6 BAG OM BALANCERNE
6.3 ÅRSAGER TIL DE STIGENDE UBALANCER
Nuanceringen af basisbalancerne kan også bruges til at komme nærmere på en for-ståelse af årsagerne til de stigende ubalancer i faste priser.
Omfanget af de økonomiske ubalancer afhænger overordnet set af tre forhold:
1. Den procentvise spredning i hvert af de 5 delelementer. Jo større spredning, jo større forskelle i økonomiske grundvilkår, alt andet lige
2. Delelementernes absolutte størrelse. Jo større gennemsnitligt udgifts- eller indtægtsniveau i faste priser, jo større spredning i kroner pr. indbygger ved uændret procentvis spredning.
3. Sammenhængen mellem delelementerne. Hvis der er tendens til, at ugunsti-ge værdier på ét element følugunsti-ges af ugunstiugunsti-ge værdier på de øvriugunsti-ge elementer (=positiv sammenhæng), vil det alt andet lige øge ubalancerne. Negative sammenhænge mellem delelementerne vil omvendt mindske ubalancerne, alt andet lige.
Spredning
Tabel 16 beskriver de første to forhold. Tabellen viser, at den største procentvise spredning findes for tilskuds- og udligningsbeløbene, efterfulgt af indtægterne fra sel-skabsskat, de sociale udgifter og indtægterne fra øvrige skatter. Den mindste procent-vise spredning findes for de aldersbetingede udgifter. I kroner pr. indbygger findes den største spredning imidlertid for øvrige skatter grundet indtægtskildens store absolutte omfang.
Tabel 16: Gennemsnitlig absolut afvigelse fra landsgennemsnittet for hvert af ba-sisbalancens delelementer (kronebeløb i 2005-niveau).
19901990
selskabsskat Afvigelse i pct. af landsgns. 60,9 55,9 61,9
Gns. afvigelse i kr. pr. indb. 3.962 3.740 4.408
4. Indtægter fra
øvrige skatter Afvigelse i pct. af landsgns. 16,4 13,3 14,4
Gns. afvigelse i kr. pr. indb. 2.683 2.282 3.009
5. Indtægter fra
tilskud og udligning Afvigelse i pct. af landsgns. 71,2 89,1 81,4 Hvis man ser på udviklingen fra 1990 til 2005, er der følgende tendenser for de enkel-te delelemenenkel-ter:
1. Den procentvise spredning i de sociale udgifter falder, men pga. et kraftigt stigende udgiftsniveau stiger spredningen alligevel i kroner pr. indbygger.
2. Den procentvise spredning i de aldersbetingede udgifter falder. På trods at stigende udgiftsniveau er der ligeledes faldende spredning i kroner pr. ind-bygger.
3. Den procentvise spredning i indtægterne fra selskabsskat stiger marginalt.
Sammenholdt med et stigende indtægtsniveau giver det større spredning i kroner pr. indbygger.
4. Den procentvise spredning i indtægterne fra øvrige skatter falder. Alligevel stiger spredningen i kroner pr. indbygger pga. stigende kommunale beskat-ningsgrundlag og stigende gennemsnitlig beskatningsprocent.
5. Den procentvise spredning i tilskuds- og udligningsbeløbene stiger. Det samme gør spredningen i kroner pr. indbygger.
Sammenhænge mellem delelementer
Det tredje forhold af betydning for omfanget af de økonomiske ubalancer er sammen-hængen mellem delelementerne. Negativ sammenhæng mellem to elementer vil alt andet lige mindske de absolutte ubalancer (ugunstige værdier på ét element modsva-res typisk af gunstige værdier på et andet), mens positiv sammenhæng vil øge dem.
Tabel 17 viser de relevante parvise sammenhænge mellem de 4 første delelementer.
Tabel 17: Parvise korrelationer mellem delelementer i den økonomiske basisbalan-ce. Positivt fortegn angiver en positiv sammenhæng, der isoleret set virker i retning af større ubalancer.
Selskabsskat vs. øvrige skatter 0,31 0,32 0,39
Tre forhold virker isoleret set i retning af øgede ubalancer fra 1990 til 2005:
• Sammenhængen mellem sociale udgifter og indtægter fra øvrige skatter går fra at være negativ til at være positiv. Først i perioden blev lave beskatnings-grundlag typisk modsvaret af lave sociale udgifter, men sidst i perioden føl-ges lave beskatningsgrundlag typisk af høje sociale udgifter. Det vil altså si-ge, at de fattige kommuner som noget nyt slås med relativt høje sociale ud-gifter.
• Den negative sammenhæng mellem sociale udgifter og aldersbetingede ud-gifter svækkes en smule. Høje sociale udud-gifter modsvares stadig typisk af la-ve aldersbetingede udgifter, men den negatila-ve sammenhæng er blela-vet min-dre stærk. Det vil alt andet lige øge spredningen i kommunernes samlede ud-giftspres. Ændringen er dog ikke stor.
• Den positive sammenhæng mellem selskabsskat og øvrige skatter styrkes en smule. I hele perioden følges høje indtægter fra selskabsskat typisk af hø-je indtægter fra øvrige skatter, men sammenhængen er blevet stærkere. Æn-dringen er dog ikke stor.
To forhold virker i retning af mindskede ubalancer:
• Den positive sammenhæng mellem aldersbetingede udgifter og øvrige skat-ter svækkes markant. I hele perioden følges svage beskatningsgrundlag ty-pisk af høje aldersbetingede udgifter, men sammenhængen er væsentligt svagere i 2005 end i 1990.
