Dette kapitel rummer en kort præsentation af kvalitetsrapporter og den praksis de indskrives i.
KL udarbejdede som led i Det fælleskommunale udviklingsprojekt en fælles standard for kvalitetsrapporter, hvor kvalitetsrapporten introduceres som den teknologi, som muliggør såvel dokumentation af 0-6årsområdets indsats, intern og ekstern sammenligning af denne og endelig muliggør det lovpligtige kommunale tilsyn (KL, 2010b). Kommunerne benytter sig af kvalitetsrapportskabelonen i sin grundform – det er en forudsætning for sammenligneligheden, at der er tale om de samme data – men de gør det i forskellige fortolkninger og variationer. Den kommune, jeg har lavet feltarbejde i, er således én blandt mange, og det vil sige et eksempel på en styringsmæssig genre som er nationalt udbredt og som ikke alene er begrænset til det småbørnspædagogiske område.
Trods forskellige variationer mellem forskellige kommuners praksis, er det fælles for kvalitetsrapporten som instrument, at den består af tre hovedkomponenter, som er velkendte fra andre akkrediteringsmodeller. Bl.a.
også den Danske Kvalitetsmodel, som KL eksplicit henviser til at kvalitetsrapporterne er tænkt ind i (KL, 2010b). Først formuleres en række mål i form af mere eller mindre specifikke standarder og herunder nogle måder at måle hvorvidt resultaterne er nået gennem indikatorer. Så observeres hvordan praksis afviger fra standarderne. Og endelig formidles resultaterne af disse standardmålinger på institutionernes og kommunernes hjemmeside (Knudsen, 2011a, p. 970). Det er desuden en evalueringsmodel som baserer sig på en kombination af tal genereret af forvaltningen vdr.
ressourcer, børnetal, resultater af forældretilfredshedsundersøgelser etc., og en selvevaluering hvor de enkelte dagtilbud selv kommer med oplysninger og vurderer deres praksis i mere kvalitativ form.
32
Kommunens kvalitetsrapporteringspraksis
Den kommune, jeg har lavet mit feltarbejde i, var en af de bærende kommuner i Det fælleskommunale kvalitetsprojekt, og Byrådet tog beslutning om at indføre kvalitetsrapporter på det småbørnspædagogiske område allerede i sommeren 2007. Kommunen har altså længe været i gang med en praksis, som nu udbredes i en eller anden form i landets øvrige kommuner. Der er efterhånden etableret en hel organisatorisk praksis omkring kvalitetsrapporterne, som indskriver rapporterne og den viden de fremstiller, som et centralt og uomgængeligt styringsinstrument på det småbørnspædagogiske område. Arbejdet med at rapportere og dokumentere kvalitet i kvalitetsrapporter er derfor interessant at følge, netop i denne kommune. Det er for mig at se interessant at følge en kvalitetsrapporterings- praksis som er relativt udfoldet og veletableret, og hvor pædagoger, ledere og forvaltere har gjort sig en række erfaringer med det. Samtidig med at man i kommunen fortsat arbejder på at forhandle og finde veje, ganske som andre kommuner i landet. Jeg formoder altså bringe mig i nærheden af noget almindeligt og genkendeligt, igennem det enkle og særlige.
Den lokale kvalitetsrapport
I kommunen har man efterhånden udviklet en praksis hvor alle kommunens dagtilbud laver en lokal kvalitetsrapport hvert andet år10. Den lokale rapport laves i en specifik fælles skabelon, som kombinerer data forvaltningen i forvejen er i besiddelse af, med lokale såkaldte ”supplerende indberetninger”.
