• Ingen resultater fundet

4.1. Barriere 8. Serviceramme og bud-getgaranti

Afvejningen af kommunale udgifter på henholdsvis servicerammen og det budgetgaranterede område har indflydelse på etableringen af tilbud i kom-munen, der ofte vil have en tendens til at pege mod oprettelse under det budgetgaranterede område.

Aflønningen af personale til administration af beskæftigelsesområdet under servicerammen gør det endvidere svært for kommunerne at skalere indsat-sen til konjunkturudviklingen, når ledigheden stiger, og der derfor kan være behov for flere ressourcer i jobcentret. Udfordringen i forhold til serviceram-men er således at konvertere ydelsesmidler til en tidlig forebyggende indsats, der i mange tilfælde kan fremvise en positiv businesscase på papiret.

I de seks kommuner er der kun i begrænset omfang en tværgående tanke-gang i de samlede økonomiske prioriteringer, hvor for eksempel investering i ét område kan forventes at give et afkast på et andet område. Flere af kom-munerne oplever, at det er vanskeligt at vise politikerne tilstrækkelig overbe-visende businesscases til, at politikerne investerer i en langsigtet beskæfti-gelsesindsats. Det politiske dilemma, der peges på, er, at det forventede afkast af beskæftigelsesindsatser for de aktivitetsparate borgere ofte først ligger for eksempel 3-5 år fremme i tiden. Det betyder, at investeringer på den korte bane skal prioriteres i forhold til andre serviceområder som for eksempel daginstitutioner, skoler og ældreområdet, der også ligger indenfor servicerammen. Denne logik er styrende, selvom en eventuel businesscase ville kunne vise, at en god beskæftigelsesindsats skaber rum til en bedre velfærdsproduktion på andre områder på længere sigt.

Businesscases på beskæftigelsesom-rådet handler ifølge en jobcenterchef i stadig højere grad om at påvise be-skæftigelseseffekter på lang sigt i et SROI-perspektiv, hvor der også indreg-nes andre positive effekter af selvfor-sørgelse udover den direkte kommuna-le besparelse på forsørgelsen, hvilket alt andet lige er forbundet med betyde-lige usikkerheder. Det bredere fokus på effektsiden kan være med til at øge usikkerheden om, om investeringen kan forventes realiseret. Selvom der er no-gen evidens indenfor beskæftigelses-området, oplever kommunerne, at der fra politisk side er en vis skepsis i for-hold til forvaltningens estimater af frem-tidige effekter. Dette gør det vanskeligt at lægge businesscases til grund for politisk omprioritering af driftsomkost-ninger på servicerammen. En problem-stilling, der dog ikke er isoleret til be-skæftigelsesområdet.

Et andet forhold, som kommunerne fremhæver som en barriere for øget brug af tværgående businesscases og investeringsmodeller, er, at kommunerne er pålagt at overholde servicerammen ved både budgetvedtagelse og regn-skabsaflæggelse. Dette er med til at sikre en praksis, der er fremmende i forhold til at sikre økonomisk ansvarlighed, men udgør en hindring i forhold til tværgående tænkning. Rammestyringen og budgetloven indeholder således grundlæggende et økonomistyringsprincip med fokus på de enkelte budget-år, hvilket kan være en barriere for en mere tværgående indsats for de bor-gergrupper, for hvem investeringen på et forvaltningsområde først giver af-kast på et andet forvaltningsområde i et flerårigt perspektiv.

Budgetloven blev vedtaget efter strukturreformen, hvor der blev indført en række sanktionsmekanismer, der træder i kraft, hvis kommunerne overskri-der budgetterne. For at undgå en unoverskri-derminering af aftalesystemet blev det fra tilskudsåret 2009 indført, at 1 mia. kr. af det generelle statstilskud var betinget af en samlet overholdelse fra kommunerne af den aftalte ramme.

Fra tilskudsåret 2011 blev beløbet sat op til 3 mia. kr., og også i 2015 er 3 mia. kr. af kommunernes bloktilskud betinget af kommunernes aftaleoverhol-delse i budgetterne for 2015.

Loftet på servicerammen bliver endvidere en barriere for investeringstænk-ningen på beskæftigelsesområdet, da investeringen i indsats vil skulle fore-tages på konti under servicerammen, mens gevinsten vil komme som falden-Figur 8. Investeringsmodeller og social return on investment

(SROI) i kommunerne

I kommunerne er tilgangen til at evaluere og bedømme beskæftigelsesrettede og sociale indsatser ofte kortsigtet og sker indenfor de enkelte budgetår. Da sociale og beskæftigelsesrettede indsatser ikke alene har betydning på kort sigt i forhold til den enkeltes trivsel og inklusion i samfundet, men også i et livstidsperspektiv, er det ofte centralt også at anskueliggøre de langsigtede perspektiver for en indsats i en beskæftigelsesmæssig og social såvel som i en økonomisk kontekst.

Kommunerne argumenterer for, at det i praksis er svært at arbejde med investe-ringstankegangen ud fra den herskende logik, der ligger til grund for budget- og regnskabsaflæggelsen, som den er i dag. Visse initiativer og tiltag på metodesiden peger dog frem mod muligheder for øget anvendelse af investeringstankegangen.