• En positiv sammenhæng mellem aldersbetingede udgifter og indtægter fra selskabsskat ændres til ingen sammenhæng. Først i perioden følges lave indtægter fra selskabsskat typisk af høje aldersbetingede udgifter, men den-ne sammenhæng er forsvundet sidst i perioden.
Det femte delelement i basisbalancen, tilskuds- og udligningsbeløbene, er ikke med-taget i tabel 17 med parvise sammenhænge. Når tilskuds- og udligningssystemets be-tydning for de gennemsnitlige ubalancer skal vurderes, er de isolerede parvise sam-menhænge med delelementer i basisbalancen ikke interessante. Det interessante spørgsmål er i stedet, i hvilken grad tilskuds- og udligningsbeløbene indsnævrer for-skellene i kommunes samlede økonomiske grundvilkår før tilskud og udligning. Dette spørgsmål ser vi nærmere på i næste afsnit.
En note om betydningen af sociale servicevariationer
I beskrivelsen af den økonomiske basisbalance blev det fremhævet som en begræns-ning ved opgørelsesmetoden, at kommunernes faktiske sociale udgifter i et vist om-fang kan afspejle variationer i lokale serviceniveauer og lokal effektivitet. På grund af
denne begrænsning kunne de stigende økonomiske ubalancer teoretisk set skyldes stigende forskelle i sociale serviceniveauer. Den observerede sammenhæng mellem sociale udgifter og indtægter fra øvrige skatter modsiger imidlertid denne mulige for-klaring. Det er således i stigende grad de kommuner, der har de dårligste økonomiske forudsætninger for at fastsætte et højt serviceniveau (dvs. de laveste indtægter fra øv-rige skatter), som har de højeste sociale udgifter. Med andre ord ligger der tilsynela-dende ikke systematiske servicevariationer bag de stigende økonomiske ubalancer.
Nye ubesvarede spørgsmål
Ovenstående forklaringer på de stigende økonomiske ubalancer giver naturligt anled-ning til nye spørgsmål: Hvorfor er der f.eks. faldende procentvis spredanled-ning i de alders-betingede udgifter, og hvorfor er sammenhængen mellem sociale udgifter og indtæg-ter fra øvrige skatindtæg-ter vendt i løbet af perioden?
Der er mange mulige forklaringer på de observerede tendenser. Den faldende procent-vise spredning i de aldersbetingede udgifter kunne f.eks. hænge sammen med ænd-rede bosætningsmønstre, der igen kunne hænge sammen med, at folk i dag er mere villige til at pendle over lange afstande ift. uddannelse og arbejde. Ændrede bosæt-ningsmønstre kunne også spille en rolle ift. den ændrede sammenhæng mellem socia-le udgifter og indtægter fra øvrige skatter, men ændringen kunne desuden hænge sammen med ændrede statslige refusionssatser for en række sociale ydelser, f.eks.
for førtidspension. Denne ydelse var som nævnt 100 pct. statsfinansieret i starten af analyseperioden, hvorimod finansieringen i dag deles mellem stat (35 pct.) og kom-muner (65 pct.). Hvis der er flest førtidspensionister i komkom-muner med små beskat-ningsgrundlag, kan denne refusionsomlægning være med til at forklare den ændrede sammenhæng mellem sociale udgifter og indtægter fra øvrige skatter.
Det vil kræve nærmere analyser at vurdere, hvorledes disse mulige forklaringer klarer sig i konkurrence med andre mulige forklaringer.
6.4 Sammenfatning
Opsplitning af den økonomiske basisbalance i balancens 5 delelementer giver en mere nuanceret forståelse af forskellene i kommunernes økonomiske grundvilkår. Opsplit-ningen kan anvendes ved sammenligning af balancer på et givet tidspunkt eller til for-klaring af ændringer over tid.
Nuanceringen af basisbalancerne kan også bruges til at komme nærmere på en for-ståelse af årsagerne til de stigende ubalancer. Analysen viser, at de stigende ubalan-cer fra 1990 til 2005 blandt andet kan tilskrives følgende forhold:
• Stigende absolut spredning i kommunernes sociale udgifter pga. et kraftigt stigende udgiftsniveau (og på trods af faldende procentvis spredning).
• Stigende absolut spredning i kommunernes indtægter fra selskabsskat, pri-mært pga. et stigende indtægtsniveau.
• Stigende absolut spredning i kommunernes indtægter fra øvrige skatter pga.
stigende beskatningsgrundlag og stigende gennemsnitligt beskatningsni-veau (og på trods af faldende procentvis spredning i beskatningsgrundlage-ne).
• Ændret sammenhæng mellem sociale udgifter og indtægter fra øvrige skat-ter. Først i perioden blev svage beskatningsgrundlag typisk modsvaret af lave sociale udgifter, men sidst i perioden følges lave beskatningsgrundlag typisk af høje sociale udgifter.
Følgende forhold modvirker mest tydeligt tendensen i retning af stigende ubalancer:
• Faldende absolut spredning i de aldersbetingede udgifter pga. faldende pro-centvis spredning (og på trods af stigende udgiftsniveau).
• Svækket sammenhæng mellem aldersbetingede udgifter og indtægter fra øv-rige skatter. I hele perioden følges lave beskatningsgrundlag typisk af høje aldersbetingede udgifter, men sammenhængen er væsentligt svagere i 2005 end i 1990.
Ovenstående forklaringer på de stigende økonomiske ubalancer giver naturligt anled-ning til nye spørgsmål om årsagerne til de observerede udviklinger. KREVI har ikke ana-lyseret disse spørgsmål.