De supplerende oplysninger handler overvejende om arbejdet med de pædagogiske læreplaner – her skal der opstilles mål og dokumenteres hvordan målene er nået. Der er desuden tale om oplysninger om sygefravær etc. Den elektroniske skabelon for kvalitetsrapporterne er tilgængelig i ledernes administrative system LIS, og gør det muligt at generere en rapport som på én gang samler forvaltningens data og de supplerende indberetninger fra
10 Et dagtilbud består i praksis af 5-7 ”afdelinger”. En afdeling er det man i ikke så gamle dage kaldte en børnehave, vuggestue eller integreret institution. Altså et fysisk sted med egen adresse, legeplads, bygninger og cykler, hvor en gruppe børn, forældre og pædagoger lever en stor del af deres levede liv. Dagtilbuddet er altså en, relativt abstrakt, superinstitution, som ledes af en dagtilbudsleder og afdelingernes pædagogiske ledere.
33
dagtilbuddet. Rapporten genereres elektronisk, så den formmæssigt ser ens ud for alle dagtilbud og rummer samme typer af oplysninger. Den er opdelt i temaer, og der er for hvert tema tabeller, der angiver dagtilbuddets resultat i år, flankeret af det foregående års resultat, det kommunale gennemsnit for dagtilbuddene og det kommunale mål for området:
Kilde: Kommunens forældretilfredshedsundersøgelser
Når dagtilbudslederne har udfyldt de supplerende oplysninger og genereret kvalitetsrapporten elektronisk, sendes denne til behandling i det enkelte dagtilbuds bestyrelse. Bestyrelsen udarbejder en skriftlig udtalelse, som fremgår bagerst i rapporten. Rapporten offentliggøres nu på kommunens hjemmeside, sammen med kvalitetsrapporterne fra kommunens øvrige dagtilbud.
Kvalitetssamtale og LUP
Efterfølgende afholdes der kvalitetssamtaler med deltagelse af områdeleder, dagtilbuddets ledelsesteam, en repræsentant fra medarbejderne og bestyrelsen, samt én eller to af kommunens konsulenter. Om samtalerne hedder det at:
Samtalerne fungerer som systematisk ramme om dialogen mellem niveauerne [på børn og ungeområdet] og sikrer, at der kontinuerligt er en fælles forståelse for status i dagtilbuddet samt de udviklingsinitiativer, der sættes i værk. […] I forbindelse med kvalitetssamtalen indkredses et eller flere områder, hvor der skal iværksættes en ekstra indsats for at løfte kvaliteten (Forvaltningen, 2010, p. 2, min anonymisering).
Ved samtalen bliver der altså koordineret en ”fælles forståelse” af status, bl.a.
gennem indkredsningen af lokale udviklingspunkter, der udpeger områder hvor man det følgende år skal gøre en særlig indsats for at løfte kvaliteten.
Udviklingspunkter samles og beskrives i den såkaldte LUP (den lokale udviklingsplan), som er en form for handleplan, der beskriver mål, effekter, ydelser og ressourcer for arbejdet i den kommende to-årige periode. Jeg skal senere i afhandlingen vende tilbage til hvordan kvalitetssamtalen og LUP’en
34
fungerer som instrumenter, der skaber ”fælles forståelser” og vise hvad det indebærer. I denne overbliksgivende introduktion skal jeg i første omgang konstatere, at såvel kvalitetssamtaler og LUPen indskriver sig som styringsteknologier, der følger op på kvalitetsrapporterne i den samlede lokale styringskæde, på den måde at man ved næste kvalitetssamtale og kvalitetsrapportering følger op på de mål man har sat sig i LUPen.
Kvalitetsarbejdet tænkes altså som en fortløbende proces, hvor mål opstilles, praksis evalueres, nye mål opstilles og så fremdeles.
En væsentlig præmis for kvalitetsrapporter er at de er tænkt som en måde at forvalte det kommunale tilsyn, som er tilgået kommunalbestyrelsen ved en ændring af Dagtilbudsloven i 2008 (se også kap 8). Formelt skal kvalitetsrapporterne godkendes af byrådet som på baggrund af disse kan
”vælge at iværksætte opfølgende initiativer eller sanktioner” (Forvaltningen, 2010, p.
