som nævnt i fremsendelsesbrevet til Folketinget, at ændringsforslaget ikke medfører en ændring af praksis. Den
nuværende praksis efter § 20 a har imidlertid udviklet sig meget restriktivt i sager om adoption uden samtykke. Dette skal ses i lyset af den f ormodning, som blev formuleret i lovforarbejderne fra 2009 om, at de grunde, der fører til en adoption uden samtykke, normalt vil tale imod, at der fastsættes samvær. Ifølge instituttets oplysninger har Statsforvaltningen kun modtaget enkelte ansøgninger om samvær efter adoption, og instituttet kender ikke til sager, hvor samvær er blevet fastsat. Ændringsforslaget lægger imidlertid ikke op til en så restriktiv forvaltning af forældreansvarslovens § 20 a.
Tværtimod synes forslaget at afskaffe den gældende formodningsregel til fordel for en individuel vurdering i hver sag i lyset af barnets bedste.
Det er imidlertid problematisk, at formodningsreglen fjernes fra
vejledningen om adoption, men bibeholdes i vejledningen om frigivelse af børn til national adoption. Dette kan skabe uklarhed om, hvad sigtet med ændringsforslaget egentlig er.
Samlet set læ ser instituttet ændringsforslaget sådan, at der som anført ovenfor skabes mulighed f or at fastsætte samvær og anden k ontakt mellem barnet og dets biologiske forældre og slægt efter adoption i højere grad end tidligere. Denne læsning er også i bedst tråd med Højesterets dom af 4. februar 2019, som kritiserede de nugældende
2 Se Mogens Nygaard Christoffersen m.fl., Adoption som in dsats, SFI rapport nr. 07:32, 2007, kapitel 5, navnlig side 119-124 og 132-134.
Forfatterne konkluderer bl.a., at re sultaterne af udenlandske studier af børn i åbne adoptioner generelt er positive, at børnene er mere
tilfredse, jo mere åbne adoptionerne er, og at åbenhed generelt reducerer risikoen for sammenbrud i adoptionsforholdet (side 132).
3 Jf. mindretalsudtalelsens præmis 24 i Menneskerettighedsdomstolens dom af 30. november 2017 i Strand Lobben m.fl. mod Norge. Sagen verserer p.t. for Storkammeret, og dommen er derfor ikke endelig.
6/7
regler for at være for restriktive. Instituttet anbefaler, at ministeriet tydeliggør dette i ændringerne til de forskrifter, som er sendt i høring.
BETYDNING FOR AFGØRE LSEN OM ADOPTION UDE N SAMTYKKE Da forældreansvarslovens § 20 a blev indført i 2009, understregede lovgiver, at det forhold, at der kan skabes åbenhed i adoptionen, ikke må indgå som et moment i afvejningen af, om en adoption er til barnets bedste. Åbenheden måtte ifølge lovgiver ikke få den virkning, at man generelt anser muligheden f or at gennemføre adoptioner uden
samtykke som mindre indgribende (Folketingstidende 2008-09, tillæg A, side 3198).
I sin dom af 4. februar 2019 udtalte Højesteret imidlertid, at det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at spørgsmålet om kontakt mellem barnet og den o prindelige slægt kan indgå i proportionalitetsvurderingen ved afgørelsen af, om en adoption uden samtykke er forenelig med Menneskerettighedskonventionens artikel 8 (dommen side 31). I Østre Landsrets dom af 2. maj 2018 i samme sag fremhævede landsretten ligeledes den potentielle mulighed for kontakt som en del af begrundelsen for, at adoptionen ikke
krænkede forældrenes rettigheder. Lovgivers forudsætning fra 2009 synes således at være udfordret.
Selvom instituttet som nævnt er positivt stemt over for ministerens ændringsforslag og ministeriets udkast, er der også grund til at være varsom over for udviklingen. Navnlig er der fortsat stor risiko for, at retten t il samvær med de biologiske forældre aldrig bliver realiseret og at barnet mister kontakten t il sin slægt. Dertil er det problematisk, når domstolene lægger vægt på denne mulighed, hvis den i realiteten ikke kan håndhæves.3
Instituttet er ikke bekendt med, at der foreligger tal på hvor mange af de børn, som er blevet b ortadopteret uden samtykke, der har samvær med deres forældre. Der har endnu kun været få tvangsadoptionssager og dermed kun begrænsede erfaringer. Endvidere vil et sådan samvær heller ikke være statisk, men udvikle sig over tid. En undersøgelse foretaget af Ankestyrelsen viste imidlertid, at kun 4 ud af de 232 børn, der blevet adopteret i 2006 (2 pct.), havde kontakt til deres biologiske
forældre. For børn adopteret i 2011 var det kun 2 ud af 193 børn (1 pct.). Tallene for samvær var tilsvarende lave.4
I lyset heraf bør ministeriet d erfor være opmærksom på dette
spørgsmål, navnlig i forhold til hvordan forældreansvarslovens § 20 a fremover bliver administreret i praksis, om der faktisk etableres samvær eller kontakt mellem barnet og dets oprindelige slægt, og hvilken betydning det mulige eller faktiske samvær eller kontakt tillægges i sager om adoption uden samtykke.
BARNETS RET TIL AT S ØGE SAMVÆR MED SI N S LÆGT
På nuværende tidspunkt er det kun muligt for den biologiske slægt at søge om samvær med barnet efter adoptionen, men ikke omvendt.
Ændringsforslaget ændrer ikke herved. Barnekonventionen b eskytter i første række barnets ret til at kende sine forældre og opretholde en personlig relation med dem. Dette understøtter forældreansvarslovens
§ 20 a imidlertid ikke fuldt ud. Ifølge afsnit 17.7 i vejledningen om adoption skal Statsforvaltningen alene rådgive barnet om, hvordan det kan komme i kontakt med sine oprindelige forældre.
Instituttet anbefaler ministeriet at overveje at lovfæste barnets ret til at søge samvær med sin oprindelige slægt. En sådan bestemmelse kunne udformes med inspiration fra forældreansvarslovens § 35, hvorefter et barn, der er fyldt 10 år, kan anmode Statsforvaltningen om at indkalde forældrene til et møde om bl.a. samvær.
TEKNISKE BEMÆRKNI NGE R
Ministeriets høring indeholder ikke forslag til ændringer af afsnit 17 i vejledning nr. 11362 af 30. december 2015 om samvær, som også vedrører samvær og anden kontakt efter adoption. Med henblik på at sikre en ensartet vejledning til borgere og myndigheder om samvær og anden kontakt efter adoption bør ministeriet også foretage de
nødvendige ændringer af vejledningen om samvær.
Der henvises til Børne- og Socialministeriets sagsnr. 2018 - 144.
Med venlig hilsen Peter Hjaltason
4 Ankestyrelsens undersøgelse Åbenhed i adoptions- og plejeforhold samt plejeforældres motivation for at adoptere deres plejebarn, februar 2014, side 40 og 43.