Som eksempler kan nævnes:

Skandia-modellen

Analysemodel, der anvendes i 80 svenske kommuner, og som er blevet tilpasset danske forhold ved forsikringskoncernen Skandias og CBS’ mellemkomst. Model-len er udviklet med henblik på at vise de økonomiske langtidseffekter af tidlige investeringer i forebyggelse. For eksempel har den svenske Skandia-model på-vist, at man over en 15-årig periode kan spare op mod 23 mio. kr. i offentlige ud-gifter og tabte skatteindtægter, hvis et barn kan holdes fra at blive bandemedlem.

Deloitte (2015): Kan det betale sig?

Deloitte har i en bog lanceret en praktisk model til at sætte tal på værdien af de sociale indsatser – både de økonomiske effekter og de virkninger på borgernes velfærd, der ikke direkte kan aflæses i regnskabet. Bogen præsenterer nogle praksisnære værktøjer, der kan bruges på både strategisk niveau og i det daglige arbejde med borgerne. Desuden illustrerer bogen gennem en lang række cases, hvordan kommuner og andre offentlige myndigheder konkret har anvendt investe-ringsmodeller og SROI til design og evaluering af indsatser.

de udgifter til forsørgelse, der ligger på lovbundne ydelser udenfor servicer-ammen.

4.2. Barriere 9. Intern fordeling af budgetansvar

Udgangspunktet for den kommunale økonomistyring er typisk en overordnet ramme på de enkelte politiske udvalgsområder, der efterfølgende allokeres som budgetansvar ned gennem organisationen i henhold til historisk forbrug og eventuelle justeringer på baggrund af udvikling i demografien eller centralt udmeldte besparelser. På de enkelte decentrale niveauer er det herefter op til den budgetansvarlige leder at sikre budgetoverholdelsen indenfor sit om-råde.

Case: Sygedagpengereformens betydning for jobcentret i en kommune

Med sygedagpengereformen ændres tidspunktet for revurdering af sa-ger fra 12 til 5 måneder, og finder forlængelsesbestemmelserne ikke anvendelse, overgår borgeren til jobafklaringsydelse, der svarer til kon-tanthjælpssatsen. Kombinationen af den tidligere revurdering og den lavere ydelse giver en gennemsnitlig besparelse på cirka 5.000 kr. hver måned i udgifter til en langtidssyg borger.

Den berørte kommune kan i dette konkrete tilfælde som følge af de ændringer, der udmøntes i sygedagpengereformen, i overensstemmel-se med det udvidede totalbalanceprincip (DUT) overensstemmel-se frem til at miste en del af sit bloktilskud i 2015 – i alt 450.000 kr.

Men da kommunen i hver sag skal gå ind på et meget tidligere tidspunkt og foretage en vurdering af, om forlængelsesreglerne gør sig gælden-de, og ligeledes skal foretage skærpet ledelsestilsyn på 4-5 gange så mange sager som før reformen, står man aktuelt i en situation i jobcen-tret, hvor reformen isoleret set har skabt en betydelig ekstra arbejds-mængde, samtidig med at normeringen p.t. er den samme som før – og at man rent DUT-reguleringsmæssigt helt per automatik står til at miste, hvad der svarer til et årsværk på lønrammen i jobcentret i 2015.

Jobcenterchefen estimerer til illustration i det konkrete tilfælde, at man givetvis ville kunne spare i omegnen af 10 mio. kr. på ydelsessiden i løbet af et par år, hvis man helt aktuelt indsatte for 2 mio. kr. ekstra lønkroner på indsatssiden i forhold til området, hvis man havde mulig-hed for det indenfor servicerammen. Men denne investering kan ikke foretages i praksis, da man hverken må overskride budgettet forlods i budgetlægningen eller efterfølgende i regnskabsaflæggelsen.

Denne praksis er fremmende i forhold til at sikre en fornuftig daglig økono-misk ansvarlighed i beslutningerne, men kan være en hindring i forhold til en mere tværgående tankegang i udførelsen af de kommunale opgaver, da den ifølge kommunerne inspirerer til kasse- og silotænkning.

I flere af de besøgte kommuner er flere fagområder samlet under samme direktør, men på trods heraf eksisterer der fortsat på mellemlederniveau en tendens til at se sit eget budget isoleret i forhold til både forvaltningens og kommunens samlede økonomi.

Servicerammen omfatter desuden kommunale omkostninger på eksempelvis socialområdet og sundhedsområdet, og kommunerne har derfor stort fokus på at benytte så få indsatser på områderne som muligt og i højere grad bru-ge indsatser under beskæftibru-gelsesområdet, selvom indsatserne under ser-vicerammen måske i højere grad ville understøtte borgerens vej til beskæfti-gelse.

Besøgene i kommunerne indikerer således, at den interne prioritering som følge af servicerammens påvirkning af kommunernes prioriteringsrum bety-der, at der kan opstå barrierer i den tværgående indsats, hvor det ikke nød-vendigvis er den mest relevante indsats, der vælges til den enkelte borger, men at andre forhold også spiller ind.