2). I praksis er tilsynspligten uddelegeret til områdelederne, som i forbindelse med godkendelse af kvalitetsrapporten og kvalitetssamtalen kan pålægge dagtilbuddet såkaldte tilsynspunkter. Et tilsynspunkt gives på baggrund af en særligt bekymrende udvikling eller manglende overholdelse af lovgrundlag og retningslinjer for området (Forvaltningen, 2010, p. 3, 2014, p. 8).
Kvalitetsrapporter har altså helt eksplicit en kontrollerende funktion, som imidlertid følges med en udviklingsorienteret ambition og retorik. Således henter kvalitetsrapporterne en stor del af sin legitimitet i at være den teknologi, som kan tilvejebringe viden om lokale indsatser, der kan kvalificere og udvikle den pædagogiske praksis. Kontrol og udvikling praktiseres altså på en og samme tid, i samme dokumenter, i samme evalueringer, ved samme kvalitetssamtaler.
Hovedrapporten og Kvalitetshjulet
På baggrund af de lokale rapporter udarbejder forvaltningens pædagogiske afdeling en hovedrapport. Hovedrapporten sammenfatter de lokale rapporter til en beskrivelse af den samlede kvalitet for børn og unge-området. I rapporten anvises og udpeges særlige fokusområder, og der gives eksempler på velfungerende praksis. Resultatet af det kommunale tilsyn offentliggøres i form af en liste bagerst i dokumentet, hvor det fremgår hvilke udviklingspunkter og tilsynspunkter de enkelte dagtilbud i kommunen har fået. Også hovedrapporten lægges på kommunens hjemmeside, ligesom den
35
tilgår det politiske niveau. Samlet kan styringskæden, det såkaldte Kvalitetshjul, illustreres som følger:
(Kommunen, 2014c)
Kvalitetsrapporterne indskriver sig altså i en styringskæde eller tænkning, som – selvom den her er tegnet i en cirkel –implicerer en forståelse af politik, styring og småbørnspædagogisk praksis, som relativt lineære og entydige processer. Politik og magt forstås grundlæggende som et fænomen der udgår fra et politisk niveau og som siver ned og implementeres i praksis i mere eller mindre ren form. Kvalitetsrapporterne er i denne logik den styringsteknologi, som kan understøtte implementeringen af den vedtagne politik på området ved at 1) tilvejebringe viden om pædagogikkens tilstand (hvordan og hvor godt er politikken implementeret), 2) udpege problemer og afvigelser i forhold til de politiske målsætninger, 3) forpligte institutioner og professionelle på det politiske rationale, sådan at deres opfattelser, erfaringer og handlinger tilpasser sig tilsvarende.
36
Toiletrulleballade
Vigga, en af de små piger, kommer løbende, hvinende og grinende gennem fællesrummet i institutionens centrum. I sin ene hånd har hun enden af en toiletrulle, som hun trækker efter sig. Toiletrullen vikler sig ud og efterlader et flagrende hvidt bånd efter hende. Hun kigger sig tilbage og hviner begejstret, mens hun løber videre. Den jævnaldrende Anna løber med, hviner med armene i vejret. De løber ud i gangen hvor de møder Karen, som standser op. Hun smiler og slår ud med armene. ”Jamen, hvad er det da du kommer med der Vigga!” siger hun med et lille grin ”og Emma! Går du tur med en toiletrulle?” Hun griner og går hen imod hende. ”Jamen, I sødeste, skøreste piger da! Sikke noget I finder på!”
Vigga løber ind i fællesrummet igen med toiletpapiret efter sig. Hendes hvin og grin tiltrækker flere børn, som hviner, griner og løber med. Nogle store drenge kommer og siger noget til Karen. Jeg kan ikke høre, hvad de siger, men tydeligt høre Karen, der siger ”Ja, det har I ret i, men ved I hvad. De er så små, så de kender ikke reglerne endnu. Det har de ikke styr på”. Drengene ser ud til at tage det helt roligt, acceptere beskeden. De ryster lidt på hovedet, bliver stående og ser på, men går hurtigt videre til noget andet. Imens kommer pædagogen Mette og ser lidt på, hvad der sker. Hun smiler og får øjenkontakt med Karen. Så går hun videre.
37